馬 密

(廈門大學(xué) a.法學(xué)院; b.兩岸和平發(fā)展協(xié)同中心，福建 廈門 361005)

傳統(tǒng)的三權(quán)分立的分權(quán)模式在最近幾十年之各國(guó)實(shí)踐中不斷受到挑戰(zhàn)。在美國(guó)，隨著獨(dú)立行政機(jī)關(guān)的崛起，第四權(quán)力分支的論調(diào)不絕于耳。[1]美國(guó)學(xué)者布魯斯阿克曼也提出了以監(jiān)察機(jī)關(guān)作為第四種權(quán)力分支彌補(bǔ)三權(quán)分立體制的不足。[2]2016年12月，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布決定授權(quán)試點(diǎn)地區(qū)設(shè)置監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，并賦予監(jiān)察委員會(huì)留置被調(diào)查人的權(quán)限。當(dāng)前，留置措施已經(jīng)廣泛運(yùn)用于監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察實(shí)踐中。2017年7月，北京市公布了“北京監(jiān)察委留置第一案”的李某挪用公款一審刑事判決書。被告人李某因涉嫌犯挪用公款罪于2017年4月7日經(jīng)北京市通州區(qū)監(jiān)察委員會(huì)決定被留置，于同年5月5日經(jīng)北京市通州區(qū)人民檢察院決定被逮捕。自授權(quán)以來，監(jiān)察委員會(huì)新賦予的留置權(quán)廣受關(guān)注。10月，黨的十九大報(bào)告明確指出，制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”(俗稱“雙規(guī)”)措施。11月，全國(guó)人大常委會(huì)發(fā)布的《監(jiān)察法草案》確立了留置作為監(jiān)察機(jī)關(guān)唯一的強(qiáng)制性調(diào)查措施。

監(jiān)察體制改革，能否切實(shí)貫徹全面推進(jìn)依法治國(guó)的決定，就要看關(guān)于留置措施的規(guī)定，是否符合“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義國(guó)家”的原則，是否“尊重和保障人權(quán)”。[3]留置究竟屬于什么樣的一種權(quán)力？學(xué)界對(duì)此展開了一系列的討論，普遍認(rèn)同：留置并非屬于檢察機(jī)關(guān)的刑事偵查權(quán)。監(jiān)察委的留置權(quán)是一種新的權(quán)力。[4]“留置”既不是監(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)時(shí)的一項(xiàng)措施，也不是檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)時(shí)的一種措施，而是屬于一項(xiàng)新規(guī)定的強(qiáng)制措施。[5]《刑事訴訟法》僅規(guī)定了拘傳、取保候?qū)?、監(jiān)視居住、拘留、逮捕五種強(qiáng)制性措施，留置并不屬于《刑事訴訟法》中所規(guī)定的強(qiáng)制性措施。作為《刑事訴訟法》中尚未規(guī)定的強(qiáng)制性措施，留置與其他刑事強(qiáng)制性措施之間存在一定的緊張關(guān)系。因此，本文試圖考察留置措施的歷史演進(jìn)、性質(zhì)以及與刑事強(qiáng)制措施之間的緊張關(guān)系，并試圖就二者之間的關(guān)系提出建議。

一、留置的歷史演進(jìn)

(一)概念溯源

任何統(tǒng)治形式都需要有權(quán)力反腐機(jī)制，以確保統(tǒng)治權(quán)力的穩(wěn)固與持續(xù)。[6]監(jiān)察體制改革推進(jìn)的目的在于實(shí)現(xiàn)我國(guó)反腐敗體系的制度化和法治化。留置是監(jiān)察機(jī)關(guān)就涉嫌職務(wù)犯罪的事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查，以監(jiān)督公務(wù)人員依法行政，符合監(jiān)察機(jī)關(guān)為有效行使其職權(quán)，于必要時(shí)行使調(diào)查權(quán)的要件。監(jiān)察委員會(huì)并非是政府的職能部門，也非純粹的司法機(jī)關(guān)，而是獨(dú)立行使國(guó)家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)。監(jiān)察委員會(huì)為行使其對(duì)公務(wù)人員的監(jiān)察職能，根據(jù)其固有權(quán)能享有一定的調(diào)查權(quán)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者荊知仁認(rèn)為，從調(diào)查權(quán)之為糾彈權(quán)行使之必要程序和手段而言，調(diào)查權(quán)運(yùn)用上能力之強(qiáng)弱，又直接影響著糾彈權(quán)行使的品質(zhì)和績(jī)效。[7]

回溯現(xiàn)行《憲法》《刑事訴訟法》《行政監(jiān)察法》等法規(guī)以及中共相關(guān)工作條例，其中并未出現(xiàn)“留置”一詞，僅1995年2月發(fā)布的《中華人民共和國(guó)人民警察法》中對(duì)于留置進(jìn)行了規(guī)定，但監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置與《人民警察法》中的留置內(nèi)涵并不相同。最高人民法院1997年10月發(fā)布的《最高人民法院行政審判庭關(guān)于對(duì)當(dāng)事人不服公安機(jī)關(guān)采取的留置措施提起的訴訟法院能否作為行政案件受理的答復(fù)》認(rèn)定，留置是公安機(jī)關(guān)行政管理職權(quán)的一種行政強(qiáng)制措施。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“刑事訴訟法”中規(guī)定“鑒定留置”的強(qiáng)制措施，目的在于鑒定被告之心神或身體狀況，在一定期間內(nèi)將被告送入醫(yī)院或其他適當(dāng)之處所鑒定，所為之鑒定留置處分。[8]。根據(jù)《北京市調(diào)查措施適用規(guī)范》第99條的規(guī)定，留置是指監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查人員為了防止涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人實(shí)施妨礙調(diào)查行為，將其帶至特定場(chǎng)所要求其就案件所涉及問題做出說明的一種調(diào)查措施。顯然，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的“鑒定留置”與大陸地區(qū)監(jiān)察體制改革中所新出現(xiàn)的“留置”內(nèi)涵并不一致。

(二)權(quán)能溯源

監(jiān)察委員會(huì)是由先前的紀(jì)律檢查委員會(huì)、人民政府的監(jiān)察廳(局)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能重組而成。1990年12月，國(guó)務(wù)院頒布的《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察條例》第21條第1款第5項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)在檢查、調(diào)查中有權(quán)“責(zé)令有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就監(jiān)察事項(xiàng)涉及的問題做出解釋和說明”。這一規(guī)定被1997年5月修改后的《行政監(jiān)察法》第20條予以修正式地保留。該條文不僅設(shè)置了適用該調(diào)查措施的具體行為范圍，而且提出了否定性的排除情形，即監(jiān)察機(jī)關(guān)在調(diào)查違反行政紀(jì)律行為時(shí),可以根據(jù)實(shí)際情況和需要“責(zé)令有關(guān)違反行政紀(jì)律嫌疑的人員在指定的時(shí)間、地點(diǎn)對(duì)調(diào)查事項(xiàng)涉及的問題做出解釋和說明，但是不得對(duì)其實(shí)行拘禁或者變相拘禁”。行政監(jiān)察部門設(shè)置在同級(jí)政府部門之下，發(fā)揮監(jiān)督行政權(quán)的效能不足。一些學(xué)者提出“擴(kuò)大行政監(jiān)察機(jī)關(guān)職權(quán)，強(qiáng)化監(jiān)察手段”的主張。[9]然而，2010年修改后的《行政監(jiān)察法》并未對(duì)該條文進(jìn)行修正?！氨O(jiān)察機(jī)關(guān)要有權(quán)力、有手段。沒有權(quán)力和手段，這項(xiàng)工作做不好?！盵10]由于《行政監(jiān)察法》所規(guī)定的檢查、建議等權(quán)力強(qiáng)制力不足，導(dǎo)致監(jiān)察制度缺乏威懾力。[11]通過改革加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察職能是監(jiān)察體制改革的重要內(nèi)容，而留置是監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的重要手段。此外，在傳統(tǒng)體制下，監(jiān)督權(quán)力分散在諸多機(jī)構(gòu)中，權(quán)力配置不合理，制度運(yùn)轉(zhuǎn)成本高，導(dǎo)致對(duì)腐敗的治理效能不高，治理目標(biāo)難以有效達(dá)成。[11]監(jiān)察機(jī)關(guān)完成職務(wù)犯罪的調(diào)查后，移送檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕后直接提起公訴。

實(shí)際上，1994年3月，中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條也規(guī)定了類似的內(nèi)容：調(diào)查組有權(quán)按照規(guī)定程序要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題做出說明。檢察機(jī)關(guān)偵查部門則往往利用作為黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查措施的“雙規(guī)”、“兩指”來彌補(bǔ)拘傳詢問時(shí)間的不足，盡管相關(guān)文件中均要求“雙規(guī)”、“兩指”不得對(duì)涉嫌違紀(jì)官員“實(shí)行拘禁或者變相拘禁”，但由于長(zhǎng)期以來沒有明確“雙規(guī)”、“兩指”的期限，對(duì)涉嫌違紀(jì)官員在特定地點(diǎn)可能因工作需要進(jìn)行長(zhǎng)時(shí)間審查，客觀上造成長(zhǎng)期拘禁的后果。[12]

從性質(zhì)上講，“雙規(guī)”、“兩指”是具有中國(guó)特色的黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察調(diào)查措施，在遏制腐敗和監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部方面發(fā)揮了重要作用，甚至在事實(shí)上成為反貪案件中強(qiáng)制措施的等功能替代物。[13]但是，紀(jì)委的“雙規(guī)”措施長(zhǎng)期被質(zhì)疑違法?！吨腥A人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》和《中國(guó)共產(chǎn)黨中央紀(jì)律檢查委員會(huì)工作條例》中規(guī)定的“兩指”、“雙規(guī)”，在性質(zhì)上與羈押無異，但缺乏具體而明確的法律規(guī)范，實(shí)際上屬于逮捕的規(guī)避措施。[14]監(jiān)察體制改革的目的也在于通過合法的手段將“雙規(guī)”、“兩指”合法化?！氨O(jiān)察體制改革的目的之一在于以留置取代‘雙規(guī)’，推進(jìn)我國(guó)法治建設(shè)的進(jìn)程。健全完善法規(guī)制度，依法懲治腐敗是治本的主要方面，是新時(shí)期反腐敗的一個(gè)重要特點(diǎn)?！盵15]

值得一提的是，2017年1月發(fā)布的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作規(guī)則(試行)》中并無“雙規(guī)”相關(guān)規(guī)定的出現(xiàn)。王岐山在2017年全國(guó)兩會(huì)期間參加北京團(tuán)審議時(shí)指出，留置是調(diào)查權(quán)的手段,要將其在國(guó)家監(jiān)察法中確立,彰顯了全面依法治國(guó)的決心和自信?！半p規(guī)”能否順利轉(zhuǎn)化為留置是衡量監(jiān)察體制改革成敗的關(guān)鍵。在監(jiān)察體制改革后，檢察院不再享有公務(wù)人員的職務(wù)犯罪偵查權(quán)限，監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公務(wù)人員職務(wù)犯罪的偵查工作。探究某國(guó)家機(jī)關(guān)組織之性質(zhì)，應(yīng)以其所行使職權(quán)之內(nèi)容，以及職權(quán)行使所欲追循之目的為斷。*大法官解釋釋字585號(hào)解釋許宗力大法官不同意見書。留置設(shè)置的目的在于便于監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的行使公權(quán)力的人員的事后監(jiān)督。涉嫌職務(wù)犯罪的案件交由監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，能夠避免司法偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)的競(jìng)合。雖然我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)相關(guān)規(guī)范嚴(yán)格區(qū)分了檢察官負(fù)責(zé)刑事責(zé)任的處理，而監(jiān)察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)行政責(zé)任的處理，但是司法實(shí)踐中，二者常常發(fā)生競(jìng)合。譬如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)常常出現(xiàn)司法偵查權(quán)與監(jiān)察調(diào)查權(quán)競(jìng)合的案例。1954年11月，澎湖縣議會(huì)副議長(zhǎng)徐慶瑞涉嫌盜竊電焊與走私案，案發(fā)后澎湖地檢署與“監(jiān)察院”皆派員調(diào)查。*參見李伸一著《監(jiān)察權(quán)之理論與實(shí)務(wù)》，臺(tái)灣“監(jiān)察院”出版，2004年，第118頁。

最為重要的是，通過規(guī)范化的留置措施取代“雙規(guī)”、“兩指”是我國(guó)推進(jìn)法治建設(shè)的重要舉措。繼監(jiān)察體制改革后，留置較“雙規(guī)”更為規(guī)范。一方面，為留置設(shè)置了具體的期限上限。一般情況下，留置最高期限為3個(gè)月，特殊情形經(jīng)過嚴(yán)格審批延長(zhǎng)3個(gè)月?！半p規(guī)”并未規(guī)定具體期限，僅就案件調(diào)查期間進(jìn)行了限定，一般情況限于3個(gè)月，尚未完成調(diào)查可延長(zhǎng)3個(gè)月，重大復(fù)雜的案件繼續(xù)延長(zhǎng)而無上限。另一方面，將留置的適用限定于具體的適用情形。根據(jù)《監(jiān)察法草案》的規(guī)定，留置具體包括案情重大、復(fù)雜的，可能逃跑的，可能串供或者偽造、銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)的，有其他妨礙調(diào)查行為的四種情形。此外，對(duì)涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員也可采取留置措施。而《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》第28條第1款第3項(xiàng)規(guī)定的“要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)就案件所涉及的問題作出說明”，既未規(guī)定具體的適用情形，也未明確。客觀來說，留置取代“雙規(guī)”和“兩指”具有時(shí)代的進(jìn)步性，但是留置的適用依然存在一些問題。

二、留置的性質(zhì)

作為一種新型的強(qiáng)制措施，實(shí)現(xiàn)留置與刑事強(qiáng)制措施鏈接的關(guān)鍵在于確定留置的性質(zhì)。一方面，若是留置與刑事強(qiáng)制措施的性質(zhì)具有同一性，則可納入刑事強(qiáng)制措施的規(guī)范體系。另一方面，若是留置與刑事強(qiáng)制措施的性質(zhì)具有異質(zhì)性，則需要重新調(diào)整留置與刑事強(qiáng)制措施的鏈接。毋庸置疑，監(jiān)察措施的性質(zhì)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位密切相關(guān)。目前，學(xué)界對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)的定位主要形成了以下見解。第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)是一種專責(zé)機(jī)關(guān)。陳越峰副教授指出，從行政監(jiān)察到國(guó)家監(jiān)察，監(jiān)察機(jī)關(guān)不再屬于行政序列，不是人民政府的組成部門，而是與人民政府并列，由人民代表大會(huì)產(chǎn)生的專責(zé)機(jī)關(guān)。[3]監(jiān)察機(jī)關(guān)的非行政機(jī)關(guān)屬性意味著留置并非屬于行政性強(qiáng)制措施。第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)是反腐敗的專門機(jī)構(gòu)和監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)。朱?；萁淌谡J(rèn)為，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是反腐敗的專門機(jī)構(gòu)和監(jiān)督執(zhí)法機(jī)構(gòu)，其職權(quán)涉及案件之偵查、黨紀(jì)和政紀(jì)處分等，對(duì)監(jiān)察對(duì)象的權(quán)利和義務(wù)產(chǎn)生直接影響。[16]學(xué)者普遍認(rèn)同，監(jiān)察機(jī)關(guān)既不屬于行政機(jī)關(guān)，也不屬于司法機(jī)關(guān)。2017年11月發(fā)布的《監(jiān)察法草案》第5條第3款規(guī)定，“各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)”。監(jiān)察機(jī)關(guān)的核心職能在于反腐敗，監(jiān)督公務(wù)人員的違法失職行為。

此外，作為非司法機(jī)關(guān)、非行政機(jī)關(guān)，行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)與檢察院和公安機(jī)關(guān)的職能性質(zhì)并不相同。調(diào)查權(quán)是監(jiān)察機(jī)關(guān)履行監(jiān)督職能必不可少的條件。從學(xué)理上來說，調(diào)查權(quán)分為一般性調(diào)查權(quán)和強(qiáng)制性調(diào)查權(quán)，留置屬于強(qiáng)制性調(diào)查措施。監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理涉嫌職務(wù)犯罪的案件時(shí)，行使原檢察院追訴犯罪的偵查職權(quán)，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使該項(xiàng)權(quán)限時(shí)歸屬于調(diào)查權(quán)。偵查權(quán)是依照法律對(duì)刑事案件進(jìn)行專門調(diào)查工作，以收集證據(jù)，查明犯罪事實(shí)和查獲犯罪人，以及采取強(qiáng)制措施的權(quán)力。[17]按照偵查權(quán)定義，監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際享有涉嫌職務(wù)犯罪案件的偵查權(quán)。然而，《監(jiān)察法草案》并未承認(rèn)監(jiān)察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，而是將監(jiān)察機(jī)關(guān)追訴涉嫌職務(wù)犯罪的職權(quán)統(tǒng)稱為調(diào)查權(quán)。檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的關(guān)系與檢警關(guān)系不同，那么留置則無法直接定性為偵查措施。

同樣，《監(jiān)察法草案》賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)不同于公安機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性調(diào)查措施。根據(jù)刑事訴訟法學(xué)界的通說，強(qiáng)制措施是指公安機(jī)關(guān)、人民檢察院和人民法院為了保證訴訟的順利進(jìn)行，依法對(duì)犯罪嫌疑人、被告人所采取的在一定期限內(nèi)限制或剝奪其人身自由的法定強(qiáng)制方法。[18-19]留置并非屬于《刑事訴訟法》規(guī)定的刑事強(qiáng)制措施，卻對(duì)特定犯罪嫌疑人施以限制人身自由的強(qiáng)制措施。針對(duì)留置的性質(zhì)，學(xué)者普遍否認(rèn)了留置屬于刑事強(qiáng)制措施。部分學(xué)者主張留置是一種強(qiáng)制性的調(diào)查措施。這些措施，總體上屬于調(diào)查措施，其中一些具有強(qiáng)制性。[3]另一部分學(xué)者主張，留置不屬于調(diào)查措施，而是一項(xiàng)新規(guī)定的強(qiáng)制措施?！傲糁谩奔炔皇潜O(jiān)察機(jī)關(guān)行使調(diào)查權(quán)時(shí)的一項(xiàng)措施，也不是檢察機(jī)關(guān)行使偵查權(quán)時(shí)的一種措施，而是屬于一項(xiàng)新規(guī)定的強(qiáng)制措施。[5]根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，因涉嫌刑事犯罪而拘束人身自由的強(qiáng)制措施主要包括拘傳、刑事拘留和逮捕。總的來說，留置并不屬于刑事強(qiáng)制措施，也非偵查手段，而是專屬于監(jiān)察機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性調(diào)查措施。作為非刑事強(qiáng)制措施的留置，與刑事強(qiáng)制措施之間存在一定的緊張關(guān)系。留置無法直接融入其他刑事強(qiáng)制措施，單一的留置措施也無法滿足監(jiān)察委員會(huì)反腐敗的需要。

三、留置與刑事強(qiáng)制措施的緊張關(guān)系

留置既非刑事強(qiáng)制措施，也非行政強(qiáng)制措施，與其他刑事強(qiáng)制措施的性質(zhì)不一，存在與其他刑事強(qiáng)制措施的銜接問題。在我國(guó)，刑事強(qiáng)制措施也涵括了以拘留為中心,以留置盤問、公民扭送為補(bǔ)充的抓捕、截停、帶到措施，以及以逮捕為術(shù)語標(biāo)志的審前羈押措施和以取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住為形式的審前釋放措施，并對(duì)這些措施設(shè)置了與西方大體相當(dāng)而又略有差別的規(guī)制機(jī)制。[14]單一留置措施的使用，既限制了監(jiān)察機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制性措施的范圍，也影響了其他刑事強(qiáng)制措施的適用?，F(xiàn)有的監(jiān)察措施并未包含拘留、逮捕和監(jiān)視居住等措施，而是確立留置作為唯一的強(qiáng)制措施，難以滿足監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的需要，也無法與司法機(jī)關(guān)的刑事強(qiáng)制措施鏈接。

(一)缺乏羈押替代措施的適用

監(jiān)察機(jī)關(guān)依法開展調(diào)查工作，監(jiān)察人員可以采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等12項(xiàng)調(diào)查措施，其中僅留置屬于強(qiáng)制性的調(diào)查措施。與原檢察院處理職務(wù)犯罪案件時(shí)，所享有層級(jí)化的刑事強(qiáng)制措施相比，單一的強(qiáng)制措施難以滿足監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查職務(wù)犯罪的需要，也容易滋生留置的濫用現(xiàn)象。新《刑事訴訟法》修改完善了監(jiān)視居住的適用規(guī)定，以期逐步走向以羈押替代性措施為原則、羈押為例外的進(jìn)程。羈押替代性措施，即是用以代替羈押之適用而實(shí)現(xiàn)訴訟保障目的的各種非羈押性方法的總稱。[20]層級(jí)化刑事強(qiáng)制措施有利于主管機(jī)關(guān)針對(duì)不同的適用情形采取對(duì)應(yīng)的強(qiáng)制措施?，F(xiàn)有的監(jiān)察機(jī)關(guān)的強(qiáng)制性調(diào)查措施僅為單一的留置，排除了監(jiān)視居住、取保候?qū)彽倪m用空間。

現(xiàn)有的留置措施的審批程序煩瑣，留置措施在司法實(shí)踐中難以啟動(dòng)。留置的適用情形和審批機(jī)制較為嚴(yán)格，致使監(jiān)察實(shí)踐中，留置較難適用。根據(jù)《監(jiān)察法草案》第41條，省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。省級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)決定采取留置措施，應(yīng)當(dāng)報(bào)中華人民共和國(guó)監(jiān)察委員會(huì)備案。省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施需要兩層的審批，不僅需要監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，而且還需要報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。對(duì)于非省會(huì)城市的市一級(jí)的監(jiān)察機(jī)關(guān)需要前往異地省一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)審批，時(shí)間成本較高。留置的審批已經(jīng)嚴(yán)于逮捕*根據(jù)《刑事訴訟法》第66條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)的逮捕只需要同級(jí)檢察院批準(zhǔn)。的審批程序，監(jiān)察實(shí)踐中難以適用。譬如，在2017年1月至6月的半年時(shí)間，北京、山西、浙江三省分別采取留置的案件分別9例、9例和7例，共25例。[21]

留置是將被調(diào)查對(duì)象限制在特定場(chǎng)所，特定場(chǎng)所難以擴(kuò)張解釋為包含被調(diào)查人的居所及其他特定的場(chǎng)所，限縮了留置的適用范圍。根據(jù)《監(jiān)察法草案》第24條的規(guī)定，留置適用于被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪和涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并且具有以下四種情形：案情重大、復(fù)雜的；可能逃跑的；可能串供或者偽造、銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)的；有其他妨礙調(diào)查行為的。留置所適用的對(duì)象既未考慮特殊對(duì)象的適用的情形，也未考慮留置期滿，案件尚未辦結(jié)的情形的適用。監(jiān)視居住作為逮捕的替代性措施，適用于三種特殊人群*《刑事訴訟法》第72條規(guī)定，人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)對(duì)符合逮捕條件，有下列情形之一的犯罪嫌疑人、被告人，可以監(jiān)視居?。?一)患有嚴(yán)重疾病、生活不能自理的；(二)懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女；(三)系生活不能自理的人的唯一扶養(yǎng)人；(四)因?yàn)榘讣奶厥馇闆r或者辦理案件的需要，采取監(jiān)視居住措施更為適宜的；(五)羈押期限屆滿，案件尚未辦結(jié)，需要采取監(jiān)視居住措施的。對(duì)符合取保候?qū)彈l件，但犯罪嫌疑人、被告人不能提出保證人，也不交納保證金的，可以監(jiān)視居住。、案件需要和羈押期滿而案件未辦結(jié)需要。因此，缺乏非羈押替代性措施的適用，難以滿足監(jiān)察實(shí)踐反腐敗工作的需要。

(二)擠壓逮捕的適用空間

留置的適用需要兼具證據(jù)條件和必要性條件?！缎淌略V訟法》第79條將逮捕的條件分為三項(xiàng)：證據(jù)要件、刑罰要件和必要性要件，只有三者均具備才能實(shí)施逮捕。我國(guó)《憲法》確立了“三分”的逮捕條件。我國(guó)《憲法》第37條第2款規(guī)定，任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，不受逮捕。逮捕是我國(guó)唯一的憲法保留的刑事強(qiáng)制措施。留置的適用條件嚴(yán)于監(jiān)視居住，比逮捕的適用條件寬松。留置既未采取二分法的方法限制留置的使用，適用條件也少于逮捕。然而，留置的適用與逮捕的適用情形和適用時(shí)間有所重合。

第一，留置與逮捕的適用情形有所重合。《刑事訴訟法》第79條第1款第3項(xiàng)“可能毀滅、偽造證據(jù)，干擾證人作證或者串供的”、第5項(xiàng)“企圖自殺或者逃跑的”與《監(jiān)察法草案》第24條第1款第2項(xiàng)、第3項(xiàng)存在重合。監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)對(duì)調(diào)查對(duì)象采取“留置”措施，這種可以長(zhǎng)達(dá)數(shù)個(gè)月剝奪人身自由的強(qiáng)制手段，與逮捕有著相同的實(shí)質(zhì)，僅是不用“逮捕”之名，規(guī)避了《憲法》和《刑事訴訟法》有關(guān)法定逮捕程序的限制，亦即留置措施無須人民檢察院批準(zhǔn)，也不需要人民法院決定。[22]此外，留置適用對(duì)象與監(jiān)察的對(duì)象范圍不符合，擠壓了逮捕的適用空間。根據(jù)《監(jiān)察法草案》第12條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)依法履行公職的人員進(jìn)行監(jiān)督?！侗O(jiān)察法草案》第24條卻規(guī)定涉嫌行賄犯罪或者共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施，超出了監(jiān)察對(duì)象的范圍。

第二，留置的適用時(shí)間與逮捕的適用時(shí)間有所重合。根據(jù)“北京監(jiān)察委留置第一案”的“李某挪用公款案”，監(jiān)察機(jī)關(guān)完成調(diào)查后，直接交由檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕提起公訴，省略了羈押偵查階段。假設(shè)留置的時(shí)間抵消了偵查逮捕的時(shí)間，監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查完成后移交檢察機(jī)關(guān)起訴，直接進(jìn)入起訴階段。值得注意的是，按照當(dāng)前留置與逮捕之間的鏈接程序，被調(diào)查人留置后6個(gè)月案子尚未偵結(jié)，監(jiān)察機(jī)關(guān)依然可以通過移交檢察機(jī)關(guān)起訴而適用偵查逮捕的時(shí)間，如此對(duì)人身自由造成極大的侵害。根據(jù)《監(jiān)察法草案》第41條第4款規(guī)定，留置時(shí)間不得超過3個(gè)月。在特殊情況下，決定采取留置措施的監(jiān)察機(jī)關(guān)報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)一次，延長(zhǎng)時(shí)間不得超過3個(gè)月?！缎淌略V訟法》第154條規(guī)定，對(duì)犯罪嫌疑人逮捕后的偵查羈押期限不得超過2個(gè)月。案情復(fù)雜、期限屆滿不能終結(jié)的案件，可以經(jīng)上一級(jí)人民檢察院批準(zhǔn)延長(zhǎng)1個(gè)月。特殊情形，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民檢察院批準(zhǔn)或者決定，可再延長(zhǎng)2個(gè)月。通過留置與逮捕的模糊性鏈接，偵查羈押可以達(dá)到11個(gè)月。

四、留置與刑事強(qiáng)制措施的諧和

學(xué)界普遍認(rèn)為，留置并非屬于刑事強(qiáng)制措施。因?yàn)榱糁么胧┛赡軐?duì)公民的基本權(quán)利造成較大影響，所以必須將留置措施納入法制軌道，形成嚴(yán)密的規(guī)則體系，從實(shí)體和程序規(guī)則上加以有效約束。[11]作為單一的非刑事強(qiáng)制措施的留置，缺乏其他刑事強(qiáng)制措施的輔助，需通過《監(jiān)察法》予以具體規(guī)范，具體而言，應(yīng)該從兩個(gè)方面實(shí)現(xiàn)留置與刑事強(qiáng)制措施的諧和。

(一)將留置具體分級(jí)

“每一個(gè)社會(huì)均須有保護(hù)本身不受犯罪分子危害的手段，社會(huì)必須有權(quán)逮捕、搜查、監(jiān)禁那些不法分子。只要這種權(quán)力運(yùn)用適當(dāng)，這些手段都是自由的保護(hù)者?！盵23]單一的留置措施存在適用困境，需要通過對(duì)單一的“逮捕”進(jìn)行具體的細(xì)分而實(shí)現(xiàn)層級(jí)化的強(qiáng)制性措施體系。例如，日本設(shè)置了緊急逮捕和逮捕現(xiàn)行犯的不同情形?！度毡拘淌略V訟法》第199條規(guī)定，檢察官、檢察事務(wù)官或者司法警察職員，在有相當(dāng)?shù)睦碛勺阋詰岩杀灰扇艘呀?jīng)犯罪時(shí)，依據(jù)法官預(yù)先簽發(fā)的逮捕證，可以逮捕被疑人。[24]《日本刑事訴訟法》第210條、第213條分別規(guī)定了緊急逮捕、逮捕現(xiàn)行犯。英國(guó)則區(qū)分有令逮捕和無令逮捕。其中《英國(guó)刑事訴訟法》第24條規(guī)定了警察的無證逮捕[25]1791，第24A條規(guī)定了其他人員的無令逮捕。[25]1792《美國(guó)刑事訴訟法》根據(jù)不同的情形區(qū)分為不同的刑事強(qiáng)制措施，而在許多國(guó)家只是以“逮捕”作為刑事強(qiáng)制措施。因此，一些國(guó)家雖然以逮捕作為限制人身自由的措施，但均根據(jù)不同情形設(shè)置了不同的適用條件和適用程序。

單一強(qiáng)制措施的適用并非當(dāng)然違反權(quán)利保障原則，對(duì)留置進(jìn)行類型化的分類可化解單一強(qiáng)制措施適用難題。一些學(xué)者也主張對(duì)留置進(jìn)行類型化的分類，根據(jù)留置對(duì)象的差異而適用不同的留置時(shí)間。綜合性的監(jiān)察法可將留置時(shí)間分兩檔，形成級(jí)差，區(qū)別對(duì)待。[26]根據(jù)域外單一羈押措施的分類實(shí)踐，留置的設(shè)定應(yīng)該根據(jù)不同的情形設(shè)置不同的批準(zhǔn)主體、期限上限等。具體而言，留置細(xì)分為暫時(shí)留置和留置。暫時(shí)留置設(shè)定寬于留置的適用條件、批準(zhǔn)程序和適用期限。暫時(shí)留置的適用情形摒棄證據(jù)條件而僅采必要性條件。監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)于涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，具有以下情形的可以將其暫時(shí)留置在特定場(chǎng)所：(1)可能自殺或逃跑的；(2)可能串供或者偽造、銷毀、轉(zhuǎn)移、隱匿證據(jù)的。省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取暫時(shí)留置措施，應(yīng)當(dāng)由同級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定，報(bào)上一級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)備案。暫時(shí)留置應(yīng)該在24小時(shí)內(nèi)詢問，認(rèn)為需要變更為留置的應(yīng)該在14日以內(nèi)做出決定。在特殊情況下，決定暫時(shí)留置的時(shí)間可以延長(zhǎng)1～3日。對(duì)不需要留置的，應(yīng)當(dāng)立即釋放。此外，涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人符合逮捕條件的，應(yīng)該提請(qǐng)檢察院批準(zhǔn)逮捕，從而完成留置與逮捕之間的完美銜接。

(二)賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)羈押替代措施的執(zhí)行權(quán)

羈押替代措施是以限制公民人身自由為特征的非羈押性措施，較羈押措施更能保障公民的基本權(quán)利。監(jiān)察機(jī)關(guān)承接了檢察機(jī)關(guān)追訴涉嫌職務(wù)犯罪的職能，通過留置措施控制被調(diào)查人，實(shí)際上屬于行使偵查權(quán)的行為。各個(gè)國(guó)家均規(guī)定了各式各樣的羈押替代措施，較為普遍的是保釋和監(jiān)視居住。我國(guó)已經(jīng)加入的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第9條第3款“等候?qū)徟械娜耸鼙O(jiān)禁不應(yīng)作為一般規(guī)則”提出了“非羈押為原則，羈押為例外”的基本原則。羈押替代措施不僅能夠增加監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗的手段，也是保障公民基本權(quán)利的重要手段。

第一，將羈押替代措施作為留置的替代措施。英國(guó)最先在1697年制定的《人身保護(hù)法》規(guī)定了保釋制度，1976年頒布的《保釋法》具體規(guī)定了英格蘭、威爾士的刑事訴訟中的保釋。法國(guó)最先在1970年修改刑事訴訟法將羈押作為一種例外。我國(guó)刑事訴訟法逐步建立和完善羈押替代性措施。因?yàn)樵谌”：驅(qū)徍痛哆@兩項(xiàng)強(qiáng)制措施之間客觀上確實(shí)需要一種緩沖機(jī)制，而監(jiān)視居住正好充任了這一角色，承擔(dān)起了逮捕配套機(jī)制的功能。[27]賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)以監(jiān)視居住的執(zhí)行權(quán)，既能彌補(bǔ)單一留置措施適用情形的空白，也能更好地保障被調(diào)查人的基本權(quán)利。

第二，將監(jiān)視居住作為留置的后置措施。根據(jù)《監(jiān)察法草案》第43條第1款第4項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)監(jiān)督、調(diào)查結(jié)果，依法做出如下處置移送起訴：對(duì)公職人員涉嫌職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)查認(rèn)為犯罪事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的，制作起訴意見書，連同被調(diào)查人、案卷材料、證據(jù)一并移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)被移交人員采取強(qiáng)制措施。對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人留置在特定場(chǎng)所屆滿6個(gè)月，案件仍未偵結(jié)的，監(jiān)察機(jī)關(guān)無法移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴，而應(yīng)該賦予變更留置為監(jiān)視居住，繼續(xù)調(diào)查該起案件。

五、結(jié) 語

留置并不屬于刑事強(qiáng)制措施，但是留置的設(shè)計(jì)應(yīng)該符合《刑事訴訟法》保障公民基本權(quán)利的精神。單一的留置措施難以滿足監(jiān)察機(jī)關(guān)履行反腐敗的工作職能、切實(shí)保障被調(diào)查人基本權(quán)利的需要。實(shí)現(xiàn)留置與刑事強(qiáng)制措施的兼容，需要細(xì)化留置的適用情形，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)以羈押替代性措施。實(shí)現(xiàn)留置與刑事強(qiáng)制措施之間的完美鏈接，不僅有利于監(jiān)察機(jī)關(guān)更有力地行使監(jiān)督權(quán)力，也有利于被調(diào)查人基本權(quán)利的保障。

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