蘇彥山

(武警學(xué)院 研究生隊，河北 廊坊 065000)

海上執(zhí)法活動是維護國家海洋權(quán)益和海上安全穩(wěn)定的重要手段之一。海上執(zhí)法體制建設(shè)模式，執(zhí)法力量的屬性定位，執(zhí)法活動方式及執(zhí)法手段的運用，必須適應(yīng)沿海國家不同時期海洋發(fā)展戰(zhàn)略的需求及其面臨的海上安全形勢。因此，我國海上執(zhí)法體制建設(shè)研究應(yīng)當(dāng)從分析影響體制建設(shè)的因素入手，以解決海上執(zhí)法體制建設(shè)面臨的主要問題為落腳點，進而構(gòu)建符合我國國情的特色海上執(zhí)法體制。

一、影響我國海上執(zhí)法體制建設(shè)的主要因素

研究我國海上執(zhí)法體制建設(shè)相關(guān)問題，應(yīng)以當(dāng)前國家海洋戰(zhàn)略需求為目標，以滿足海上執(zhí)法現(xiàn)實需要為目的，全面、客觀分析我國面臨的海洋地理環(huán)境、海洋安全形勢、國民海洋實踐程度和科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平、國家經(jīng)濟全球化發(fā)展需要等影響因素，為建設(shè)高效、規(guī)范的海上執(zhí)法體制提供借鑒參考。

(一)我國特殊的海洋地理環(huán)境

首先，我國海陸兼?zhèn)洹蜗蛎婧?，近海狹長、縱深小，向洋通道被近海島鏈包圍，屬于半封閉的陸緣海，是較為典型的海洋地理不利國家。其次，我國作為一個依賴海洋通道的外向型經(jīng)濟大國，面臨的海上經(jīng)濟、軍事戰(zhàn)略封鎖以及海盜、恐怖主義等安全威脅大。再次，我國近海面積相對狹小，與向海接壤國距離不足400海里，海疆劃界分歧大，加上周邊國家眾多、人口密集，人均資源匱乏，資源爭奪激烈，海上生產(chǎn)作業(yè)易引發(fā)沖突。特別是近年來，隨著近海漁業(yè)資源枯竭，中國與周邊國家漁業(yè)糾紛頻發(fā)，客觀上增加了我國管海治海的壓力。

(二)我國面臨嚴峻的海洋安全形勢

1982年《聯(lián)合國海洋法公約》生效前后，全球掀起了向海洋進軍的熱潮，島礁爭端、劃界爭議、資源爭奪、軍事爭斗激烈，我國的海洋安全問題面臨著前所未有的壓力。1970年至1999年期間，越南、菲律賓、馬來西亞、文萊等國非法侵占我南海島礁43個。不僅如此，他們還通過自采和聯(lián)合西方石油公司開采等方式大肆掠奪我南沙油氣資源，所開發(fā)油氣田2/3位于我國南海斷續(xù)線以內(nèi)。其中部分位于我國傳統(tǒng)疆界線內(nèi)的越南大熊油田日產(chǎn)達到7 500～25 000桶；菲律賓馬蘭帕雅油氣田年產(chǎn)量達41億立方米[1]。近年來，海上危機事件頻發(fā)。2012年，日本蓄意制造釣魚島購島鬧劇；2014年，越南襲擾我981鉆井平臺作業(yè)；2016年，菲律賓在西方勢力慫恿下單方提起南海仲裁案；2017年，美艦闖入我美濟礁12海里。此外，隨著我國經(jīng)濟的持續(xù)高速發(fā)展，國家利益面臨著海上戰(zhàn)略通道威脅、海盜威脅、海上生產(chǎn)作業(yè)無序、海洋生態(tài)惡化等安全隱患。這些因素使我國海上執(zhí)法工作面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。

(三)涉海實踐活動程度及科學(xué)技術(shù)發(fā)展程度

隨著社會、經(jīng)濟、科技的迅猛發(fā)展，我國涉海實踐活動日益增多，實踐程度日漸加深，對海洋的利用依賴日趨加劇。據(jù)統(tǒng)計，2016年全國海洋生產(chǎn)總值為70 507億元，海洋生產(chǎn)總值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的9.5%；2016年全國涉海就業(yè)人員為3 624萬人；2016年1～11月，全國海洋捕撈產(chǎn)量為1 333萬噸，全年海洋原油產(chǎn)量為5 162萬噸，海洋天然氣產(chǎn)量為129億立方米，全年實現(xiàn)增加值869億元[2]。截至2014年，我國海洋機動漁船總數(shù)為27.75萬艘；截至2015年，我國遠洋漁船為2 512艘，全年遠洋漁業(yè)產(chǎn)量達219萬噸[3]。2017年我國船隊擁有大型商業(yè)船舶數(shù)量總計4 938艘，共計15 971萬噸，總價值717億美元*參見：在線船舶估值網(wǎng)，http：//www.VesselsValue.com，2017-05-01。。海上復(fù)雜的各類秩序須被規(guī)范管理，海上龐大的合法利益須被維護。此外，海洋科技發(fā)展拓展了海上執(zhí)法領(lǐng)域范圍，促使海上執(zhí)法的專業(yè)性。深?？辈榧夹g(shù)、深海開采技術(shù)、深海資源加工利用技術(shù)、深海運載技術(shù)、深?；蛸Y源利用技術(shù)等科學(xué)技術(shù)的發(fā)展[1]，使得涉海實踐活動更加復(fù)雜，也對海上執(zhí)法提出了更高要求。

(四)經(jīng)濟全球化發(fā)展需要

建設(shè)海洋強國是實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的戰(zhàn)略抉擇，既是我國經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需要，也是我國在全球化進程中打破海上戰(zhàn)略封鎖，爭取主動權(quán)、引領(lǐng)話語權(quán)必然出路。我國人口眾多、資源消耗大、產(chǎn)能過剩、外匯資產(chǎn)過剩、經(jīng)濟發(fā)展迅速但粗放，亟須通過開發(fā)好利用好海洋這個新的增長點促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級，亟須通過海洋航運進行資源進口和產(chǎn)能出口來調(diào)整經(jīng)濟供給側(cè)結(jié)構(gòu)。2013年10月，習(xí)近平總書記在訪問印尼時提出共建21世紀海上絲綢之路倡議。2015年3月，國家三部委聯(lián)合發(fā)布《推動共建絲綢之路經(jīng)濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》系統(tǒng)全面地介紹了“一路”倡議的總體原則、重點項目、合作方向等內(nèi)容[4]，標志著21世紀海上絲綢之路建設(shè)全面鋪開。作為一項影響世界、引領(lǐng)世界、促進世界全球化的偉大工程，“一路”建設(shè)的主戰(zhàn)場在海上，沿途涉及國家地區(qū)多、大型項目多、合作內(nèi)容廣，相應(yīng)地海上通道安全、治安秩序管控、涉外事務(wù)管理壓力增大，成為海上執(zhí)法體制建設(shè)必須立足長遠考慮的重點因素。

二、我國海上執(zhí)法體制建設(shè)面臨的主要問題

2013年3月14日，全國人大以決定的形式重新組建國家海洋局，將國家海洋局及其中國海監(jiān)、公安部邊防海警、農(nóng)業(yè)部中國漁政、海關(guān)總署海上緝私警察等四家單位的隊伍和職責(zé)整合，以中國海警局名義開展海上維權(quán)執(zhí)法，初步建立了較為統(tǒng)一的海上執(zhí)法體制。中國海警組建以來，在維護國家海洋領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益方面發(fā)揮了重大作用，出色地完成了“中建南護航”、專項打擊走私成品油犯罪和捕撈紅珊瑚犯罪、護衛(wèi)廈門金磚會晤等諸多重大行動。但新的體制機制在運行中也暴露出一些問題，成為提升國家管海治海水平的障礙。

(一)海上執(zhí)法整合準備不充分，改革不徹底

中國海警整合前調(diào)研不夠充分，屬性定位不夠明確，改革方案沒有細化，以致整合起來思想不統(tǒng)一，執(zhí)行起來缺乏依據(jù)。具體整合時，沒有先行試點，而是全面鋪開；沒有先行立法，而是邊建邊改；也沒有充分分析海上執(zhí)法事務(wù)的特殊性和海洋安全形勢的復(fù)雜性，而是邊建邊摸索。最終，五年來四家單位的機構(gòu)、編制、人員、經(jīng)費并沒有整合到位，現(xiàn)役軍人、警察、公務(wù)員、合同制員工四種身份沒有統(tǒng)一。海警執(zhí)法體制未能形成完整的組織架構(gòu)，各級職責(zé)權(quán)限不清晰，執(zhí)法主體地位及法律依據(jù)沒有進一步明確，執(zhí)法實踐缺乏法律依據(jù)。本次改革中，中國海警整合了四支海上隊伍的人員和職責(zé)，雖優(yōu)化了海上執(zhí)法體制，但交通部海事局等海上執(zhí)法隊伍沒有整合到中國海警局，在涉海事務(wù)管理時，海警局與海事局仍然存在職責(zé)交叉，存在改革不徹底現(xiàn)象[5]。

(二)整合后的中國海警，軍、警、民屬性不分

中國海警整合時，沒有對原四家單位的職責(zé)屬性進行區(qū)分和取舍，而是“一刀切”地由海警統(tǒng)管，使得其兼具軍事性、公安性和政府性，形成“非軍、非警、非民”的尷尬現(xiàn)狀。其不良后果主要有三個方面：首先是隊伍內(nèi)部管理亂，不同身份人員執(zhí)行不同的任職、晉升、工資標準，所行使的職權(quán)“各行其事”，使得海警隊伍難以真正形成合力，整體運行效率不高。其次，從整體上看，海警擁有軍事權(quán)、行政權(quán)、刑事權(quán)，權(quán)力過于集中，不利于監(jiān)督。再次，海警軍、警、民屬性不分，不符合國家治理和軍隊改革趨勢。2017年十二屆全國人大常委會第三十次會議審議了《關(guān)于中國人民武裝警察部隊改革期間暫時調(diào)整適用相關(guān)法律規(guī)定的決定(草案)》，提出武警部隊將按照“軍是軍、警是警、民是民”的原則改革，否定了“軍、警、民”屬性不分的隊伍建設(shè)模式，這為中國海警進一步深化改革指明方向。

(三)海上執(zhí)法整合后事權(quán)劃分不合理

縱向來看，國家層面上雖然完成了海洋局重組，中央事權(quán)得以集中，但地方政府還存在海洋行政權(quán)和涉海漁業(yè)行政權(quán)分治局面。對于地方海洋漁政和海監(jiān)機構(gòu)，各省市或?qū)烧吆隙橐?，或獨立設(shè)置，且隸屬關(guān)系復(fù)雜。例如，同為海監(jiān)，河北省海監(jiān)總隊直屬國土資源廳，山東海監(jiān)總隊直屬海洋漁業(yè)廳，上海海監(jiān)總隊則直屬上海市水務(wù)局[6]。從橫向來看，目前海上管理機構(gòu)只有海警、海事兩家單位，但二者職能上仍然存在交叉。例如，對于海洋環(huán)境保護，中國海警負責(zé)查處損害海洋環(huán)境行為，中國海事負責(zé)防治船舶污染，若發(fā)生油船污染泄漏，二者均有管轄權(quán)。此外，在海難救助、漁船安全檢驗、漁船與商船相撞事故等方面，二者都存在職責(zé)重疊情況。如果這些職責(zé)的事權(quán)沖突不徹底解決，必然造成監(jiān)管重復(fù)，甚至互相推諉，那么構(gòu)建規(guī)范、高效的海洋管理體制就無從談起。

三、對我國海上執(zhí)法體制建設(shè)的思考

海上執(zhí)法體制建設(shè)既要堅持實事求是，立足于國情和把握涉海事務(wù)特點，又要善于汲取他國經(jīng)驗，勇于開拓創(chuàng)新，牢固樹立與時俱進理念，堅持在改革中謀發(fā)展。

(一)緊緊抓住海上執(zhí)法面臨的主要矛盾

海上執(zhí)法的本質(zhì)是通過強制手段調(diào)節(jié)國家(地區(qū))海洋活動之間、人類海洋活動之間以及人類海洋活動與自然環(huán)境之間的矛盾與沖突[7]。我國海上執(zhí)法矛盾可分為三類：一是國家之間或國家與地區(qū)之間的海洋權(quán)益矛盾，包括海疆劃界、爭議島礁歸屬和海洋領(lǐng)土主權(quán)完整等。二是人類海洋活動之間的矛盾，主要指海上各類社會生產(chǎn)秩序沖突。三是人與自然之間的海洋生態(tài)矛盾，包括環(huán)境保護、海洋生物資源與非生物資源可持續(xù)開發(fā)等。在上述眾多矛盾中，既有主要矛盾，也有次要矛盾，并且主、次要矛盾在一定條件下是相互轉(zhuǎn)化的。據(jù)此，我國海上執(zhí)法面臨的主要矛盾將先后經(jīng)歷三個階段，即：首先是以海洋權(quán)益問題為主要矛盾階段，其次是以海洋秩序問題為主要矛盾階段，最后是以海洋生態(tài)問題為主要矛盾階段，其中海洋生態(tài)矛盾是人類與自然永恒的矛盾。在每個階段中，上述三大矛盾是同時存在的，我們在建設(shè)海上執(zhí)法體制時，既要堅持重點論，又要堅持兩點論，既要集中主要力量去解決主要矛盾，又要統(tǒng)籌兼顧，恰當(dāng)?shù)靥幚砗么我堋?/p>

其中，exp(·)表示以自然常數(shù)為底的指數(shù)函數(shù)。根據(jù)“3倍標準差”準則，為了獲得較高的檢測概率，應(yīng)保證

就目前我國國情而言，保證海洋領(lǐng)土主權(quán)完整不被侵犯是海上執(zhí)法的基本前提。當(dāng)前我國海上執(zhí)法面臨的主要矛盾是部分島礁歸屬和海域劃界爭端問題。因此，在本階段，海上執(zhí)法體制應(yīng)當(dāng)采取軍事治權(quán)與政府事權(quán)相結(jié)合，以軍事治權(quán)為主導(dǎo)模式。通過建立統(tǒng)一的軍事屬性的海上執(zhí)法體制，保持力量優(yōu)勢，集中精力處理海洋權(quán)益問題，同時保留統(tǒng)一的政府性海上執(zhí)法機構(gòu)，兼顧好海洋秩序管理和海洋生態(tài)執(zhí)法。

(二)把握海上執(zhí)法活動特點，建設(shè)符合國情的執(zhí)法體制

海上執(zhí)法體制建設(shè)是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，建設(shè)周期長，所調(diào)整的利益關(guān)系復(fù)雜。我國在實施海上執(zhí)法體制建設(shè)時應(yīng)充分借鑒各國普遍性的先進經(jīng)驗，同時堅持從自身實際出發(fā)，建設(shè)符合我國國情的海上執(zhí)法體制。

通過對世界部分國家的海上執(zhí)法體制對比(如表1所示)可以發(fā)現(xiàn)：首先，對于海上執(zhí)法，各國不是直接建立軍事性隊伍，就是保持執(zhí)法隊伍具有一定的軍事屬性；其次，海上執(zhí)法隊伍沒有絕對的統(tǒng)一執(zhí)法模式，也沒有絕對的分散執(zhí)法模式。究其原因：一是由海上執(zhí)法環(huán)境特點決定的。由于海洋具有廣闊性、開放性、通達性、流動性等特點，致使海上執(zhí)法范圍大、防御性差，面臨的威脅復(fù)雜多樣，海上違法行為暴力性突出，海上管控難度大。因此，必須建立軍事性或準軍事性的執(zhí)法隊伍以保證其強制力。二是由人類涉海實踐活動特點決定的。當(dāng)前各國涉海實踐涉及活動范圍廣泛、領(lǐng)域多樣，且專業(yè)性強。如海上治安、打擊海上犯罪、海上安保、海上情報偵察、漁業(yè)執(zhí)法、環(huán)境保護、海事安全、助航管理與服務(wù)、海上救助、海洋科學(xué)調(diào)查等。各領(lǐng)域涉海實踐活動的特點是：單一領(lǐng)域事務(wù)體量小，整體事務(wù)體量大。在這種情況下，如果實施絕對統(tǒng)一執(zhí)法，業(yè)務(wù)量大、內(nèi)容雜，容易造成執(zhí)法質(zhì)量不高；如果完全分散執(zhí)法，執(zhí)法力量過于分散，又容易造成重復(fù)建設(shè)、職責(zé)交叉，執(zhí)法效率不高。

表1 2015年世界部分國家海警體制情況對比

從我國自身實際看(如表2所示)，我國屬于社會主義國家，秉承合作共贏理念，倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運共同體，旨在建設(shè)一支和平、友好、正義的海上執(zhí)法隊伍。但同時我國又面臨復(fù)雜的海洋劃界及島礁主權(quán)爭端問題，涉海斗爭異常激烈。所以，我國海上執(zhí)法體制建設(shè)又必須服從國家利益，堅持把國家主權(quán)和安全放在第一位，周密組織海上管控和海上維權(quán)行動，筑牢海防的銅墻鐵壁。

表2 我國海上執(zhí)法體制建設(shè)面臨的情況

綜合國內(nèi)外海上執(zhí)法實際情況，總體上，我國海上執(zhí)法體制建設(shè)既要堅持以構(gòu)筑人類命運共同體為己任，堅決維護世界和地區(qū)平和，又要堅持總體國家安全觀，堅決維護國家領(lǐng)土主權(quán)和海洋權(quán)益。在具體模式上，采取各國普遍做法，突出體制的軍事性特點，并對涉海職責(zé)合并同類項，盡可能統(tǒng)一執(zhí)法，對無法合并的事項分散執(zhí)法。

(三)區(qū)分涉海事務(wù)屬性，構(gòu)建我國特色的海上執(zhí)法體制

首先，根據(jù)涉海事務(wù)屬性合并同類項，分別采取不同的管理手段。一是將與地方經(jīng)濟發(fā)展較為密切，政府性、專業(yè)性、服務(wù)性強的涉海事務(wù)歸為一類，包括制定海洋發(fā)展規(guī)劃、審批海洋開發(fā)利用事項、建設(shè)發(fā)展海洋經(jīng)濟文化、組織實施海洋科技研發(fā)等，采取政府性行政執(zhí)法手段調(diào)整各種利益關(guān)系，以便高效地服務(wù)社會經(jīng)濟發(fā)展；二是將涉及國家主權(quán)和安全，且涉外性強、對抗性強、組織紀律性強的涉海事務(wù)歸為一類，包括海上維權(quán)、海上安保、打擊海上恐怖主義活動等，采取軍事性維權(quán)執(zhí)法手段調(diào)整各種利益關(guān)系，以維護國家最高利益和整體利益。歸類時，難以明確區(qū)分事務(wù)屬性的，堅持以軍事性維權(quán)執(zhí)法為主導(dǎo)，這是由當(dāng)前我國處于以海洋權(quán)益問題為主要矛盾時期的特點決定的。

其次，對應(yīng)涉海事務(wù)屬性分類，分別建立相應(yīng)的治海管理機構(gòu)。第一類涉海事務(wù)由政府性管理機構(gòu)海洋局負責(zé)管理，第二類涉海事務(wù)由軍事性執(zhí)法機構(gòu)海警局負責(zé)管理。在此框架下，海洋局縱向區(qū)分中央事權(quán)和地方事權(quán)，實行分級管理，橫向整合原海監(jiān)、漁政、海事部分職能，各級地方政府只設(shè)立一個涉海職能部門。海警局實行統(tǒng)一的垂直管理，保持隊伍的軍事性(如表3所示)。

再次，解決好海警海上執(zhí)法權(quán)問題。統(tǒng)一后的海警海上執(zhí)法可采取兩種模式：一是通過行政授權(quán)取得完全的執(zhí)法權(quán)，全權(quán)負責(zé)海上案件的立(受)案、偵查、預(yù)審、移送審查起訴、行政處理等。宏觀構(gòu)想是：根據(jù)新修訂的《中國人民解放軍文職人員條例》中關(guān)于文職人員的定位，可將執(zhí)法辦案工作交由非現(xiàn)役的文職人員負責(zé)，現(xiàn)役人員只負責(zé)配合執(zhí)法。二是海警行使有限的執(zhí)法權(quán)，可采取公務(wù)員派駐海警維權(quán)執(zhí)法艦艇的方式，實行現(xiàn)役人員與公務(wù)員配合執(zhí)法，即維權(quán)以及執(zhí)法時的控制、押解過程由現(xiàn)役人員負責(zé)，其他執(zhí)法程序由公務(wù)員負責(zé)。

表3 海洋管理與海上執(zhí)法職能劃分

(四)堅持發(fā)展思維，建立海上執(zhí)法體制常態(tài)改革制度

首先，海上執(zhí)法面臨的矛盾始終處于不斷變化中，要求我們通過不斷改革海上執(zhí)法體制以適應(yīng)新的任務(wù)需要。其次，從世界各國海上執(zhí)法體制建設(shè)經(jīng)驗來看，大都確立了常態(tài)化改革思路，即便是體制相對完善的美國海岸警衛(wèi)隊，在21世紀后仍然進行了數(shù)次大的改革，如2006年提出《機構(gòu)改革方案十條》[8]。另如，韓國自1953年成立海洋警察隊伍起，也進行了6次較大改革。2014年韓國海洋警察廳因搜救“世越號”不力被解散，目前隊伍仍處于改革當(dāng)中。各國海上執(zhí)法體制的發(fā)展規(guī)律表明，由于其涉海事務(wù)不斷變化，使得海上執(zhí)法體制始終處于不斷改革之中。鑒于此，我國海上執(zhí)法體制完全確立后，應(yīng)當(dāng)設(shè)立常態(tài)化改革的辦事部門，根據(jù)體制發(fā)展規(guī)律、形勢需要適時進行改革，不斷適應(yīng)海上執(zhí)法變化需求，以保持海上執(zhí)法體制的適應(yīng)性、先進性。

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