姚建平 劉明慧

改革開(kāi)放以前，我國(guó)實(shí)行的是典型的孤殘兒童福利制度。在城市地區(qū),兒童福利主要采取院內(nèi)照顧的方式，其對(duì)象集中于孤兒、棄嬰和殘疾兒童等。在農(nóng)村地區(qū)，孤兒的養(yǎng)育主要是通過(guò)“五保”供養(yǎng)制度來(lái)實(shí)現(xiàn),然而,“五?！惫B(yǎng)制度畢竟不是一個(gè)僅面向兒童的福利制度安排，其主要保障對(duì)象還是孤寡老人?；诔鞘泻娃r(nóng)村地區(qū)兒童福利的差異性,下文將對(duì)中國(guó)兒童福利制度模式進(jìn)行進(jìn)一步的梳理與闡釋?zhuān)?duì)其未來(lái)進(jìn)行展望。

一、20世紀(jì)80年代以后孤殘兒童福利制度改革與探索

20世紀(jì)80年代以后，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和對(duì)外開(kāi)放，兒童福利機(jī)構(gòu)運(yùn)行管理出現(xiàn)了很多的問(wèn)題和爭(zhēng)議，迫使兒童福利機(jī)構(gòu)開(kāi)始進(jìn)行改革，并在一定程度上影響了我國(guó)兒童福利制度模式的發(fā)展。

（一）兒童福利機(jī)構(gòu)的問(wèn)題與社會(huì)化改革

改革開(kāi)放初期，盡管中國(guó)已經(jīng)開(kāi)始從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)基礎(chǔ)也得到一定的發(fā)展，但兒童福利仍然局限于兒童福利機(jī)構(gòu)內(nèi)的孤殘兒童。隨著改革開(kāi)放的深入推進(jìn)，兒童機(jī)構(gòu)照顧的問(wèn)題和不足越來(lái)越凸顯?？傮w看來(lái)，機(jī)構(gòu)照料忽略了兒童個(gè)性化的培養(yǎng), 特別是在家庭倫理、親情方面存在著較大的不足, 某種程度上造成了兒童感情世界上的盲區(qū)。此外，封閉的機(jī)構(gòu)生活使得兒童遠(yuǎn)離了主流社區(qū)。①成海軍：《兒童福利機(jī)構(gòu)照顧存在的問(wèn)題及對(duì)策》，《民政論壇》，2001（1）。在管理上，兒童福利機(jī)構(gòu)也存在較多的問(wèn)題，主要包括幾方面：其一 資金投入不足制約了兒童福利機(jī)構(gòu)的發(fā)展。兒童福利機(jī)構(gòu)的條件普遍較差，設(shè)施配套不健全，康復(fù)器材缺乏，無(wú)法滿(mǎn)足兒童日益增長(zhǎng)的發(fā)展需要；其二，兒童福利機(jī)構(gòu)大多“單位制”痕跡嚴(yán)重，經(jīng)營(yíng)管理體制不靈活、觀念陳舊、人員配置不合理、內(nèi)部設(shè)置“大而全”、缺少競(jìng)爭(zhēng)和動(dòng)力機(jī)制、工作效率低下、歷史包袱過(guò)重等；其三，兒童福利院對(duì)于社區(qū)資源的利用不足，如社區(qū)存在的醫(yī)療資源、教育資源、人力資源、服務(wù)資源等；其四，兒童福利機(jī)構(gòu)只注重了福利機(jī)構(gòu)的政治性，忽略了其服務(wù)性，對(duì)于“以人為本”的服務(wù)理念踐行不足；其五，由于把兒童福利事業(yè)當(dāng)作“內(nèi)務(wù)”來(lái)處理，存在著重機(jī)構(gòu)建設(shè), 輕內(nèi)部服務(wù)管理的現(xiàn)象, 管理水平始終提高不上去。①?gòu)埣t霞：《當(dāng)前我國(guó)兒童福利機(jī)構(gòu)面臨的問(wèn)題》，《社會(huì)福利》，2003（12）。這些都成為了制約兒童機(jī)構(gòu)發(fā)展的重要因素。

兒童福利機(jī)構(gòu)的問(wèn)題與當(dāng)時(shí)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革和對(duì)外開(kāi)放密切相關(guān)。改革開(kāi)放導(dǎo)致人們對(duì)兒童的養(yǎng)育觀念發(fā)生了很大改變，人們開(kāi)始對(duì)傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)育產(chǎn)生不同的理解，主要表現(xiàn)在：第一，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代性，人們通常認(rèn)為孤殘兒童在機(jī)構(gòu)過(guò)集體生活要優(yōu)于被寄養(yǎng)在普通家庭之中。由于院舍照顧淡化的親職情感關(guān)系，有利于緩解兒童的心理壓力；有較多的替代親職角色，兒童可以選擇認(rèn)同對(duì)象；對(duì)于兒童的不適應(yīng)行為有較大的容忍力；兒童是機(jī)構(gòu)群體中的一員，相近的境遇，可以減少兒童的疏離行為；機(jī)構(gòu)中擁有的專(zhuān)業(yè)化隊(duì)伍和設(shè)備，可以滿(mǎn)足有特殊需要的兒童的需求②王素英：《從家庭寄養(yǎng)看中國(guó)兒童福利事業(yè)發(fā)展趨勢(shì)》，《民政論壇》，2001（4）。盡管機(jī)構(gòu)養(yǎng)育有很多的優(yōu)點(diǎn)，但是到了20世紀(jì)90年代以后，封閉辦院的弊端逐步顯現(xiàn)出來(lái)，通過(guò)不斷的探索、實(shí)踐和爭(zhēng)論，政府和社會(huì)開(kāi)始認(rèn)識(shí)到回歸家庭才是孤殘兒童的最佳選擇。第二，傳統(tǒng)孤殘兒童的照料是以“養(yǎng)、教、治”為基本的理念。伴隨著改革開(kāi)放，兒童福利事業(yè)向著社會(huì)化、專(zhuān)業(yè)化方向發(fā)展，機(jī)構(gòu)照料也從傳統(tǒng)的基本生存服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)樽畲鬂撃艿拈_(kāi)發(fā)和全面照顧，即在注重兒童“養(yǎng)、治、教”的同時(shí)，越來(lái)越關(guān)心兒童的情感滿(mǎn)足、社會(huì)認(rèn)知、心理衛(wèi)生等方面的發(fā)展。由此，傳統(tǒng)兒童福利機(jī)構(gòu)的集中供養(yǎng)模式面臨著諸多的挑戰(zhàn)。第三，改革開(kāi)放以后，我國(guó)兒童福利觀念受到國(guó)際社會(huì)的影響，一些國(guó)外兒童福利理念被引入。例如，英國(guó)精神病學(xué)家鮑爾貝1951年提出 “兒童依戀理論”以后，西方世界掀起了一股“反院舍照顧”的潮流。在此背景下，歐洲一些國(guó)家大量?jī)和＠罕魂P(guān)閉，大量?jī)和＠麢C(jī)構(gòu)的兒童流向了家庭寄養(yǎng)。③成海軍：《從中外兒童福利院舍照顧的比較與變化看我國(guó)兒童福利發(fā)展的方向》，《社會(huì)福利》，2003（10）。受到國(guó)際兒童福利觀念的影響，這一時(shí)期我國(guó)家庭寄養(yǎng)和收養(yǎng)工作迅速開(kāi)展起來(lái)。同時(shí)，兒童福利機(jī)構(gòu)內(nèi)也開(kāi)始了“類(lèi)家庭”的探索，以便讓兒童在機(jī)構(gòu)中也能感受到家庭的關(guān)愛(ài)。同時(shí)，我國(guó)兒童福利越來(lái)越融入世界兒童福利事業(yè)的發(fā)展潮流中。例如，1992年我國(guó)參加了世界兒童問(wèn)題首腦會(huì)議提出的全球目標(biāo)和《兒童權(quán)利公約》，并發(fā)布了《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》。兒童福利機(jī)構(gòu)開(kāi)始走出國(guó)門(mén)，通過(guò)工作人員的交流和培訓(xùn)等方式將國(guó)外先進(jìn)養(yǎng)育觀念引進(jìn)來(lái)。同時(shí)，境外相關(guān)兒童福利組織開(kāi)始進(jìn)入中國(guó)，在全國(guó)各地開(kāi)展兒童救助和兒童工作人員培訓(xùn)等活動(dòng)，也一定程度上改變了傳統(tǒng)本土的兒童福利理念。

面對(duì)兒童福利機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問(wèn)題以及新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，兒童福利機(jī)構(gòu)開(kāi)始了社會(huì)化改革。關(guān)于什么是兒童福利機(jī)構(gòu)的社會(huì)化當(dāng)時(shí)在學(xué)術(shù)界有不同的理解。有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)化不但要充分利用社會(huì)資源服務(wù)于機(jī)構(gòu)內(nèi)的孤殘兒童,同時(shí)也要使機(jī)構(gòu)自身的資源最大化地服務(wù)于社會(huì),成為本地區(qū)兒童福利的資源中心。④馮立偉：《社會(huì)福利社會(huì)化帶來(lái)兒童福利機(jī)構(gòu)新的發(fā)展趨勢(shì)》，《社會(huì)福利》，2004（7）。也有人認(rèn)為，家庭寄養(yǎng)作為一種新型的兒童福利服務(wù)模式是兒童福利機(jī)構(gòu)社會(huì)化改革的重要體現(xiàn)。⑤李寶庫(kù)：《積極開(kāi)展孤殘兒童家庭寄養(yǎng)工作全面推進(jìn)兒童福利事業(yè)的社會(huì)化進(jìn)程》，《社會(huì)福利》，2003（11）。還有人認(rèn)為，只有全社會(huì)共同參與，共同營(yíng)造出一個(gè)關(guān)心特殊兒童的局面，才能真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化。①成海軍：《從中外兒童福利院舍照顧的比較與變化看我國(guó)兒童福利的發(fā)展方向》，《社會(huì)福利》，2003（10）。此外，一些學(xué)者認(rèn)為，隨著社會(huì)福利社會(huì)化的推進(jìn)，我國(guó)兒童福利事業(yè)在突破傳統(tǒng)孤殘兒童照料理念和方式向社會(huì)化、個(gè)性化方向的發(fā)展模式轉(zhuǎn)換，具體包括照顧對(duì)象由單一的孤殘兒童擴(kuò)大到服務(wù)社區(qū)所有兒童。在目標(biāo)定位上，要由“特殊兒童”轉(zhuǎn)變?yōu)椤捌胀▋和?。在功能定位上要由個(gè)體性功能轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)性功能。②張凡：《兒童福利事業(yè)的定位與發(fā)展》，《中國(guó)民政》，2001（3）。這種對(duì)于兒童福利社會(huì)化解釋比較超前。相對(duì)而言，官方對(duì)于兒童福利機(jī)構(gòu)的社會(huì)化表述比較明確。2000年2月23日, 民政部等11個(gè)部門(mén)在《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》中指出“兒童福利機(jī)構(gòu)在今后一段時(shí)間仍以政府管理為主,也可吸納社會(huì)資金合辦, 同時(shí)通過(guò)收養(yǎng)、寄養(yǎng)、助養(yǎng)和接收社會(huì)捐贈(zèng)等多種形式走社會(huì)化發(fā)展的路子”?？傮w而言，兒童福利機(jī)構(gòu)社會(huì)化主要包括兩個(gè)方面的涵義：一是在養(yǎng)育方式上要改變集體主義至上的理念，創(chuàng)造條件盡可能讓孤殘兒童回歸家庭。二是要改變過(guò)去封閉辦院的方式，不僅要讓福利機(jī)構(gòu)從社會(huì)上獲取資源，同時(shí)福利機(jī)構(gòu)的資源也要面對(duì)社會(huì)開(kāi)放。

從實(shí)踐的角度來(lái)看，兒童福利機(jī)構(gòu)社會(huì)化主要包括以下三個(gè)方面：一是探索新型院內(nèi)照料。兒童福利機(jī)構(gòu)的院內(nèi)照料經(jīng)過(guò)了幾十年的發(fā)展己經(jīng)形成了“養(yǎng)、教、治”為特征的集體照料模式。在社會(huì)化改革的背景下，一些兒童福利機(jī)構(gòu)開(kāi)展了家庭照料方式的探索。例如，福利機(jī)構(gòu)采取了“大院變小院”方式，建立若干模擬家庭，讓孤殘兒童能夠得到更充分的家庭式關(guān)懷和教育。二是推廣家庭寄養(yǎng)。20世紀(jì)90年代以來(lái)，由于兒童福利機(jī)構(gòu)供養(yǎng)兒童的人數(shù)不斷增加，機(jī)構(gòu)的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重，一些地方開(kāi)始推廣家庭寄養(yǎng)。家庭寄養(yǎng)發(fā)展初期是由北京、安徽、上海、云南、山西等地的民政部門(mén)自主進(jìn)行的一些政策試點(diǎn)。隨著試點(diǎn)工作的推進(jìn)，這種新型安置方式的優(yōu)勢(shì)日益顯現(xiàn)，并受到了民政部的肯定。盡管當(dāng)時(shí)福利機(jī)構(gòu)開(kāi)展家庭寄養(yǎng)仍然存在不同的聲音，但是到1997年后，認(rèn)為家庭寄養(yǎng)是撫養(yǎng)孤兒和棄兒的一種最佳方式的看法在北京和上海兩地被接受了。③尚曉援：《中國(guó)弱勢(shì)兒童群體保護(hù)制度》，北京：社科文獻(xiàn)出版社，2008，第91頁(yè)。到了2000年，民政部等部門(mén)發(fā)布了《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》以后，各地家庭寄養(yǎng)工作發(fā)展迅速。據(jù)統(tǒng)計(jì)，民政部2003年開(kāi)始倡導(dǎo)在全國(guó)的兒童福利機(jī)構(gòu)開(kāi)展家庭寄養(yǎng)工作以來(lái)，全國(guó)的224所專(zhuān)門(mén)兒童福利機(jī)構(gòu)90%以上相繼開(kāi)展起了家庭寄養(yǎng)工作。④張延軍：《兒童福利機(jī)構(gòu):家庭寄養(yǎng)工作調(diào)查》，《社會(huì)福利》，2007（2）。至此，家庭寄養(yǎng)已經(jīng)成為兒童福利機(jī)構(gòu)孤殘兒童養(yǎng)育最重要的方式。三是輻射社區(qū)。兒童福利院作為公辦專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)在殘疾兒童康復(fù)、特殊教育等方面積累了大量實(shí)踐經(jīng)驗(yàn), 不僅擁有一批專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才, 也具備了相當(dāng)規(guī)模的康復(fù)設(shè)施設(shè)備，是寶貴的社會(huì)資源。在社會(huì)化改革背景下，兒童福利開(kāi)始探索院內(nèi)的醫(yī)療康復(fù)資源向周邊社區(qū)輻射，例如，民政部和聯(lián)合國(guó)兒童基金會(huì)于1996—2000年合作周期, 開(kāi)展了“殘疾兒童社區(qū)康復(fù)”，目標(biāo)是要形成以?xún)和＠麢C(jī)構(gòu)為龍頭, 以家庭為陣地的社區(qū)康復(fù)網(wǎng)絡(luò)。⑤張凡：《兒童福利事業(yè)的定位與發(fā)展》，《中國(guó)民政》，2001（3）。機(jī)構(gòu)資源輻射社區(qū)不僅為更多殘疾病患兒童提供服務(wù),也是兒童福利機(jī)構(gòu)未來(lái)發(fā)展的趨勢(shì)。

（二）流浪兒童救助保護(hù)體系的建立

流浪兒童主要是伴隨著20世紀(jì)80年代改革開(kāi)放農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。由于其流動(dòng)性和隱蔽性，流浪兒童的具體數(shù)量很難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。有研究估計(jì)，21世紀(jì)初期，我國(guó)流浪兒童約有15萬(wàn)人，全國(guó)婦聯(lián)有關(guān)人士調(diào)查認(rèn)為不少于20萬(wàn)人，青少年工作專(zhuān)家估計(jì)有100萬(wàn)人左右。而據(jù)民政部提供的資料，全國(guó)約有20萬(wàn)左右流浪兒童。如果按照國(guó)際慣例，將隨父母一起外出務(wù)工，白天主要生活在街頭，晚上可以回到父母身邊，但失去正規(guī)教育機(jī)會(huì)的孩子一并考慮進(jìn)去的話(huà)，至少有30萬(wàn)以上的街頭兒童。①畢偉：《國(guó)內(nèi)流浪兒童狀況研究綜述》，《云南民族大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》，2008（6）。面對(duì)大規(guī)模的流浪兒童問(wèn)題，傳統(tǒng)孤殘兒童福利制度顯然無(wú)法應(yīng)對(duì)新形勢(shì)下出現(xiàn)的兒童問(wèn)題，因此，開(kāi)始探索流浪兒童救助保護(hù)制度非常具有現(xiàn)實(shí)性和緊迫性。

20世紀(jì)80年代，由于流浪兒童問(wèn)題剛開(kāi)始出現(xiàn)，再加上當(dāng)時(shí)仍然存在收容遣送制度，流浪兒童福利基本還處于萌芽階段。1992年，我國(guó)出臺(tái)《九十年代中國(guó)兒童發(fā)展綱要》，提出要“妥善安排流浪兒童的生活和教育”，才開(kāi)始探索流浪兒童社會(huì)救助。1995年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳在“關(guān)干轉(zhuǎn)發(fā)《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)流動(dòng)人口管理工作的意見(jiàn)》的通知”（[廳字1995]42號(hào)）中提出：“對(duì)于在社會(huì)上長(zhǎng)期流浪、無(wú)家可歸，失去正常生活、學(xué)習(xí)條件和安全保障的少年兒童，要采取保護(hù)性的教育措施?？稍诹骼藘和^多的城市試辦流浪兒童保護(hù)教育中心”。②張齊安、楊海宇：《中國(guó)流浪兒童》，《社會(huì)福利》，2002（9）。這是中央首次明確指出要試辦流浪兒童救助機(jī)構(gòu)，嘗試制度化地為流浪兒童提供照顧和保護(hù)。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)流浪兒童政策朝向人性化、福利化方向發(fā)展。2003年6月20日，國(guó)務(wù)院頒布了《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》，實(shí)現(xiàn)了城市流浪人口救助從強(qiáng)制性收容遣送到自愿受助、無(wú)償救助的重大轉(zhuǎn)變，也為流浪兒童救助保護(hù)體系的建立掃清了法律障礙。2006 年，我國(guó)出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見(jiàn)》和《流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》。由此，形成了相對(duì)完整的流浪兒童救助保護(hù)體系，覆蓋流浪兒童生活、教育、醫(yī)療、安置、監(jiān)護(hù)等基本服務(wù)以及心理疏導(dǎo)、行為矯治、司法援助、家庭監(jiān)護(hù)與評(píng)估等多層次的需要。在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，2006年全國(guó)有流浪兒童救助保護(hù)中心50個(gè)。截至2010年底，全國(guó)有流浪兒童救助保護(hù)中心145個(gè)，床位0.5萬(wàn)張。全年救助生活無(wú)著流浪乞討未成年人14.6萬(wàn)人次。③民政部：《2006年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，《2010年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/，2018年8月21日。機(jī)構(gòu)數(shù)量增加的同時(shí)，流浪兒童救助保護(hù)中心的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平和救助服務(wù)能力也有較快提升。

政府辦的流浪兒童的機(jī)構(gòu)救助本身也有一定的問(wèn)題。2006年，民政部等中央十九部委發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)流浪未成年人工作的意見(jiàn)》明確指出：“公安機(jī)關(guān)對(duì)于執(zhí)行職務(wù)時(shí)發(fā)現(xiàn)的流浪、乞討未成年人，打擊犯罪行動(dòng)中解救的未成年人，以及有輕微違法行為但根據(jù)有關(guān)規(guī)定不予處罰且暫時(shí)無(wú)法查明其父母或其他監(jiān)護(hù)責(zé)任人的未成年人等，應(yīng)當(dāng)及時(shí)將他們護(hù)送到流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)接受救助?！彼斜凰瓦M(jìn)救助機(jī)構(gòu)接受救助的流浪兒童，未經(jīng)同意，不得擅自脫離救助機(jī)構(gòu)。為了防止機(jī)構(gòu)內(nèi)流浪兒童的擅自出走，采用保護(hù)性救助模式的機(jī)構(gòu)都采取了一定的防范、保安措施，這在保護(hù)流浪兒童安全的同時(shí)某種程度上也約束他們自由活動(dòng)的時(shí)間與空間。此外，救助站或兒童保護(hù)中心的救助行為是臨時(shí)性的，其最終目標(biāo)是盡快將流浪兒童護(hù)送回家庭，這種目標(biāo)導(dǎo)致了機(jī)構(gòu)救助只注重生活照顧，而忽略了教育以及幫助他們回歸家庭和社會(huì)等。針對(duì)機(jī)構(gòu)救助的弊端，一些地方探索了其他救助方式。例如，英國(guó)救助兒童會(huì)在參考蒙古、丹麥、荷蘭等國(guó)民間慈善機(jī)構(gòu)開(kāi)展的流浪兒童寄養(yǎng)方式的基礎(chǔ)上，提出了“大房子”救助模式。在鄭州、云南等地，一些救助站和非政府組織還采用“類(lèi)家庭”的方式救助流浪兒童。通過(guò)建立集寄養(yǎng)、看護(hù)、教育于一體的家庭式救助，對(duì)流浪兒童行為與思維方式進(jìn)行干預(yù)，為流浪兒童再社會(huì)化和融入社會(huì)做準(zhǔn)備。此外，針對(duì)不愿意進(jìn)入兒童保護(hù)中心的流浪兒童，一些地方還建立了“全天候街頭救助點(diǎn)”，采用完全開(kāi)放的方式為流浪兒童提供飲食、休息、洗澡、醫(yī)療、咨詢(xún)、娛樂(lè)活動(dòng)等服務(wù)。

不管是兒童福利機(jī)構(gòu)及其孤殘兒童福利社會(huì)化改革，還是探索建立流浪兒童救助保護(hù)系統(tǒng)，兒童福利的對(duì)象都是失去家庭保護(hù)的兒童，所采取的方式主要是機(jī)構(gòu)供養(yǎng)和機(jī)構(gòu)救助。盡管如此，改革開(kāi)放后對(duì)兒童福利的改革探索已經(jīng)改變了傳統(tǒng)兒童福利的理念，兒童回歸家庭、兒童福利政策要支持家庭已經(jīng)基本形成共識(shí)。通過(guò)這一時(shí)期的努力，為下一階段探索建立適度普惠型的兒童福利制度創(chuàng)造了條件。

二、21世紀(jì)初期適度普惠型兒童福利制度建設(shè)

改革開(kāi)放后的很長(zhǎng)的一段時(shí)間，兒童福利仍然局限于機(jī)構(gòu)內(nèi)的孤殘兒童。隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，散居孤兒、流浪兒童、受艾滋病影響兒童、貧困兒童、殘疾兒童、留守和流動(dòng)兒童等各類(lèi)困境兒童也進(jìn)入了國(guó)家福利的范圍。在這種背景下，適度普惠型兒童福利在理論上被提出來(lái)，也在實(shí)踐中開(kāi)始探索。

（一）適度普惠型兒童福利制度的理論討論

從理論上來(lái)看，社會(huì)福利可分為“制度型和“殘補(bǔ)型”兩類(lèi)。①周宏：《福利的解析：來(lái)自歐美的啟示》，上海遠(yuǎn)東出版社，1998，第9頁(yè)。但什么是“適度普惠型”福利，國(guó)內(nèi)政府和學(xué)術(shù)界并沒(méi)有形成共識(shí)。有研究認(rèn)為，目前政府推動(dòng)社會(huì)福利制度建設(shè)的內(nèi)在邏輯是從原來(lái)的“小福利”向“大福利”轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)了政府關(guān)注民生和關(guān)注兒童福利的理念。②景天魁、畢天云、高和榮等：《當(dāng)代中國(guó)社會(huì)福利思想與制度：從小福利邁向大福利》，中國(guó)社會(huì)出版社，2011，第1-4頁(yè)。大福利與小福利的表述類(lèi)似于西方學(xué)者殘補(bǔ)型和普惠型的二元福利模式。按照這種理解，殘補(bǔ)型福利（小福利）和普惠型福利（大福利）被看成社會(huì)福利發(fā)展過(guò)程中的兩極。因此有學(xué)者提出，“適度普惠型”社會(huì)福利是“補(bǔ)缺型”和“普惠型”社會(huì)福利之間的一個(gè)過(guò)渡階段，具有特定性和階段性。③戴建兵、曹艷春：《論我國(guó)適度普惠型社會(huì)福利制度的建構(gòu)與發(fā)展》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2012（1）。由于中國(guó)的社會(huì)發(fā)展程度和經(jīng)濟(jì)能力還沒(méi)有達(dá)到“普惠型”福利模式的階段，普惠型福利社會(huì)的提法也可能會(huì)帶來(lái)一些負(fù)面的影響。因此，“適度普惠”實(shí)際上也可以看作是基于現(xiàn)實(shí)國(guó)情各方都能接受的妥協(xié)結(jié)果和表述。國(guó)內(nèi)學(xué)者也有關(guān)于適度普惠兒童福利理論的論述。例如，陸士禎認(rèn)為“適度普惠”是基于諸多因素而提出的中國(guó)特色社會(huì)福利制度體系。首先，“適度普惠”的福利制度是社會(huì)主義制度價(jià)值的必然選擇，是我黨執(zhí)政的基本目標(biāo)之一。其次，“適度普惠”的福利制度是“以人為本”執(zhí)政理念的集中體現(xiàn)。第三，“適度普惠”的福利制度突出政府責(zé)任，在國(guó)家、社會(huì)（社區(qū)）、市場(chǎng)、個(gè)人（家庭）之間建立一種動(dòng)態(tài)的責(zé)任分擔(dān)平衡機(jī)制。第四，“適度普惠”的福利制度呈現(xiàn)多層次性，在人群覆蓋和需求滿(mǎn)足上逐步擴(kuò)大至全方位。④陸士禎：《適度普惠社會(huì)保障體制下的社會(huì)福利服務(wù)——以?xún)和＠囊暯恰?，《社?huì)保障研究》，2010（2）。因此，適度普惠型兒童福利不僅是走向普惠型社會(huì)福利制度的一個(gè)過(guò)渡階段，而且是具有中國(guó)特色的福利模式。

雖然學(xué)術(shù)界對(duì)于適度普惠型兒童福利有一定爭(zhēng)議，但是政府對(duì)于適度普惠型兒童福利制度卻有比較明確的表述。據(jù)2013年6 月民政部下發(fā)的《民政部關(guān)于開(kāi)展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》（民辦函〔2013〕167 號(hào)）意見(jiàn)①民政部網(wǎng)頁(yè)：《民政部關(guān)于進(jìn)一步開(kāi)展適度普惠型兒童福利制度建設(shè)試點(diǎn)工作的通知》，http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/shflhshsw/201404/20140400627373.shtml，2015年9月23日。，困境兒童包括兒童自身面臨困境和兒童家庭面臨困境兩種情況（即困境兒童和困境家庭兒童）。困境兒童分殘疾兒童、重病兒童和流浪兒童3 類(lèi)；困境家庭兒童分為父母重度殘疾或重病的兒童、父母長(zhǎng)期服刑在押或強(qiáng)制戒毒的兒童、父母一方死亡另一方因其他情況無(wú)法履行撫養(yǎng)義務(wù)和監(jiān)護(hù)職責(zé)的兒童、貧困家庭的兒童4 類(lèi)。而根據(jù)2015年的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)困境兒童福利保障工作的意見(jiàn)》（代擬稿）所稱(chēng)困境兒童，主要是指因自身或家庭遇到困難和問(wèn)題出現(xiàn)生活陷入困境、監(jiān)護(hù)存在缺失、權(quán)益受到侵害等情形的未滿(mǎn)18周歲的兒童，主要包括孤兒、重度殘疾的兒童、重大疾病的兒童、父母不具備撫養(yǎng)或監(jiān)護(hù)能力的兒童和其他困境兒童（指棄嬰棄童、流浪兒童、打拐解救兒童、受虐待兒童、受侵害兒童等）。從服務(wù)對(duì)象來(lái)看，適度普惠型兒童福利對(duì)象已經(jīng)大大超出了傳統(tǒng)機(jī)構(gòu)內(nèi)孤殘兒童，而是覆蓋到了非機(jī)構(gòu)內(nèi)的各類(lèi)困境兒童。從歷史發(fā)展的角度來(lái)看，適度普惠型兒童福利體現(xiàn)了傳統(tǒng)孤殘兒童福利的拓展和延伸。

（二）適度普惠型兒童福利制度建設(shè)實(shí)踐

孤兒基本生活費(fèi)制度是適度普惠型兒童福利制度建立的重要標(biāo)志性事件。傳統(tǒng)孤殘兒童福利的目標(biāo)對(duì)象是機(jī)構(gòu)內(nèi)的孤殘兒童。雖然農(nóng)村五保制度也保障了部分散居孤兒，但改革開(kāi)放后聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行嚴(yán)重沖擊了五保制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，導(dǎo)致農(nóng)村孤兒的生存狀況嚴(yán)重惡化。根據(jù)2005年民政部救災(zāi)救濟(jì)司和北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策研究所公布的《我國(guó)孤兒的現(xiàn)狀與面臨的困境》調(diào)查顯示，全國(guó)18周歲以下父母雙亡及事實(shí)上無(wú)人撫養(yǎng)的孤兒共計(jì)57.3萬(wàn)人，其中接近總數(shù)1/3的孤兒沒(méi)有得到經(jīng)常性的制度救助。占總數(shù)絕大多數(shù)的農(nóng)村孤兒（49.5萬(wàn)人，占孤兒總數(shù)的86.2%）中，得到的救助比城市孤兒要少得多。②尚曉援：《中國(guó)弱勢(shì)兒童群體保護(hù)制度》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008，第183，185頁(yè)。針對(duì)這種情況，2006年上半年民政部等14個(gè)部門(mén)聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)孤兒救助工作的意見(jiàn)》，明確要求新形勢(shì)下兒童福利保障的對(duì)象包括兩部分：一是失去父母的未成年人，不僅包括機(jī)構(gòu)內(nèi)集中養(yǎng)育的孤兒、棄嬰，同時(shí)也包括社會(huì)上的散居孤兒；二是事實(shí)上無(wú)人撫養(yǎng)的未成年人、流浪兒童、無(wú)人撫養(yǎng)的服刑人員未成年子女等困境兒童。到2010年11月26日，民政部會(huì)同財(cái)政部下發(fā)了《民政部財(cái)政部關(guān)于發(fā)放孤兒基本生活費(fèi)的通知》，決定自2010年1 月起為全國(guó)孤兒發(fā)放基本生活費(fèi)。孤兒基本生活費(fèi)制度的保障對(duì)象不再局限于福利機(jī)構(gòu)內(nèi)的孤兒、棄嬰，而是拓展到所有失去父母、事實(shí)上無(wú)人撫養(yǎng)的兒童，是邁向適度普惠型兒童福利制度的重要標(biāo)志。

適度普惠型兒童福利制度要針對(duì)不同類(lèi)型的困境兒童分別提供現(xiàn)金津貼或服務(wù)。在現(xiàn)金津貼方面，主要是在分類(lèi)基礎(chǔ)上為各類(lèi)困境兒童發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)貼?，F(xiàn)金補(bǔ)貼一般是直接面對(duì)家庭發(fā)放，通過(guò)支持家庭來(lái)提高其養(yǎng)育能力和水平，以實(shí)現(xiàn)困境兒童的社會(huì)保護(hù)目標(biāo)。除了孤兒基本生活費(fèi)以外，兒童現(xiàn)金補(bǔ)貼還包括以下幾種類(lèi)型：（1）困境兒童生活補(bǔ)貼。孤兒是困境兒童中的一類(lèi)，其他困境兒童還包括重殘兒童、重病兒童和困境家庭兒童等。根據(jù)困境兒童的不同狀況，各地現(xiàn)金補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)也不一樣。例如，根據(jù)2014年安徽省利辛縣人民政府辦公室發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展困境兒童救助工作的通知》（利政辦秘〔2014〕52號(hào)），福利機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的孤兒保障標(biāo)準(zhǔn)每人每月不低于1000 元，社會(huì)散居孤兒保障標(biāo)準(zhǔn)每人每月不低于 600 元。重殘兒童（指持有市殘聯(lián)頒發(fā)的一、二級(jí)殘疾證的重殘兒童）保障標(biāo)準(zhǔn)按社會(huì)散居孤兒福利保障標(biāo)準(zhǔn)的25%確定（150元/每人每月）。此外，困難家庭兒童（兒童父母雙方均有重特大疾病或父母一方死亡、另一方棄家出走 5 年以上）保障標(biāo)準(zhǔn)按社會(huì)散居孤兒福利保障標(biāo)準(zhǔn)的25%確定（150元/每人每月）。（2）最低生活保障。盡管低保制度并非專(zhuān)門(mén)針對(duì)兒童的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付制度，但是實(shí)踐中兒童是低保受助對(duì)象中最主要的群體之一。而且，低保家庭如果有兒童還可以享受分類(lèi)救助的優(yōu)惠待遇，即在原有低保待遇的基礎(chǔ)上上浮一定的比例。例如，2013年青海省規(guī)定，城市低保對(duì)象中的單親家庭成員（指配偶一方離異或已故，由一方撫養(yǎng)一個(gè)或多個(gè)未成年人的家庭），每人每月可以增發(fā)20元。（3）殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼。2015年，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于全面建立困難殘疾人生活補(bǔ)貼和重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼制度的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2015〕52號(hào)），正式在全國(guó)建立殘疾人兩項(xiàng)補(bǔ)貼制度。雖然兩項(xiàng)補(bǔ)貼政策針對(duì)的是全體殘疾人，但殘疾兒童也是主要受益者。例如，根據(jù)安徽省2017年制定實(shí)施的《殘疾人生活和護(hù)理補(bǔ)貼實(shí)施辦法》》（皖政〔2017〕10號(hào)）規(guī)定，困難殘疾人生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為：一級(jí)、二級(jí)殘疾人為每人每年800元；三級(jí)、四級(jí)殘疾人為每人每年400元。重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月60元。（4）受艾滋病影響兒童基本生活費(fèi)。針對(duì)艾滋病感染群體，除了“四免一關(guān)懷”政策，有些地方也有發(fā)放兒童基本生活費(fèi)。例如，青海省根據(jù)民政部、財(cái)政部《關(guān)于發(fā)放艾滋病病毒感染兒童基本生費(fèi)的通知》（民發(fā)[2012]179號(hào)）精神，決定從2012年1月起為省內(nèi)攜帶艾滋病病毒及患有艾滋病的兒童發(fā)放基本生活費(fèi)。發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)是：感染兒童基本生活費(fèi)發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)參照機(jī)構(gòu)供養(yǎng)孤兒基本生活費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)每人每月1000元制定。

福利服務(wù)也是適度普惠型兒童福利制度的主體之一。從服務(wù)的角度來(lái)看，要實(shí)現(xiàn)適度普惠的兒童福利需要構(gòu)建兒童福利服務(wù)政策體系、兒童福利服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)體系和兒童福利服務(wù)工作評(píng)價(jià)體系。從兒童福利服務(wù)供給來(lái)看，主要包括以下幾個(gè)方面：（1）困境兒童基本生活保障服務(wù)?；旧畋Ｕ戏?wù)既包括生活照料和訓(xùn)練，也包括直接提供食品、營(yíng)養(yǎng)包、住宿等實(shí)物和服務(wù)；（2）困境兒童醫(yī)療康復(fù)服務(wù)。包括資助困境兒童參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療、城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)，為有需求的困境兒童提供醫(yī)療救助和醫(yī)療服務(wù)，為殘疾兒童提供康復(fù)訓(xùn)練服務(wù)等；（3）困境兒童教育。包括通過(guò)就學(xué)資助和教育幫扶政策，保障困境兒童受教育權(quán)，為有需要的困境兒童家庭提供教育支持和培訓(xùn)。普通學(xué)校通過(guò)隨班就讀促進(jìn)殘疾兒童的社會(huì)融入，同時(shí)為社會(huì)上有需求的困境殘疾兒童提供特教服務(wù)等；（4）困境兒童保護(hù)機(jī)制。包括建立和健全包括“監(jiān)測(cè)預(yù)防、發(fā)現(xiàn)報(bào)告、評(píng)估轉(zhuǎn)介、幫扶干預(yù)”的兒童社會(huì)保護(hù)體系。根據(jù)困境兒童及其家庭的個(gè)案情況，提供行政保護(hù)、司法干預(yù)、替代照料、專(zhuān)業(yè)矯治、社會(huì)幫扶等針對(duì)性保護(hù)措施等。

三、低生育率背景下兒童福利制度模式的未來(lái)發(fā)展

低生育問(wèn)題是發(fā)達(dá)國(guó)家面臨的普遍問(wèn)題。通過(guò)調(diào)整和完善兒童福利制度來(lái)促進(jìn)生育也是目前很多發(fā)達(dá)國(guó)家采用的主要方法之一。

（一）低生育率與生育壓力

近年來(lái)，我國(guó)進(jìn)入低生育率階段已經(jīng)是不爭(zhēng)的事實(shí)。研究表明，我國(guó)總和生育率大致在1.5或1.6左右。根據(jù)歐洲國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，這個(gè)生育水平是一個(gè)分水嶺：如果在1.5—1.6 左右之后能夠停止下降，在完善的家庭政策的大力支持下則可以回升至接近更替水平；如果不能及時(shí)采取有力的政策應(yīng)對(duì)，生育率就會(huì)繼續(xù)下降。①吳帆:《歐洲家庭政策與生育率變化——兼論中國(guó)低生育率陷阱的風(fēng)險(xiǎn)》，《社會(huì)學(xué)研究》，2016（1）。在生育率不斷下降的情況下，國(guó)家開(kāi)始調(diào)整生育政策，以避免低生育陷阱。2013年12月28日，《關(guān)于調(diào)整完善生育政策的決議》由十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第六次會(huì)議表決通過(guò)，“單獨(dú)二孩”政策正式實(shí)施。2015年12月27日，全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了人口與計(jì)劃生育法修正案，全面二孩于2016年1月1日起正式實(shí)施。盡管生育政策的調(diào)整對(duì)于提高生育率有一定的作用，但低生育率陷阱的風(fēng)險(xiǎn)源并未消除。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2017 年末中國(guó)大陸全年出生人口1723 萬(wàn)人，比上一年下降63萬(wàn)，人口出生率為12.43‰，比上一年下降0.52‰。出生人口遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于預(yù)期，還在于一孩生育數(shù)比上一年大幅下降，以及此后每年育齡婦女減少幾百萬(wàn)，將使得中國(guó)每年生育人口總數(shù)將持續(xù)下降。①定軍：《低生育率關(guān)口，人口戰(zhàn)略前瞻性研究迫在眉睫》，《21 世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》，2018 年2 月5 日。

低生育率與生育成本過(guò)高密切相關(guān)。生育成本分為生產(chǎn)成本和養(yǎng)育成本。生產(chǎn)成本包括從登記、懷孕建卡、補(bǔ)償營(yíng)養(yǎng)品、產(chǎn)前診斷檢查、購(gòu)置生產(chǎn)用品到住院生產(chǎn)等生產(chǎn)時(shí)期的花銷(xiāo)。養(yǎng)育成本包括從入托、上幼兒園再到長(zhǎng)大成家立業(yè)，需要考慮孩子的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、結(jié)婚等一系列花費(fèi)問(wèn)題，而且作為一項(xiàng)長(zhǎng)期投資時(shí)常會(huì)面臨額外的投入和風(fēng)險(xiǎn)。如果這些生育成本完全由家庭來(lái)承擔(dān)，那么孩子無(wú)疑將會(huì)成為家庭的沉重負(fù)擔(dān)。尤其是近幾年來(lái)，關(guān)于托幼服務(wù)缺乏對(duì)于家庭生育行為的影響不斷地成為社會(huì)的熱點(diǎn)。針對(duì)這種情況，發(fā)展兒童福利、減輕家庭養(yǎng)育成本作為提高生育率的重要方法被提出來(lái)。

（二）低生育率背景下兒童福利制度的發(fā)展

無(wú)論是避免或擺脫低生育率陷阱，還是把生育率維持在更替水平左右，都需要鼓勵(lì)生育的兒童福利政策支持。目前的情況來(lái)看，中國(guó)的兒童福利制度對(duì)家庭的支持力度不夠。相反，當(dāng)前的中國(guó)兒童福利政策環(huán)境一定程度上加劇了陷入低生育率陷阱的風(fēng)險(xiǎn)。有研究表明，由于生育意愿、生育成本、生育能力、養(yǎng)育條件等諸多因素的限制，“全面二孩”新政的實(shí)施并不表明就進(jìn)入了“全面二孩”時(shí)代。②穆光宗、王本喜、周建濤：《低生育時(shí)代的人口政策走向》，《新疆師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》，2016（4）。要真正實(shí)現(xiàn)提高生育率的目標(biāo)，必須盡快出臺(tái)有效的配套措施以及針對(duì)家庭和兒童的福利政策，推動(dòng)社會(huì)福利家庭化和生育成本社會(huì)化進(jìn)程。

需要指出的是，不同的兒童福利制度設(shè)計(jì)在生育促進(jìn)方面會(huì)存在不同的效果，那么哪種兒童福利模式更能夠提高生育率呢？有研究分析了東亞國(guó)家（地區(qū)）和歐美發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)現(xiàn)，北歐模式與自由主義模式中的“去家庭化政策”（ 托育）比歐陸保守社團(tuán)主義模式的“再家庭化政策”（ 親職假、津貼）對(duì)提升生育率更為有效。而重視性別平等政策的北歐模式比自由主義模式更能普及照顧弱勢(shì)，因而提升生育率的效果更好。③黃玉琴、蕭易忻：《“低生育率陷阱”風(fēng)險(xiǎn)下如何實(shí)現(xiàn)生育率翻轉(zhuǎn)?——東亞和歐美的經(jīng)歷及對(duì)中國(guó)的啟示》，《福建論壇（人文社會(huì)科學(xué)版）》，2017（5）?！叭ゼ彝セ闭叩某晒Ρ砻?，提供公共性的兒童福利服務(wù)（托育）比支持家庭在提高生育率方面會(huì)更有效。也有研究探討了全面二孩政策背景下影響城市女性二孩生育意愿的社會(huì)福利因素認(rèn)為，中國(guó)當(dāng)前社會(huì)福利政策的“去商品化”能力較弱，不足以緩解城市女性二孩生育所帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)壓力，導(dǎo)致再生育意愿減低；為全面貫徹實(shí)施二孩政策，應(yīng)提升社會(huì)福利政策“去商品化”能力。④陳秀紅：《影響城市女性二孩生育意愿的社會(huì)福利因素之考察》，《婦女研究論叢》，2017（1）。這表明，中國(guó)現(xiàn)行的一些社會(huì)福利政策不僅沒(méi)有發(fā)揮“去商品化”的作用，反而在一定程度上讓社會(huì)福利變成了“商品”，導(dǎo)致許多家庭生育意愿降低。因此，在兒童福利領(lǐng)域需要進(jìn)一步提供公共性的兒童福利服務(wù)，而不是讓市場(chǎng)來(lái)解決問(wèn)題?？傮w而言，為了提高生育率，兒童福利制度設(shè)計(jì)要轉(zhuǎn)向“去商品化”和“去家庭化”，努力提高兒童福利供給的公共性，面向全體兒童建立普惠型兒童福利制度。從具體項(xiàng)目來(lái)看，與生育相關(guān)的兒童福利包括托育服務(wù)、帶薪產(chǎn)（哺）假、生育保險(xiǎn)、生育津貼等。

第一，托幼服務(wù)。我國(guó)目前的學(xué)齡前托幼服務(wù)基本上是由市場(chǎng)供給、家庭承擔(dān)，家庭育兒不堪重負(fù)，尤其是0到3歲的托幼服務(wù)更加缺乏。由于中國(guó)女性的勞動(dòng)力參與程度非常高，很多女性擔(dān)心生育行為可能導(dǎo)致職業(yè)中斷并影響職業(yè)發(fā)展，因此只能選擇放棄生育行為。針對(duì)這種情況，政府要加大對(duì)托幼事業(yè)的公共投入，減輕托幼服務(wù)的家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，同時(shí)可以探索利用減免稅收等優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企事業(yè)單位就近為員工建立托幼機(jī)構(gòu)。

撫育津貼。發(fā)達(dá)國(guó)家為鼓勵(lì)生育通常有比較完善的家庭津貼制度。這不僅對(duì)于貧困家庭養(yǎng)育兒童有重要意義，也有利于普通家庭女性能夠更加安心地?fù)嵊齼和?。因此，我?guó)可以考慮整合原有計(jì)劃生育政策，出臺(tái)鼓勵(lì)生育的家庭津貼制度。比如：為二孩父母提供撫育津貼，包括養(yǎng)育津貼、托費(fèi)津貼以及教育津貼等，也可以仿效西方發(fā)達(dá)國(guó)家，出臺(tái)兒童糖果金、兒童牛奶金等政策。

產(chǎn)假和育兒假。北歐等高福利國(guó)家有比較慷慨的產(chǎn)假和育兒假制度。除了法定產(chǎn)假之外，我國(guó)各地也可以探索生育獎(jiǎng)勵(lì)假，為生育二胎的夫婦提供更多的生產(chǎn)照顧時(shí)間。此外，也可以考慮彈性出臺(tái)一些無(wú)薪育兒假、父親產(chǎn)假或者鼓勵(lì)單位為二孩孕產(chǎn)夫婦提供彈性的工作時(shí)間和空間等。

第四，生育保險(xiǎn)體系。生育保險(xiǎn)也是兒童福利制度的重要一環(huán)。我國(guó)可以考慮在現(xiàn)有職工生育保險(xiǎn)、居民醫(yī)療保險(xiǎn)、新農(nóng)合的基礎(chǔ)上，制定統(tǒng)一覆蓋全體國(guó)民的生育保險(xiǎn)體系，將所有生育家庭納入保障范圍。生育保險(xiǎn)福利尤其是要關(guān)注在校育齡生、農(nóng)村人口等很容易被排除在外的人群。

四、結(jié)論和思考

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國(guó)的兒童福利制度主要面對(duì)孤殘兒童，并采用機(jī)構(gòu)養(yǎng)育的方式來(lái)提供服務(wù)。改革開(kāi)放后，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國(guó)兒童福利的對(duì)象和范圍有所拓展。特別是進(jìn)入21世紀(jì)以后，與流浪兒童、留守兒童、貧困兒童貧困、殘疾兒童相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題等不斷沖擊社會(huì)道德底線(xiàn)，我國(guó)開(kāi)始建立適度普惠型兒童福利制度。2010年，孤兒基本生活費(fèi)制度建立以后，我國(guó)兒童福利制度實(shí)現(xiàn)了從機(jī)構(gòu)內(nèi)兒童向家庭兒童福利供給的重大轉(zhuǎn)變，也構(gòu)建了涵蓋各類(lèi)困境兒童的社會(huì)保護(hù)體系?！叭娑⒄摺狈砰_(kāi)以后，我國(guó)的生育率并沒(méi)有達(dá)到預(yù)期的效果，采用兒童福利政策提升生育率的聲音開(kāi)始出現(xiàn)。由于適度普惠型兒童福利制度主要關(guān)注困境兒童，這與當(dāng)前的低生育率國(guó)情是不相符合的。為了鼓勵(lì)生育，兒童福利政策必然面向所有家庭。在這種情況下，兒童福利從適度普惠型逐漸走向普惠型是必然的趨勢(shì)。

在未來(lái)普惠型兒童福利制度的構(gòu)建方向上，由于需要服務(wù)于生育率的提升，“去家庭化”和“去商品化”將成為我國(guó)兒童福利制度發(fā)展的趨勢(shì)。兒童福利制度設(shè)計(jì)需要通過(guò)增加面對(duì)全體兒童的公共性?xún)和＠麃?lái)提高生育率。例如，提供兒童免疫和醫(yī)療保險(xiǎn)等，以幫助改善兒童的醫(yī)療衛(wèi)生狀況。提供免費(fèi)的營(yíng)養(yǎng)午餐，以改善兒童的營(yíng)養(yǎng)狀況。給兒童提供公共性幼托服務(wù)以減輕家庭負(fù)擔(dān)。提高基礎(chǔ)教育服務(wù)的水平，改善低收入家庭中的兒童教育狀況。給低收入家庭提供資金補(bǔ)助，以改善貧困家庭兒童的生活狀況等。與此同時(shí)，困境兒童仍然是兒童福利制度的核心部分。對(duì)于已經(jīng)無(wú)法回到原生家庭的兒童（孤兒、棄嬰等）仍然需要提供替代性?xún)和＠?。?duì)于父母重病、重殘或自身重病、重殘等困境兒童，應(yīng)當(dāng)為這些家庭提供福利服務(wù)支持、家庭現(xiàn)金補(bǔ)助等，以保障他們生存和發(fā)展的基本權(quán)利。