淺析水務行業(yè)成本控制存在的問題及對策

史立

【摘 要】隨著人民對環(huán)境質(zhì)量的要求日益提高，政府在“十三五”期間加大了環(huán)境治理的投入。在水務行業(yè)，先有2015年發(fā)布的《水十條》為方針，后有2016年發(fā)布的《關(guān)于全面推行河長制的意見》，全國性的開啟了中小河流的治理工作?？紤]到各地政府對環(huán)境治理的大額投入，本文強調(diào)了水務行業(yè)迫切需要科學、系統(tǒng)和規(guī)范的成本控制模式，通過成本核算和項目核算的角度分析了水務行業(yè)不完善的成本特點，提出了可行的成本控制模式以及從內(nèi)控角度加大行業(yè)管理。

【關(guān)鍵詞】水務行業(yè)；成本控制；運營成本

2015年4月，中央政治局常務委員會發(fā)布《水十條》，將在污水處理、工業(yè)廢水、全面控制污染物排放等多方面進行強力監(jiān)管并啟動嚴格問責制，鐵腕治污將進入“新常態(tài)”。我國水務行業(yè)基本處于國有獨資或國有控股情況下，既要考慮民生問題又要顧及到企事業(yè)單位的可持續(xù)發(fā)展，如何實施合理的成本控制成了一大難點，因各地區(qū)發(fā)展不均衡也造成了標準難以統(tǒng)一，待商榷的問題有很多。

一、水務行業(yè)成本控制的重要性

全面推行河長制，從法律層面提出了水資源保護、水污染防治、水環(huán)境治理等，各地方政府已全面啟動推進中小河道的綜合整治。根據(jù)上?！蛾P(guān)于明確城鄉(xiāng)中小河道綜合整治有關(guān)項目的通知》（滬水務〔2016〕1751號）列出的中小河道詳細清單，統(tǒng)計得出一共155個項目，總投資概算高達101.59億元。這些項目的具體實施落實到市屬水務集團、各區(qū)縣的城建公司等，而如何保證在專款專用的同時，又高效的管理好公司運營成本是水務行業(yè)的企業(yè)面臨的問題。

我國水務行業(yè)的企業(yè)常年面臨著既要承擔地方政府賦予的服務職能和行業(yè)監(jiān)管職能，又要兼顧一家常規(guī)企業(yè)需要維持的良性經(jīng)營和可持續(xù)發(fā)展。從資本結(jié)構(gòu)角度，國有股份長期占據(jù)水務行業(yè)企業(yè)的主導地位，地方財政撥款或財政補貼的現(xiàn)象在水務行業(yè)屢見不鮮。

無論從外部嚴峻形勢考慮，還是從內(nèi)部完善管理角度，都應該對水務行業(yè)實行行業(yè)內(nèi)普遍可行的成本控制，防止高額的投資概算浪費財政資金，避免企業(yè)滯留大量的貨幣資金在自己賬戶，加強公司內(nèi)部管理的高效性，從而全面的降低運營成本，實現(xiàn)該行業(yè)的企業(yè)成立的初衷——運用公司管理的模式，更科學、高效的讓政府資金服務好人民群眾。

二、水務行業(yè)成本控制存在的問題

1.成本結(jié)構(gòu)項目復雜

成本監(jiān)審的范圍、成本類別和約束指標決定了成本控制的模式。例如，《城市供水定價成本監(jiān)審辦法（試行）》（發(fā)改價格[2010]2613號）提到“城市供水定價成本包括制水成本、輸配成本和期間費用?！薄渡虾Ｊ形鬯幚沓杀疽?guī)制管理辦法（試行）》（滬水務[2016]660號）提出“污水處理總成本由污水輸送直接成本、污水處理直接成本、污泥處理直接成本、稅金及附加和期間費用組成?！痹诔杀緦徍诉^程中，期間費用的認定相較于直接生產(chǎn)成本有一定的難度，通過約束指標可以將其控制在一定范圍，但還無法就工藝性質(zhì)來追蹤其合理性，或考慮到企業(yè)的長遠發(fā)展去更合理的確定標準。

2.人工成本核算不標準

公用事業(yè)普遍屬于傳統(tǒng)行業(yè)，其辦公生產(chǎn)環(huán)境自動化率不高，“十三五”期間將實行工業(yè)自動化全覆蓋，逐步替代人工。而在此之前，人工成本的核算問題還將持續(xù)很長一段時間。水務行業(yè)內(nèi)，例如，泵站與人員配備的標準只在《上海市排水泵站、污水廠設施運行維修估算指標》（上海市排水管理處2013年）出臺過標準后再無更新，因此政策法規(guī)不及時更新、與社會發(fā)展的不相適應，對公共事業(yè)的人工成本核算造成一定困惑和壓力。

沒有精細化的設施量標準，就無法精確配比單位設施量的人員需求上下線。無法直觀的統(tǒng)計人員費用就導致大量的運用主觀經(jīng)驗且沒有統(tǒng)一的標準去分攤?cè)藛T費用。除卻直接人工的統(tǒng)計需要科學化、標準化，公司管理人員的人工成本是應該納入水務行業(yè)的成本控制范圍內(nèi)，還是企業(yè)從盈利中自行消化有待商榷。大量的水務行業(yè)企業(yè)是虧損企業(yè)，無法自行消化管理人員成本，所以如何形成標準化、系統(tǒng)化的分攤標準，需要相關(guān)部門出臺具有法律效應的指導意見。

3.固定資產(chǎn)折舊計提差異

我國水利事業(yè)發(fā)展與地方政府的基建投入密不可分，造成固定資產(chǎn)折舊處理方面，無論是賬務處理還是成本監(jiān)審角度都有困惑。

《定價成本監(jiān)審一般技術(shù)規(guī)范（試行）》（發(fā)改價格[2007]1219號）（以下簡稱“定價成本監(jiān)審”）規(guī)定“全部或部分由政府補助或社會無償投入形成的固定資產(chǎn)，其折舊原則上不應計入定價成本，但后續(xù)支出可以計入定價成本。如政府允許計提折舊籌集更新改造資金的，該部分固定資產(chǎn)折舊可以計入定價成本，但應當在定價成本核定表中單獨反映?！?/p>

隨著城市擴容發(fā)展，“十一五”、“十二五”期間政府運用全國各大城市的政府投資融資平臺（城市建設投資公司）向銀行貸款為公共事業(yè)建設投入前期建設資金，因此在區(qū)分政府投入部分和企業(yè)自籌部分的界限很難劃清。雖然定價成本監(jiān)審規(guī)定的只是定價模式的處理，但在實際賬務處理時，也有大型水利項目（例如，上海市“青草沙水源地原水工程”）按此原則計提折舊，即政府投入部分不計提折舊，銀行貸款部分計提折舊。所以，全國各地區(qū)由于水利設施投入資金差異化較大，對待折舊計提問題也有操作上的差異。

4.不同地域的基礎(chǔ)設施巨大差異化

2015年出臺的《水十條》要求加快城鎮(zhèn)污水處理設施建設與改造、加強配套管網(wǎng)建設、推進污泥處理處置?！暗?020年，全國所有縣城和重點鎮(zhèn)具備污水收集處理能力，縣城、城市污水處理率分別達到85%、95%左右。京津冀、長三角、珠三角等區(qū)域提前一年完成?！薄暗?017年，直轄市、省會城市、計劃單列市建成區(qū)污水基本實現(xiàn)全收集、全處理，其他地級城市建成區(qū)于2020年底前基本實現(xiàn)?！敝T如此類的新形勢下新要求，無疑將增加水務行業(yè)的建設資本金投入和運營維護成本，但全國不同地域的情況存在巨大差異。例如，直轄市、省會城市的任務時間更緊迫、質(zhì)量標準的要求更高，故建設資本金投入大，與地級市的管理模式也存在一定區(qū)別，很難形成統(tǒng)一的成本控制模式。

以上海為例，中心城區(qū)投入三大污水處理廠提標改造（石洞口、白龍港和竹園）高達162億元，另開工建設泰和污水處理廠總投資近63億元、虹橋污水處理廠總投資在44億元左右。如此高額的總投資讓上海的水務集團形成專業(yè)的項目建設公司來管理基礎(chǔ)設施的建設，但此做法在全國不具有普遍性，大部分地區(qū)的水務建設與運營是在一家公司進行，如何解決財政資金的專款專用和維護成本的合理利用面臨巨大考驗。又因，老城區(qū)的合流排水系統(tǒng)與新建城市的雨污分流制特點不同，故將運營成本中較難切分的合流制成本或期間費用形成統(tǒng)一的分攤模式在現(xiàn)階段有難度。

三、加強水務行業(yè)成本控制的對策

1.科學合理的成本控制方法

如果政府相關(guān)部門可以聯(lián)合行業(yè)專家，研究出臺一套科學且具有法律約束的成本控制指導意見，再有地方部門因地制宜的出臺實施細則，將不僅對水務行業(yè)的企業(yè)形成有效的成本控制，且將形成中長期的數(shù)據(jù)積累，從而在展開同行業(yè)企業(yè)的經(jīng)營效益對標時有了科學依據(jù)。

第一種可以結(jié)合企業(yè)近3-5年的經(jīng)濟指標和財務指標，對企業(yè)相關(guān)的成本科目、經(jīng)費科目和工程進度等一系列欄目進行范圍約束，制定相應的激勵獎懲制度，既實現(xiàn)了企業(yè)降本增效，又能長效保障企業(yè)的持續(xù)經(jīng)營能力。

第二種可以參考國際上發(fā)達國家對基礎(chǔ)設施企業(yè)的管理，采用價格上限規(guī)制。定價的基礎(chǔ)不僅要考慮到前期投資、還本付息、運營成本等企業(yè)存續(xù)必要的支出，還要為企業(yè)的活力和創(chuàng)新留有合理的利潤。由于我國公用事業(yè)長期處于政府主導和企業(yè)較低的管理水平，一方面沒有準確的歷史數(shù)據(jù)做定價支撐；另一方面也沒有中長期的滾動預算機制，不合理的定價會造成企業(yè)的非正常運行，從而影響到社會群眾的基本生活保障，所以目前全國僅有電力行業(yè)實現(xiàn)了電價定價政策，而水務行業(yè)僅有上海市的水務集團實行了自收自支的經(jīng)營性定價收費模式。

2.事前、事中和事后的全程管控

由于水利行業(yè)涉及大量的基礎(chǔ)設施的建造、運營和維護，對于項目資本金需要實行?？顚Ｓ煤蛯ｍ棇徲嫛捻椖康牧㈨椀匠醪皆O計和投資概算，都需要第三方審計事務所對其進行事前監(jiān)理，避免發(fā)生關(guān)聯(lián)方利益授受招標成功、建造過程中偷工減料，導致無法挽回的國有資產(chǎn)損失和政府公信力的下降。大型基礎(chǔ)設施的建造過程應有第三方的專業(yè)審計進行項目跟蹤審計，從而事中監(jiān)控合理的建設成本，避免不必要的人員開或會務費用的發(fā)生記入項目總投資。設施建成后亦需要聘請第三方機構(gòu)做專業(yè)的竣工決算審計，再上報相關(guān)政府部門進行項目的銷項。

水利設施的運營成本應進行定期審計，尤其在相應設施量需要配比的定額人員數(shù)量上進行有效控制，避免發(fā)生吃空餉的不良情況。從政策角度，根據(jù)《財政部關(guān)于企業(yè)加強職工福利費財務管理的通知》（財企（2009）242號）的精神，各地方政府對國資委管轄下公共事業(yè)企業(yè)出臺了一系列薪酬規(guī)范指導意見。舉例，上海市人力資源和社會保障局綜合計劃處2015年7月下達了《關(guān)于本市地方國有企業(yè)工資合理增長的操作指引（試行）》規(guī)范了六種津貼“住房補貼、交通補貼、午餐補貼、通訊補貼，節(jié)日補助和高溫季節(jié)津貼”全部納入工資總額，不再有額外的津貼福利。

3.加強信息化，完善企業(yè)運營模式

加大自動化設備的投入，對基礎(chǔ)設施實行電腦控制、實時監(jiān)控和遠程信息傳輸，從而降低人工的低效。建立信息集成化，能做到機械設備的故障及時推送到安全保障部門進行實時搶修；正常運轉(zhuǎn)的機械設備根據(jù)科學的頻次設定其檢修預警，事先預防故障的發(fā)生；對老化的機械設備能及時推送信息到工程部、采購部進行大型零部件的更換，從而縮短更新改造的周期。避免高額且沒有明細項目的更新改造和大修理頻次。

運用成熟的企業(yè)辦公系統(tǒng)提高水務行業(yè)企業(yè)的管理水平，對物資的采購、員工的報銷和“三公經(jīng)費”等一些列支出形成內(nèi)部管控和高效審批，既縮短了時間成本又防止了運營風險。

四、結(jié)論與建議

基于政府對環(huán)境治理的高度重視，不僅體現(xiàn)在“十三五”到2020年的規(guī)劃，如直轄市上海已提出的《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》草案中也大幅提到了環(huán)境治理和優(yōu)化，所以水務行業(yè)將迎來從水源地開發(fā)到污水治理的提標建設等大范圍的財政資金投入，是一個機遇與挑戰(zhàn)并存的形勢。

水務行業(yè)的企業(yè)應該：一要完善內(nèi)部風險控制，避免項目資金的浪費和閑置；二要建立長效、科學的運營模式以致降本增效；三要與政府相關(guān)部門合作，多地域聯(lián)動形成普遍、可行的成本控制指導意見。

這一切都需要先進的科技信息技術(shù)做支撐，抓取大量準確的數(shù)據(jù)做精確統(tǒng)計，透明、公開的信息共享形成企業(yè)內(nèi)部職能部門的聯(lián)動，才能保障機械高效、正常運作，同時讓財務數(shù)據(jù)有直接、客觀的統(tǒng)計口徑，讓成本控制做到真正的有據(jù)可依。

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