劉志鵬

一、研究緣起與文獻綜述

在21世紀以來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并浪潮中，全國撤并了近1/3的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，廣東共撤并了約1/4的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并主要有兩種情形，即一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸收其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的吸收式合并和若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并另建新鄉(xiāng)鎮(zhèn)的新設(shè)式合并，這兩種撤并之后產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，本文均稱之為被調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)。也有鄉(xiāng)鎮(zhèn)被并入街道或撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)街道的，但不在本文所討論的范疇。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，被調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)因鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的調(diào)整變化而呈現(xiàn)出相對獨特的治理特點，既與其他未撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)不盡相同，也為鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之前所不具有。因此，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的完成，被調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)進入了“后撤并時代”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并在我國具有廣泛而深遠的意義，成就顯著，但也產(chǎn)生了不少問題，為被調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)的地方治理提出了特殊挑戰(zhàn)。在當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，如何正確對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，防范和解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革所帶來的治理困境、通過一定的策略選擇實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)代化，并實現(xiàn)被調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村振興和共建共享共治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理格局的構(gòu)建，是一個值得認真對待的問題。近年來，我們針對廣東部分地區(qū)就撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理問題進行了調(diào)研和反思，并結(jié)合其他省份的情況，在此基礎(chǔ)上形成本文，以求對此問題的管窺之見。

隨著我國鄉(xiāng)村社會的變遷，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府何去何從、如何改革，成為近些年來學(xué)術(shù)界的研究熱點。進入21世紀以來，學(xué)術(shù)界著重從三個方面進行了對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理進行了研究：一是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并進行的對策性研究，二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的綜合研究，三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理轉(zhuǎn)型研究。

魯靜芳、左停對鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的城鎮(zhèn)化效應(yīng)進行了實證研究。a魯靜芳、左停：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的城鎮(zhèn)化效應(yīng)的實證研究——以蘇北地區(qū)的城鎮(zhèn)化改革》，《城市發(fā)展研究》2006年第6期。他們根據(jù)蘇北地區(qū)的城鎮(zhèn)化改革進行分析，根據(jù)模型結(jié)果，發(fā)現(xiàn)“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”對人口結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)有一致的正面的影響，但是其影響程度是很有限的；“鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并”對最能反映城鎮(zhèn)化實質(zhì)的指標——勞動力結(jié)構(gòu)，其效果在各地并不一致。

賀大興認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并促進了農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展，但也對部分地區(qū)的公共品供給產(chǎn)生了負面影響。他選取31個省市農(nóng)村地區(qū)1978—2009年的宏觀面板數(shù)據(jù)，采用理性政府框架和固定效應(yīng)模型，分析了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革對農(nóng)村公共品供給的影響，探討背后深層次的原因和傳導(dǎo)機制，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量對不同類型的公共品供給的影響不盡相同：如果公共品建設(shè)成本較高，或公共品生產(chǎn)率較低，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量變化對其沒有直接影響；反之，兩者之間呈現(xiàn)正相關(guān)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量影響農(nóng)村公共品供給的原因是農(nóng)村基層單位行政經(jīng)費不足和權(quán)力失控。地方政府只有將財政政策適當(dāng)向農(nóng)村地區(qū)傾斜，增加農(nóng)村行政經(jīng)費投入，約束基層單位權(quán)力，設(shè)立公共品建設(shè)專項資金，才能從根本上解決農(nóng)村公共品投入不足問題。b賀大興：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革對農(nóng)村公共品供給影響實證研究》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2014年第5期。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理規(guī)模的變化與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變、基層治理的績效三者之間存在怎樣的關(guān)系？如何在治理規(guī)模迅速擴大的客觀趨勢下，提高基層治理的績效？帶著這些疑問，周盛探討了浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后的治理困境：公共服務(wù)可及性低，群眾辦事難問題突出；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“離農(nóng)化”，基層矛盾風(fēng)險難以及時化解；行政村“合易并難”，基層政權(quán)治理能力面臨巨大考驗。在將歷史文化傳統(tǒng)和國家宏觀制度作為相對恒定的外生變量前提下，治理規(guī)模和治理能力是影響治理績效的兩個核心變量。她認為，浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革后基層治理困境及其原因的分析表明，無論是從自然維度還是職能維度來看，規(guī)模的不合理擴張都會對治理的績效水平產(chǎn)生負面的影響，但提升主體的治理能力會在一定程度上消減這種負面影響。因此，未來既要通過提高行政區(qū)劃調(diào)整的科學(xué)性確保將鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)?？刂圃诤侠硐薅戎畠?nèi)，更要以規(guī)模調(diào)整為契機推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和基層自治組織的轉(zhuǎn)型升級，從職能轉(zhuǎn)變和治理能力現(xiàn)代化的維度提高基層治理的績效水平。c周盛：《基層治理的規(guī)模約束——以浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革為例》，《觀察與思考》2016年第5期。

關(guān)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制進一步改革的方向，學(xué)界素有爭論，主要存在以下三種不同的觀點：第一種觀點主張“自治式”改革、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治；第二種觀點主張“派出式”改革，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為縣級政府的派出機構(gòu)；第三種則觀點則主張“強化式”改革，繼續(xù)保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并通過體制改革和創(chuàng)新來提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。d陳小京：《淺析鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革未來的發(fā)展走向》，《學(xué)習(xí)月刊》2013年第2期。

項繼權(quán)認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并及其改革不是孤立的，改革的任務(wù)也不是單純的撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以實現(xiàn)的。同歷史上的一些重大改革一樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并在解決一些問題的同時也會產(chǎn)生新的問題，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并直接影響上下左右政府及組織之間的關(guān)系，要求縣市、站所及村組進行相應(yīng)的改革。這些后續(xù)的改革任務(wù)可能比它已經(jīng)完成的任務(wù)更加艱難和繁重——這也就成為當(dāng)前及下一步我國農(nóng)村綜合改革的重點。他認為迄今為止，不少地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革僅僅限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員的精簡和分流。從根本上說，這只是機構(gòu)改革，而非體制改革。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的定位及后續(xù)改革應(yīng)從從機構(gòu)改革到體制改革?？h市政府機構(gòu)與體制改革應(yīng)實行“精簡機構(gòu)”與“制度創(chuàng)新”；“站所”改革與體制轉(zhuǎn)換應(yīng)實行“政事分開”與“管辦分離”；村組合并與村民自治建設(shè)應(yīng)當(dāng)完善自治與充實基層。a項繼權(quán)：《中國鄉(xiāng)村治理的層級及其變遷——兼論當(dāng)前鄉(xiāng)村體制的改革》，《開放時代》2008年第3期。

趙樹凱梳理了鄉(xiāng)鎮(zhèn)曲折迷離的改革進程。他發(fā)現(xiàn)，自1986年中共中央、國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》，做出了基層政權(quán)改革的整體部署以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力劃分、治理結(jié)構(gòu)等方面進行了改革努力。這種嘗試取得了一定成效，但是，到目前為止，最初的改革基本目標并沒有達到。持續(xù)而大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并取得了減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量的效果，但是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)運行機制的根本改變還有很多挑戰(zhàn)。他指出，通過觀察基層政府演變來認識整個政府體制存在的問題，探索今后基層政府的革新路徑，是現(xiàn)階段政府改革研究需要特別關(guān)注的問題。b趙樹凱：《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革歷史進程的考察》，《經(jīng)濟研究參考》2008年第32期

盧福營以浙江省慶元縣“技能型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)”為個案，認為慶元改革強調(diào)從農(nóng)村社會實際特別是當(dāng)前公共服務(wù)的需求出發(fā)，選擇改革的切入點，創(chuàng)新了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理模式，實現(xiàn)了從管理型到服務(wù)型的轉(zhuǎn)變。他進而提出，新時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革必須突出服務(wù)理念、彰顯服務(wù)職能。c盧福營：《公共服務(wù)取向的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革——以浙江省慶元縣技能型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)為個案》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2008年第3期。

吳理財研究了后稅費時代我國的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)，認為當(dāng)前農(nóng)村治理朝著多元治理、間接治理和依據(jù)法律/契約治理方向發(fā)展。從總體上而言，我國鄉(xiāng)村治理正處于從“社會國家化”到“國家社會化”的轉(zhuǎn)型之中，與之相應(yīng)的，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能必須從“管治”（gοvernment）轉(zhuǎn)向“服務(wù)”、從“汲取”(鄉(xiāng)村資源)轉(zhuǎn)向“供給”(公共產(chǎn)品)，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的關(guān)鍵是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變。他通過對鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的實證研究發(fā)現(xiàn)，貫穿鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實踐的主線并非我們在理論上所主張的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，而是效能優(yōu)先。從各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革實踐來看，效能優(yōu)先原則既明顯體現(xiàn)在減人減支的機構(gòu)精簡、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之中，又蘊含于“交叉任職”“以錢養(yǎng)事”以及“鄉(xiāng)財縣管”“委托擴權(quán)”等改革之中。這種改革實際上仍是一種行政自我改革，它很難超越行政體制的范疇而觸及體制性的根本問題。雖然它在一定程度上促進了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變，但是這一轉(zhuǎn)變卻極其有限。d吳理財：《治理轉(zhuǎn)型中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府》，華中師范大學(xué)博士論文，2006年。

二、21世紀的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并：宏觀背景與基本歷程

中華人民共和國成立后，曾先后多次進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革與撤并。改革開放以來的首輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并浪潮肇始于1986年。1980年代初期，隨著政社分設(shè)的改革，全國各地撤銷人民公社、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，至1985年，全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)91138個。e國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒1997年》，北京：中國統(tǒng)計出版社，1998年。1986年隨著農(nóng)村改革的深化開始大規(guī)模撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，10年內(nèi)減少了一半左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

20世紀90年代中后期以來，我國不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨較多困難，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域面積小、城鎮(zhèn)規(guī)模小、人口少、財政收入少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)臃腫，行政成本偏高。特別是隨著農(nóng)業(yè)稅費的逐步取消和農(nóng)村管理體制改革的逐步深化，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)劇增、收入劇減，農(nóng)民負擔(dān)沉重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處境日益艱難。f侯保疆：《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理研究》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2006年，第108頁。我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的種種困難使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革勢在必行。正如塞繆爾·亨廷頓所說，“在當(dāng)今迅速發(fā)展變化的社會環(huán)境中，組織唯有通過經(jīng)常性的自我調(diào)整和革新，才能保持自身的一體化進程和履行社會職能”。g[美]塞繆爾·亨廷頓：《變化社會中的政治秩序》，上海：上海人民出版社，2008年，第54-55頁。為了精簡政府機構(gòu)、減輕農(nóng)民負擔(dān)，1998年我國再次進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的改革，當(dāng)時也有些地方進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，但主要是中西部，規(guī)模也不大。

2001年，中共中央提出，有條件的地方應(yīng)適當(dāng)撤并小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。當(dāng)年國家民政部會同有關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》，對全國各地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作進行指導(dǎo)，由此掀開了21世紀全國大規(guī)模撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的浪潮，并在2004年左右達到頂峰。2009年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《中央機構(gòu)編制委員會辦公室關(guān)于深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的指導(dǎo)意見》，決定轉(zhuǎn)移鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的工作重心，停止全國范圍大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并。但是，隨著新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作并未完全停止，新的撤并仍在不斷發(fā)生，并在2011年和2015年掀起了兩輪小高潮，當(dāng)年全國分別撤并了711個和854個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，主要發(fā)生在江浙湘陜等省，如陜西在2011年撤并了330個鄉(xiāng)鎮(zhèn)后，又于2015年撤并了195個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。特別是2015年底，湖南省公布了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整改革工作方案》，該方案決定湖南全省擬在2015年下半年至2016年春節(jié)前合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)500個以上，減幅約25%；合并建制村16000個以上，減幅約39%，從而開啟了2009年以來全國規(guī)模最大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作序幕。2016年底，湖南全面完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，該省實際撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)525個。廣東等省在此期間也有零星的鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)整。截至2016年6月30日，全國共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)31813個。從2001年初到2016年中，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量從45667個減少到31813個，共減少13854個，撤并率超過30%。2001—2015年以來全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量以及撤并情況見表1、表2。a這里文本和圖表的2001年以來全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)字均來源于民政部公布的歷年《中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計表》，全國歷年減少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量由筆者依據(jù)民政部數(shù)據(jù)計算而來，見中華人民共和國民政部區(qū)劃地名司主辦“中國行政區(qū)劃網(wǎng)”，http://www.xzqh.cn。值得注意的是，國家統(tǒng)計局公布的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量統(tǒng)計數(shù)字與國家民政部統(tǒng)計數(shù)字有一定出入，本文采用民政部的數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)截止日期為2016年6月30日。此外，依據(jù)我國現(xiàn)行地方政府實際類型劃分與民政部的統(tǒng)計方式，本文所指的鄉(xiāng)鎮(zhèn)具體包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)、蘇木、民族蘇木和區(qū)公所，但不包括街道辦事處。

表1 2001—2015年全國歷年鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量

表2 2001—2015年全國歷年減少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的廣東樣本：進程與成效

廣東省在2001年前原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1588個，平均規(guī)模102平方公里，平均人口3.8萬，其中3萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有754個，占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的47.5%；有153個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人口不足萬人。2001年，廣東省委發(fā)布《關(guān)于調(diào)整我省鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的通知》，決定撤并15%左右的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

廣東鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革的總體原則是撤小并大、撤弱并強、以中心鎮(zhèn)帶動一般鎮(zhèn)，但具體做法則是根據(jù)地區(qū)情況的不同而適當(dāng)有所差異、實行因地制宜。至2004年底，廣東實際共撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)391個，撤并率達24.6%，比原定目標多撤并了153個。與此同時，全省還撤并村（居委會）1498個，撤并率達9%，撤并中小學(xué)5153所，撤并率達18.27%。總的來說，廣東省的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作基本達到預(yù)期目標，取得如下成效。

一是精簡了人員和機構(gòu)，節(jié)約了財政開支。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量過多、干部超編嚴重、內(nèi)設(shè)機構(gòu)龐雜，造成政府運轉(zhuǎn)成本過高，并直接轉(zhuǎn)化為農(nóng)民負擔(dān)過重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量和內(nèi)設(shè)機構(gòu)都得以大大減少，人員得以大幅精減，行政成本大幅下降。如縣級臺山市共撤并了8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，減少了一半鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府人員，每年可節(jié)省非生產(chǎn)性開支超過2000萬元。清遠市是廣東省撤并力度最大的地級市（撤并情況見表3）。該市撤并前有鄉(xiāng)鎮(zhèn)143個，其中1.5萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有40個，萬人以下的“麻雀”鄉(xiāng)鎮(zhèn)有22個，2001—2002年兩年間，清遠撤并了63個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，撤并率超過40%，全市為此共調(diào)整安置了基層干部2000多名。清遠市清新縣由原來的23個鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并為9個，撤并率達60.9%，成為廣東省本次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革撤并力度最大的縣。清新縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)班子成員由原來277人減少到174人，減幅近四成。清新全縣撤并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政總成本只有588萬元，比改革前減少237萬元。清遠全市通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)大撤并后每年可減少行政運行成本3000萬元以上。

表3

二是優(yōu)化了資源配置，增強了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中管理力度。許多研究都表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革在一定程度上有效配置了農(nóng)村資源。a吳理財：《改革與重建：中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度研究》，北京：高等教育出版社，2010年，第68頁。以廣東茂名市電白縣龍山鎮(zhèn)成效為例，村民普遍反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后村里公共場合設(shè)施變的更加人性化，例如修建了休閑廣場，公路兩邊增設(shè)了路燈以及候車亭方便村民出行，村里開始增設(shè)垃圾回收站回收村民日常生活垃圾等。電白縣博賀鎮(zhèn)按照“調(diào)整、擴充、優(yōu)化、提高”的思路，整合教育資源，推進規(guī)范化學(xué)校建設(shè)，全鎮(zhèn)撤并學(xué)校4所，撤高留低學(xué)校6所，保留義務(wù)教育規(guī)范化重點建設(shè)項目學(xué)校7所。

三是集中了財力物力，促進了中心城鎮(zhèn)健康發(fā)展。廣東的普遍做法是“以大并小”，即將鄰近較小的鄉(xiāng)調(diào)整給中心鎮(zhèn)，從而可以較好地改善部分地區(qū)集鎮(zhèn)布局分散、條塊分割嚴重的狀況，有利于增強中心鎮(zhèn)的調(diào)控能力，最大限度地優(yōu)化中心鎮(zhèn)周邊的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)區(qū)域共同發(fā)展。如在佛山市南海區(qū)，經(jīng)過數(shù)年的發(fā)展，調(diào)整后的鎮(zhèn)街都已駛?cè)虢?jīng)濟發(fā)展的“快車道”，成為當(dāng)?shù)嘏e足輕重的“明星”。2005年1月南海行政區(qū)劃調(diào)整后，原鹽步、黃岐、大瀝三個街道辦事處被合并成大瀝鎮(zhèn)，三街合一時的GDP總量剛過百億。鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并之后，新大瀝鎮(zhèn)及時調(diào)整發(fā)展思路，依托廣佛黃金走廊迅速做大做強。2006年，大瀝鎮(zhèn)GDP迅速攀升，達到了213億元；2012年，大瀝鎮(zhèn)GDP更是超過了400億，比合并之初翻了三倍。2015年，大瀝鎮(zhèn)還被列入“全國綜合實力百強鎮(zhèn)”第五位。

四、“后撤并時代”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理：困境與挑戰(zhàn)

總的來說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)減少、機構(gòu)減少、干部減少的“三減”是廣東省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革取得的最大成效，全國其他地區(qū)也大體如此。大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，被調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治理過程中總體上運行良好，基本實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的總體目標。但由于種種原因，運動式的大規(guī)模鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并也留下了不少后遺癥，給調(diào)整后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理帶來新的困難。

（一）民主參與機制不健全，居民對新鄉(xiāng)鎮(zhèn)的認同度低下

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并主要目的之一是規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展、提高村民生活水平。b徐勇：《現(xiàn)代國家建構(gòu)與農(nóng)業(yè)財政的終結(jié)》，《華南師范大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2006年第2期。然而我們的調(diào)研結(jié)果顯示，大部分地方的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作并沒有征求當(dāng)?shù)鼐用褚庖姸且揽亢唵蔚男姓畹姆绞竭M行，欠缺居民民主參與機制，居民只能被動、無奈的接受，但對撤并后形成的新鄉(xiāng)鎮(zhèn)的認同感和融合度普遍不高，部分居民甚至?xí)r隔數(shù)年仍然拒絕承認所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)被兼并的事實，依舊以原鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民自稱，對參與治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)的積極性不高。這種心理上的排斥情緒如果一直得不到解決，不僅影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的發(fā)揮，也會影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展和社會治理。如在佛山市南海區(qū)，沙頭和九江兩鎮(zhèn)歷史上就分分合合很多次，兩地居民曾多有摩擦，2005年原沙頭鎮(zhèn)并入九江鎮(zhèn)，10多年后，兩地居民還是或多或少有一些隔閡，前幾年還為龍舟比賽而發(fā)生斗毆。在南海大瀝鎮(zhèn)，鎮(zhèn)政府一名工作人員曾發(fā)現(xiàn)過一個怪現(xiàn)象，如果一場活動在黃岐舉行，根本拉不到大瀝的企業(yè)去贊助或者前往參與；而如果一場活動在大瀝舉辦，鹽步的商人們也沒興趣參加，居民們更是很少會前往助陣。這些都反映出鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后居民的心理認同仍然不高。在湖北廣水，人口更多、經(jīng)濟更強的李店鄉(xiāng)在2005年被吸收合并到太平鄉(xiāng)后，兩地居民互不服氣，原李店鄉(xiāng)居民更是感覺受到了莫大屈辱、對太平鄉(xiāng)拒不認同，曾有近千人到省里上訪，要求恢復(fù)李店鄉(xiāng)建制。

（二）村民利益受損，政府公信力受影響

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并帶來的利益受損問題主要包括各種建設(shè)開發(fā)項目與資金的流失等。由于我國扶貧、農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)開發(fā)、招商引資等各種資金和項目通常都是以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體進行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并前，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都具有主體地位、可能申請到項目，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，原來的幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合在一起以一個主體申請項目，成功的機會自然不如以前多，即使申請成功了，也是大家一起分配，份額自然不如以前。特別是近年來國家實行了大量惠農(nóng)政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的撤并使得被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)原本有機會享受的惠農(nóng)政策要么打了水漂、要么打了折扣。類似情形在全國各地都不少見。就廣東省而言，清遠市撤并力度最大，因此遺留問題也較多。我們通過對清遠被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的回訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，清遠市存在著一定的被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民福利和利益保障問題。如被合并的寨南鎮(zhèn)自身礦產(chǎn)、小水電資源比較多，鎮(zhèn)上這些水電站、礦場等每年都會繳納一定的稅費給地方政府，為地方公共設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供資金。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后，這些費用就要繳納給新政府。村民認為這些原本是屬于他們自己鎮(zhèn)的財政收入，現(xiàn)在合并后需要與新的鄉(xiāng)鎮(zhèn)去分配這些福利，導(dǎo)致他們的不滿。2005年，湖北省將原廣水市李店鄉(xiāng)合并到太平鄉(xiāng)，但由于種種原因，兩鄉(xiāng)并未真正實現(xiàn)完全合并，考慮到地方實際，廣水市保留了原李店鄉(xiāng)的黨政領(lǐng)導(dǎo)班子并得到代管廣水的地級市隨州市的默許。但依據(jù)有關(guān)法律，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制的權(quán)限在省級人民政府，廣水市私下保留李店鄉(xiāng)的做法并未得到湖北省的正式認可，李店鄉(xiāng)在湖北省級層面只是一個“黑戶”。這種狀況導(dǎo)致該鄉(xiāng)每年至少有200萬元的項目資金得不到扶持，原本定在該鄉(xiāng)的省級黨員群眾便民服務(wù)中心、小城鎮(zhèn)建設(shè)等試點也都因鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并而落空。以上因改革出現(xiàn)的種種利益受損問題，使被調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村民認為政府并沒有盡到應(yīng)盡的責(zé)任，在情緒和心理上都存在一定的抵觸性，導(dǎo)致政府公信力被削弱。

（三）基礎(chǔ)建設(shè)此強彼弱，區(qū)域發(fā)展有失均衡

經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并的新鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立后，面臨的一個突出問題就是小城鎮(zhèn)建設(shè)問題。一方面，被撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地原有的市政公用基礎(chǔ)設(shè)施和建筑如果處理不當(dāng)，就會造成大量的閑置、浪費；另一方面，新鄉(xiāng)鎮(zhèn)必然會加大對中心鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有意無意放松或忽視對被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地的基礎(chǔ)設(shè)施管理和維護，導(dǎo)致被撤并鎮(zhèn)區(qū)道路橋梁、園林綠化等公用設(shè)施遭受破壞、無法更新。同時，因被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化水平較低、基礎(chǔ)設(shè)施條件差、工商業(yè)和農(nóng)業(yè)欠發(fā)達，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后行政中心的轉(zhuǎn)移，原鎮(zhèn)區(qū)常住人口必然會相對減少，人氣一散而商機有限，必然會導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展的萎縮，有學(xué)者將其概括為“衰落型鎮(zhèn)區(qū)”。a盛成、黃明華、王愛：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并對被撤并小城鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)的發(fā)展影響研究——以蘇州市為例》，《多元與包容——2012中國城市規(guī)劃年會論文集（11.小城鎮(zhèn)與村莊規(guī)劃）》，昆明：云南科技出版社， 2012年，第280-288頁。這無疑會加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的非均衡性、導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的“碎片化”。如清遠市原寨南鎮(zhèn)村民反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)未撤并前，寨南的公共設(shè)施如籃球場球架壞了馬上會有人維修，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后壞了卻久久未見有人維修。

（四）公共服務(wù)功能弱化，農(nóng)民生活受到一定影響

有研究表明，“如果公共品的成本太大，或生產(chǎn)率太小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目變化對農(nóng)村公共品供給沒有直接的影響；反之，如果公共品成本較小，生產(chǎn)率較高，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目增加則會顯著增加農(nóng)村的公共品供給”。b賀大興：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革對農(nóng)村公共品供給影響實證研究》，《農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究》2014年第5期。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府機構(gòu)在一定時期內(nèi)被分別撤銷或搬離，大量的公共服務(wù)機構(gòu)也隨之而搬走，特別是一些與農(nóng)民生產(chǎn)生活息息相關(guān)的機構(gòu)如民政辦、畜牧辦、郵局、銀行、衛(wèi)生院等也被合并、撤銷或搬離，導(dǎo)致被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共服務(wù)大為弱化，給農(nóng)民生活增加了很多不便，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)行路難、就醫(yī)難、上學(xué)難等新困難。c黨國英：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并基本完成 實際效果還須檢驗》，《人民論壇》2006年第3期。特別是當(dāng)前我國農(nóng)村的一個顯著特點是留守老人和兒童規(guī)模龐大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并給這個特殊群體的生活帶來了很大的困難。這種情況并非廣東僅有，在其他省份也較為普遍。

（五）鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理半徑擴大，地方治理難度增加

鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，被調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理半徑普遍比以往大大增加，管轄的區(qū)域面積擴大、人口規(guī)模增加、管理的村居委會增多，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的技術(shù)和資源卻未必得以明顯改善、管理效率并未相應(yīng)提高。管理半徑擴大化帶來的直接影響就是地方治理難度的增加，難以對鄉(xiāng)村社會進行有效管理，并容易導(dǎo)致農(nóng)村治安惡化。由于鄉(xiāng)村規(guī)模的擴大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村級組織也“離農(nóng)民群眾越來越遠了”，出現(xiàn)“離農(nóng)化”的傾向。a項繼權(quán)：《中國鄉(xiāng)村治理的層級及其變遷——兼論當(dāng)前鄉(xiāng)村體制的改革》，《開放時代》2008年第3期。如清遠市清新縣將相鄰的龍頸、珠坑、石馬、石坎、南沖5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)精減合并為一個鎮(zhèn)即龍頸鎮(zhèn)，合并后的龍頸鎮(zhèn)總面積達583.7平方公里，總?cè)丝?1萬多，全鎮(zhèn)下轄36個村委會、4個居委會，777個自然村；2003年茂名市電白縣以“大鎮(zhèn)并小鎮(zhèn)”的撤并方式將爵山鎮(zhèn)并入電城鎮(zhèn)后，電城鎮(zhèn)總面積達109 平方公里，總?cè)丝?35708，下轄5個居委會和28個村委會。龍頸和電城鎮(zhèn)這兩個鎮(zhèn)一個屬于粵北、一個屬于粵西，都屬于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，交通落后，但其人口規(guī)模都在10萬人以上，遠遠超出2.46萬人的全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口規(guī)模。我們在這些地方調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部都抱怨鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模太大、管理難度也太大、工作效率難以提高，光是集中村干部開個會都難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并前還經(jīng)常走村入戶，現(xiàn)在則因為路途遙遠最怕下鄉(xiāng)，鄉(xiāng)村出現(xiàn)治安案件也無法及時處置。

為此，一些地區(qū)被迫在鄉(xiāng)鎮(zhèn)之下分片設(shè)置“片”“管理區(qū)”“辦事處”之類的派出機構(gòu)以作權(quán)宜之計，但因欠缺合法性并背離鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革初衷而備受質(zhì)疑。2005年佛山市南海區(qū)完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后，為方便群眾辦事、利于管理，在被撤并的鎮(zhèn)街設(shè)置了“辦事處”，如大瀝鎮(zhèn)就設(shè)置了鹽步、黃岐兩個辦事處，后改為東區(qū)社會管理處和西區(qū)社會管理處。“社會管理處”是大瀝鎮(zhèn)的綜合性內(nèi)設(shè)機構(gòu)，下設(shè)黨建和政務(wù)辦公室、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌辦公室、宣傳文體辦公室、衛(wèi)生和人口計劃生育辦公室、綜治信訪維穩(wěn)辦公室、社會工作辦公室等六個內(nèi)設(shè)機構(gòu)?！吧鐣芾硖帯钡膬?nèi)設(shè)機構(gòu)與職能同大瀝鎮(zhèn)政府的內(nèi)設(shè)機構(gòu)與職能大部分重合，并各自在原有鎮(zhèn)街轄區(qū)行使管轄權(quán)。這說明，大瀝鎮(zhèn)在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并多年后，實質(zhì)上仍有三套鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)班子在運轉(zhuǎn)。這種現(xiàn)象在南海其他被合并鎮(zhèn)街同樣普遍存在。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模擴大化，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理帶來困難，也難以滿足居民的公共服務(wù)需求，容易引起群眾不滿甚至引發(fā)群體性事件。2004年廣東鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后出現(xiàn)的最大鎮(zhèn)是廣州市下屬的增城市新塘鎮(zhèn)，2004年，增城市東南部的仙村、永和、寧西、沙埔等4個鎮(zhèn)街一起并入新塘鎮(zhèn)，從而成為當(dāng)時廣東省最大的中心鎮(zhèn)。合并后的新塘鎮(zhèn)共有面積251平方公里、常住人口超過70萬，GDP占增城全市一半以上，2011年完成工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值912.66億元，成為名副其實的“超級大鎮(zhèn)”。新塘鎮(zhèn)以一個鎮(zhèn)完成了內(nèi)地一個地級市的產(chǎn)值并管理著超過一個縣規(guī)模的人口，雖然在經(jīng)濟發(fā)展方面取得巨大成就，但在政府公共服務(wù)和社會管理方面卻因管理半徑和人口規(guī)模過大等原因而顯得心有余而力不足，服務(wù)管理能力嚴重不足，在地方治理特別是社會管理方面逐漸暴露出許多漏洞。2011年6月11日，新塘鎮(zhèn)大墩村發(fā)生嚴重的群體性事件，震驚中外?！靶绿潦录钡陌l(fā)生有著深刻的多重原因，是新塘鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并后地方治理面臨困境的集中體現(xiàn)。廣州市意識到“超級大鎮(zhèn)”的治理難題后，終于在2012年又將新塘鎮(zhèn)一分為三，重新肢解為二鎮(zhèn)一街。與此相似的是，2011年浙江實行了大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，但僅僅4年后，浙江又于2015年重新恢復(fù)了部分被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建制，僅溫州市文成縣一個縣就重新增設(shè)了7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其主要目的就在于要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模與治理績效的某種平衡。

五、“后撤并時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理現(xiàn)代化的策略選擇：變革與創(chuàng)新

黨的十九大明確了全面深化改革的總目標，提出要“不斷推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、打造共建共治共享的社會治理格局。在中國特色社會主義的新時代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理具有重要意義。在此過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并不能簡單的一撤了之，必須高度重視鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后被調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層治理面臨的一系列新難題。只有變革鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式、實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理創(chuàng)新，才能夠充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)在建構(gòu)現(xiàn)代國家治理體系中的作用，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，并助力鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，健全鄉(xiāng)村治理體系，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理新格局。對此，筆者認為可以采取如下策略選擇來實現(xiàn)。

第一，構(gòu)建社會民主參與機制，增強居民的心理認同與社會融合。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共治理尤其是象鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并這樣的大事中，建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的民主參與機制、擴大居民參與，向居民多宣傳、爭取社會各界的廣泛關(guān)注和支持，可以讓群眾清楚地了解撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利弊，更好的保證被調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的開展，也可以讓群眾樹立大局意識，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項建設(shè)能做到心中有數(shù)，消除隔閡、促進融合、增強居民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的心理認同。

第二，保障居民權(quán)益，打造責(zé)任型政府。黨的十九大提出，要增強政府公信力和執(zhí)行力。對于被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，相關(guān)項目計劃和扶持資金的安排不應(yīng)該簡單撤銷，應(yīng)保持其原來享受的扶持項目和發(fā)展政策的相對穩(wěn)定性，并適當(dāng)給予傾斜照顧。同時，要充分尊重居民群眾的意愿，切實解決因鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并而帶來的生產(chǎn)生活困難。政府要努力落實各項惠農(nóng)政策，原有的福利和其他保障以及經(jīng)濟發(fā)展政策不能因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并而取消，給群眾的承諾應(yīng)當(dāng)盡力兌現(xiàn)，以保障群眾基本生活，不斷促進社會公平正義。有關(guān)部門應(yīng)采取必要措施和政策，避免因鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并而減少各種扶持項目，消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并帶來的不利影響。這是責(zé)任型政府的應(yīng)有義務(wù)，也是政府公信力的重要體現(xiàn)，有利于使鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的獲得感、幸福感、安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)。湖北廣水吸取盲目撤銷李店鄉(xiāng)的教訓(xùn)，于2011年正式恢復(fù)該鄉(xiāng)建制。李店鄉(xiāng)恢復(fù)建制后各項事業(yè)發(fā)展迅速，又于2014年被湖北省批準撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，成為遠近聞名的廣水東南部中心鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)學(xué)子還接連考上清華大學(xué)等名校，成為鄂北“狀元鎮(zhèn)”。

第三，促進鎮(zhèn)域均衡發(fā)展，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體性治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并要統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)定位，構(gòu)建適合縣域經(jīng)濟發(fā)展的城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系。既要有效發(fā)揮中心集鎮(zhèn)在農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中的“龍頭”作用，在更大的范圍內(nèi)實現(xiàn)資源共享和基礎(chǔ)設(shè)施共享，同時也不能夠削弱邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的有效管理與自我發(fā)展能力，保護好、利用好原鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地已有的基礎(chǔ)設(shè)施，并根據(jù)實際情況加強建設(shè)，進一步為當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展和居民生活提供更為便利的條件，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體的均衡與協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四，強化公共服務(wù)，建立新型服務(wù)型基層政府。黨的十九大提出，要深化機構(gòu)和行政體制改革，“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要提高社會管理和公共服務(wù)水平，加快建立“行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制和運行機制，根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作性質(zhì)和實質(zhì)，及時更新行政理念、改進工作方式，以提高行政效率、降低行政成本為重點，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，為農(nóng)民群眾提供高效便捷的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，以不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。特別是要按照中共十九大“推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育”的要求，優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，盡量保留或適當(dāng)恢復(fù)部分中小學(xué)校（公立幼兒園）、銀行、郵電、電力等公共服務(wù)組織，在被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地設(shè)置便民服務(wù)點方便被撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的老百姓，真正實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“權(quán)利本位”向“責(zé)任本位”轉(zhuǎn)變，從“官本位”向“民本位”轉(zhuǎn)變，成為人民滿意的服務(wù)型政府。

第五，創(chuàng)新治理方式，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理能力。有學(xué)者研究浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革后的基層治理時發(fā)現(xiàn)，“無論是從自然維度還是職能維度來看，規(guī)模的不合理擴張都會對治理的績效水平產(chǎn)生負面的影響，但提升主體的治理能力會在一定程度上消減這種負面影響。”a周盛：《基層治理的規(guī)模約束——以浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革為例》，《觀察與思考》2016年第5期。由于合并之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理半徑擴大，需要進一步轉(zhuǎn)變和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能、實行擴權(quán)強鎮(zhèn)、賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)更大的經(jīng)濟社會管理權(quán)限，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理效率和治理能力、創(chuàng)新鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理方式，推動公共資源下沉和管理重心下移，向鄉(xiāng)村基層延伸服務(wù)管理職能，優(yōu)化服務(wù)網(wǎng)點布局，形成各種力量的“合力”來服務(wù)管理、讓群眾就近受益的網(wǎng)絡(luò)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會治理的新局面。同時，加強治安管理、推動警力下沉，建立鄉(xiāng)村多元糾紛解決機制，有效防范和及時化解農(nóng)村各類糾紛和矛盾，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)創(chuàng)建良好和諧、安全有序的社會治安環(huán)境。