周建軍

2017年4月18日，江蘇省淮安市淮安區(qū)人大常委會(huì)組織召開(kāi)了一場(chǎng)質(zhì)詢答復(fù)見(jiàn)面會(huì)。會(huì)上，區(qū)政府常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)對(duì)渣土運(yùn)輸管理存在的問(wèn)題作了反省和剖析，并就如何整改進(jìn)行了答復(fù)。在觀看了曝光片《失控的渣土車(chē)》后，進(jìn)入質(zhì)詢環(huán)節(jié)，書(shū)面聯(lián)名提出質(zhì)詢案的區(qū)人大常委會(huì)委員們接連發(fā)問(wèn)，被質(zhì)詢機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人紅了臉、出了汗。在現(xiàn)場(chǎng)公布了區(qū)大常委會(huì)對(duì)答復(fù)情況滿意度測(cè)評(píng)結(jié)果后，該區(qū)區(qū)長(zhǎng)就如何整改和整改時(shí)限作了明確的表態(tài)發(fā)言。以質(zhì)詢方式開(kāi)展監(jiān)督，這在淮安全市人大系統(tǒng)尚屬首次（詳見(jiàn)《人民與權(quán)力》2017年第8期《“劍指”失控的渣土車(chē)》）。

委員們何以提出質(zhì)詢？緣起文明城市創(chuàng)建。渣土車(chē)帶泥上路、遮擋號(hào)牌、惡意違章、偷運(yùn)亂倒等亂象給交通安全、環(huán)境衛(wèi)生、道路管養(yǎng)和城市形象帶來(lái)很大的危害，廣大群眾和人大代表反響強(qiáng)烈，是文明城市創(chuàng)建的一大隱患。因此，2017年3月，淮安區(qū)9名區(qū)人大常委會(huì)委員書(shū)面聯(lián)名提出了渣土運(yùn)輸管理工作質(zhì)詢案。在質(zhì)詢答復(fù)會(huì)上怎么才能質(zhì)在關(guān)鍵處，詢?cè)邳c(diǎn)子上？委員們用了一個(gè)月的時(shí)間集中精力通過(guò)暗訪、走訪、座談、發(fā)放調(diào)查問(wèn)卷、梳理網(wǎng)絡(luò)輿情等方式，對(duì)渣土運(yùn)輸失控問(wèn)題進(jìn)行了全面深入的調(diào)研。正是因?yàn)檎覝?zhǔn)問(wèn)題的癥結(jié)，委員們質(zhì)詢起來(lái)才有底氣、有針對(duì)性?！俺枪芫譃槭裁礇](méi)有安排專(zhuān)從值守并進(jìn)行巡查”“交警平時(shí)執(zhí)法為什么不嚴(yán)格”這樣尖銳、辛辣的提問(wèn)才能出現(xiàn)在質(zhì)詢環(huán)節(jié)中。也正是因?yàn)檫@樣的質(zhì)詢，才讓受質(zhì)詢機(jī)關(guān)強(qiáng)烈感受到頭頂懸著的人大監(jiān)督利劍。人大質(zhì)詢給力推動(dòng)、動(dòng)了真格，讓各部門(mén)都積極行動(dòng)起來(lái)，曾經(jīng)失控的渣土運(yùn)輸車(chē)輛終于被套上了“籠頭”。

從地方組織法對(duì)人大質(zhì)詢的釋義來(lái)看，質(zhì)詢是通過(guò)代表的個(gè)人行為實(shí)現(xiàn)人大監(jiān)督的目的，是人大法定的監(jiān)督方式之一。這是一種法律的強(qiáng)制行為，表現(xiàn)在我有所問(wèn)，你必有所答，其功能主要是提出批評(píng)，敦促受質(zhì)詢機(jī)關(guān)行動(dòng)。整個(gè)質(zhì)詢過(guò)程分為啟動(dòng)、確認(rèn)、答復(fù)、質(zhì)詢、票決、再作答復(fù)等環(huán)節(jié)。在諸多環(huán)節(jié)中，質(zhì)詢環(huán)節(jié)往往會(huì)被忽視，致使許多人以為人大質(zhì)詢就是提出質(zhì)詢案，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)答復(fù)，不滿意再答復(fù)這樣的粗線條監(jiān)督。事實(shí)上，人大質(zhì)詢案中質(zhì)詢環(huán)節(jié)不可或缺。正如淮安區(qū)人大常委會(huì)主任蔣必海所說(shuō)的那樣：如果說(shuō)質(zhì)詢是杠桿，那么被質(zhì)詢的問(wèn)題就是支點(diǎn)，選好支點(diǎn)才能發(fā)揮杠桿的力量。假如缺少問(wèn)題質(zhì)詢這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，整個(gè)質(zhì)詢案的監(jiān)督效力將會(huì)大打折扣。再則，質(zhì)詢的目的是推動(dòng)工作，促進(jìn)民生問(wèn)題解決，并非要讓受質(zhì)詢機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)因質(zhì)詢而被懲戒。從這一角度來(lái)講，當(dāng)面問(wèn)責(zé)會(huì)讓部門(mén)壓力陡增，存在問(wèn)題也會(huì)越問(wèn)越明。通過(guò)當(dāng)面質(zhì)詢，受質(zhì)詢機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)才會(huì)增強(qiáng)改進(jìn)工作的動(dòng)力，明確下一步整改方向。正是因?yàn)橛辛诉@次實(shí)打?qū)嵉摹敖讳h”，質(zhì)詢這一人大監(jiān)督的標(biāo)志性動(dòng)作發(fā)揮了剛性監(jiān)督功效。經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的大力整治，該區(qū)逐步健全了渣土運(yùn)輸管理機(jī)制，人民群眾對(duì)渣土運(yùn)輸管理問(wèn)題，逐漸由“吐糟”轉(zhuǎn)變?yōu)椤包c(diǎn)贊”。

制度化的文本創(chuàng)設(shè)并不意味著制度的長(zhǎng)成。由于地方人民代表大會(huì)議程和會(huì)期都是事先確定好的，會(huì)期一般較短，在相當(dāng)程度上排斥了其他議程的增加，客觀上限制了人大代表充分行使質(zhì)詢權(quán)。況且，人代會(huì)一般一年才召開(kāi)一次。閉會(huì)期間，如果人大代表認(rèn)為有必要對(duì)“一府兩院”提出質(zhì)詢案，也只能等到人代會(huì)的召開(kāi)。到那時(shí)，一些情況早已時(shí)過(guò)境遷，質(zhì)詢的質(zhì)量往往大打折扣，不利于監(jiān)督工作與“一府兩院”工作同步。地方人大常委會(huì)會(huì)議每?jī)蓚€(gè)月至少召開(kāi)一次，再加之主任會(huì)議可以隨時(shí)召集研究處理質(zhì)詢案。因此，質(zhì)詢這一憲法性權(quán)力要在地方性權(quán)力系統(tǒng)中得以落實(shí)，人大常委會(huì)組成人員提出質(zhì)詢案更值得期待。當(dāng)然，從文本的制度走向?qū)嵶C的制度場(chǎng)域，有很多關(guān)鍵性環(huán)節(jié)需要落實(shí)?；窗矃^(qū)首次質(zhì)詢案的實(shí)踐意義在于豐富了質(zhì)詢案啟動(dòng)后的后續(xù)推進(jìn)程序，為地方人大常委會(huì)如何細(xì)化監(jiān)督法文本提供了有益借鑒。