李 亢

(北京大學(xué) 法學(xué)院，北京 100871)

一、引子——出乎意料的勝利

1967年的11月2日，蘇格蘭南拉納克郡的行政中心漢米爾頓舉行了議員遞補(bǔ)選舉。這一選舉的結(jié)果讓許多人目瞪口呆：支持蘇格蘭獨(dú)立的蘇格蘭民族黨所薦舉的候選人溫妮·尤因(Winnie Ewing)贏得了這次選舉。

溫妮·尤因是一名律師?；蛟S是作為律師的口才，幫助她贏得了這場(chǎng)對(duì)于蘇格蘭民族黨來(lái)說(shuō)異常艱難的戰(zhàn)役，成功挺進(jìn)西敏宮。[1]71近半個(gè)世紀(jì)后，當(dāng)蘇格蘭民族黨在2015年英國(guó)議會(huì)大選中成為西敏宮的第三大黨時(shí)，人們可能會(huì)覺(jué)得蘇格蘭民族黨的候選人溫妮·尤因贏得一個(gè)席位的勝利，是一件無(wú)足輕重的事情，但在當(dāng)時(shí)，這卻是讓整個(gè)聯(lián)合王國(guó)震驚的新聞，因?yàn)樵诖酥埃鲝埅?dú)立的蘇格蘭民族黨是一個(gè)無(wú)足輕重的小黨，幾乎沒(méi)有在政治競(jìng)技場(chǎng)上取得過(guò)任何有意義的成功，而溫妮·尤因更是被認(rèn)為沒(méi)有任何獲勝的可能。

許多年后，溫妮·尤因在自己的自傳中回憶，當(dāng)時(shí)連蘇格蘭民族黨的領(lǐng)導(dǎo)都不認(rèn)為她能當(dāng)選，只是鼓勵(lì)她取得一個(gè)較好的成績(jī)，然而，結(jié)果卻是如此地出人意料。她說(shuō)：“我的人生從此改變了。漢米爾頓的選舉使我聲名鵲起，不僅僅是在蘇格蘭，也包括整個(gè)英國(guó)，甚至超出了英國(guó)。”[2]

二、辯論——“西洛錫安問(wèn)題”的提出

溫妮·尤因的當(dāng)選，被稱為蘇格蘭獨(dú)立運(yùn)動(dòng)史中的一個(gè)標(biāo)志性事件。在此之后，蘇格蘭獨(dú)立的聲音在政治舞臺(tái)上漸漸清晰。

為了回應(yīng)這一凸顯的問(wèn)題，英國(guó)政府在1969年4月15日成立了“皇家憲法委員會(huì)”(Royal Commission on the Constitution)研究對(duì)策。1973年10月31日，該委員會(huì)完成了最終的報(bào)告。針對(duì)蘇格蘭等地出現(xiàn)的關(guān)于獨(dú)立的聲音，該委員會(huì)在報(bào)告中對(duì)傳統(tǒng)的中央集權(quán)模式進(jìn)行了檢討，同時(shí)，明確拒絕了分離與聯(lián)邦這兩種方案，其理由是分離會(huì)使聯(lián)合王國(guó)分裂為數(shù)個(gè)擁有完全主權(quán)的獨(dú)立國(guó)家，而聯(lián)邦制則涉及在聯(lián)合王國(guó)內(nèi)部創(chuàng)造數(shù)個(gè)與中央分享主權(quán)的邦。最終，委員會(huì)認(rèn)為權(quán)力下放是最為可行的方案，這既不會(huì)導(dǎo)致分裂，并且地方在擁有管理自身事務(wù)權(quán)力的同時(shí)也能確保中央擁有完全的主權(quán)。[3]具體來(lái)說(shuō)，蘇格蘭和威爾士應(yīng)當(dāng)選舉并成立他們自己的立法會(huì)(assembly)，并由聯(lián)合王國(guó)議會(huì)將其一部分權(quán)力下放給蘇格蘭立法會(huì)和威爾士立法會(huì)。

1976年，英國(guó)首相易人。詹姆斯·卡拉漢(James Callaghan)接替辭職的哈羅德·威爾遜(Harold Wilson)就任英國(guó)首相，他對(duì)皇家憲法委員會(huì)的這份報(bào)告表現(xiàn)出了極大的興趣。在他的努力下，《蘇格蘭法草案》和《威爾士法草案》被提上了議會(huì)的議事日程，這兩份法案旨在建立蘇格蘭立法會(huì)和威爾士立法會(huì)，并向其下放一些原本由聯(lián)合王國(guó)議會(huì)所擁有的權(quán)力。

1977年11月14日下午，位于泰晤士河西岸的西敏宮，英國(guó)下議院的議員們?cè)谶@棟古老的建筑里就《蘇格蘭法草案》展開(kāi)激烈的辯論。來(lái)自蘇格蘭西洛錫安(West Lothian)選區(qū)的蘇格蘭工黨議員譚姆·戴利埃爾(Tam Dalyell)是這一草案的激烈反對(duì)者。他侃侃而談，認(rèn)為這份草案并沒(méi)有為解決英格蘭與蘇格蘭之間的問(wèn)題提供什么長(zhǎng)遠(yuǎn)的方案，并且，即使這份草案付諸實(shí)施，它也不可能有長(zhǎng)久的生命力。沒(méi)準(zhǔn)，它的壽命可能只有5年或10年。至于有議員說(shuō)這一草案的實(shí)施可能會(huì)導(dǎo)致一種聯(lián)邦制，戴利埃爾卻說(shuō)，情況可能會(huì)更糟。最后，戴利埃爾在議會(huì)辯論中申言：

“英格蘭的選民們和各位尊敬的英格蘭議員，你們會(huì)忍耐多久？至少119名來(lái)自蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭的議員可以就英格蘭的政治行使重要的，有時(shí)候甚至是決定性的影響，然而英格蘭議員自己卻對(duì)蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭相同的問(wèn)題沒(méi)有任何發(fā)言權(quán)？”[4]

戴利埃爾一語(yǔ)擊中了英國(guó)實(shí)施權(quán)力下放后，必然將出現(xiàn)的憲法政治困局。有著悠久歷史的英格蘭議會(huì)早已在1707年，就與蘇格蘭議會(huì)合并成了大不列顛議會(huì)，后來(lái)又演變?yōu)榻裉斓拇蟛涣蓄嵓氨睈?ài)爾蘭聯(lián)合王國(guó)議會(huì)。聯(lián)合王國(guó)議會(huì)擁有至高無(wú)上的地位，直接統(tǒng)治英格蘭、蘇格蘭、威爾士及北愛(ài)爾蘭，并為這四地立法。然而，由于擬議的權(quán)力下放并不針對(duì)英格蘭，故權(quán)力下放正式實(shí)行后，只會(huì)分別成立蘇格蘭、威爾士、北愛(ài)爾蘭三地的立法機(jī)關(guān)，英格蘭的內(nèi)部事務(wù)將繼續(xù)在聯(lián)合王國(guó)的議會(huì)上進(jìn)行討論，而蘇格蘭、威爾士和北愛(ài)爾蘭三地的諸多內(nèi)部事務(wù)則由他們自己的立法機(jī)關(guān)來(lái)討論。那么問(wèn)題就自然出現(xiàn)了：為什么來(lái)自北愛(ài)爾蘭、威爾士和蘇格蘭的議員可以在聯(lián)合王國(guó)的議會(huì)上就英格蘭的事項(xiàng)發(fā)揮影響力，而來(lái)自英格蘭的議員卻不能就北愛(ài)爾蘭、威爾士、蘇格蘭相同的事項(xiàng)發(fā)揮影響力？

后來(lái)，右翼的議會(huì)議員埃諾奇·鮑威爾(Enoch Powell)在回應(yīng)戴利埃爾的這段話時(shí)說(shuō)：“最終，我們理解了這位尊敬的來(lái)自西洛錫安的議員所要表達(dá)的意思。我們將其稱之為‘西洛錫安問(wèn)題’(West Lothian Question)吧！”[5]259從此，“西洛錫安問(wèn)題”這一術(shù)語(yǔ)便用來(lái)指稱英國(guó)憲法政治所面臨的此種困境。

三、斗爭(zhēng)——權(quán)力下放走向現(xiàn)實(shí)

盡管在議會(huì)的辯論中有諸多的反對(duì)聲音，但是《蘇格蘭法草案》與《威爾士法草案》最終在1978年獲得了通過(guò)。根據(jù)規(guī)定，這兩個(gè)法案的最終生效需要分別獲得蘇格蘭人與威爾士人公投的通過(guò)。

然而，在1979年3月1日舉行的公投中，蘇格蘭人和威爾士人否決了這兩個(gè)法案。以蘇格蘭為例，盡管通過(guò)的門檻設(shè)置得并不太高，也即只要有全體選民的40%同意，《1978年蘇格蘭法》即可生效，但蘇格蘭人似乎對(duì)投票并沒(méi)有太大的興趣，只有64%的選民參加了選舉，贊成者有51.6%，也即只有全體選民的33%支持《1978年蘇格蘭法》。[1]52這也就意味著，所幸，西洛錫安問(wèn)題暫時(shí)只是一個(gè)理論上的存在。

然而，在隨后的時(shí)間里，政治精英們并沒(méi)有放棄對(duì)蘇格蘭獨(dú)立的追求。公投后不久，蘇格蘭的政治精英們便成立了“爭(zhēng)取蘇格蘭立法會(huì)運(yùn)動(dòng)”(Campaign for a Scottish Assembly)，主張建立自治政府。在反對(duì)自治的保守黨撒切爾首相執(zhí)政期間，爭(zhēng)取蘇格蘭立法會(huì)運(yùn)動(dòng)持續(xù)向其施加壓力。民眾在政治精英的呼吁和鼓動(dòng)下，對(duì)蘇格蘭自治的要求也越來(lái)越得到加強(qiáng)。1988年，爭(zhēng)取蘇格蘭立法會(huì)運(yùn)動(dòng)起草了《蘇格蘭權(quán)利宣言》，聲稱蘇格蘭人有權(quán)決定自己的政府形式。*關(guān)于蘇格蘭權(quán)利宣言的重要意義和影響，參見(jiàn)文獻(xiàn)[6]。同年3月30日，簽署儀式在位于愛(ài)丁堡的蘇格蘭長(zhǎng)老會(huì)大會(huì)堂舉行，許多政治精英、教會(huì)以及工會(huì)的代表參加了這一活動(dòng)并簽署了宣言。該宣言開(kāi)篇便以極富感染力的話語(yǔ)宣告：

“我們，以蘇格蘭憲法會(huì)議之名集會(huì)，特此承認(rèn)蘇格蘭人民在決定最適合他們需要的政府形式方面，享有主權(quán)權(quán)利，同時(shí)也特此宣示并且保證，在我們所有的行動(dòng)和審議中，蘇格蘭人民的利益都是至高無(wú)上的。”[7]

幾乎所有在任的蘇格蘭工黨和蘇格蘭自由民主黨的議會(huì)議員都簽署了《蘇格蘭權(quán)利宣言》，只有一個(gè)人例外，他就是西洛錫安問(wèn)題的提出者：譚姆·戴利埃爾。[8]

《蘇格蘭權(quán)利宣言》促成了蘇格蘭憲法會(huì)議(Scottish Constitutional Convention)的成立，并取代了爭(zhēng)取蘇格蘭立法會(huì)運(yùn)動(dòng)的作用。1995年11月30日，蘇格蘭憲法會(huì)議發(fā)表了藍(lán)皮書(shū)《蘇格蘭的議會(huì)與蘇格蘭的權(quán)利》(Scotland’sparliament,Scotland’sright)，旨在推動(dòng)權(quán)力下放。在政治精英們的鼓動(dòng)下，民眾對(duì)蘇格蘭自治與權(quán)力下放的呼聲也越來(lái)越強(qiáng)。1997年，英國(guó)舉行大選，工黨領(lǐng)袖布萊爾承諾勝選后將在蘇格蘭推動(dòng)就權(quán)力下放問(wèn)題的公投。隨后，工黨取得大選的勝利，布萊爾擔(dān)任英國(guó)首相。同年9月，蘇格蘭權(quán)力下放公投在蘇格蘭舉行，這一公投就“是否成立蘇格蘭議會(huì)”和“蘇格蘭議會(huì)是否應(yīng)擁有稅收變更權(quán)力”兩項(xiàng)問(wèn)題舉行表決。最終的結(jié)果顯示，這兩項(xiàng)問(wèn)題都獲得了較高比例的通過(guò)。[9]

次年，1998年11月17日，聯(lián)合王國(guó)議會(huì)最終通過(guò)了由工黨政府提交的《1998年蘇格蘭法案》。這一法案明令設(shè)立蘇格蘭議會(huì)。兩天后的11月19日下午4點(diǎn)19分，時(shí)任下議院議長(zhǎng)的貝蒂·布思羅伊德(Betty Boothroyd)女士宣布，《1998年蘇格蘭法》獲得女王的御準(zhǔn)。[10]

由于現(xiàn)時(shí)的聯(lián)合王國(guó)議會(huì)可以追溯到1707年根據(jù)《聯(lián)合法案》(TreatyofUnion)合并英格蘭議會(huì)與蘇格蘭議會(huì)而成的大不列顛議會(huì)，合并之后，原英格蘭議會(huì)與原蘇格蘭議會(huì)自然不復(fù)存在，基于此，英國(guó)官方更愿意將權(quán)力下放后成立的蘇格蘭議會(huì)視為新成立的地方議會(huì)，而非是1707年已經(jīng)不復(fù)存在的蘇格蘭議會(huì)的恢復(fù)，否則，聯(lián)合王國(guó)議會(huì)的合法性將受到質(zhì)疑，英國(guó)憲制的根基也將受到破壞。但顯然，蘇格蘭的民族主義者并不關(guān)心這一問(wèn)題。前文所述的溫妮·尤因，即代表蘇格蘭民族黨第一次挺進(jìn)西敏宮的議員，其時(shí)任蘇格蘭議會(huì)的臨時(shí)負(fù)責(zé)人。蘇格蘭議會(huì)的首次會(huì)議于1999年5月12日舉行，溫妮·尤因在開(kāi)幕致辭上以這樣一段宣告開(kāi)始了議會(huì)日程的運(yùn)作：

“有句話我一直想說(shuō)，也一直想聽(tīng)到別人說(shuō)，我就以這句話為開(kāi)始：在1707年3月25日休會(huì)的蘇格蘭議會(huì)，特此重新召開(kāi)?！盵11]

至此，權(quán)力下放從理論走向了現(xiàn)實(shí)，西洛錫安問(wèn)題也從憲法政治的假設(shè)問(wèn)題變成了憲法政治的現(xiàn)實(shí)困境。

四、投票——“西洛錫安問(wèn)題”的困境

2003年11月，英國(guó)下議院就是否在英格蘭引入NHS基金信托機(jī)構(gòu)所運(yùn)營(yíng)的醫(yī)院一事進(jìn)行表決。如果這一事項(xiàng)只由英格蘭的議員進(jìn)行投票，則不可能被通過(guò)。然而，44名蘇格蘭工黨議員的贊成票卻使得這一議案以微弱多數(shù)順利過(guò)關(guān)。而在次年1月，一項(xiàng)由工黨政府提交的就允許英格蘭與威爾士的大學(xué)收取不同學(xué)費(fèi)的議案，以五票的優(yōu)勢(shì)勉強(qiáng)通過(guò)。這一議案和蘇格蘭及北愛(ài)爾蘭沒(méi)有任何關(guān)系。但只有蘇格蘭保守黨議員彼得·鄧肯(Peter Duncan)以與蘇格蘭無(wú)關(guān)為由拒絕投票。其他72名來(lái)自蘇格蘭的議員，多數(shù)人都選擇了投贊成票。無(wú)疑，蘇格蘭議員的支持使得工黨政府這一頗受爭(zhēng)議同時(shí)又與他們無(wú)關(guān)的議案獲得通過(guò)。[12]

拒絕投票的蘇格蘭保守黨議員彼得·鄧肯在此前議會(huì)就上述問(wèn)題的辯論中對(duì)西洛錫安問(wèn)題所造成的困局表示了擔(dān)憂：

“……必須承認(rèn)權(quán)力下放改變了聯(lián)合王國(guó)……英格蘭沒(méi)有法律上的權(quán)力去影響在蘇格蘭的相同的政策。這就是危機(jī)。而工黨議員們卻拒絕接受這個(gè)問(wèn)題的存在?！?/p>

“解決方案非常清楚。權(quán)力下放需要穩(wěn)定來(lái)達(dá)致成功。我們這些蘇格蘭保守黨與統(tǒng)一黨的人承認(rèn)權(quán)力下放是蘇格蘭人民的意愿，同時(shí)它也需要能起作用。僅有的另一個(gè)選擇是具有破壞性的民族主義的解決方案?！?/p>

鄧肯還專門對(duì)西洛錫安問(wèn)題的提出者戴利埃爾先生的觀點(diǎn)進(jìn)行了評(píng)論：“尊敬的來(lái)自林利斯哥的議員戴利埃爾先生曾在他的書(shū)中陳述了這樣的觀點(diǎn)：‘權(quán)力下放：英國(guó)的終結(jié)？’我不同意他的觀點(diǎn)。我相信權(quán)力下放是行之有效的，同時(shí)也不會(huì)導(dǎo)致聯(lián)合王國(guó)的終結(jié)。但是我們需要解決許多棘手的問(wèn)題，這些問(wèn)題是權(quán)力下放的一部分，這并不是容易的事情?！?/p>

鄧肯并且慷慨陳詞：“我是一個(gè)堅(jiān)定的統(tǒng)一主義者。我相信聯(lián)合王國(guó)的成功。我希望它能永續(xù)長(zhǎng)存，我希望它能穩(wěn)如磐石，我希望它能行之有效。這就是為什么我希望我們能在今天去解決這個(gè)問(wèn)題，以及很久以前就已經(jīng)提出的西洛錫安問(wèn)題?！盵13]

五、聯(lián)邦——聯(lián)合王國(guó)熱議的方案

如何解決西洛錫安問(wèn)題，在英國(guó)內(nèi)部引起熱議。

一種觀點(diǎn)是英格蘭議員投票解決英格蘭的事務(wù)。早在權(quán)力下放實(shí)行之初，保守黨主席威廉·黑格(William Hague)就提出了“英格蘭人投票表決英格蘭法律”的主張。他說(shuō)：“蘇格蘭的議員能投票決定發(fā)生在英格蘭的事情，而英格蘭的議員不再能夠投票決定發(fā)生在蘇格蘭的事情，這種情況明顯是不公平的。我認(rèn)為我們不應(yīng)該一直這樣?！彼踔猎S諾，只要保守黨在大選中獲勝，他就停止蘇格蘭議員就“英格蘭法律”進(jìn)行投票的權(quán)利。[14]在2009年針對(duì)聯(lián)合王國(guó)議會(huì)的議員所做的一項(xiàng)調(diào)查顯示，38%的議員贊同蘇格蘭的議員應(yīng)當(dāng)被禁止就英格蘭的事項(xiàng)進(jìn)行投票。[15]然而，這一解決方案卻存在許多問(wèn)題。首先，什么是英格蘭事項(xiàng)并不是一件容易區(qū)分的事情，沒(méi)有明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。其次，這一舉措有可能使英國(guó)議會(huì)陷入混亂與分裂。最后，這種主張也容易被對(duì)手攻擊為“狹隘的英格蘭民族主義”。[16]

基于此，聯(lián)邦制被很多人認(rèn)為是在不解散聯(lián)合王國(guó)的前提下最能一勞永逸解決這一問(wèn)題的方案，也即打造一個(gè)由英格蘭、蘇格蘭、威爾士以及北愛(ài)爾蘭四個(gè)成員邦所組成的聯(lián)邦王國(guó)，四地都有自己的立法機(jī)關(guān)，這四個(gè)立法機(jī)關(guān)與聯(lián)合王國(guó)議會(huì)的立法管轄權(quán)通過(guò)憲法予以劃分與規(guī)范。聯(lián)邦制不僅能一舉解決西洛錫安問(wèn)題所帶來(lái)的困局，也被認(rèn)為能滿足一部分蘇格蘭民族主義者的訴求，緩解獨(dú)立運(yùn)動(dòng)所帶來(lái)的壓力。在英國(guó)，從學(xué)界到新聞?shì)浾摻缭俚秸?，都有相?dāng)多的人支持聯(lián)邦制方案。特別是2014年蘇格蘭獨(dú)立公投，以及2015年英國(guó)大選中蘇格蘭民族黨史無(wú)前例地成為議會(huì)第三大黨，進(jìn)一步深化了西洛錫安問(wèn)題所帶來(lái)的困局。這兩件事情所引發(fā)的沖擊，使得人們對(duì)聯(lián)合王國(guó)是否應(yīng)采用聯(lián)邦制的討論變得更為熱烈。

在政界，蘇格蘭自由民主黨是聯(lián)邦制的長(zhǎng)期支持者。在2006年3月，由蘇格蘭自由民主黨設(shè)立的“斯蒂爾委員會(huì)”(Steel Commission)發(fā)表了一份報(bào)告《斯蒂爾委員會(huì)：邁向聯(lián)邦制：蘇格蘭問(wèn)題的一種新的解決方案》(TheSteelCommission:MovingtoFederalism:aNewSettlementforScotlland)。該報(bào)告一方面認(rèn)為聯(lián)合王國(guó)的議會(huì)應(yīng)當(dāng)將更多的權(quán)力授予蘇格蘭議會(huì)，另一方面呼吁英國(guó)應(yīng)當(dāng)采用聯(lián)邦制。2012年10月，蘇格蘭自由民主黨設(shè)立的“地方自治與群體自治委員會(huì)”(Home Rule and Community Rule Commission)發(fā)表了一份報(bào)告——《聯(lián)邦制：蘇格蘭最好的未來(lái)》。這一報(bào)告闡述了蘇格蘭在聯(lián)合王國(guó)內(nèi)實(shí)行地方自治的細(xì)節(jié)，也即既能掌握大多數(shù)的內(nèi)部事務(wù)，同時(shí)又能依然享有來(lái)自聯(lián)合王國(guó)的保護(hù)。同時(shí)這一報(bào)告還闡述了地方自治在21世紀(jì)如何運(yùn)作。報(bào)告顯示，蘇格蘭的地方自治運(yùn)行良好，但是如果英國(guó)變?yōu)槁?lián)邦制國(guó)家，一切都將更好。這份報(bào)告還列出了實(shí)行聯(lián)邦制的五點(diǎn)好處，其中最后一點(diǎn)就是它能夠解決西洛錫安問(wèn)題。[17]蘇格蘭公投舉行前，威爾士首席部長(zhǎng)卡文·瓊斯(Carwyn Jones)表示，蘇格蘭獨(dú)立公投意味著應(yīng)當(dāng)終結(jié)英國(guó)威斯敏斯特的議會(huì)主權(quán)，將更多的新的權(quán)力下放給加的夫和愛(ài)丁堡的政府。當(dāng)前的憲制安排已經(jīng)不再有效，英國(guó)應(yīng)當(dāng)成為一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家。[18]通常被認(rèn)為是對(duì)聯(lián)邦制持否定態(tài)度的英國(guó)保守黨，其內(nèi)部也發(fā)生了變化。在2015年5月，倫敦市長(zhǎng)鮑里斯·約翰遜(Boris Johnson)公開(kāi)支持聯(lián)邦制。[19]在蘇格蘭民族黨內(nèi)部，也有支持聯(lián)邦制的聲音。曾任蘇格蘭議會(huì)議員和蘇格蘭司法部部長(zhǎng)的肯尼·麥卡斯基爾(Kenny MacAskill)曾在《泰晤士報(bào)》上撰文認(rèn)為，蘇格蘭應(yīng)當(dāng)考慮一種聯(lián)邦制的未來(lái)。在聯(lián)邦制度下，將有機(jī)會(huì)打破折磨蘇格蘭的憲法政治僵局，避免蘇格蘭考慮大膽的和激進(jìn)的選項(xiàng)。[20]

新聞?shì)浾摻鐚?duì)英國(guó)采用聯(lián)邦制的呼聲也越來(lái)越多,甚至認(rèn)為英國(guó)實(shí)質(zhì)上正在走向聯(lián)邦制。在2015年5月英國(guó)大選蘇格蘭民族黨獲得巨大勝利后，英國(guó)“商業(yè)內(nèi)幕”網(wǎng)站的財(cái)經(jīng)編輯麗阿娜·布林迪德(Lianna Brinded)女士在時(shí)評(píng)中指出：這一選舉結(jié)果只能進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)“英格蘭人投票決定英格蘭法律”的追求，因此，“這意味著聯(lián)合王國(guó)的議會(huì)會(huì)進(jìn)行一些程序性的改革，以防止蘇格蘭的議員就主要影響英格蘭的立法進(jìn)行投票。聯(lián)合王國(guó)將快速走向聯(lián)邦制”。[21]同樣是受2015年5月英國(guó)大選蘇格蘭民族黨取得巨大勝利的影響，英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》的專欄作家蒂莫西·加頓·阿什(Timothy Garton Ash)發(fā)表文章指出：“我們需要一個(gè)聯(lián)邦的英王國(guó)。否則，這種震驚的選舉結(jié)果會(huì)成為英國(guó)劇終的開(kāi)始……”[22]專欄作家大衛(wèi)·托蘭斯(David Torrance)認(rèn)為，批評(píng)英國(guó)不能采用聯(lián)邦制的人忽視了這樣一個(gè)事實(shí)：從權(quán)力下放開(kāi)始，英國(guó)已經(jīng)變成了一個(gè)準(zhǔn)聯(lián)邦制國(guó)家，過(guò)去那些關(guān)于議會(huì)主權(quán)和英國(guó)憲法的觀念，已經(jīng)被修改了。[23]大衛(wèi)·馬昆德(David Marquand)發(fā)表在英國(guó)《展望》雜志上的《不列顛合眾國(guó)？這是拯救聯(lián)合的唯一路徑》也認(rèn)為，面對(duì)蘇格蘭的公投，聯(lián)邦制是唯一避免聯(lián)合王國(guó)分裂的方法。文章同時(shí)也分析了在英國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制可能存在的一些障礙，比如一個(gè)過(guò)于強(qiáng)大的英格蘭，而這種情況在同樣實(shí)行聯(lián)邦制的美國(guó)是不存在的。[24]

在英國(guó)的學(xué)界，愛(ài)丁堡大學(xué)法學(xué)院從事憲法學(xué)研究的斯蒂芬·蒂爾尼(Stephen Tierney)教授是聯(lián)邦制的倡導(dǎo)者。2015年，蒂爾尼教授發(fā)表的《面向一個(gè)聯(lián)邦的聯(lián)合王國(guó)？來(lái)自美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)》一文中，除了為英國(guó)采用聯(lián)邦掃清一些理論上的障礙外，還專門與美國(guó)式聯(lián)邦進(jìn)行了比較，其中一點(diǎn)即是：“英國(guó)是一個(gè)多民族國(guó)家，它接受通過(guò)民族自決權(quán)來(lái)做出根本性的憲法決定，包括分離。而美國(guó)自內(nèi)戰(zhàn)以來(lái)，就努力強(qiáng)化這樣一種觀念：一個(gè)單一的國(guó)族(national people)和一個(gè)不可分裂的國(guó)家。”[25]任教于倫敦國(guó)王學(xué)院的安德魯·布利克(Andrew Blick)博士則稱，“聯(lián)邦制”這個(gè)術(shù)語(yǔ)長(zhǎng)期以來(lái)在英國(guó)都是個(gè)不光彩的詞，“但最近，特別是大約從2014年9月蘇格蘭獨(dú)立公投以來(lái)，人們的立場(chǎng)開(kāi)始發(fā)生了變化。持不同立場(chǎng)的政治家以及許許多多的評(píng)論家現(xiàn)在都愿意談及一個(gè)‘聯(lián)邦的’英國(guó)是令人滿意的，同時(shí)也甚至可能是不可避免的一種結(jié)果”[26]。

對(duì)英國(guó)采用聯(lián)邦制，反對(duì)的聲音并非沒(méi)有*例如蘇格蘭的統(tǒng)一黨(A Better Britain - Unionist Party)一直鮮明地反對(duì)聯(lián)邦制甚至是權(quán)力下放。在該黨的官方網(wǎng)站上，有大量表達(dá)此觀點(diǎn)的文章。，然而聯(lián)邦制，或者某種形式的準(zhǔn)聯(lián)邦制，在當(dāng)下堅(jiān)持統(tǒng)一主義的工黨、自由民主黨以及保守黨的思想中，占據(jù)著主流地位。所以，如今英國(guó)的政治競(jìng)技場(chǎng)，一邊是當(dāng)今已經(jīng)成為聯(lián)合王國(guó)下議院第三大黨的蘇格蘭民族黨為蘇格蘭獨(dú)立搖旗吶喊，另一邊則是反對(duì)獨(dú)立的統(tǒng)一主義者祭出聯(lián)邦制的靈丹妙藥，企圖以此避免聯(lián)合王國(guó)走向分裂。在這種形勢(shì)下，任何反對(duì)聯(lián)邦制的聲音，皆如細(xì)絲，若蚊蠅，似喃喃自語(yǔ)。*如前所述蘇格蘭的統(tǒng)一黨，在2016年蘇格蘭議會(huì)選舉中，該黨在格拉斯哥地區(qū)參選，最后只獲得了1%的選票。參見(jiàn)文獻(xiàn)[27]。

六、結(jié)語(yǔ)——英憲前途未可知

溫妮·尤因在1967年破天荒地代表蘇格蘭民主黨挺進(jìn)西敏宮時(shí)，是38歲，這一年既是蘇格蘭獨(dú)立運(yùn)動(dòng)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，也是她步入政壇的起點(diǎn)。又過(guò)了38年，即2005年，她提出退休。在38年的政治生涯里，她一直致力于蘇格蘭民族主義運(yùn)動(dòng)。她從聯(lián)合王國(guó)議會(huì)議員做到歐洲議會(huì)議員，在蘇格蘭議會(huì)成立(恢復(fù))時(shí)，又成為蘇格蘭議會(huì)議員。在歐洲議會(huì)期間，因?yàn)樗龔?qiáng)烈地主張維護(hù)蘇格蘭的利益，被送綽號(hào)“蘇格蘭夫人(Madame Ecosse)”[1]72，從此這個(gè)綽號(hào)便一直伴隨著她。在她退出政壇那年，她的身份是蘇格蘭民族黨主席。但“尤因”這個(gè)姓氏并沒(méi)有退出政治舞臺(tái)，她的兒子費(fèi)格斯·尤因(Fergus Ewing)、女兒安娜貝勒·尤因(Annabelle Ewing)以及兒媳瑪格麗特·尤因(Margaret Ewing)都以蘇格蘭民族主義者的身份活躍于政治舞臺(tái)，都擔(dān)任過(guò)蘇格蘭議會(huì)或聯(lián)合王國(guó)議會(huì)的議員。譚姆·戴利埃爾曾將這一蘇格蘭政壇上活躍的家族戲稱為“尤因王朝(Ewing dynasty)”。[28]

譚姆·戴利埃爾就是前文所述的“西洛錫安問(wèn)題”的提出者：1977年，權(quán)力下放還在理論階段時(shí)，戴利埃爾在議會(huì)辯論中的一番話擊中了它必然將造成的英國(guó)憲法政治的困境。后來(lái)，另一位政治家鮑威爾將之稱為“西洛錫安問(wèn)題”。鮑威爾在英國(guó)的政治舞臺(tái)上以其右翼色彩著稱，作為保守黨議員的他不僅是一個(gè)堅(jiān)定的統(tǒng)一主義者從而堅(jiān)決反對(duì)權(quán)力下放，而且還強(qiáng)烈反對(duì)英國(guó)的移民政策，排斥移民，他的言論最終使他被保守黨主席愛(ài)德華·希思開(kāi)除出影子內(nèi)閣。許多年后，鮑威爾病危，彌留之際，戴利埃爾專程去看他。鮑威爾見(jiàn)到戴利埃爾后，動(dòng)人地對(duì)他低聲說(shuō)：“我把西洛錫安問(wèn)題遺贈(zèng)給你了?！盵5]259

戴利埃爾如今已年過(guò)八旬。在1977年，他出版了一本著作，書(shū)名叫《權(quán)力下放：英國(guó)的終結(jié)？》(Devolution:TheEndofBritain?)。[29]25年后，即2002年，他又發(fā)表了一篇文章，叫《權(quán)力下放：英國(guó)的終結(jié)》(Devolution:TheEndofBritain)。[5]作為曾經(jīng)權(quán)力下放的堅(jiān)決反對(duì)者，如今的他心情或許是悲涼的，所以在這篇文章的末尾，他說(shuō)：“對(duì)于聯(lián)合王國(guó)的未來(lái)，我感到很沮喪，很絕望。”[5]262

而新一代的統(tǒng)一主義者不僅熱情地?fù)肀?quán)力下放，甚至已經(jīng)開(kāi)始堅(jiān)信，聯(lián)邦制是避免聯(lián)合王國(guó)分崩離析的唯一辦法。前文所述的蘇格蘭保守黨議員彼得·鄧肯，2004年他曾以一項(xiàng)只涉及英格蘭與威爾士的關(guān)于大學(xué)收費(fèi)的法律與蘇格蘭無(wú)關(guān)為由而拒絕投票，并對(duì)自己統(tǒng)一主義的信仰慷慨陳詞，而在蘇格蘭公投后的一年，即2015年，鄧肯發(fā)表文章支持聯(lián)邦制：“我們必須清晰地知道：蘇格蘭問(wèn)題只存在兩個(gè)結(jié)局：或者通過(guò)第二次公投走向獨(dú)立，或者我們建立一個(gè)以聯(lián)邦制為基礎(chǔ)的聯(lián)合王國(guó)。保守黨越快接受這一現(xiàn)實(shí)，避免徹底獨(dú)立的概率就越大。”“對(duì)于我們聯(lián)合王國(guó)的熱愛(ài)者來(lái)說(shuō)，選項(xiàng)現(xiàn)在是再簡(jiǎn)單不過(guò)了——聯(lián)邦或者毀滅。”[30]

傳統(tǒng)的統(tǒng)一主義者大多反對(duì)權(quán)力下放，新一代的統(tǒng)一主義者卻熱情擁抱權(quán)力下放的升級(jí)版——聯(lián)邦制。前者認(rèn)為權(quán)力下放會(huì)導(dǎo)致聯(lián)合王國(guó)的分崩離析，后者則堅(jiān)信只有聯(lián)邦制才能維系已然貌合神離的聯(lián)合王國(guó)，并解決西洛錫安問(wèn)題所帶來(lái)的憲法困局。這種變化的背后，涉及時(shí)代的變遷、觀念的變更，特別是政治力量的此消彼長(zhǎng)。然而，必須指出的是，英國(guó)選擇聯(lián)邦制是否真的能避免走向分裂姑且不論，但其必然會(huì)對(duì)英國(guó)憲法制度的基本原則造成最徹底的沖擊，從布萊克斯通到戴雪再到詹寧斯等眾多學(xué)者所總結(jié)并為人們所熟知的那些英國(guó)憲法的基本特征必然將不復(fù)存在：

(1)典型的聯(lián)邦制國(guó)家，其議會(huì)通常都由兩院組成。其中一院代表人民，由人民直接選舉產(chǎn)生；另一院則代表聯(lián)邦的各成員邦，以成員邦為單位選舉產(chǎn)生議員，各成員邦無(wú)論地域廣狹，人口多少，一般都擁有相同數(shù)量的代表，從而體現(xiàn)聯(lián)邦制下各成員邦一律平等的基本原則。但在英國(guó)，兩院制仍然在形式上延續(xù)著中世紀(jì)以來(lái)貴族與平民互相制衡的設(shè)置，下議院由民選產(chǎn)生，但上議院的議員都是由非選舉產(chǎn)生的貴族和宗教人士充任。如果英國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制，必然要對(duì)其議會(huì)特別是上議院進(jìn)行根本性的改革，而這就涉及英國(guó)憲法制度重大的變化。

(2)另一個(gè)將改變傳統(tǒng)英國(guó)憲法制度面貌的是憲法典問(wèn)題。盡管英國(guó)憲法是否以不成文憲法為主要特征或者說(shuō)其憲法政治的運(yùn)作是否在實(shí)際上依賴不成文憲法是一個(gè)存在爭(zhēng)議的問(wèn)題*相關(guān)的爭(zhēng)議參見(jiàn)文獻(xiàn)[31],以及翟志勇對(duì)強(qiáng)世功的批判，見(jiàn)文獻(xiàn)[32]。，但毋庸置疑的是，英國(guó)不存在憲法典。同時(shí)，盡管20世紀(jì)以來(lái)，英國(guó)涌現(xiàn)出一系列成文的憲法性法律，但都是由英國(guó)議會(huì)通過(guò)的。然而對(duì)于聯(lián)邦制國(guó)家來(lái)說(shuō)，因?yàn)樯婕奥?lián)邦中央與各成員邦之間的權(quán)力劃分這種根本性的問(wèn)題，不可能遵循不成文憲法等憲法慣例，而必須通過(guò)文字的形式予以明確，且能承載這種解決聯(lián)邦制國(guó)家根本性問(wèn)題的文字的，只能是一部憲法典。*這就涉及聯(lián)邦制與英國(guó)當(dāng)前實(shí)施的權(quán)力下放的區(qū)別。盡管權(quán)力下放賦予蘇格蘭等以高度的自治權(quán)，但英國(guó)仍然不是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，因?yàn)闄?quán)力下放的決議是由英國(guó)議會(huì)單方面做出的，從理論上來(lái)說(shuō)，英國(guó)議會(huì)也可以單方面收回。但對(duì)于聯(lián)邦制國(guó)家來(lái)說(shuō)，聯(lián)邦政府與各成員的權(quán)力劃分卻是由憲法規(guī)定的，聯(lián)邦制國(guó)家的特點(diǎn)也決定了關(guān)于權(quán)力劃分的憲法規(guī)定非經(jīng)聯(lián)邦議會(huì)和絕大多數(shù)甚至全部成員邦立法機(jī)關(guān)的同意，不得修改。此外，鑒于聯(lián)邦制國(guó)家的特點(diǎn)，這一憲法典不能如同先前的那些憲法性法律那樣只由英國(guó)議會(huì)通過(guò)，必須同時(shí)獲得絕大多數(shù)甚至全部成員邦立法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。因此，不存在憲法典這一典型的英國(guó)憲法制度特征也將因?yàn)閷?shí)行聯(lián)邦制而被改變。

(3)英國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制對(duì)傳統(tǒng)英國(guó)憲法制度最徹底的改變將是終結(jié)議會(huì)至上的原則。任何一個(gè)稍微了解英國(guó)議會(huì)制度的人，都聽(tīng)說(shuō)過(guò)德·洛爾默(De Lolme)的那句關(guān)于英國(guó)議會(huì)的名言：“議會(huì)除了不能把男人變成女人和把女人變成男人外，什么事情都可以做?！盵33]戴雪在《英憲精義》的開(kāi)篇第一部分就闡述“議會(huì)主權(quán)”，認(rèn)為英國(guó)議會(huì)“可以造法，亦可以毀法；而且四境之內(nèi)，無(wú)一人復(fù)無(wú)一團(tuán)體能得到英格蘭的法律之承認(rèn)，使其有權(quán)利以撤回或廢置巴力門的立法”[34]。戴雪并進(jìn)一步提出了議會(huì)主權(quán)兩點(diǎn)具體內(nèi)容，即“議會(huì)的無(wú)限立法權(quán)威”和“無(wú)競(jìng)爭(zhēng)的立法權(quán)力”。然而，英國(guó)實(shí)行聯(lián)邦制意味著，由于憲法所確立的聯(lián)邦與各成員邦之間的權(quán)力劃分，縱使是曾經(jīng)無(wú)所不能的英國(guó)議會(huì)，也不能侵犯成員邦在立法領(lǐng)域的管轄權(quán)。這必將從根本上瓦解英國(guó)的議會(huì)主權(quán)原則，從而徹底改變英國(guó)憲法制度的面貌。

未來(lái)的英國(guó)，是否真的會(huì)從聯(lián)合王國(guó)走向聯(lián)邦王國(guó)？筆者并不擅長(zhǎng)預(yù)測(cè)，并且相信歷史的發(fā)展受多種因素的影響，預(yù)測(cè)并不是一件輕而易舉的事情。但是毫無(wú)疑問(wèn)，如今英國(guó)的憲法制度，已經(jīng)走到了一個(gè)十字路口。變化是必然的，并且必然是實(shí)質(zhì)性的變化，而這種變化必然涉及英國(guó)憲法制度的那些基本原則，例如議會(huì)至上、不成文憲法等?？傊?，從布萊克斯通到戴雪再到詹寧斯等學(xué)者所總結(jié)并為人們所熟知的那些英國(guó)憲法制度的基本特征，必然會(huì)發(fā)生重大的變化。而20世紀(jì)晚期以來(lái)，隨著權(quán)力下放、《人權(quán)法案》的通過(guò)、英國(guó)最高法院的成立以及英國(guó)入歐和脫歐，這種變化的趨勢(shì)也越來(lái)越明顯，而蘇格蘭日益強(qiáng)烈的民族主義與獨(dú)立訴求所帶來(lái)的沖擊，更不知要將這種變化帶向何方。

然而，從歷史長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，變化必然是緩慢的，尤其是在英國(guó)。英國(guó)議會(huì)主權(quán)的確立，如果以1215年《大憲章》的簽署開(kāi)始起算到1688年光榮革命的勝利為終止，一共用了473年。其他涉及憲法制度基本原則的變化或確立，也幾乎都經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的時(shí)間。故而，今人可能皆無(wú)法親歷蘇格蘭獨(dú)立運(yùn)動(dòng)影響下英國(guó)憲法制度最終的歸宿，只能瞥見(jiàn)一個(gè)站在十字路口上躊躇不前的身影。

參 考 文 獻(xiàn)

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