曹國(guó)良

北京語(yǔ)言大學(xué) 國(guó)際關(guān)系學(xué)院， 北京 100083

特朗普入主白宮后對(duì)美國(guó)的東南亞政策進(jìn)行了一些調(diào)整，包括退出跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定(Trans-Pacific Partnership Agreement，簡(jiǎn)稱TPP)，弱化民主、人權(quán)等觀念，輕視東盟框架下的多邊合作機(jī)制等。這一方面顯示了美國(guó)的外交政策逐步轉(zhuǎn)向孤立主義，堅(jiān)持美國(guó)優(yōu)先的原則，用美國(guó)的利益至上取代全球主義；另一方面也表明美國(guó)在反思自己的外交布局，重新定義東南亞在其對(duì)外關(guān)系中的地位和作用。同時(shí)也應(yīng)看到，特朗普對(duì)于奧巴馬的東南亞政策并沒有全盤否定，“除了貿(mào)易和人權(quán)，特朗普還是延續(xù)了奧巴馬時(shí)期介入亞太的外交政策”[1]，從特朗普上臺(tái)后與東南亞國(guó)家間高層次的互動(dòng)可以看出，東南亞在美國(guó)外交布局中的重要地位并沒有喪失[2]。

美國(guó)卡內(nèi)基國(guó)際和平基金會(huì)亞洲項(xiàng)目高級(jí)研究員維克拉姆·尼赫魯曾指出，美國(guó)“亞太再平衡”戰(zhàn)略的出臺(tái)是基于自身利益的考量，“美國(guó)傳統(tǒng)的東南亞政策很大程度上是出于安全方面的考慮，但是在經(jīng)濟(jì)和地區(qū)治理方面發(fā)展得并不均衡，因此美國(guó)需要制定一個(gè)全面的戰(zhàn)略框架，從而尋求與東南亞國(guó)家建立一種有著共同戰(zhàn)略利益和共同價(jià)值觀的更全面、更深層次的關(guān)系”[3]。這是奧巴馬時(shí)期美國(guó)調(diào)整其東南亞政策的出發(fā)點(diǎn)。

在“亞太再平衡”戰(zhàn)略的背景下，美國(guó)積極改善和增強(qiáng)與東南亞各國(guó)間的關(guān)系。以東盟十國(guó)為例，按照與美國(guó)關(guān)系的親疏程度大概可以把它們分為兩類：一類為盟友國(guó)家，一類為非盟友國(guó)家。美國(guó)與東南亞盟友國(guó)家的關(guān)系可以分為三個(gè)層次：第一層次是“重要的非北約盟友”——菲律賓和泰國(guó)；第二層次是美國(guó)安全利益的親密伙伴、準(zhǔn)盟國(guó)——新加坡；第三層次是特別關(guān)注的國(guó)家——印度尼西亞、馬來(lái)西亞和越南等。[4]美國(guó)在東南亞的非盟友國(guó)家包括文萊、緬甸、老撾和柬埔寨等國(guó)，其中，文萊為君主制國(guó)家，國(guó)家實(shí)力有限且奉行不結(jié)盟和同各國(guó)友好的外交政策；緬甸、老撾和柬埔寨為中國(guó)的傳統(tǒng)友好國(guó)家。在美國(guó)重返亞太的強(qiáng)大攻勢(shì)下，美國(guó)高層不斷出訪以上三國(guó)且互動(dòng)頻繁，面對(duì)美國(guó)拋出的“橄欖枝”，老撾、柬埔寨并沒有改善同美國(guó)關(guān)系的強(qiáng)烈愿望，中國(guó)同老撾、柬埔寨的關(guān)系也未受到很大沖擊。而緬甸對(duì)改善同以美國(guó)為首的西方國(guó)家的關(guān)系則十分迫切，并且已作出實(shí)質(zhì)性的舉動(dòng)。鑒于此，本文擬探討美國(guó)亞太再平衡戰(zhàn)略背景下美緬關(guān)系因何得到了緩和與改善，以求教于學(xué)界。

一、美緬關(guān)系改善的原因：現(xiàn)有研究與不足

對(duì)于美緬關(guān)系改善的原因，中外學(xué)者進(jìn)行了多種解讀，綜合考察現(xiàn)有研究文獻(xiàn)，有代表性的觀點(diǎn)有“美國(guó)反思對(duì)緬制裁說”“配合重返亞太戰(zhàn)略說”“昂山素季個(gè)人因素說”等。

1.美國(guó)反思對(duì)緬制裁說

1948年美國(guó)與緬甸建交后，雙邊關(guān)系時(shí)好時(shí)壞，美國(guó)也不時(shí)以民主、人權(quán)問題為由對(duì)緬甸實(shí)施制裁。有學(xué)者認(rèn)為，今日美緬關(guān)系的改善是美國(guó)出于對(duì)緬甸制裁效果的反思：一方面，自1988年對(duì)緬甸實(shí)施制裁以來(lái)，美國(guó)并沒有實(shí)現(xiàn)幫助緬甸建立民主政權(quán)的目標(biāo)，結(jié)果反而加重了緬甸民眾對(duì)美國(guó)的怨恨情緒；另一方面，制裁造成了美國(guó)在緬甸的利益弱化，進(jìn)而把緬甸推向了亞洲其他國(guó)家。這種解釋是不充分的。建交后的美緬關(guān)系一直是在好與壞之間波動(dòng)，如果上述解釋能夠成立，那么美國(guó)在1962年首次對(duì)緬甸實(shí)施制裁后就應(yīng)反思其效果，從而實(shí)現(xiàn)美緬關(guān)系的平穩(wěn)發(fā)展。

2.配合重返亞太戰(zhàn)略說

不少學(xué)者在分析美國(guó)調(diào)整對(duì)緬甸外交政策的原因時(shí)會(huì)把其放在美國(guó)重返亞太的大背景下，認(rèn)為調(diào)整對(duì)緬政策是美國(guó)重新布局外交重心、實(shí)施亞太再平衡戰(zhàn)略的考慮。這種分析并沒有理清美國(guó)調(diào)整對(duì)緬政策與亞太再平衡戰(zhàn)略之間的因果關(guān)系，而將美國(guó)改善與緬甸關(guān)系、逐步解除對(duì)緬甸的制裁看作是美國(guó)亞太再平衡戰(zhàn)略的一個(gè)表現(xiàn)，因而難以站得住腳。

3.昂山素季個(gè)人因素說

美國(guó)喬治敦大學(xué)外交學(xué)院大衛(wèi)·斯坦伯格教授認(rèn)為，“昂山素季塑造了美國(guó)的對(duì)緬態(tài)度”[5]，是昂山素季的個(gè)人魅力和美國(guó)民眾對(duì)于昂山素季的廣泛支持，致使昂山素季的觀點(diǎn)和主張?jiān)谝欢ǔ潭壬铣蔀槊绹?guó)制定對(duì)緬外交政策的基礎(chǔ)。此說也很牽強(qiáng)。事實(shí)上，美國(guó)改善對(duì)緬關(guān)系雖然確實(shí)考慮到昂山素季的個(gè)人因素，但也不應(yīng)過于拔高。分析國(guó)際關(guān)系一般是將體系層次、國(guó)家層次和決策者個(gè)人層次結(jié)合起來(lái)作綜合分析，微觀層次上的研究雖然會(huì)比較精確地發(fā)現(xiàn)具體的行為，但是很難發(fā)現(xiàn)系統(tǒng)變化的一般性規(guī)律[6]。

當(dāng)然，除了上述幾種觀點(diǎn)外，也有學(xué)者把美緬關(guān)系改善的分析重點(diǎn)放在緬甸國(guó)內(nèi)的形勢(shì)上。例如，倫敦政治經(jīng)濟(jì)學(xué)院容根·哈克教授就指出，伴隨著內(nèi)比都的一系列改革方案，奧巴馬正在采取行動(dòng)重新調(diào)整美國(guó)的對(duì)緬政策，美緬的雙邊關(guān)系已經(jīng)發(fā)生了巨大的變化[7]。但該研究并沒有對(duì)緬甸國(guó)內(nèi)的民主政治改革進(jìn)行系統(tǒng)分析，將其與美國(guó)對(duì)緬政策的調(diào)整聯(lián)合起來(lái)同樣牽強(qiáng)。

中緬關(guān)系的定位是“全面戰(zhàn)略合作伙伴關(guān)系”，從伙伴關(guān)系的層級(jí)上來(lái)看，中緬關(guān)系是僅次于中俄關(guān)系和中巴關(guān)系的[8]，緬甸獨(dú)特的地理位置優(yōu)勢(shì)和豐富的礦產(chǎn)資源也決定了緬甸在中國(guó)周邊外交中的重要價(jià)值。而隨著緬甸國(guó)內(nèi)改革進(jìn)程的加快，其在對(duì)外政策中不斷通過引入域外大國(guó)尤其是美國(guó)來(lái)平衡中國(guó)在緬甸的影響力，從而逐步減弱緬甸對(duì)中國(guó)的不對(duì)稱依賴。也就是說，平衡乃至削弱中國(guó)對(duì)緬甸的影響，有可能是美緬關(guān)系改善的原因之一。

二、美緬關(guān)系改善：理論分析

通過對(duì)美緬關(guān)系研究文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)，緬甸的民主化程度與美緬關(guān)系存在著某種相關(guān)性，下文將從可操作角度探討兩者之間的關(guān)系。

政治民主化是政治體系現(xiàn)代化的一個(gè)重要體現(xiàn)，對(duì)民主的定義和衡量標(biāo)準(zhǔn)學(xué)界已有廣泛的討論，總體而言，民主可以從兩個(gè)層次進(jìn)行定義：一是從哲理上確定政治民主，這里指的是一種政體，在這種政體下，人民進(jìn)行統(tǒng)治，主權(quán)屬于全體人民，經(jīng)過他們自己或他們選出的官吏行使這項(xiàng)權(quán)利；二是全體人具有平等權(quán)利，不存在世襲或?qū)Ｖ频牟顒e，每個(gè)人享有法律賦予的自由權(quán)，尊重人的尊嚴(yán)，建立充分和自由的溝通，并且注重人的發(fā)展。[9]現(xiàn)代民主政體需要滿足四項(xiàng)最低標(biāo)準(zhǔn)：(一)行政和立法機(jī)關(guān)是公開、自由和公平選舉出來(lái)的；(二)幾乎所有成年人都享有投票權(quán)；(三)公民享有被法律保護(hù)的政治權(quán)利和公民自由，包括新聞出版自由、結(jié)社自由和不受報(bào)復(fù)的批評(píng)政府的自由等；(四)民選當(dāng)局擁有真正的統(tǒng)治權(quán)，他們不受軍人或神職領(lǐng)導(dǎo)人的控制[10]。羅伯特·達(dá)爾從民主權(quán)利的視角指出民主至少要滿足五項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，即“有效的參與，投票的平等，充分的知情，對(duì)議程的最終控制和成年人的公民資格。”[11]本文所講的民主主要指的是民主政體，它區(qū)別于羅伯特·達(dá)爾定義的民主權(quán)利或議事規(guī)則。

美緬關(guān)系好壞程度的衡量指標(biāo)主要通過測(cè)量美國(guó)對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)援助的變化獲得。對(duì)外援助是一個(gè)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)對(duì)另外一個(gè)國(guó)家或國(guó)家集團(tuán)提供的無(wú)償或優(yōu)惠的貨物或資金，用以解決受援國(guó)所面臨的政治經(jīng)濟(jì)困難或問題，以達(dá)到援助國(guó)家特定目標(biāo)的一種手段[12]，援助的數(shù)量與頻次能大體反映援受雙方關(guān)系的親疏。二戰(zhàn)后，美國(guó)根據(jù)自身的利益和戰(zhàn)略考量，將對(duì)外援助作為其外交政策的重要內(nèi)容，盡管有學(xué)者批評(píng)美國(guó)的對(duì)外援助“披著政治色彩濃厚的外衣”，但不可否認(rèn)的是，它在幫助受援國(guó)(國(guó)家集團(tuán))解決政治經(jīng)濟(jì)困難、維護(hù)地區(qū)穩(wěn)定方面還是發(fā)揮了比較重要的作用。另外，分析美國(guó)對(duì)受援國(guó)(國(guó)家集團(tuán))援助的差異和變化，也可以看出美國(guó)與該受援國(guó)(國(guó)家集團(tuán))關(guān)系的親疏。美國(guó)的對(duì)外援助包括經(jīng)濟(jì)援助、軍事援助、技術(shù)援助等，本研究主要分析美國(guó)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助。美國(guó)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助大部分由美國(guó)國(guó)際開發(fā)署承擔(dān)，除此之外美國(guó)的農(nóng)業(yè)部、國(guó)務(wù)院等部門也會(huì)參與其中。本研究中，美國(guó)對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)援助的數(shù)據(jù)主要從美國(guó)國(guó)際開發(fā)署每年向美國(guó)國(guó)會(huì)所作的報(bào)告和由此編制的綠皮書《美國(guó)海外貸款和贈(zèng)款》中獲取。

將國(guó)家間互動(dòng)的具體事件進(jìn)行賦值并作數(shù)據(jù)分析，是定量衡量雙邊關(guān)系的基本方法。事件的獲取主要來(lái)源于相關(guān)國(guó)家公開發(fā)布的可靠信息和數(shù)據(jù)，例如，衡量中國(guó)與大國(guó)的雙邊關(guān)系，選擇《人民日?qǐng)?bào)》和中國(guó)外交部網(wǎng)站的事件數(shù)據(jù)就可基本滿足需要[13]。從研究的邏輯上看，把對(duì)外援助作為衡量美緬關(guān)系好壞的指標(biāo)是很有說服力的。一方面，美國(guó)對(duì)外援助的實(shí)施機(jī)構(gòu)都是由美國(guó)國(guó)際開發(fā)署、國(guó)務(wù)院、國(guó)防部、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部等聯(lián)邦政府部門構(gòu)成的，這些部門是在以美國(guó)《對(duì)外援助法》為基礎(chǔ)的對(duì)外援助法律體系指導(dǎo)下開展工作的，所以美國(guó)的對(duì)外援助具有很明顯的官方性質(zhì)，這種官方性質(zhì)不僅包括行政部門，而且包括立法機(jī)構(gòu)；另一方面，美國(guó)對(duì)外援助通常帶有民主、人權(quán)等價(jià)值觀色彩，這也恰恰佐證了美國(guó)提供經(jīng)濟(jì)援助與緬甸的民主化發(fā)展之間存在密切關(guān)系。

1.緬甸的民主化程度

根據(jù)1947年1月英緬兩國(guó)簽訂的《昂山—艾德禮協(xié)定》，緬甸于1947年4月舉行制憲議會(huì)選舉并于9月24日通過了歷史上第一部憲法——《緬甸聯(lián)邦憲法》(也稱1947年憲法)。該憲法規(guī)定，緬甸獨(dú)立后“實(shí)行議會(huì)民主制”[14]60，“緬甸聯(lián)邦的最高立法機(jī)構(gòu)是聯(lián)邦國(guó)會(huì)，緬甸聯(lián)邦的行政權(quán)授予以總理為首的內(nèi)閣組成的聯(lián)邦政府”[15]。1962年，奈溫發(fā)動(dòng)軍事政變并解散聯(lián)邦國(guó)會(huì)，緬甸結(jié)束了議會(huì)民主制進(jìn)入軍人統(tǒng)治時(shí)期。政變發(fā)生后，奈溫建立了革命委員會(huì)體制，各級(jí)革命委員會(huì)掌握了國(guó)家的立法和行政權(quán)力，同時(shí)奈溫還成立了社會(huì)主義綱領(lǐng)黨，綱領(lǐng)黨的主要對(duì)象是部隊(duì)成員，因此，“綱領(lǐng)黨與以奈溫為首的革命委員會(huì)實(shí)際上是同義的”[16]。聯(lián)邦革命委員會(huì)明令取締社會(huì)主義綱領(lǐng)黨之外的一切政黨，并宣布政府有權(quán)禁止除宗教團(tuán)體外任何團(tuán)體的政治活動(dòng)。1973年，緬甸以社會(huì)主義綱領(lǐng)黨一黨制為基礎(chǔ)制定了新憲法(憲法于次年生效，故又稱為1974年憲法)，新憲法規(guī)定緬甸國(guó)家機(jī)構(gòu)由人民議會(huì)、國(guó)務(wù)委員會(huì)和部長(zhǎng)會(huì)議組成。1974年3月，緬甸選舉產(chǎn)生了第一屆人民議會(huì)并在人民議會(huì)的基礎(chǔ)上產(chǎn)生了新政府，同時(shí)革命委員會(huì)宣布解散。1988年9月18日，緬甸軍方發(fā)動(dòng)政變，平息了動(dòng)蕩不安的局勢(shì)并解散了人民議會(huì)和各級(jí)行政機(jī)構(gòu)，隨后宣布由軍人組成的國(guó)家恢復(fù)法律和秩序委員會(huì)接管國(guó)家政權(quán)，軍政府嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓群眾爭(zhēng)取民主的斗爭(zhēng)并拒絕交權(quán)于在1990年全國(guó)大選中獲勝的全國(guó)民主同盟。[17]2003年8月，緬甸軍政府對(duì)外公布了推進(jìn)民主進(jìn)程的民主路線圖，具體步驟為：“第一步，重新召開1996年中斷的國(guó)民大會(huì)；第二步，國(guó)民大會(huì)召開后，逐步開始各項(xiàng)工作進(jìn)程，建立一個(gè)真實(shí)的、有充分秩序的民主制度；第三步，按照國(guó)民大會(huì)制定的基本原則起草新憲法草案；第四步，舉行全民投票，通過憲法草案；第五步，舉行大選，組成議會(huì)；第六步，根據(jù)新憲法規(guī)定召開議會(huì)；第七步，由選舉產(chǎn)生的國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人、內(nèi)閣及權(quán)力機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家邁向現(xiàn)代化的、發(fā)達(dá)的現(xiàn)代民主國(guó)家?！盵18]2008年5月，《緬甸聯(lián)邦共和國(guó)憲法》公投通過并批準(zhǔn)生效，新憲法規(guī)定緬甸實(shí)行多黨民主制度，總統(tǒng)既是國(guó)家元首也是政府首腦[14]61-62。2010年11月，緬甸舉行了自1990年以來(lái)的首次大選，產(chǎn)生了新的聯(lián)邦議會(huì)，聯(lián)邦議會(huì)于次年2月選出了民選政府，緬甸聯(lián)邦鞏固與發(fā)展黨主席吳登盛當(dāng)選為總統(tǒng)，標(biāo)志著緬甸民主路線圖的最終完成。吳登盛執(zhí)政后，緬甸政治體系的運(yùn)轉(zhuǎn)逐步走向正常，長(zhǎng)期遭受監(jiān)禁的緬甸民權(quán)運(yùn)動(dòng)領(lǐng)袖昂山素季獲得釋放并在2015年的全國(guó)大選中領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)民主聯(lián)盟獲得壓倒性勝利。

根據(jù)上文對(duì)緬甸1947—2015年民主化進(jìn)程的梳理，結(jié)合史蒂文·列維茨基和盧肯·A.威對(duì)民主的定義和衡量標(biāo)準(zhǔn)，通過定性分析制得1947—2015年緬甸民主化程度演變表(見表1)，通過分別整合5個(gè)時(shí)間段的衡量指標(biāo)，我們可以判定：1947—1962年和2011—2015年兩時(shí)段緬甸的民主化程度最高，1963—1973年和1989—2010年兩時(shí)段緬甸的民主化程度最低。

2.美國(guó)對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)援助的變化

1950年9月，美國(guó)和緬甸簽訂了第一個(gè)《美緬經(jīng)濟(jì)合作協(xié)議》，從協(xié)議簽訂到1962年的十多年時(shí)間里，美國(guó)政府通過美國(guó)國(guó)際開發(fā)署向緬甸提供了一系列的經(jīng)濟(jì)援助，包括貸款、贈(zèng)款、農(nóng)業(yè)設(shè)備、技術(shù)培訓(xùn)等，這對(duì)建國(guó)初期緬甸經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了重要作用。1962年緬甸發(fā)生軍事政變，此后美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助急劇減少但并沒有完全停止：一方面，美國(guó)國(guó)際開發(fā)署繼續(xù)投入資金支持在建項(xiàng)目的建設(shè)直至項(xiàng)目完成，如1966年美國(guó)和緬甸簽署了一份貸款償還協(xié)議支持緬甸學(xué)校和醫(yī)院的建設(shè)[19]；另一方面，奈溫迫于國(guó)內(nèi)的經(jīng)濟(jì)壓力于1978年要求恢復(fù)與美國(guó)的援助/被援助關(guān)系，美國(guó)同意后重建了美國(guó)國(guó)際開發(fā)署在緬甸的辦事處，但此時(shí)美國(guó)的援助主要集中在農(nóng)業(yè)和衛(wèi)生方面。1988年緬甸發(fā)生軍事政變后，美國(guó)于次年再次關(guān)閉了美國(guó)國(guó)際開發(fā)署在緬甸的辦事處。美國(guó)國(guó)際開發(fā)署編制的綠皮書《美國(guó)海外貸款和贈(zèng)款》顯示：1990—1995年的5年間美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助額為零。從1998年開始，美國(guó)國(guó)際開發(fā)署逐步恢復(fù)了在緬甸的衛(wèi)生援助項(xiàng)目，通過世界衛(wèi)生組織、世界糧農(nóng)組織和其他非政府國(guó)際組織支持瘧疾、艾滋病、結(jié)核病、禽流感等傳染性疾病的預(yù)防[20]。美國(guó)對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)援助的大量投入是在緬甸2010年大選后，尤其是吳登盛當(dāng)選總統(tǒng)后大刀闊斧的民主改革讓美國(guó)對(duì)緬甸“充滿信心”。2011—2012年，美國(guó)時(shí)任國(guó)務(wù)卿希拉里和總統(tǒng)奧巴馬先后訪問緬甸，奧巴馬在訪問緬甸期間宣布“今明兩年將向緬甸提供1.7億美元的發(fā)展援助，同時(shí)為美國(guó)國(guó)際開發(fā)署緬甸代表處揭幕”[21]。2016年10月7日，奧巴馬發(fā)布行政命令，宣布自1997年以來(lái)在緬甸境內(nèi)的國(guó)家緊急狀態(tài)終止，標(biāo)志著美國(guó)解除了對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)和金融制裁。根據(jù)美國(guó)國(guó)際開發(fā)署每年編制的綠皮書《美國(guó)海外貸款和贈(zèng)款》，繪制1947—2015年美國(guó)對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)援助變化統(tǒng)計(jì)圖，見圖1。由圖1可知，美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助大致分為5個(gè)階段：1947—1962年美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助波動(dòng)較大但總體援助程度較高；1963—1973年美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助基本處于停滯狀態(tài)；1974—1988年美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助程度較高；1989—2010年美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助程度整體較低，其中1999年之前援助額基本為零，1999年以后援助逐步增加；2011—2015年美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助程度較高。

表1　1947—2015年緬甸民主化程度演變表

3.緬甸民主化程度與美緬關(guān)系的發(fā)展

通過對(duì)照表1和圖1，我們可以發(fā)現(xiàn)，緬甸的民主化程度與美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助呈正相關(guān)關(guān)系，即緬甸的民主化程度越高則美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助額就越大，反之，就越小。究其原因，在于緬甸民主化程度的提高契合了美國(guó)對(duì)別國(guó)的外交政策和人權(quán)狀況的判定標(biāo)準(zhǔn)，也解除了美國(guó)對(duì)受援國(guó)掌權(quán)人政治權(quán)力合法性的懷疑。

一般認(rèn)為，美國(guó)的人權(quán)外交開始于卡特政府，1977年5月22日卡特在圣母大學(xué)畢業(yè)典禮上發(fā)表的演講中提到：對(duì)人權(quán)的承諾和保證是今后美國(guó)外交政策的基本原則[22]。但是美國(guó)在外交戰(zhàn)略中融入人權(quán)因素并非始于卡特，而是早已有之，比如與美國(guó)對(duì)外援助政策相關(guān)的3項(xiàng)基本法律條款(502B條款、116條款、701條款)都是與人權(quán)相掛鉤的，其中第116條款就明確規(guī)定：“對(duì)于不斷地、大量地參與侵犯國(guó)際上承認(rèn)的人權(quán)的國(guó)家，美國(guó)不得向其提供援助。”[23]31。1962年和1988年緬甸兩次軍事政變發(fā)生后，軍政府解散民選政府并剝奪公民民主權(quán)利的一系列行為是和美國(guó)人權(quán)外交的價(jià)值取向相違背的，因此以1962年和1988年為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，此后兩個(gè)時(shí)段(1963—1973年和1989—2010年)美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助大幅減少。緬甸建國(guó)初期實(shí)行議會(huì)民主制，以及2003年公布民主路線圖等推進(jìn)民主化的努力讓美國(guó)產(chǎn)生并增強(qiáng)了改善雙邊關(guān)系的意愿，因此1947—1962年和2003年之后這兩個(gè)時(shí)間段，美國(guó)對(duì)緬甸提供了大量的經(jīng)濟(jì)援助。

現(xiàn)代政治區(qū)別于傳統(tǒng)政治的本質(zhì)特征，就是社會(huì)政治生活從官員的權(quán)力本位轉(zhuǎn)向公民的權(quán)利本位。[24]緬甸民主改革的最重要意義就是解決了政治權(quán)力來(lái)源的合法性問題。與軍政府執(zhí)政時(shí)的專制政權(quán)或威權(quán)體制不同，民選政府一方面規(guī)定了公民的民主權(quán)利，另一方面也疏通了公民參與國(guó)家政權(quán)的通道，從而在內(nèi)容和形式兩個(gè)方面擴(kuò)大和鞏固了政府的執(zhí)政基礎(chǔ)。

圖1　1947—2015年美國(guó)對(duì)緬甸經(jīng)濟(jì)援助的變化情況示意圖

與非民主政府相比，民主政府在決策時(shí)更加理性，其中安全和發(fā)展又是理性的兩個(gè)主要維度。在安全方面，由于吸收了不同黨派、不同利益團(tuán)體的意見，民主政府的外交決策不會(huì)特別激進(jìn)而會(huì)傾向于平緩；在發(fā)展方面，經(jīng)濟(jì)利益最大化是民主政府所追求的重要目標(biāo)，反映到外交政策層面就是維護(hù)地區(qū)和平和國(guó)際秩序的穩(wěn)定，從而保證自由貿(mào)易的順利開展。結(jié)合美緬關(guān)系的發(fā)展進(jìn)程，我們可以看到，在民選政府時(shí)期，緬甸在制定外交政策時(shí)非常重視同其他國(guó)家維持和改善關(guān)系，因此美緬關(guān)系就比較好，美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助額也比較大。

三、美緬關(guān)系改善：實(shí)踐檢驗(yàn)

本文的研究對(duì)象為美國(guó)與緬甸的雙邊關(guān)系，由于研究對(duì)象為單一案例，無(wú)法進(jìn)行大樣本的求同比較，所以我們采用案例內(nèi)求同求異比較的檢驗(yàn)方法。通過文獻(xiàn)回顧和文本分析，我們發(fā)現(xiàn)，影響美緬關(guān)系發(fā)展的變量主要包括3個(gè)，即國(guó)際體系格局(體系層次)、美國(guó)的戰(zhàn)略重心布局(國(guó)家層次)、昂山素季是否參與緬甸政治(個(gè)人層次)。美緬關(guān)系案例內(nèi)正向求同比較排除了國(guó)際體系格局的影響，美緬關(guān)素案例內(nèi)反向求同比較排除了美國(guó)戰(zhàn)略重心布局和昂山素季個(gè)人的影響，美緬關(guān)系案例內(nèi)求異比較進(jìn)一步控制了以上3個(gè)變量對(duì)美緬關(guān)系的影響(見表2)。

通過對(duì)美緬關(guān)系案例內(nèi)的求同求異比較，證實(shí)了我們上文所提出的觀點(diǎn)，即緬甸的民主化程度高則美緬關(guān)系發(fā)展較好，緬甸的民主化程度低則美緬關(guān)系發(fā)展較差。下面我們將通過對(duì)1947年至今的美緬關(guān)系的梳理，來(lái)進(jìn)一步印證這一結(jié)論。

1947年1月，緬甸與英國(guó)簽訂了《昂山—艾德禮協(xié)定》，英國(guó)同意緬甸獨(dú)立。根據(jù)該協(xié)定，英國(guó)同意緬甸在充分獨(dú)立前可以組建一個(gè)與其他國(guó)家建立外交關(guān)系的臨時(shí)政府，在緬甸完全獨(dú)立前的1947年9月18日，美國(guó)國(guó)務(wù)院就宣布與緬甸建立外交關(guān)系。美國(guó)國(guó)務(wù)院在聲明中談到，美緬兩國(guó)政府同意以大使身份互派外交代表并把美國(guó)駐仰光總領(lǐng)事館提升為大使館的地位[25]。美緬建交后雙邊關(guān)系并不穩(wěn)固，波動(dòng)較大，大體上可以分為以下幾個(gè)階段：(1)1948—1962年。緬甸實(shí)行議會(huì)民主制，在對(duì)外關(guān)系上“奉行積極的中立主義外交政策”[26]109，美國(guó)對(duì)緬甸的態(tài)度也越來(lái)越積極，此間的美緬關(guān)系態(tài)勢(shì)良好；(2)1963—1973年。由于1962年奈溫發(fā)動(dòng)軍事政變，緬甸進(jìn)入軍人政權(quán)時(shí)期，“政治上實(shí)行近乎沙文主義的集權(quán)統(tǒng)治，外交上實(shí)行嚴(yán)格的中立政策”，緬甸此舉讓美國(guó)非常反感，兩國(guó)關(guān)系因此趨于冷淡；(3)1974—1988年。1973年后緬甸逐步對(duì)西方實(shí)行開放[27]，一方面借助中美關(guān)系正?；臋C(jī)會(huì)加強(qiáng)與西方的接觸，另一方面“開始爭(zhēng)取不帶任何政治附加條件的外國(guó)援助，恢復(fù)與各國(guó)的對(duì)外交往”[26]114，美緬雙方高層互動(dòng)頻繁；(4)1989—2010年。緬甸軍方于1988年通過流血政變執(zhí)掌政權(quán)，在1990年大選后又拒絕交權(quán)于獲勝的緬甸全國(guó)民主聯(lián)盟[17]，緬甸軍方對(duì)人權(quán)和民主的嚴(yán)重侵犯，使得美國(guó)以緬甸存在民主、人權(quán)和毒品問題為由不斷加大對(duì)其制裁，兩國(guó)關(guān)系走向惡化；(5)2011年至今。2010年10月緬甸舉行大選并產(chǎn)生了新一屆聯(lián)邦議會(huì)，2011年2月聯(lián)邦議會(huì)選舉產(chǎn)生了以吳登盛總統(tǒng)為首的準(zhǔn)文職政府，結(jié)束了緬甸的軍事統(tǒng)治。緬甸的舉動(dòng)得到了美國(guó)的積極回應(yīng)，“美國(guó)恢復(fù)了與緬甸的大使級(jí)外交關(guān)系，重新發(fā)揮其國(guó)際開發(fā)署在緬甸的作用，支持國(guó)際金融機(jī)構(gòu)為緬甸提供貸款和技術(shù)援助，放松對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)和投資制裁，同時(shí)也增強(qiáng)了雙方政府官員和社會(huì)人士的互動(dòng)”[28]，最終奧巴馬政府于2016年10月宣布終止針對(duì)緬甸的《國(guó)家應(yīng)急法》，解除對(duì)緬甸的相關(guān)制裁措施。

表2　美緬關(guān)系案例內(nèi)求同求異比較

在上文中，我們將美緬關(guān)系的發(fā)展歷程劃分為5個(gè)階段，但是在驗(yàn)證時(shí)則只囊括了4個(gè)階段，沒有包含1974—1988年階段。這一階段屬于奈溫軍政府統(tǒng)治的后一時(shí)期，相較于前一時(shí)期(1963—1973年)，奈溫軍政府進(jìn)行了一定的政治改革并且在對(duì)外關(guān)系上也逐步恢復(fù)同西方國(guó)家的交往，所以從圖1中可以看到，1974—1988年，美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助相較于前后兩個(gè)時(shí)期是較高的，但由于這種改革是有限的，因此從圖1中也能夠看到這一時(shí)期美國(guó)對(duì)緬甸的經(jīng)濟(jì)援助相較于1947—1962年和2011—2015年是較低的。這也從另外一個(gè)角度印證了本文研究結(jié)論的正確性。

四、余論

從本文的上述分析可以看出，人權(quán)外交仍然是美國(guó)外交政策的主要內(nèi)容。在人權(quán)外交中，美國(guó)以自身的價(jià)值觀劃定“朋友圈”，在這個(gè)“朋友圈”中的國(guó)家可以享受其作為超級(jí)大國(guó)提供的公共產(chǎn)品，這在一定程度上促使了不在這個(gè)“朋友圈”中的國(guó)家修正自己的內(nèi)政外交行為，以符合美國(guó)的價(jià)值觀，從而搭上美國(guó)的“便車”；反過來(lái)，美國(guó)通過經(jīng)濟(jì)、軍事、技術(shù)援助等手段進(jìn)一步推進(jìn)這些國(guó)家的民主化。在美國(guó)的外交戰(zhàn)略中始終存在著現(xiàn)實(shí)主義與理想主義的矛盾，“現(xiàn)實(shí)主義與理想主義對(duì)立的另外一種表達(dá)就是國(guó)家利益優(yōu)先還是道德優(yōu)先”[23]47，更進(jìn)一步說，現(xiàn)實(shí)主義主要指的是安全和經(jīng)濟(jì)，理想主義主要指的就是人權(quán)。特朗普上臺(tái)后曾多次在公開場(chǎng)合談到今后美國(guó)的外交政策要淡化人權(quán)的概念，同時(shí)美國(guó)宣布退出“跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定”“巴黎協(xié)定”等國(guó)際主流社會(huì)的協(xié)議，這一系列反全球化的行為，表明美國(guó)的外交政策正在逐步走向孤立主義和保守主義。與美國(guó)形成對(duì)比的是，中國(guó)正逐步參與全球治理并努力在全球治理中發(fā)揮更大的作用，“一帶一路”倡議就是中國(guó)積極參與全球治理的重要表現(xiàn)。對(duì)于中美之間目前出現(xiàn)的這種差異，官方和學(xué)界都應(yīng)理性看待，一方面應(yīng)努力抓住并利用好這個(gè)戰(zhàn)略機(jī)遇期，另一方面進(jìn)行外交決策時(shí)也應(yīng)科學(xué)規(guī)劃和論證。

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