袁釗

（安徽大學(xué) 法學(xué)院，安徽 合肥 230601）

一、管制刑的存廢之爭

與生命刑、剝奪自由刑、勞役刑等傳統(tǒng)刑罰方法相比，管制刑我國刑罰體系中的發(fā)展歷程雖然較短，但關(guān)于這一制度的理論爭議卻一直不斷。主張應(yīng)在我國刑罰體系中將管制刑廢除的學(xué)者認為人們普遍存在輕視監(jiān)外執(zhí)行的思想，尤其輕視管制刑罰的執(zhí)行，并且管制刑已經(jīng)沒有威懾力［1］。社區(qū)矯正的興起，使得管制刑的作用已經(jīng)喪失了，因此該制度應(yīng)該退出歷史舞臺［2］。與此同時，有學(xué)者主張在世界刑罰進一步走向緩和、開放的趨勢下，不能因為其存在的問題而無視光明前景［3］。綜合分析諸多關(guān)于管制刑存廢的學(xué)術(shù)探討和理論研究，主張在深刻認識其弊端之后，在立法、司法等領(lǐng)域進一步完善我國的管制刑仍占據(jù)主流地位。

二、管制刑適用中存在的問題

（一）對管制犯的懲罰較輕

盡管是限制自由刑，但《刑法》39條僅要求管制犯按照規(guī)定報告自己的活動情況，遵守關(guān)于會客的規(guī)定等，可見刑罰條文本身并未對管制犯的權(quán)益作出實質(zhì)性剝奪，難以體現(xiàn)刑罰的威懾力，只能將對管制犯的懲處、教育寄希望于禁止令和社區(qū)矯正中。而我國當前的社區(qū)矯正立法對管制犯亦缺乏相應(yīng)的強制性規(guī)定，僅要求社區(qū)矯正人員每月參加一定量的教育學(xué)習(xí)和社區(qū)服務(wù)，并及時匯報活動和思想情況。這樣的制度設(shè)計容易使普通民眾甚至犯罪分子本人產(chǎn)生判而不罰、放縱違法的認識誤區(qū)。

《刑法》38條第四款以及《治安管理處罰法》第60條是當前關(guān)于違反禁止令后，管制犯所應(yīng)受處罰的直接規(guī)定。管制刑作為五種主刑之一，總體而言其懲罰程度最輕，通常適用于社會危害性較小、罪行較輕的犯罪分子。但根據(jù)刑法謙抑性原理，既然對某一行為人適用管制刑，則意味著其行為本身已經(jīng)受到了刑法的否定性評價，犯罪行為的社會危害性比單純違反《治安管理處罰法》更高。因此，若對違法管制刑禁止令的行為僅適用當前的數(shù)日拘留和數(shù)百元罰款進行懲處，則難以起到刑罰應(yīng)具備的威懾作用，使身處管制服刑期的犯罪分子產(chǎn)生僥幸心理：一方面由于自己的行為不受執(zhí)行機關(guān)工作人員的全程監(jiān)管、控制，其于限制自由期間從事違反禁止令的行為難以被察覺；另一方面，縱使違反禁止令的行為因受群眾舉報或執(zhí)行機關(guān)主動察覺，其所受懲處也無非是數(shù)日行政拘留與幾百元罰款，難以起到進一步的懲治、威懾作用。

（二）刑罰經(jīng)濟化原理說服力不足

主張管制刑具有重要意義的學(xué)者，通過數(shù)字對比以論證較監(jiān)禁刑而言，管制刑花費的成本更低，因此可以更有效地節(jié)約司法資源。如美國一張監(jiān)獄床位每年的運作費用為2萬美金，且60以上犯人為6.9萬美金［4］。我國監(jiān)禁一名罪犯年平均花費1萬元左右，在城市地區(qū)高達2萬左右［5］。實際上這樣簡單直接的經(jīng)濟對比是不科學(xué)的，亦不具有說服力。

1.是否保留管制刑以及如何把握其適用標準，應(yīng)與我國懲罰犯罪、保障人權(quán)的刑事司法現(xiàn)狀以及具體的犯罪情節(jié)相適應(yīng)，而不應(yīng)把金錢成本投入作為適用何種刑罰的主要考量因素，否則與保障人權(quán)的刑法目的相違背。例如與判處無期徒刑后對犯罪分子進行終身監(jiān)禁相比，將犯罪分子直接加重判處死刑，的確可以節(jié)省無數(shù)監(jiān)禁、管教、飲食醫(yī)療等經(jīng)濟成本，但這樣輕罪重判的裁判結(jié)果肯定難為犯罪分子及其親屬、以及社會公眾所接受。對依法應(yīng)當判處監(jiān)禁刑的罪犯枉法從輕適用管制，亦是同理。因此，司法實踐中應(yīng)具體結(jié)合該犯罪分子的危害行為、主觀惡性依法定罪量刑，法官在裁判時不應(yīng)受經(jīng)濟因素的桎梏，為了所謂省錢而盲目擴大管制刑的適用范圍，否則有重罪輕判、放縱違法之嫌。

2.犯罪分子在被剝奪人身自由期間，仍要繼續(xù)參與勞動工作、創(chuàng)造價值。《刑法》第46條規(guī)定被剝奪人身自由的犯罪分子，凡有勞動能力的都應(yīng)當參加勞動，接受教育和改造?！缎谭ā返?9條第二款規(guī)定管制犯在勞動中應(yīng)當同工同酬。一方面對剝奪自由犯強制其參與勞動工作，不受罪犯個人意愿的影響；另一方面對管制犯是否從事勞動不做強制性規(guī)定，意味著其是否參與勞動全憑自愿。由此可見，犯罪分子在被剝奪人身自由期間通過勞動創(chuàng)造的經(jīng)濟價值，未必就比管制期間創(chuàng)造的價值少。區(qū)別在于被剝奪自由期間的勞動價值并不為犯罪分子直接擁有，而管制期間同工同酬的規(guī)定，表明管制犯可直接擁有其勞動所得。但同一歷史時期，二者都在為社會財富總量的增長做出貢獻。

3.社區(qū)矯正工作亦需要大量經(jīng)濟支出。2014年8月出臺的《關(guān)于全面推進社區(qū)矯正工作的意見》中明確提到：加強社區(qū)矯正機構(gòu)建設(shè)，建立健全省、市、縣三級社區(qū)矯正機構(gòu)，并加強社區(qū)矯正工作隊伍建設(shè)，并切實抓好社區(qū)矯正經(jīng)費落實。因此在計算監(jiān)禁刑需要耗費的經(jīng)濟成本時，更不應(yīng)忽視社區(qū)矯正工作背后巨大的經(jīng)濟支出。因此與懲罰犯罪、保障人權(quán)的刑罰目的相比，以刑罰經(jīng)濟化原理作為管制刑適用的重要理由，明顯不具有說服力。

（三）管制刑在刑法分則中的分布不合理

“管制”一詞在《刑法》中共出現(xiàn)154次，除了第二百九十七條中僅出現(xiàn)的兩次管制指“管制刀具”外，其余之處均指主刑之一的管制刑。刑法總論中該詞出現(xiàn)頻率為24次，分則第一章危害國家安全罪中出現(xiàn)8次，第二章危害公共安全罪中出現(xiàn)11次，第三章出現(xiàn)11次，第四章出現(xiàn)9次，第五章出現(xiàn)6次，第六章妨害社會管理秩序罪中出現(xiàn)75次，第七章出現(xiàn)10次，而第八章貪污賄賂罪、第九章瀆職罪、第十章軍人違反職責罪中“管制”一詞并未出現(xiàn)。因刑法分則第八、九、十章的犯罪主體通常具有特殊性，對這類犯罪分子適用有期徒刑、拘役等較重的刑罰以加強懲處力度易為民眾理解，也符合當前懲治貪污腐敗、維護軍人紀律的的現(xiàn)實需要。但作為懲罰程度最輕的一種主刑，管制刑應(yīng)適用于社會危害性較輕的犯罪，方能體現(xiàn)罪責刑相適應(yīng)的刑法基本原則。在危害國家安全罪、危害公共安全罪等具有嚴重社會危害性的犯罪中保留管制刑的條文規(guī)定，為單獨適用管制刑留下可能，這樣的規(guī)定與刑法條文總體結(jié)構(gòu)不符。以刑法第一百零三條分裂國家罪為例，因這類犯罪行為有顛覆國家政權(quán)的危險性存在，因此無論犯罪分子在這一犯罪中參與程度如何、扮演何種角色，對其適用管制刑都是不合理的，明顯有重罪輕判之嫌。

（四）法律條文表述不嚴謹

數(shù)罪并罰方式過于簡單、武斷?！缎谭ā?9條第二款規(guī)定數(shù)罪并罰時，有期徒刑、拘役執(zhí)行完畢后管制仍須執(zhí)行。有期徒刑與拘役均為剝奪自由刑，但又不屬于同一刑種，難以直接適用《刑法》69條第一款的一般并罰原則簡單相加，且對同一犯罪分子不能同時剝奪其人身自由兩次，因此有期徒刑吸收拘役刑易為民眾理解。管制刑雖然是對犯罪分子人身自由進行一定程度的限制，仍屬于五種主刑之一，仍要接受社區(qū)矯正等法律制裁，受到刑法的否定性評價。既然懲罰力度較重的拘役刑能被有期徒刑吸收，相比之下，懲罰力度較輕的管制刑卻必須與有期徒刑合并執(zhí)行。這樣的規(guī)定無異于鼓勵他人在犯了有期徒刑對應(yīng)的罪之后，寧愿再犯拘役等相對較重的罪。《刑法》69條第二款的規(guī)定雖然是在有期徒刑或拘役執(zhí)行完畢以后再執(zhí)行管制刑，但仍有針對同一犯罪分子適用數(shù)個主刑之嫌，與主刑只能單獨適用、不能合并適用的制度本身相沖突。

（五）刑罰易科制度的適用問題

1.域外刑法條文對刑罰易科制度作了很多規(guī)定，如俄羅斯刑法典第53條，因此借鑒外國的易科制度是很多學(xué)者在完善管制刑方面提出的重要主張。對于不認真遵守規(guī)定的管制犯，法院可裁決將沒有執(zhí)行完的管制刑期易科為拘役刑［6］。其本質(zhì)在于結(jié)合管制犯在刑罰執(zhí)行期間的表現(xiàn)，并通過執(zhí)行機關(guān)的匯報、提出申請，由人民法院決定是否變更原定判決，對其加重處罰。我國刑法條文及有關(guān)司法解釋中對該易科制度尚未做出明確規(guī)定。與之相類似的有《刑法》第50條的死緩制度以及《刑法》第77條規(guī)定的緩刑條款，畢竟這兩款條文也都體現(xiàn)了刑罰執(zhí)行的不確定性。但與域外刑罰易科制度所不同的是，死刑緩期執(zhí)行本身即屬于死刑，是對我國死刑制度的特殊規(guī)定。并且調(diào)整為無期或有期，則減輕了犯罪分子應(yīng)受的刑事處罰；即使執(zhí)行死刑，也仍屬于在該刑種內(nèi)部的調(diào)整，并未改變?nèi)嗣穹ㄔ旱募榷ㄅ袥Q。而緩刑作為刑罰的具體運用方式之一，其性質(zhì)本身并非主刑，在此基礎(chǔ)上的調(diào)整是對生效判決的靈活適用。因此，以我國當前的刑法為背景，對于違反管制刑禁止令或在社區(qū)矯正中未能良好表現(xiàn)罪犯，將已經(jīng)生效的管制判決隨意變更為拘役或有期徒刑，既違背了人民法院生效裁判的既判力，也不適當、不合法的加重了管制犯的刑事責任。

2.違反監(jiān)管規(guī)定不一定構(gòu)成犯罪。例如不能因有期徒刑的犯罪分子在刑罰執(zhí)行期間違反監(jiān)管規(guī)定，而由人民法院直接將該刑罰易科為無期徒刑，更不能直接易科為死刑。其背后的法理依據(jù)在于，應(yīng)具體結(jié)合其違反監(jiān)管規(guī)定的主客觀情況進行綜合認定，對于違反管制刑禁止令的行為是否觸犯刑法規(guī)定、是否需要承擔刑事責任，應(yīng)通過立案偵查、審查起訴、審判等諸多環(huán)節(jié)依法定罪量刑。盲目借鑒域外的刑罰易科制度，將限制自由刑直接變更為剝奪自由刑，實不可取。易科制度所帶來的不確定性可以在很大程度上提高刑罰的威懾力，但懲處和威懾并非刑罰目的，改造和教育方是立法本意，我國刑法中的減刑、假釋等制度設(shè)計正是為了鼓勵犯罪分子積極表現(xiàn)。因此盲目借鑒域外刑罰易科制度將會加重犯罪分子的恐懼心理和不安全感。

三、管制刑的完善建議

（一）提高管制刑的處罰強度

1.因管制刑本身屬于限制自由刑，不具有太多強制性手段，對管制犯的教育改造主要體現(xiàn)在要求其遵守禁止令并積極配合社區(qū)矯正工作。因此可將《社區(qū)矯正實施辦法》第十五條、十六條規(guī)定“每月參加教育學(xué)習(xí)時間、社區(qū)服務(wù)時間不少于八小時”調(diào)整為“每周不少于八小時”。其理由在于八小時僅為一個工作日的正常上班時間，意味著管制犯每月的絕大部分時間無需參與教育學(xué)習(xí)和社區(qū)服務(wù)，如此短時間的集中管理難以起到懲治、教育效果，而對管制犯每周都進行集中管理可使監(jiān)管工作更為充實、更加規(guī)律，一改過去“不管不治”“突擊教育”的局面。

2.當前《治安管理處罰法》中規(guī)定對違反管制刑禁止令的犯罪分子處以行政拘留和罰款，但處罰程度較輕。因此可將嚴重違反禁止令后的行政拘留期限頂格調(diào)整為“處十五日拘留”。并且查處一起違法行為，公安機關(guān)立即采取拘留措施，如此累計計算。同時隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和收入水平的提高，原定的數(shù)百元的罰款難以彰顯懲處力度，因此宜大幅提高行政罰款數(shù)額，如將罰款數(shù)額調(diào)整為“一千元以上三千元以下罰款”，以此提高管制刑禁止令在實際執(zhí)行過程中所應(yīng)具備的威懾力。在此基礎(chǔ)上形成了三級處理模式：1、輕微違反禁止令的，司法行政機關(guān)采取警告處分；2、較為嚴重的情形下由公安機關(guān)進行罰款、拘留；3、情節(jié)嚴重構(gòu)成犯罪的，追究刑事責任后進行數(shù)罪并罰。若管制犯于矯正期間數(shù)次較為嚴重的違反監(jiān)管規(guī)定，則其可能會累計受到數(shù)月的行政拘留處罰，在懲罰強度方面與域外將管制刑易科為拘役刑相比，并無明顯區(qū)別。

3.探索管制刑與罰金并用?？蓪ⅰ缎谭ā返?8條第三款修改為：“對判處管制的犯罪分子，依法實行社區(qū)矯正。同時判處罰金”。一如針對無期徒刑的犯罪分子必須附加剝奪政治權(quán)利一樣，針對管制犯也可以探索必須附加適用罰金刑。一方面，這種附加刑與主刑相互結(jié)合的制度設(shè)計與我國當前的刑罰體系并不沖突，二者相互結(jié)合可以增強管制的懲罰力度。另一方面，在保留管制刑同工同酬規(guī)定的前提下適用罰金刑，既保障了管制犯的勞動權(quán)益，可以充分調(diào)動犯罪分子在管制期間的工作積極性，保障自身生活水平；同時針對其犯罪行為對被害人和社會造成的損害，以罰金進行一定程度的彌補，有利于緩和社會矛盾。

（二）增強公安機關(guān)的監(jiān)管作用

截至2018年4月，在裁判文書網(wǎng)檢索條件中輸入“刑事案件、管制”，共找到1095668個結(jié)果，但此處的“管制”多指毒品管制、槍支管制、管制刀具等其他含義，與本文的管制刑含義相去甚遠。另輸入“刑事案件、管制刑”，共找到1008各結(jié)果。且裁判年份對應(yīng)的管制刑數(shù)分別為2009（1）、2010（4）、2011（11）、2012（15）、2013（58）、2014（240）、2015（169）、2016（219）、2017（176）。由此可見，自2009年以來管制刑的適用比例總體呈上升趨勢，且近來年趨于平穩(wěn)。當前的社區(qū)矯正立法中以司法行政機關(guān)為主要執(zhí)法主體，公安機關(guān)則在事后制裁、懲處中發(fā)揮輔助作用。這樣立法分工的初衷在于公安機關(guān)任務(wù)繁重，難以及時有效進行監(jiān)管。但通過上文的數(shù)據(jù)對比，可見當前的管制刑適用數(shù)量并未呈井噴式增長。同時應(yīng)注意到公安機關(guān)的性質(zhì)既為行政機關(guān)，又屬刑事司法機關(guān)，在懲罰犯罪、保障人權(quán)等領(lǐng)域具有豐富的刑事司法經(jīng)驗，因此提高公安機關(guān)在事前監(jiān)管中的主體作用具有重要意義。一方面，要求犯罪分子定期主動到公安機關(guān)或轄區(qū)派出所匯報近況，接受學(xué)習(xí)教育；另一方面，派出所工作人員應(yīng)不定期到犯罪分子住所或工作單位進行監(jiān)督檢查，現(xiàn)場開展法治教育工作，將公安機關(guān)的監(jiān)管工作從以前的事后懲處提前到事前指導(dǎo)。這樣的管理模式既可以加強對犯罪分子的監(jiān)管，也有利于該管制犯周邊群眾接受生動形象的法治宣傳教育，并積極參與到對犯罪分子的監(jiān)管工作中。

（三）部分修改刑法條文

如前所訴，判處拘役的犯罪分子，其社會危害性通常比管制犯的危害性更重，既然對于同一犯罪分子而言，拘役可以被有期徒刑吸收，管制刑也應(yīng)做出這樣的條文規(guī)定。所不同的是，管制刑中涉及到人身自由的社區(qū)矯正和禁止令應(yīng)被有期徒刑吸收，管制刑中涉及到財產(chǎn)利益的罰金刑則應(yīng)與有期徒刑分別執(zhí)行。因此可將調(diào)整后的《刑法》69條第二款的部分內(nèi)容修改為：數(shù)罪中有判處有期徒刑和管制，或者拘役和管制的，僅執(zhí)行其中的有期徒刑或拘役，但仍須附加罰金。

針對上文關(guān)于管制刑不應(yīng)適用于危害國家安全罪、危害公共安全罪的論述，可對刑法分則中關(guān)于管制刑適用分布情況重新進行調(diào)整，在刑法分則第一章、第二章中完全排除管制刑的適用，將其最低刑罰設(shè)置為拘役。同時可在分則第四章、第五章中適當增加管制刑條款。即對于具有嚴重社會危害性的犯罪在立法上完全排除管制刑的適用，而針對那些社會危害性較輕的犯罪行為則提高其適用率，以此體現(xiàn)罪責刑相適應(yīng)的刑法基本原則。

（四）為管制犯預(yù)留一定的工作崗位

探索在公檢法、司法行政機關(guān)、監(jiān)獄等單位中為管制犯預(yù)留一定的工作崗位，在巡邏保衛(wèi)、餐飲服務(wù)、司機保潔、綠化園藝、辦公設(shè)備維修等日常輔助性工作中，管制犯憑借自身勞動技能皆可以很好地完成。因刑法規(guī)定管制犯參與勞動應(yīng)當同工同酬，因此其在勞動工作中不應(yīng)受到任何歧視性、區(qū)別性對待。實踐中在對管制犯宣布適用社區(qū)矯正的同時，通過所在區(qū)域統(tǒng)一的“崗位預(yù)留系統(tǒng)”，查詢公檢法等部門剩余的輔助性工作崗位，在征得管制犯同意工作的基礎(chǔ)上擬定勞動合同。這樣的制度設(shè)計既可以為管制犯及時提供工作，也便于管制犯的學(xué)習(xí)改造，近距離接受公檢法等部門日常法治教育，更便于監(jiān)管部門對其掌握了解。工作、教育、監(jiān)管相輔相成，可見該工作崗位的預(yù)留具有重要意義。

（五）創(chuàng)新監(jiān)管方式

隨著現(xiàn)代科技的迅速發(fā)展，在傳統(tǒng)監(jiān)管措施的基礎(chǔ)上可以探索新的監(jiān)管手段。如廣州市采用電子手環(huán)方式監(jiān)管社區(qū)服刑人員，對社區(qū)服刑人員實施電子手環(huán)定位監(jiān)管。此外，可探索創(chuàng)建全國統(tǒng)一的在線學(xué)習(xí)平臺，管制犯僅需在家里通過在線課程學(xué)習(xí)法律知識、政治形勢、職業(yè)技能等課程，并于課程結(jié)束后及時進行考核。同時要求管制犯在學(xué)習(xí)過程中開啟攝像頭，與所在轄區(qū)司法工作人員開啟視頻通話交流，通過網(wǎng)絡(luò)實時了解管制犯的學(xué)習(xí)狀態(tài)，判斷其是否脫離監(jiān)管。

隨著監(jiān)控系統(tǒng)在國內(nèi)大街小巷的覆蓋率逐漸提高，可探索建立統(tǒng)一的人像識別系統(tǒng)，通過人像掃描識別，由該監(jiān)控系統(tǒng)不定期抓拍管制犯的活動情況并上傳電子數(shù)據(jù)至執(zhí)行機關(guān)，可以及時了解該管制犯是否離開監(jiān)管區(qū)域、是否從事禁止行為、是否與特定人解除等，運用科技手段提高監(jiān)管效率。

四、結(jié)語

作為我國獨創(chuàng)的刑罰方式，管制刑在懲罰和預(yù)防犯罪、建設(shè)法治國家的過程中發(fā)揮了重要作用，是寬嚴相濟刑事政策的的重要體現(xiàn)。盡管當前存在懲治力度不足、法律條文結(jié)構(gòu)不合理等諸多問題，通過對刑罰經(jīng)濟化原理、刑罰易科制度等理論進行分析，探索修改部分管制法律規(guī)范，在調(diào)整刑法分則分布結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，將科技手段運用到刑罰執(zhí)行中，并創(chuàng)新各種監(jiān)管方式，為我國管制刑的完善提供幫助。