石少華

(國(guó)務(wù)院安委會(huì)專家咨詢委，北京 100713)

為使各電力企業(yè)更加準(zhǔn)確深刻學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)和貫徹執(zhí)行文件精神，本刊特邀部分領(lǐng)導(dǎo)、專家著文深度解讀上述文件的出臺(tái)背景、重大意義、主要內(nèi)容等，陸續(xù)在《本刊特稿》欄目刊登。

0 引言

2017-11-17，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局印發(fā)了《國(guó)家發(fā)展改革委 國(guó)家能源局關(guān)于推進(jìn)電力安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見》），這是國(guó)務(wù)院能源主管部門結(jié)合當(dāng)前全國(guó)電力行業(yè)安全生產(chǎn)形勢(shì)、特點(diǎn)和任務(wù)，為貫徹落實(shí)2016-12-09《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）而制定的重要規(guī)范性文件。

今后一個(gè)時(shí)期，全國(guó)電力行業(yè)企業(yè)都要重點(diǎn)學(xué)習(xí)宣傳和貫徹落實(shí)上述2個(gè)文件，這就需要了解其出臺(tái)背景和主要內(nèi)容。

1 《意見》的出臺(tái)背景

《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》是由習(xí)近平總書記親自主持制定的建國(guó)以來黨中央、國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)布的第1個(gè)關(guān)于安全生產(chǎn)工作的綱領(lǐng)性文件，意義重大?！兑庖姟返某雠_(tái)背景，即出臺(tái)《意見》的必要性和重要性，主要體現(xiàn)在以下3個(gè)方面。

(1) 當(dāng)前全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，出臺(tái)《意見》旨在實(shí)現(xiàn)我國(guó)安全生產(chǎn)狀況的根本好轉(zhuǎn)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來的十幾年，在黨中央、國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)黨委、政府以及企業(yè)、社會(huì)的共同努力下，我國(guó)安全生產(chǎn)事故高發(fā)的狀況得到了極大的改善，各類生產(chǎn)安全事故呈現(xiàn)出多年持續(xù)下降的態(tài)勢(shì)，安全生產(chǎn)工作取得了巨大成效。譬如：2001年我國(guó)生產(chǎn)安全事故總量約為100萬起，事故死亡人數(shù)約為13萬人；2007年全國(guó)事故總量減至50萬起，死亡人數(shù)降為10萬人；2016年全國(guó)事故總量減至28萬起，死亡人數(shù)為65 000人。16年來全國(guó)年事故起數(shù)減少了72萬起，死亡人數(shù)減少50 %。

在全國(guó)安全生產(chǎn)形勢(shì)總體平穩(wěn)、事故總量持續(xù)下降的同時(shí)，我們必須清醒地看到，我國(guó)是世界最大的發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展與安全的矛盾依然存在，生產(chǎn)安全事故總量仍高居各國(guó)前列，重特大生產(chǎn)安全事故時(shí)有發(fā)生，給人民群眾生產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)安全帶來巨大危害。譬如：2015年發(fā)生了“8·12天津?yàn)I海新區(qū)瑞海公司危化品倉(cāng)庫(kù)特大火災(zāi)爆炸事故”，事故死亡173人，造成直接損失68．66億元，還發(fā)生了“12·20深圳恒泰裕工業(yè)園特大渣土受納場(chǎng)滑坡事故”，核實(shí)失聯(lián)人員總數(shù)77人，現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)69名遇難者。2001年至2016年，我國(guó)累計(jì)發(fā)生各類生產(chǎn)安全事故約799萬起，事故死亡人數(shù)約155萬人，讓人觸目驚心。

(2) 我國(guó)安全生產(chǎn)問題依然突出，出臺(tái)《意見》旨在解決長(zhǎng)期積累形成的深層次矛盾。

我國(guó)安全生產(chǎn)的嚴(yán)峻形勢(shì)之所以持續(xù)多年，其根源是長(zhǎng)期積累而成的一些深層次問題沒有得到根本解決。

① 當(dāng)前我國(guó)處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快、加速發(fā)展時(shí)期，持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與落后安全生產(chǎn)水平的矛盾加劇，導(dǎo)致了事故的易發(fā)、高發(fā)。

② 在一些地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)主要負(fù)責(zé)人的思想觀念上，沒有真正、牢固地樹立安全發(fā)展的紅線意識(shí)。重發(fā)展、輕安全，重速度、輕安全，重效益、輕安全，重利潤(rùn)、輕安全的“四重四輕”問題普遍存在。

③ 安全生產(chǎn)主體責(zé)任體系尚未健全、到位。安全生產(chǎn)領(lǐng)域的企業(yè)、黨政、社會(huì)3大責(zé)任主體還沒有健全完善、系統(tǒng)銜接。

④ 企業(yè)安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作不牢。企業(yè)是安全生產(chǎn)領(lǐng)域最重要、具有決定性的主體。企業(yè)的安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作不健全、不周密、不扎實(shí)、不到位，其安全生產(chǎn)沒有保障，發(fā)生事故在所難免。很多企業(yè)追求利益利潤(rùn)最大化，安全生產(chǎn)條件差、安全投入嚴(yán)重不足、安全管理機(jī)構(gòu)人員配備薄弱、安全教育培訓(xùn)流于形式、現(xiàn)場(chǎng)安全管理松弛混亂。

⑤ 政府監(jiān)管體制不順、執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。主要表現(xiàn)在“三不管”部門普遍存在，即管行業(yè)的部門不管安全、管業(yè)務(wù)的部門不管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的部門不管安全。一些政府部門爭(zhēng)權(quán)推責(zé)、有權(quán)無責(zé)、權(quán)責(zé)分離。

⑥ 對(duì)國(guó)家有關(guān)安全生產(chǎn)的大政方針、政策法規(guī)的宣貫、培訓(xùn)力度不夠，公眾安全意識(shí)淡薄。

(3) 新一屆黨中央、國(guó)務(wù)院提出的一系列新的安全生產(chǎn)理念、要求和治本之策，通過出臺(tái)《意見》全面加以貫徹實(shí)施。

① 黨的十八大以來，以習(xí)近平總書記為核心的黨中央極為重視安全生產(chǎn)工作。習(xí)近平總書記多次主持召開中央政治局常委會(huì)議和中央深改領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，專題研究部署安全生產(chǎn)工作，將安全生產(chǎn)工作提升到了前所未有的新高度。

② 習(xí)近平總書記提出了一系列關(guān)于安全生產(chǎn)的新理念、新要求。針對(duì)“2013-06-03吉林德惠寶源豐禽業(yè)公司特大火災(zāi)”，提出了“人命關(guān)天，發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價(jià)。這必須作為一條不可逾越的紅線”。在考察“2013-11-22中石化東黃輸油管道特大原油泄露爆燃事故”現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，習(xí)近平總書記要求建立健全“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管”的安全生產(chǎn)責(zé)任體系。“2015-08-12天津?yàn)I海新區(qū)瑞海公司?；穫}(cāng)庫(kù)特大火災(zāi)爆炸事故”發(fā)生后，習(xí)近平總書記批示要實(shí)行“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、失職追責(zé)”，嚴(yán)厲查處重特大事故責(zé)任者。2016年1月初，習(xí)近平總書記明確提出“要善于運(yùn)用法治思維和法治方式解決安全生產(chǎn)問題”。

③ 國(guó)家出臺(tái)了一系列重大政策法律舉措。自2002年《安全生產(chǎn)法》施行以來，國(guó)務(wù)院陸續(xù)印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作的決定》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展 促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法的通知》。

2014-08-31，十二屆人大常委會(huì)第10次會(huì)議審議通過《關(guān)于修改中華人民共和國(guó)安全生產(chǎn)法的決定》；2016年4—9月全國(guó)人大常委會(huì)第2次組織了《安全生產(chǎn)法》執(zhí)法檢查。

2 《意見》的主要內(nèi)容

《意見》著眼于解決當(dāng)前安全生產(chǎn)面臨的突出問題，堅(jiān)持改革創(chuàng)新、重點(diǎn)突破，分別從責(zé)任、體制、法治、防控、基礎(chǔ)5個(gè)方面，提出了一系列制度性、根本性的重大舉措，對(duì)做好當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期安全生產(chǎn)工作，具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。宣傳學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)《意見》，必須不折不扣地落實(shí)這“五大舉措”，并在實(shí)踐中不斷創(chuàng)新完善。

2.1 健全落實(shí)安全生產(chǎn)責(zé)任制

《意見》按照習(xí)近平總書記提出的“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”要求，從落實(shí)黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，部門監(jiān)管監(jiān)察、系統(tǒng)管理和支持保障責(zé)任，企業(yè)主體責(zé)任以及健全責(zé)任考核機(jī)制，嚴(yán)格責(zé)任追究制度等5個(gè)方面對(duì)完善安全生產(chǎn)責(zé)任體系提出明確要求。

2．1．1 明確黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

要建立健全“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)”安全生產(chǎn)責(zé)任體系，注重充分發(fā)揮黨委總攬全局、協(xié)調(diào)各方的作用?！兑庖姟访鞔_了地方各級(jí)黨委的7項(xiàng)安全生產(chǎn)職責(zé)、地方各級(jí)人民政府的8項(xiàng)安全生產(chǎn)職責(zé)，明確了黨政主要負(fù)責(zé)人是本地區(qū)安全生產(chǎn)第一責(zé)任人，并同時(shí)規(guī)定地方各級(jí)安委會(huì)主任由政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任，成員由同級(jí)黨委和政府及相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成。2．1．2 明確部門監(jiān)管責(zé)任

《意見》按照“管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)必須管安全”和“誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，明確了安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門、負(fù)有安全監(jiān)管職責(zé)的部門、沒有監(jiān)管執(zhí)法職能但負(fù)有安全管理責(zé)任的其他行業(yè)領(lǐng)域主管部門、黨委和政府其他有關(guān)部門等4類部門的各自職責(zé)，并落實(shí)到部門工作職責(zé)規(guī)定中，厘清了安全生產(chǎn)綜合監(jiān)管與行業(yè)監(jiān)管的關(guān)系，切實(shí)解決安全監(jiān)管存在的職責(zé)交叉和漏洞等問題。

2．1．3 嚴(yán)格落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任

《意見》主要強(qiáng)調(diào)了企業(yè)必須履行安全生產(chǎn)法定責(zé)任，切實(shí)做到安全責(zé)任、管理、投入、培訓(xùn)和應(yīng)急救援“五到位”，明確企業(yè)的法定代表人和實(shí)際控制人同為安全生產(chǎn)第一責(zé)任人。為防止企業(yè)重投資效益、輕安全管理的問題，《意見》要求落實(shí)企業(yè)投資主體的安全生產(chǎn)責(zé)任。鑒于安全生產(chǎn)的專業(yè)性特點(diǎn)突出，《意見》規(guī)定，要強(qiáng)化企業(yè)主要技術(shù)負(fù)責(zé)人的安全生產(chǎn)技術(shù)決策權(quán)和指揮權(quán)。

2．1．4 健全責(zé)任考核機(jī)制

要從建立考核體系、完善考核制度、加大考核權(quán)重等方面加強(qiáng)考核，并明確提出各級(jí)人民政府對(duì)同級(jí)安全生產(chǎn)委員會(huì)成員單位和下級(jí)政府實(shí)施安全生產(chǎn)工作責(zé)任考核?！兑庖姟芬髮?shí)行過程考核與結(jié)果考核相結(jié)合，嚴(yán)格落實(shí)“一票否決”制度。2016年國(guó)務(wù)院辦公廳已經(jīng)印發(fā)了《省級(jí)政府安全生產(chǎn)工作考核辦法》，國(guó)務(wù)院安委會(huì)出臺(tái)了2016年度考核細(xì)則，各地、各部門要抓好貫徹落實(shí)，并結(jié)合實(shí)際制定和實(shí)施安全生產(chǎn)工作考核辦法。

2．1．5 嚴(yán)格責(zé)任追究制度

《意見》明確提出，實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部任期安全生產(chǎn)責(zé)任制，做到為官一任，確保一方平安；對(duì)企業(yè)，就要實(shí)行全過程安全責(zé)任追溯，促使企業(yè)上下游、全鏈條，每個(gè)環(huán)節(jié)都要嚴(yán)格管理，確保安全。權(quán)力和責(zé)任清單是安全監(jiān)管職責(zé)的具體化，《意見》要求認(rèn)真制定并落實(shí)到位，做到盡職照單免責(zé)、失職照單問責(zé)。同時(shí)，要嚴(yán)肅查處安全生產(chǎn)領(lǐng)域權(quán)錢交易等腐敗行為，對(duì)瞞報(bào)、謊報(bào)、漏報(bào)和遲報(bào)事故的單位和個(gè)人依法依規(guī)追責(zé)。

2.2 改革安全監(jiān)管監(jiān)察體制

針對(duì)當(dāng)前安全監(jiān)管體制不順、職能交叉、存在監(jiān)管漏洞和薄弱環(huán)節(jié)的問題，按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能原則，《意見》從完善監(jiān)督管理體制、改革重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管監(jiān)察體制、完善地方及功能區(qū)監(jiān)管執(zhí)法體制、健全應(yīng)急救援管理體制等4個(gè)方面對(duì)改革完善安全監(jiān)管監(jiān)察體制作出安排部署。

2．2．1 完善監(jiān)督管理體制

要求加強(qiáng)并發(fā)揮各級(jí)安委會(huì)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，明確安全監(jiān)管部門承擔(dān)指導(dǎo)協(xié)調(diào)、監(jiān)督檢查、巡查考核等綜合監(jiān)管職責(zé)，履行本級(jí)安委會(huì)日常工作。其他有關(guān)部門也要健全完善安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，嚴(yán)格落實(shí)相應(yīng)行業(yè)領(lǐng)域的監(jiān)督管理職責(zé)。針對(duì)當(dāng)前職業(yè)健康監(jiān)管體系不完善、安全生產(chǎn)與職業(yè)健康監(jiān)管執(zhí)法脫節(jié)等實(shí)際情況，《意見》要求，堅(jiān)持管安全生產(chǎn)必須管職業(yè)健康，建立一體化監(jiān)管執(zhí)法體制。

2．2．2 改革重點(diǎn)行業(yè)領(lǐng)域安全監(jiān)管監(jiān)察體制

《意見》提出依托國(guó)家煤礦安全監(jiān)察體制，加強(qiáng)非煤礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察，優(yōu)化安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)布局，并將國(guó)家煤礦安全監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的安全生產(chǎn)行政許可事項(xiàng)移交給地方政府。針對(duì)危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管存在漏洞的實(shí)際問題，《意見》強(qiáng)調(diào)，強(qiáng)化危險(xiǎn)化學(xué)品安全監(jiān)管體制和力量，明確和落實(shí)危險(xiǎn)化學(xué)品建設(shè)項(xiàng)目立項(xiàng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工及生產(chǎn)、儲(chǔ)存、使用、銷售、運(yùn)輸、廢棄處置等各個(gè)環(huán)節(jié)的法定安全監(jiān)管責(zé)任，建立有力的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，消除監(jiān)管空白。同時(shí)，要完善海洋石油安全生產(chǎn)監(jiān)督管理體制機(jī)制，實(shí)行政企分開。要理順民航、鐵路、電力等行業(yè)跨區(qū)域監(jiān)管體制，明確行業(yè)監(jiān)管、區(qū)域監(jiān)管與地方監(jiān)管職責(zé)。

2．2．3 進(jìn)一步完善地方監(jiān)管執(zhí)法體制

目前，有的地方安監(jiān)部門仍是內(nèi)設(shè)二級(jí)機(jī)構(gòu)，基層尤其是縣鄉(xiāng)級(jí)的監(jiān)管執(zhí)法力量薄弱，事業(yè)編制比例偏高。按照黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于強(qiáng)化安全生產(chǎn)基層執(zhí)法力量的要求，《意見》明確將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門作為政府工作部門和行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)安全生產(chǎn)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，強(qiáng)化行政執(zhí)法職能，重點(diǎn)充實(shí)市縣級(jí)安全生產(chǎn)監(jiān)管執(zhí)法人員?！兑庖姟诽岢鲆晟聘黝愰_發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)、港區(qū)、風(fēng)景區(qū)等功能區(qū)安全生產(chǎn)監(jiān)管體制，明確負(fù)責(zé)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)，以及港區(qū)安全生產(chǎn)地方監(jiān)管和部門監(jiān)管責(zé)任。

2．2．4 健全應(yīng)急救援管理體制

目前，國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心作為事業(yè)單位，不能有效履行行政管理職能；全國(guó)60%的縣沒有設(shè)立安全生產(chǎn)應(yīng)急救援管理機(jī)構(gòu)；應(yīng)急救援基地和隊(duì)伍專業(yè)化、職業(yè)化、現(xiàn)代化建設(shè)滯后，布局不合理。為此，《意見》明確要求推進(jìn)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援管理體制改革，強(qiáng)化行政管理職能，提高組織協(xié)調(diào)能力和現(xiàn)場(chǎng)救援時(shí)效，并從管理體制、工作機(jī)制、指揮平臺(tái)、應(yīng)急救援基地和隊(duì)伍建設(shè)等方面，提出了明確要求。