司林波　聶曉云

摘要：生態(tài)問責(zé)制已成為新西蘭推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)和治理的重要制度工具。通過對新西蘭生態(tài)環(huán)境保護(hù)與問責(zé)相關(guān)法律法規(guī)的梳理，可以發(fā)現(xiàn)新西蘭生態(tài)問責(zé)制的發(fā)展大致經(jīng)歷了分散化的應(yīng)急治理和系統(tǒng)化的預(yù)防治理兩個階段。新西蘭生態(tài)問責(zé)制度體系相對健全，目前已經(jīng)形成了包括議會問責(zé)、司法問責(zé)、行政問責(zé)、公眾問責(zé)、非政府環(huán)保組織問責(zé)在內(nèi)的內(nèi)外約束、縱橫交錯的立體生態(tài)問責(zé)體系。健全的環(huán)境審計、環(huán)境影響評價、環(huán)境公益訴訟制度作為新西蘭生態(tài)問責(zé)制度體系中富有特色的制度設(shè)計，在推動整個國家生態(tài)問責(zé)制度的有效落實上發(fā)揮了重要作用。法律法規(guī)健全且具有前瞻性、問責(zé)主體的多元化與系統(tǒng)性，以及問責(zé)體系和運行機制可行性強是新西蘭生態(tài)問責(zé)制的重要特點。借鑒新西蘭生態(tài)問責(zé)制的經(jīng)驗，我國生態(tài)問責(zé)制應(yīng)該在法律法規(guī)、問責(zé)主體、問責(zé)機制設(shè)計，以及環(huán)境信息公開和問責(zé)文化建設(shè)等方面進(jìn)行進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：新西蘭；生態(tài)問責(zé)制；環(huán)境審計；環(huán)境影響評價；環(huán)境公益訴訟

中圖分類號：D73/77；X321 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

生態(tài)文明作為一種嶄新的基礎(chǔ)性文明的出現(xiàn)與當(dāng)今時代背景密不可分。生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)峻形勢向每一個社會主體都提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，為應(yīng)對這一挑戰(zhàn)各國政府和社會公眾都做出了積極的回應(yīng)。由于政府本身所具有的權(quán)威性和公共性，政府的生態(tài)責(zé)任成為時代賦予政府責(zé)任的重中之重，它也是推動社會可持續(xù)發(fā)展的一股強勁動力。生態(tài)問責(zé)制是積極推動政府生態(tài)環(huán)境保護(hù)的一項制度性保障，也是生態(tài)文明和責(zé)任政府建設(shè)的必然要求。據(jù)耶魯大學(xué)發(fā)布的《2016年全球環(huán)境績效指數(shù)報告》顯示，新西蘭環(huán)境績效綜合指數(shù)排名全球第11位，其中空氣質(zhì)量排名全球第7位，而與此同時，中國在上述兩項指標(biāo)中則分別排名109和179名（總計180個國家）。新西蘭在全球環(huán)境績效排名中的突出成績，不僅僅是由于其在地理位置上的優(yōu)越性，生態(tài)問責(zé)制在其環(huán)境保護(hù)和建設(shè)的過程中也起到了不可替代的作用。

1新西蘭生態(tài)問責(zé)制的歷史演進(jìn)

新西蘭在環(huán)境建設(shè)的問題上經(jīng)歷了長期曲折的發(fā)展過程，對生態(tài)問責(zé)制進(jìn)行了較為深入和持久的探索和實踐。新西蘭生態(tài)問責(zé)制的發(fā)展大致上可分為以下兩個階段：

1.1分散化的應(yīng)急治理階段

20世紀(jì)60年代爆發(fā)的拯救“馬納波里湖”運動掀開了新西蘭國家環(huán)境保護(hù)意識的新篇章，同時它也是該國歷史上爆發(fā)的第一場波及全國范圍的運動，為新西蘭之后幾十年的環(huán)境發(fā)展打下了堅實的基礎(chǔ)。1985年受西歐綠色運動的影響，由綠色和平組織牽頭引發(fā)的抗議法國在南太平洋地區(qū)進(jìn)行核試驗的“彩虹勇士號”船事件，對之后的環(huán)境行為產(chǎn)生了重要的影響，改變了政府在國家發(fā)展政策上推行的先發(fā)展經(jīng)濟后進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的做法，提升和明確了環(huán)境保護(hù)在國家發(fā)展戰(zhàn)略中的重要地位，環(huán)保問題上升為國家建設(shè)的首要問題。

1925年到1965年期間，新西蘭制定了超過60部環(huán)境法律，對新西蘭生態(tài)環(huán)境的建設(shè)起到了巨大的推動作用。但新西蘭并沒有能制定出一部綜合性的、有效的環(huán)境法律法規(guī)，而是在環(huán)境治理上集中表現(xiàn)為事后分散化的應(yīng)急治理，例如《水土保護(hù)法》、《清潔空氣法》等很多法律法規(guī)之間表現(xiàn)為界限模糊、交叉重疊，在治理上呈現(xiàn)出分散化的特點，缺乏整體性的效力。這種分散化的治理不僅表現(xiàn)在法律法規(guī)上，在政府結(jié)構(gòu)上亦有所體現(xiàn)，環(huán)境治理任務(wù)分散到不同政府機構(gòu)，采取碎片化的多頭治理模式。例如：林業(yè)部、野生動物部、土地調(diào)查部等部門，這些政府環(huán)保機構(gòu)職責(zé)單一，并且在治理界限范圍上亦表現(xiàn)出模糊的特點，被人為割斷彼此之間的聯(lián)系，進(jìn)行單獨治理。例如林業(yè)部的發(fā)展與其他部門生存發(fā)展直接相關(guān)，但是卻采取分散化的單獨治理方式，容易造成追求各自部門本身的利益而忽視整體利益的問題。新西蘭政府對此進(jìn)行了反思，生態(tài)問責(zé)制正是在這一系列的實踐檢驗過程中發(fā)展成熟的，并且越來越受到全社會的歡迎。

1.2系統(tǒng)化的預(yù)防治理階段

生態(tài)問責(zé)制作為一項正式的責(zé)任追究制度是在1987年頒布的《地方政府法》中被明確提出的。1991年在對以前分散化的應(yīng)急治理弊端進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)之上，通過了《新西蘭資源管理法》（RMA），這是全世界第一部明確將可持續(xù)發(fā)展原則作為正式規(guī)則載入法律體系中的創(chuàng)新嘗試，同時也是該國第一部綜合性的系統(tǒng)處理生態(tài)環(huán)境資源的整體性框架法律，在此之后進(jìn)行了多次改革，可謂新西蘭環(huán)境保護(hù)的憲章。在發(fā)展戰(zhàn)略上明確規(guī)定政府不僅要對已發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題進(jìn)行治理，還要對可能造成環(huán)境污染的負(fù)面影響進(jìn)行評估治理，指明了在環(huán)境問題上應(yīng)該怎樣做。新西蘭政府制定的《新西蘭2010年計劃》即“WPLP年計劃”，將目標(biāo)集中在對未來的規(guī)劃上，注重強調(diào)生態(tài)價值和人文哲理，通過建立關(guān)于環(huán)境質(zhì)量的信息數(shù)據(jù)庫，讓人們對政府生態(tài)環(huán)境方面的作為更加了解，強調(diào)了人民參與的重要性。這一系統(tǒng)化的預(yù)防治理措施，除了體現(xiàn)在法律法規(guī)和政策上，在環(huán)保部門的設(shè)置上亦有體現(xiàn)，新西蘭國家保護(hù)部的成立將之前分散在各個機構(gòu)部門的環(huán)境保護(hù)職能統(tǒng)一納入到保護(hù)部，由分散化的治理向整體性系統(tǒng)性的治理轉(zhuǎn)變。

2新西蘭生態(tài)問責(zé)制的主體構(gòu)成

新西蘭是君主立憲制的國家，它的政治制度在很大程度上受英國體制影響，新西蘭的政治體制也成為其生態(tài)環(huán)境建設(shè)的重要推動力量，立法、司法、行政三權(quán)分立，相互制衡。議會行使立法權(quán)，法院行使司法權(quán)，兩者都對政府具有監(jiān)督的權(quán)力，在共同推動新西蘭生態(tài)問責(zé)問題上都發(fā)揮了巨大的作用。除此之外，社會公眾、非政府環(huán)保組織等也是政府生態(tài)問責(zé)的重要主體。由此可以看出，新西蘭生態(tài)問責(zé)主體較為全面，體系較為健全，建立了國家機關(guān)間的權(quán)力監(jiān)督與制約、社會公眾和媒體的民主監(jiān)督以及非政府環(huán)保組織的志愿性監(jiān)督等內(nèi)外結(jié)合、縱橫交錯的立體監(jiān)督與制約網(wǎng)絡(luò)。

2.1議會問責(zé)

議會作為立法機關(guān)對政府生態(tài)環(huán)境進(jìn)行問責(zé)有其獨有的法理性和權(quán)威性，有著其他問責(zé)主體所不能夠替代的作用。議會對政府的生態(tài)問責(zé)主要表現(xiàn)在約束和監(jiān)督上，基于立法權(quán)制定相關(guān)法律法規(guī)來規(guī)定政府在生態(tài)環(huán)境方面的責(zé)任和義務(wù)以達(dá)到限制政府權(quán)力的目的；監(jiān)督主要是指議會或議會中設(shè)立的專門機構(gòu)有權(quán)對政府行為、公務(wù)員活動等情況進(jìn)行監(jiān)控，以及對實施中的法律進(jìn)行監(jiān)督。

《新西蘭資源管理法》明確規(guī)定了政府在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的權(quán)利和義務(wù)，之后的《國家部門法案》指出了政府各部門的權(quán)力和責(zé)任，對行政部門行政長官的關(guān)系進(jìn)行了重新調(diào)整，通過立法手段達(dá)到對國家權(quán)力監(jiān)督和制約的效果。議會委員會被認(rèn)為是一支監(jiān)督審查行政部門的獨立和強有力的機構(gòu)，可以自行決定對政府生態(tài)環(huán)境方面的行為給予質(zhì)詢。為了加強對政府生態(tài)責(zé)任的監(jiān)督與審計，議會還在1962年設(shè)立專門的監(jiān)察機構(gòu)——檢察長辦公室，專門檢查政府部門及官員的違法失職行為。此外，議會還可以通過審查批準(zhǔn)撥款，要求各部門對其在生態(tài)環(huán)境方面的支出做出合理解釋，進(jìn)而達(dá)到監(jiān)督控制政府行為的目的?？傊?，議會問責(zé)具有多種形式如委員會調(diào)查、質(zhì)詢、民眾請愿等，對推動生態(tài)問責(zé)制發(fā)展產(chǎn)生重要影響。

2.2司法問責(zé)

設(shè)立環(huán)境法院是世界上多數(shù)國家在應(yīng)對環(huán)境危機、解決環(huán)境爭議時采取的通常做法。新西蘭的環(huán)境法院由法官和具備專業(yè)知識的環(huán)境委員組成。環(huán)境法院對政府的問責(zé)主要表現(xiàn)在兩方面：一是對有關(guān)政府機構(gòu)制定的政策或計劃是否符合《資源管理法》進(jìn)行監(jiān)督；二是對區(qū)域規(guī)劃和建筑審批許可進(jìn)行審查。法院地位完全獨立，不受任何政府因素的影響，合理規(guī)定以及保障了環(huán)保法庭的管轄權(quán)和受案范圍，在公眾以及其他環(huán)保組織面前樹立了良好的形象。

2.3行政問責(zé)

行政機關(guān)的問責(zé)不同于立法機關(guān)和司法機關(guān)的問責(zé)，其作為政府生態(tài)問責(zé)的重要組成部分是作為一種內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督與制約機制而發(fā)揮作用的。行政問責(zé)機制主要是源于政府環(huán)境行政裁量權(quán)的泛化與擴大化。新西蘭的行政機關(guān)主要包括中央政府和地方政府兩個層級。內(nèi)閣是新西蘭政府的核心，同時也是國家的行政決策中樞機構(gòu)，擁有最高決策權(quán)，其主要職責(zé)是負(fù)責(zé)制定政府的各項政策，對政府各部門的工作進(jìn)行監(jiān)督協(xié)調(diào)。地方政府擁有單獨的地方政府體系，其在中央政府的統(tǒng)一指導(dǎo)下，有權(quán)依據(jù)地方的具體情況制定出符合地方實際的環(huán)境保護(hù)政策。新西蘭行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是中央政府層面專門環(huán)境行政機構(gòu)的監(jiān)督問責(zé)。新西蘭政府經(jīng)過環(huán)境重組改革，在中央政府層面主要成立了保護(hù)部（Department of Conservation）、環(huán)境部（Ministry for the Environment）、環(huán)境國會委員會（Congressional Committees of the Environment）三個主要機構(gòu)。其中保護(hù)部在環(huán)境保護(hù)過程中起著中流砥柱作用，保護(hù)新西蘭的自然資源和歷史遺跡，負(fù)責(zé)處理宏觀上的環(huán)境問題；環(huán)境部負(fù)責(zé)制定頒布環(huán)境政策準(zhǔn)則，監(jiān)督各政府部門環(huán)境行為是否在《資源管理法》允許范圍之內(nèi)；環(huán)境國會委員會，其實質(zhì)相當(dāng)于監(jiān)督調(diào)查機構(gòu)，負(fù)責(zé)對環(huán)境議題展開獨立的調(diào)查，并將有關(guān)調(diào)查結(jié)果報告給議會。

二是地方政府的監(jiān)督問責(zé)。地方政府在推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)和發(fā)展過程中的責(zé)任最為關(guān)鍵，這是由環(huán)境問題的特殊性以及地方性所決定的。地方政府的主要環(huán)保行政機構(gòu)包括行政區(qū)當(dāng)局（Regional council）與地方當(dāng)局（Territorial Authorities）。行政區(qū)當(dāng)局的主要職責(zé)是在《資源管理法》的指導(dǎo)下行使其規(guī)定的功能，控制海洋污染，對害蟲和有害物質(zhì)進(jìn)行控制等；地方當(dāng)局擁有廣泛的職權(quán)，例如土地使用批準(zhǔn)權(quán)、噪音控制、垃圾處理等權(quán)力。它們對地方政府制定的環(huán)境法規(guī)政策以及實施進(jìn)度進(jìn)行追蹤監(jiān)督，及時有效地更正完善相關(guān)法律法規(guī)，確保政府部門人員嚴(yán)格執(zhí)法。

2.4公眾問責(zé)

公眾作為公共服務(wù)的普遍接受對象，也是政府生態(tài)環(huán)境問責(zé)的最終受眾對象，所以積極促進(jìn)環(huán)境民主的落實是完善政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任的根本所在。公眾有權(quán)在一定的法律界限之內(nèi)，通過一定的程序或正當(dāng)?shù)耐緩綄φ欠衤男衅渎氊?zé)，能否達(dá)到滿足其對環(huán)境公共產(chǎn)品的要求提出質(zhì)疑和詢問，保障他們的公共利益，公眾問責(zé)是落實環(huán)境民主的具體體現(xiàn)Ⅱ引。

公眾對政府生態(tài)環(huán)境的問責(zé)主要體現(xiàn)在，一是在程序上，公眾可以就其所關(guān)注的環(huán)境問題提起司法審查；二是在制度上，頒布了專門的法律保障公眾的參與，例如1982年《政府信息法》以法律制度的形式保障公眾的知情權(quán)。新西蘭也非常重視公眾及公眾組織在推動生態(tài)環(huán)境發(fā)展方面的橋梁作用。例如1998年出臺《學(xué)習(xí)保護(hù)我們的環(huán)境》，提升和培養(yǎng)了公眾生態(tài)環(huán)境保護(hù)的意識，鼓勵在學(xué)校教育的過程中引入環(huán)境教育，從小培養(yǎng)公眾的環(huán)境保護(hù)理念和參與環(huán)境治理的意識。除此之外，新西蘭的媒體獨立于政府體系之外，媒體可以利用輿論監(jiān)督的方式迫使政府對有關(guān)環(huán)境問題做出解釋，公眾問責(zé)是推動政府生態(tài)環(huán)境責(zé)任落實的根本之舉。

2.5非政府環(huán)保組織問責(zé)

非政府環(huán)保組織作為志愿監(jiān)督機構(gòu)的重要組成部分，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中表現(xiàn)出了更多的主動性與敏銳性?！缎挛魈m資源管理法》中明確指出非政府環(huán)保組織是推動生態(tài)環(huán)境發(fā)展的重要力量。首先，非政府環(huán)保組織作為政府環(huán)保工作強有力的監(jiān)督者，對政府決策提出質(zhì)詢或建議，參與監(jiān)督政府法規(guī)政策的制定，使其充分體現(xiàn)出保護(hù)環(huán)境、保障公眾利益的作用；其次，該組織是環(huán)保事業(yè)的積極推動者，具有宣傳教育公眾的作用，利用各種機會，對社會公眾、政府等進(jìn)行宣傳教育，普及環(huán)保知識，強調(diào)環(huán)境保護(hù)的重要性，從而營造整體性的環(huán)境保護(hù)氛圍，公眾也可以通過參加環(huán)保組織的方式，用集體的力量吸引政府的注意，用集體的力量來保障公眾的利益，推動政府生態(tài)問責(zé)制的發(fā)展。

3富有特色的生態(tài)問責(zé)制度設(shè)計

問責(zé)制度的提出不是最終環(huán)節(jié)，如何科學(xué)地構(gòu)建政府生態(tài)問責(zé)制度體系，把政府的生態(tài)責(zé)任落實到具體的行動中是責(zé)任政府發(fā)展必須解決的重大課題。新西蘭國家生態(tài)環(huán)境治理取得的重大成績，與該國健全有效的環(huán)境審計、環(huán)境影響評價、環(huán)境公益訴訟等制度設(shè)計密不可分，這些富有新西蘭國家特色的生態(tài)問責(zé)制度設(shè)計在推動整個國家生態(tài)問責(zé)制度的有效落實、實現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展上發(fā)揮了重要作用。

3.1環(huán)境審計

新西蘭的環(huán)境審計由審計署承擔(dān)。審計署是新西蘭國家最高審計機關(guān)，1989年通過的《公共財政法》對審計工作進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定Ⅱ…，審計署的工作主要集中在兩個方面——財務(wù)審計和績效審計，即對政府部門應(yīng)用于環(huán)保方面的資金進(jìn)行審查以及對政府部門環(huán)保活動的經(jīng)濟、效率與效果進(jìn)行審計。此外，新西蘭還設(shè)立了地方性審計委員會，根據(jù)地方具體情況在審計署的指導(dǎo)下展開工作，并且由專業(yè)人員組成以保證審計結(jié)果的專業(yè)性與公正性，其還具有追蹤監(jiān)測的功能，負(fù)責(zé)監(jiān)測落實審計署提出的整改意見。環(huán)境審計所追求的目標(biāo)也是多方利益博弈的結(jié)果，即追求經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展，具體程序如圖1所示：

環(huán)境審計的程序是將理論應(yīng)用到實際的橋梁，具體包括以下環(huán)節(jié)：

（1）相關(guān)利益主體對審計人提出環(huán)境需求，委托其做好環(huán)境保護(hù)監(jiān)督工作；（2）審計人接受委托后開始做針對問責(zé)對象的準(zhǔn)備工作，包括編制環(huán)境計劃、制定審計方案、環(huán)境審計假設(shè)等準(zhǔn)備；（3）對被審計單位的環(huán)保項目進(jìn)行審查鑒證，明確其環(huán)保資金使用情況，是否符合環(huán)保法規(guī)，是否符合績效要求等；（4）在實地調(diào)查之后，咨詢第三方意見，得出公正客觀的評價結(jié)果；（5）撰寫環(huán)境審計報告，對相關(guān)利益主體，被審計單位做出公示、調(diào)整要求，并且將結(jié)果呈交議會。

3.2環(huán)境影響評價

環(huán)境影響評價作為一種事前的審計監(jiān)督機制，其實質(zhì)是關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)效益之間的一種利益平衡，是從根源上對生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)的一項制度，其最終目的是為了避免或者減輕不良后果帶來的環(huán)境損害。環(huán)境影響評價作為生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要措施也是風(fēng)險防范原則所追求的必然要求。

《新西蘭資源管理法》的頒布標(biāo)志著環(huán)境影響評價制度在新西蘭得到確立，其中明確規(guī)定環(huán)境評價方法依據(jù)的是環(huán)境結(jié)果評估方法，并且環(huán)境影響評價不僅對政府環(huán)境決策提出要求，對開發(fā)商也提出了明確規(guī)定。提出政策和規(guī)劃與資源開發(fā)許可兩類環(huán)境評價。對資源開發(fā)商提出，所有的開發(fā)活動必須在許可申請的基礎(chǔ)上附上環(huán)境后果評價，并要求政府在做出環(huán)境決策之前，應(yīng)同時制定出替代性措施，在多元分析的基礎(chǔ)上對具體問題進(jìn)行具體分析，并撰寫出環(huán)境影響評價報告書，對環(huán)境行為做出正確的評估。

3.3環(huán)境公益訴訟

環(huán)境公益訴訟是“實現(xiàn)環(huán)境維權(quán)和環(huán)境保護(hù)的重要制度保障”。由于政府理性自利人的假設(shè)，其行為不一定會總是代表公眾利益，如果政府不作為或者亂作為對生態(tài)環(huán)境造成了破壞，公眾有權(quán)對政府相關(guān)部門提起行政訴訟，這就是環(huán)境公益訴訟。環(huán)境公益訴訟制度的發(fā)展還表現(xiàn)為降低公眾訴訟門檻和拓寬公眾訴訟途徑。新西蘭專門成立環(huán)境法院，受理各類環(huán)境訴訟，環(huán)境司法專門化是新西蘭生態(tài)問責(zé)制度建設(shè)的一個重要特征。新西蘭的環(huán)境公益訴訟制度，作為一項監(jiān)督審查政府有關(guān)部門的非權(quán)力性外部監(jiān)督機制，一定程度上督促和制約了政府在環(huán)境方面的行為。

4新西蘭生態(tài)問責(zé)制的基本特點

隨著人們環(huán)保意識的增強，生態(tài)問題日益提升到國家發(fā)展戰(zhàn)略上來，政府的生態(tài)責(zé)任在整個生態(tài)環(huán)境體系中處于戰(zhàn)略性前沿地位。新西蘭國家在生態(tài)問責(zé)制方面的研究和實踐較早，成就也非常顯著，其生態(tài)問責(zé)制特點主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

4.1法律法規(guī)健全且具有前瞻性

新西蘭國家十分重視立法在推動國家建設(shè)過程中的約束和保障作用，法律是衡量人們行為的規(guī)則。由于其國家本身的地理環(huán)境加上民族風(fēng)情特點，新西蘭形成了眾多的環(huán)境立法，這些立法也積極有效地推動了生態(tài)問責(zé)制的健全發(fā)展，新西蘭的生態(tài)問責(zé)制研究起步較早。1987年在《地方政府法》中明確地提出建立獨立負(fù)責(zé)制與問責(zé)制。此外在《資源管理法》中明確規(guī)定了政府責(zé)任，并且是第一個將可持續(xù)性發(fā)展原則寫入法律體系的嶄新嘗試。在對待環(huán)境資源的問題上，他們始終堅持的是既要滿足當(dāng)代人的需求，又不能損害后代人的利益。在“新西蘭2010年計劃”中勾畫了對未來發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。在對政府角色進(jìn)行明確的同時，提出建立關(guān)于環(huán)境質(zhì)量的信息數(shù)據(jù)庫，引導(dǎo)公眾參與到?jīng)Q策的程序中來，其環(huán)境法規(guī)不僅表現(xiàn)為對現(xiàn)有問題的解決，更多地突出了預(yù)防性，建立了環(huán)境影響評價機制、排污許可證等，有效地推動了生態(tài)問責(zé)制的發(fā)展。

4.2問責(zé)主體的多元化與系統(tǒng)性

新西蘭多元化的問責(zé)主體特征主要表現(xiàn)為不僅有立法、司法以及行政機關(guān)內(nèi)部問責(zé)系統(tǒng)，還包括公眾、非政府環(huán)保組織以及新聞媒體等外部監(jiān)督方式，其作為一個整體有效的系統(tǒng)，相互配合共同推動生態(tài)問責(zé)體系的健全發(fā)展。而且，新西蘭的公共服務(wù)正在發(fā)生變化，由傳統(tǒng)的政府部門提供一切服務(wù)向引導(dǎo)更多的主體參與其中轉(zhuǎn)變，重視公眾等外部非權(quán)力主體在推動政府生態(tài)責(zé)任落實方面的作用。例如：新西蘭國家規(guī)定新聞媒體具有獨立的地位，因此在保護(hù)環(huán)境方面媒體能夠真正地做到為民監(jiān)督。同時，《資源管理法》等多部法律中都明確提出公眾在推動國家環(huán)境保護(hù)、強化政府生態(tài)責(zé)任方面具有不可忽視的作用，內(nèi)部、外部權(quán)力機關(guān)以及非權(quán)力機關(guān)等不同主體在生態(tài)保護(hù)以及責(zé)任落實上不是作為分散的個體發(fā)揮作用，而是作為一個整體系統(tǒng)，共同推動生態(tài)問責(zé)制的發(fā)展。

4.3問責(zé)體系和運行機制可行性強

在當(dāng)今廣泛的政治參與主體以及復(fù)雜的經(jīng)濟體系背景下，政治效能的最大限度發(fā)揮以及穩(wěn)定取決于組織化的問責(zé)體系。新西蘭的問責(zé)體系相對健全，運行機制可靠。具體表現(xiàn)在建立健全了環(huán)境審計、環(huán)境影響評價、環(huán)境公益訴訟等制度，并且三者之間相互聯(lián)系。環(huán)境審計作為政府生態(tài)問責(zé)制的重要組成部分，具有全過程性的特點，既具有預(yù)防的作用，還能夠起到事后監(jiān)督的作用。環(huán)境影響評價作為一種事前的審計監(jiān)督制度，其目的是為了降低或避免環(huán)境行為帶來不良的環(huán)境影響，與之相對應(yīng)的公益訴訟則相當(dāng)于一種事后救濟制度，當(dāng)公眾認(rèn)為自己應(yīng)享有的合法權(quán)益受到損害威脅時有權(quán)向有關(guān)部門提出訴訟。這一系列完整的生態(tài)問責(zé)制度體系是有效問責(zé)政府的保障。

5評價及借鑒

新西蘭的生態(tài)問責(zé)制研究和實踐較早，并且取得了巨大的成就，形成了相對完善成熟的一套制度。盡管其生態(tài)問責(zé)制相對健全，但也存在不足之處，主要表現(xiàn)在：一是由于受新西蘭國家政治體制以及問責(zé)主體的理性自利人影響，某些主體首先考慮到的不是公共利益的最大化，而是把個人利益放在首位，問責(zé)動機趨向功利化；二是立法、司法、行政機關(guān)三者之間相互制衡，并且近年來伴隨著行政權(quán)力的膨脹以及泛化，致使其他問責(zé)主體對政府的問責(zé)權(quán)限越來越受到約束，但是從整體上來看，新西蘭的問責(zé)制度設(shè)計對于我國的生態(tài)問責(zé)制建設(shè)仍具有重要的借鑒意義，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

5.1重視生態(tài)問責(zé)的法制化建設(shè)，加快環(huán)保法律改革步伐

任何政府的有效運行都必須建立在法制化的基礎(chǔ)之上，法制化建設(shè)是推動生態(tài)問責(zé)制發(fā)展落實的關(guān)鍵之舉。新西蘭法律法規(guī)健全且具有前瞻性，在多部法律中都體現(xiàn)出了對未來宏偉藍(lán)圖的構(gòu)想和對資源的預(yù)防管理，而我國的生態(tài)問責(zé)制更多地表現(xiàn)出的是對問題的事后問責(zé)。而且關(guān)于生態(tài)問責(zé)制的法律不夠健全，對于政府績效考核缺乏相關(guān)的法律保障和相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，借鑒新西蘭生態(tài)問責(zé)立法的經(jīng)驗，我們應(yīng)該逐步完善現(xiàn)有法律法規(guī)，明確政府責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，尤其是對政府人員的不作為和錯誤作為不應(yīng)只有倫理道德和內(nèi)部規(guī)章的約束，應(yīng)強化法律機制的建設(shè)，使權(quán)利和責(zé)任成對等比例發(fā)展，用法律來對生態(tài)環(huán)境行為加以明確的約束，充分發(fā)揮出問責(zé)機制的強制性和穩(wěn)定性。

5.2強化多元生態(tài)問責(zé)主體的作用，構(gòu)建綜合治理格局

新西蘭非常重視外部問責(zé)在推動生態(tài)問責(zé)方面所發(fā)揮的作用，而我國的生態(tài)問責(zé)更加側(cè)重于強調(diào)行政機關(guān)內(nèi)部的問責(zé)，側(cè)重于上級對下級的問責(zé)，問責(zé)渠道比較單一、主體較為簡單，容易造成上級監(jiān)管不嚴(yán)、產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象以及下級唯命聽從于上級等問題的產(chǎn)生，所以我們應(yīng)該強化多元問責(zé)主體的功能，充分發(fā)揮外部權(quán)力機關(guān)例如人民代表大會、司法機關(guān)等對政府生態(tài)問責(zé)的權(quán)力監(jiān)督與制約，形成統(tǒng)一長效的監(jiān)督與制約機制。除此之外，我們還應(yīng)該充分發(fā)揮非權(quán)力監(jiān)督與制約機制的作用，拓寬公眾參與渠道，降低公眾參與門檻，利用電子信息技術(shù)形成公眾參與網(wǎng)絡(luò)平臺，做到政府信息的公開與民眾參與的無縫隙銜接，創(chuàng)新公眾參與制度使政府能夠及時對公眾需求做出回應(yīng)。此外，還應(yīng)賦予新聞媒體獨立性的主體地位，充分保障問責(zé)主體動機的公共性，只有內(nèi)部監(jiān)督與外部監(jiān)督有效結(jié)合、相互協(xié)調(diào)，形成多方共同參與的問責(zé)體系，才能夠充分發(fā)揮各方力量，推動生態(tài)問責(zé)制的發(fā)展。

5.3完善政府生態(tài)問責(zé)機制設(shè)計，充分發(fā)揮第三方評估作用

問責(zé)機制的有效運行是落實政府生態(tài)責(zé)任的前提條件。新西蘭有著一套完整的問責(zé)機制，對生態(tài)問責(zé)的有序展開、責(zé)任落實起到了保障作用。我國也應(yīng)強調(diào)問責(zé)的系統(tǒng)性，加強事前問責(zé)，完善環(huán)境影響評價制度，做好避免或者降低環(huán)境風(fēng)險的措施，發(fā)揮第三方的權(quán)威評估作用。其次，新西蘭國家審計署在審計長的指導(dǎo)下獨立地行使職權(quán)向國會負(fù)責(zé)，對政府部門的環(huán)保資金以及環(huán)保行動進(jìn)行有效監(jiān)督。借鑒新西蘭的經(jīng)驗，我國可以嘗試加強我國審計部門的獨立性，使其從行政機關(guān)內(nèi)部獨立出來，制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)依法采取行動。此外，還應(yīng)該完善訴訟機制，除明確環(huán)保組織的權(quán)力外還應(yīng)該強化公眾個體權(quán)力。

5.4促進(jìn)環(huán)境信息的公開，擴大公眾參與

信息不完全是公眾參與環(huán)境建設(shè)的制約性因素，也是監(jiān)督機構(gòu)不能進(jìn)行有效監(jiān)督的重要制約因素。新西蘭國家在生態(tài)問責(zé)制的每一個環(huán)節(jié)都十分注重信息公開并且建立了環(huán)境信息中心。雖然近年來我國在政務(wù)公開方面也采取了相應(yīng)措施，但是仍舊存在著一些問題。例如：首先政府對何種信息的公開、公開的程度等都由行政機關(guān)定奪，信息公開缺乏透明性和完整性，其次傳統(tǒng)媒體缺乏獨立地位，報道受到政府的干擾因素較多。因此，政府應(yīng)努力增加政務(wù)信息的透明度，利用電子政府、網(wǎng)絡(luò)平臺等現(xiàn)代技術(shù)充分?jǐn)U寬信息公開渠道，建立網(wǎng)絡(luò)交流信息平臺，使公眾能對政府環(huán)境信息有明確的了解，方便公民權(quán)利的行使，能對政府行為進(jìn)行有效監(jiān)督；其次，應(yīng)從立法上對政務(wù)信息公開進(jìn)行法制化約束，給予法律制度的保障。

5.5促進(jìn)權(quán)責(zé)對等新型問責(zé)文化的建設(shè)

實行生態(tài)問責(zé)制同樣需要建立起與之相適應(yīng)的問責(zé)文化。新西蘭公民的問責(zé)意識非常強，而我國在此方面則相對落后。因此我們應(yīng)該根據(jù)民主和法治的要求，積極構(gòu)建新型的生態(tài)問責(zé)文化。問責(zé)文化的建設(shè)主要包括以下兩個方面：一是不斷強化公務(wù)人員的責(zé)任意識，尤其是生態(tài)環(huán)境保護(hù)問責(zé)意識，使其樹立正確的生態(tài)責(zé)任觀與生態(tài)環(huán)境責(zé)任意識，逐步轉(zhuǎn)變現(xiàn)有發(fā)展理念、政績考核理念，植入綠色GDP發(fā)展理念，提升行政官員的環(huán)境倫理道德，充分發(fā)揮其生態(tài)行政人的領(lǐng)導(dǎo)作用，使官員樹立起被問責(zé)的意識，擺脫官本位觀念，在全社會范圍內(nèi)形成生態(tài)危機警醒意識；二是我國民眾環(huán)保意識以及環(huán)保參與意識有待提高。公眾作為生態(tài)環(huán)境利益的直接相關(guān)者，不應(yīng)被動地接受公共服務(wù)，而應(yīng)該主動參與其中。造成我國民眾環(huán)保參與意識低的直接原因是我國民眾的民主意識和權(quán)利意識淡薄，往往會屈從于權(quán)威而甘愿放棄自己的權(quán)力。所以，我們不僅要提升公眾的環(huán)境意識還應(yīng)大力培養(yǎng)公民的權(quán)利意識和公民意識，加強問責(zé)文化的建設(shè)，對政府生態(tài)環(huán)境行為進(jìn)行監(jiān)督，提升公眾參與審計問責(zé)的社會化程度。