葉貴仁

一、研究動(dòng)因

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，長三角、珠三角以及東部沿海城市圈出現(xiàn)了大量經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。它們的主要特征是：經(jīng)濟(jì)總量巨大，每年的財(cái)政稅收在10億元以上；人口規(guī)模大，常住人口達(dá)10萬人以上；城市化發(fā)展水平高，承接了都市圈的部分公共服務(wù)職能。但是，受傳統(tǒng)的上下級(jí)政府間關(guān)系及鎮(zhèn)級(jí)體制設(shè)置的束縛，它的權(quán)責(zé)體系建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于市場經(jīng)濟(jì)的需求，導(dǎo)致公共服務(wù)水平低下、條塊矛盾突出、社會(huì)建設(shè)滯后等一系列問題。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)面臨的這一體制困境被形象地描述為“鎮(zhèn)級(jí)的權(quán)限、縣級(jí)的人口、市級(jí)的經(jīng)濟(jì)”，嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。2013年十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“進(jìn)一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革”，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)事項(xiàng)，一律下放地方和基層管理”，強(qiáng)調(diào)了簡政放權(quán)為指導(dǎo)思路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革。2017年國務(wù)院政府工作報(bào)告指出要持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，深化簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革。2017年黨的十九大在原有提法的基礎(chǔ)上，再次強(qiáng)調(diào)要“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)”。

作為我國行政層級(jí)中直接面向公眾的基層政府，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)所面臨的挑戰(zhàn)尤為明顯?，F(xiàn)有的鎮(zhèn)級(jí)職能體系是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期逐步形成并發(fā)展而來的，很多職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。目前，正處于國家新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，有必要了解走在全國改革前沿的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的改革實(shí)踐到底是如何展開的。但是，學(xué)者們的研究大都停留在一般意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府、縣鄉(xiāng)關(guān)系兩個(gè)維度，沒有特別關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政改革的獨(dú)特性是什么，是否存在一定的改革模式？自上而下的改革意圖是否得到貫徹？對(duì)這些問題的梳理有助于理清中央、地方不同層級(jí)之間行政改革的連貫性，從而更好的尋求理論解釋。

行政改革是一個(gè)復(fù)雜的過程，學(xué)者們的研究主要源于對(duì)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革事件歷程的解讀，許多人片面認(rèn)為改革陷入了“循環(huán)論”“內(nèi)卷化”的怪圈。何艷玲認(rèn)為1949—2007年間國務(wù)院(政務(wù)院)機(jī)構(gòu)變遷邏輯的三個(gè)角度是：運(yùn)動(dòng)式推進(jìn)、經(jīng)濟(jì)體制改革驅(qū)動(dòng)、政府與市場關(guān)系與政府與社會(huì)關(guān)系雙重維度的調(diào)整。a何艷玲：《中國國務(wù)院（政務(wù)院）機(jī)構(gòu)變遷邏輯——基于1949—2007年間的數(shù)據(jù)分析》，《公共行政評(píng)論》 2008年第1期。李文釗、毛壽龍運(yùn)用制度分析的維度，認(rèn)為政府改革是中介變量，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、規(guī)則等方面的外部變量和外部因素對(duì)改革的影響。b李文釗、毛壽龍：《中國政府改革：基本邏輯與發(fā)展趨勢》，《管理世界》2010年第8期。周志忍、徐艷晴從變革管理的角度出發(fā)，認(rèn)為職能轉(zhuǎn)變才是核心和關(guān)鍵。c周志忍、徐艷晴：《基于變革管理視角對(duì)三十年來機(jī)構(gòu)改革的審視》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第7期。改革的難點(diǎn)為 “目標(biāo)替代論”，即包括體制改革對(duì)國家制度建設(shè)的替代、行政體制改革對(duì)政治體制改革的替代，機(jī)構(gòu)改革對(duì)行政體制改革的替代；三重替代造成國家制度建設(shè)滯后、偏向于量化精簡、耗費(fèi)了大量資源。d何艷玲、李丹：《機(jī)構(gòu)改革的限度及原因分析》，《政治學(xué)研究》2014年第3期。

從行政改革研究文獻(xiàn)的整體情況來看，學(xué)者們從一般意義上討論了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的指向，現(xiàn)有文獻(xiàn)沒有明確區(qū)分國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革、地方政府機(jī)構(gòu)改革之間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性，更沒有聚焦于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政改革的邏輯。從實(shí)踐層面來看，2009年以來的鎮(zhèn)級(jí)行政改革解決了很多急迫的問題，但同時(shí)也遺留下了一些問題。改革通常面臨上級(jí)的壓力推動(dòng)和自身改革需求的雙重動(dòng)力，可謂迫在眉睫；但是，目前經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的行政改革仍然處于起步階段，與之相對(duì)應(yīng)的系列綜合改革仍需統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

二、優(yōu)化地方治理的理論維度

理想化地方治理的核心有幾個(gè)特點(diǎn)：第一，具有彈性的地方制度和組織安排；第二，貫穿地方政府改革的過程；第三，依靠在地方形成的應(yīng)對(duì)公共問題的公共政策和公眾參與網(wǎng)絡(luò)；第四，關(guān)注外在行政環(huán)境的變化和需求，顯然地方治理過程中科層制度不可或缺。e孫柏瑛：《當(dāng)代地方治理：回應(yīng) 21 世紀(jì)的挑戰(zhàn)》 北京：中國人民大學(xué)出版社，2004年，第33—35頁。以國家為中心的治理理論把國家及其機(jī)構(gòu)作為治理的主導(dǎo)力量，這一視角重點(diǎn)關(guān)注政府組織及其結(jié)構(gòu)和功能的變化，它同孫柏瑛地方治理的核心指向是一致的：它將政府視為一個(gè)開放性的政治系統(tǒng)，主要包括進(jìn)行內(nèi)部治理（結(jié)構(gòu)、管理和決策三方面）與外界互動(dòng)（政府與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的往來）。f李泉：《治理理論的譜系與轉(zhuǎn)型中國》，《復(fù)旦學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》 2012年第6期。盡管市場或社會(huì)部分地承擔(dān)了治理的任務(wù)，但地方政府在治理過程中的作用仍然處于核心。

權(quán)力關(guān)系的變化和調(diào)整促進(jìn)了地方政府行政體制改革，但同時(shí)必須在戰(zhàn)略上以體制的變革與創(chuàng)新為基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于對(duì)變化了的權(quán)力關(guān)系加以制度建設(shè)；權(quán)力下放屬于體制內(nèi)政策性的行政分權(quán)，上級(jí)處于絕對(duì)主導(dǎo)地位，而且隨時(shí)可以利用體制和政策的力量收回下放權(quán)力。g林尚立：《權(quán)力與體制：中國政治發(fā)展的現(xiàn)實(shí)邏輯》，《學(xué)術(shù)月刊》 2001年第5期。正是因?yàn)闄?quán)力下放的不徹底性，缺乏法律制度的保障，造成了地方政府之間權(quán)力與責(zé)任邊界的模糊性。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)面臨著日益嚴(yán)重的權(quán)力與責(zé)任不對(duì)等，需要處理好治理結(jié)構(gòu)與政府職能之間的制度設(shè)計(jì)。總之，自上而下的簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上，以下兩個(gè)理論維度尤為關(guān)鍵。

第一，治理結(jié)構(gòu)調(diào)整。改革開放以來，政府機(jī)構(gòu)改革始終服從于經(jīng)濟(jì)體制改革的需要，同時(shí)又反作用于前者。隨著改革的進(jìn)展，機(jī)構(gòu)改革同職能轉(zhuǎn)變混合起來，而且機(jī)構(gòu)改革引導(dǎo)了職能轉(zhuǎn)變；從機(jī)構(gòu)改革到大部制改革，從精簡、效能到理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)；涉及最多的都是治理結(jié)構(gòu)調(diào)整，這也是未來行政改革的大方向。

第二，政府職能轉(zhuǎn)變。有學(xué)者認(rèn)為由于職能轉(zhuǎn)變的可測定性較低，長期沒有受到改革者應(yīng)有的重視，且注意力被轉(zhuǎn)移到機(jī)構(gòu)調(diào)整上來。國務(wù)院1988年機(jī)構(gòu)改革首次提出“轉(zhuǎn)變職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”，盡管如此，對(duì)于職能轉(zhuǎn)變的官方表述仍然停留在“加強(qiáng)、改進(jìn)、完善、減少”等修飾語句上，缺乏可操作性的制度舉措。理論上，政府職能決定機(jī)構(gòu)設(shè)置，機(jī)構(gòu)是職能的載體。a周志忍、徐艷晴：《基于變革管理視角對(duì)三十年來機(jī)構(gòu)改革的審視》，《中國社會(huì)科學(xué)》2014年第7期?？傊?zhèn)級(jí)政府的職能轉(zhuǎn)變經(jīng)常隨上級(jí)要求的變化而調(diào)整，但總的趨勢是承擔(dān)的職能日趨增多，但卻超越了自身能力的范圍。

綜上，鎮(zhèn)級(jí)行政改革的范疇可以歸納為“強(qiáng)化內(nèi)部治理”和“優(yōu)化外部治理”兩個(gè)理論維度，內(nèi)在邏輯如表1所示。

表1 優(yōu)化地方治理的兩個(gè)維度

表1中，強(qiáng)化內(nèi)部治理即通過自上而下的政府系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力下放，調(diào)整與優(yōu)化鎮(zhèn)級(jí)政府結(jié)構(gòu)。重點(diǎn)在鎮(zhèn)級(jí)組織架構(gòu)、決策方式、治理模式等方面進(jìn)行融合與重組，破解計(jì)劃型的行政模式與多元化的市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的矛盾，建立與市場經(jīng)濟(jì)相匹配的一系列基礎(chǔ)性制度。優(yōu)化外部治理即改善政府與經(jīng)濟(jì)和社會(huì)組織的關(guān)系，政府通過放權(quán)給企業(yè)和社會(huì)，增強(qiáng)社會(huì)活力。既有上級(jí)政府下放鎮(zhèn)級(jí)行政審批權(quán)限的縱向放權(quán)，也有鎮(zhèn)級(jí)向社會(huì)組織購買公共服務(wù)，將社會(huì)資源納入公共服務(wù)領(lǐng)域的橫向簡政，其主要的手段可以歸納為政府權(quán)力下放和職能轉(zhuǎn)變。根本目的在于通過系列舉措還權(quán)于民、還權(quán)于社會(huì)，理順政府和社會(huì)、社區(qū)之間的關(guān)系。

三、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政改革的三種模式

2009年，廣東省發(fā)布《關(guān)于富縣強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的指導(dǎo)意見》先后在佛山市順德區(qū)容桂街道、南海區(qū)獅山鎮(zhèn)和東莞市塘廈鎮(zhèn)、石龍鎮(zhèn)開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)。2010年4月，中央編辦、中央農(nóng)辦、國家發(fā)改委等六部委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)工作的通知》中又新增廣州下轄的增城市新塘鎮(zhèn)、東莞市長安鎮(zhèn)為改革試點(diǎn)。選擇其中具有代表性的容桂街道、新塘鎮(zhèn)和塘廈鎮(zhèn)分別作為典型案例，通過治理結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府職能轉(zhuǎn)變兩個(gè)維度展開比較研究。三鎮(zhèn)的基本情況如表2所示。

表2 2016年三鎮(zhèn)基本情況

政府職能轉(zhuǎn)變和治理結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密相連，前者是改革的基礎(chǔ)，后者是改革的切入口，而政府職能轉(zhuǎn)變也最直接地體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上；兩者互相促進(jìn)，共同提高了治理體系的現(xiàn)代化。以上兩個(gè)維度歸納了鎮(zhèn)級(jí)行政改革的范疇和內(nèi)容，在自上而下的簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上，地方政府通過治理結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府職能轉(zhuǎn)變從而形成了改革的邏輯，共同推進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)治理能力和治理水平的提高。權(quán)力下放的核心便是上下級(jí)政府間關(guān)系調(diào)整，它直接體現(xiàn)在治理結(jié)構(gòu)調(diào)整上，并改變相應(yīng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置模式；職能轉(zhuǎn)變是權(quán)力下放的直接體現(xiàn)，通過權(quán)力的再配置厘清政府的職責(zé)關(guān)系；在政府改革過程中，機(jī)構(gòu)設(shè)置容易判斷和觀察，而職能轉(zhuǎn)變的可見度則較低，但是兩者都可以反映上下級(jí)權(quán)力關(guān)系的變動(dòng)。據(jù)此，研究框架如表3所示，聚焦到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政改革的具體案例中來。

表3 研究框架

綜上所述，治理結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府職能轉(zhuǎn)變是兩個(gè)互相聯(lián)系的關(guān)鍵變量，兩者的不同組合形式?jīng)Q定了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政改革的水平和質(zhì)量。改革的背景為上級(jí)政府的簡政放權(quán)，這是決定性因素也是核心要素；而治理結(jié)構(gòu)調(diào)整、政府職能轉(zhuǎn)變具有四種組合形式。

總體上，幾種組合模式不是任意選擇的，常常與各地的實(shí)際情況相聯(lián)系，并且可以從中觀察到三地改革的歷程。理論上，正好體現(xiàn)了國家一統(tǒng)體制與地方有效治理之間的有機(jī)融合，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)管理的人口、面對(duì)的公共事務(wù)、提供的公共服務(wù)都要遠(yuǎn)多于一般意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)；從國家一統(tǒng)體制的角度而言，它們處于行政序列的基層，直接面對(duì)民眾；從地方有效治理的角度而言，三鎮(zhèn)的治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、職能轉(zhuǎn)變幅度都同各地解決實(shí)際問題的能力息息相關(guān)，它們在實(shí)踐中探討著適合各自管理模式的道路。三鎮(zhèn)在簡政放權(quán)改革中選擇了不同的路徑，例如，在改革側(cè)重點(diǎn)的選擇上，佛山市針對(duì)工業(yè)化、城市化程度較高，城市發(fā)展空間和土地資源日益狹小，而選擇統(tǒng)籌為主以及橫向放權(quán)為重心。廣州市的改革很大程度上是為了化解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)屬地化管理的困境，減小其管理壓力。東莞市針對(duì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的經(jīng)濟(jì)壓力，選擇了側(cè)重經(jīng)濟(jì)層面的權(quán)力優(yōu)化和職能調(diào)整。改革過程中，省、市政府沒有采取“一刀切”的方式（強(qiáng)制性地規(guī)定每個(gè)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)名稱和機(jī)構(gòu)數(shù)量），三鎮(zhèn)因地制宜的機(jī)構(gòu)設(shè)置，豐富了地方改革的多樣性。

（一）強(qiáng)化內(nèi)部治理：治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的維度

佛山市順德區(qū)容桂街道從2009年簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革之前的28個(gè)機(jī)構(gòu)精簡為13個(gè)，2013年之后由于教育局的增設(shè)而調(diào)整為14個(gè)機(jī)構(gòu)（含2個(gè)區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)），后續(xù)改革中還有4個(gè)機(jī)構(gòu)涉及名稱的調(diào)整。廣州市新塘鎮(zhèn)則由2009年簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革之前的16個(gè)機(jī)構(gòu)精簡為12個(gè)，2012年原新塘鎮(zhèn)被拆分之后，2013年轄區(qū)縮小的新塘鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)設(shè)置出現(xiàn)反彈。東莞市屬于地級(jí)市直接管轄鎮(zhèn)的模式，鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置較多?？傊?，三鎮(zhèn)2016年治理結(jié)構(gòu)設(shè)置比較如表4所示。

1．治理結(jié)構(gòu)調(diào)整幅度大：容桂街道、塘廈鎮(zhèn)。根據(jù)《順德簡政強(qiáng)鎮(zhèn)事權(quán)改革的實(shí)施意見》（順發(fā)〔2010〕9號(hào)）和區(qū)機(jī)構(gòu)編制委員會(huì)《印發(fā)順德區(qū)鎮(zhèn)（街）機(jī)構(gòu)改革實(shí)施方案的通知》（順機(jī)編〔2010〕12號(hào)）文件精神，順德區(qū)制定了所轄10個(gè)鎮(zhèn)（街）的改革三定方案，鎮(zhèn)（街）所設(shè)機(jī)構(gòu)保持一致，原來的28個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一調(diào)整為5個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、6個(gè)直屬機(jī)構(gòu)和2個(gè)區(qū)政府部門派出機(jī)構(gòu)。2013年，順德對(duì)鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)進(jìn)行了后續(xù)調(diào)整。3月，容桂街道單獨(dú)設(shè)置教育局，不再與宣傳文體辦公室合署辦公。2014年之后，順德對(duì)鎮(zhèn)（街）的機(jī)構(gòu)設(shè)置又做出調(diào)整，這一系列的變動(dòng)反映了容桂街道在經(jīng)歷多次改革之后的調(diào)適性反應(yīng)?？傊?，順德鎮(zhèn)級(jí)治理結(jié)構(gòu)調(diào)整幅度大，超越了以往改革僅涉及行政部門的局限性，反映了經(jīng)歷多次改革之后的調(diào)適性反應(yīng)。更為重要的是，鎮(zhèn)（街）機(jī)構(gòu)改革作為區(qū)級(jí)大部門體制改革的承襲，避免了“下改上不改”導(dǎo)致的下級(jí)改革后無所適從的困境，保證了區(qū)、鎮(zhèn)（街）的職能的有效銜接。

東莞市屬于地級(jí)市直接管轄鎮(zhèn)的模式，因此，2009年之前鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置就較為全面，類似于縣級(jí)政府；2009年改革帶來的最大變化是鎮(zhèn)級(jí)政府把設(shè)置的部分辦公室改為了局，而市級(jí)下設(shè)機(jī)構(gòu)則改為了分局。按照“職能主要對(duì)內(nèi)的，統(tǒng)一稱辦；職能主要對(duì)外的，統(tǒng)一稱局”的原則，塘廈鎮(zhèn)調(diào)整了黨政機(jī)構(gòu)設(shè)置，把原來的 11個(gè)辦公室調(diào)整為6個(gè)綜合性辦公室和4個(gè)直屬局。后續(xù)改革過程中，鎮(zhèn)級(jí)宣傳文體辦公室改為了宣傳文體局，農(nóng)村社區(qū)事務(wù)辦公室改為了農(nóng)村水務(wù)局、社會(huì)事務(wù)局，最終成立了12個(gè)綜合性辦公室和直屬局。經(jīng)過機(jī)構(gòu)設(shè)置調(diào)整，試點(diǎn)鎮(zhèn)基本形成了大部制的格局。為理順關(guān)系，東莞對(duì)設(shè)在鎮(zhèn)的市直分局實(shí)行雙重管理，以鎮(zhèn)管理為主，主要領(lǐng)導(dǎo)任免上將征求上級(jí)部門意見，業(yè)務(wù)上接受上級(jí)主管部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。此外，將原職能相似的市直部門合署辦公，以及將部分原屬市直部門垂直管理的機(jī)構(gòu)調(diào)整為下放給試點(diǎn)鎮(zhèn)管理的派出機(jī)構(gòu)。由于東莞只有兩級(jí)政府，所以市級(jí)職能部門設(shè)在鎮(zhèn)級(jí)的分局多達(dá)13個(gè)。

表4 三鎮(zhèn)2016年治理結(jié)構(gòu)設(shè)置比較

2．治理結(jié)構(gòu)調(diào)整幅度?。盒绿伶?zhèn)。2009年簡政強(qiáng)鎮(zhèn)改革前，新塘鎮(zhèn)設(shè)綜合行政部門14個(gè)，市派出行政機(jī)構(gòu)2個(gè)（分別是司法所和國土所）；綜合事業(yè)部門7個(gè)，市派出事業(yè)部門2個(gè)（分別是城市監(jiān)察中隊(duì)和環(huán)境保護(hù)所）。2010年改革后，設(shè)綜合行政部門14個(gè)，市派出行政機(jī)構(gòu)2個(gè)（分別是司法所和國土所），事業(yè)單位4個(gè)，取消市派出事業(yè)部門。2014年“一分為三”的區(qū)劃調(diào)整之后，新塘鎮(zhèn)的部分機(jī)構(gòu)設(shè)置發(fā)生了反彈，恢復(fù)了組織人事辦公室、環(huán)境保護(hù)所、財(cái)政所、農(nóng)業(yè)辦公室等原先被撤并的機(jī)構(gòu)；同時(shí)，規(guī)劃管理辦公室又進(jìn)一步被拆分，原先所設(shè)的綜合執(zhí)法辦公室也被撤銷了，呈現(xiàn)出較為混亂的機(jī)構(gòu)設(shè)置格局；其試圖通過減小管轄區(qū)域來減輕管理壓力而非通過促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變來實(shí)現(xiàn)有效治理，不符合經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政改革的趨勢。

整體上來講，同樣是廣東省的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，三鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)的差異較大，但是三鎮(zhèn)更多地存在一定程度的“組織趨同性”。第一，鎮(zhèn)級(jí)黨委機(jī)構(gòu)設(shè)置一般較少，為辦公室、監(jiān)察機(jī)關(guān)、組織人事、宣傳和綜治信訪維穩(wěn)等，部門合并的幅度加大。第二，鎮(zhèn)級(jí)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置較多，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、社保、國土城建、教育、計(jì)生、市場監(jiān)管、城市管理等領(lǐng)域；經(jīng)濟(jì)管理部門日益減少，綜合性部門增多。第三，雖然機(jī)構(gòu)的名稱存在一些差異，但是具體職能定位相似，新塘鎮(zhèn)、塘廈鎮(zhèn)通常會(huì)有幾個(gè)機(jī)構(gòu)對(duì)應(yīng)于容桂街道一個(gè)機(jī)構(gòu)的職能，這也說明后者的治理結(jié)構(gòu)調(diào)整最為徹底。第四，機(jī)構(gòu)總量上，容桂街道為12個(gè)鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)，2個(gè)區(qū)級(jí)部門直屬分局；新塘鎮(zhèn)為14個(gè)鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)，2個(gè)區(qū)級(jí)部門所設(shè)的所；塘廈鎮(zhèn)則為12個(gè)鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)，13個(gè)市級(jí)部門直屬分局。

（二）優(yōu)化外部治理：政府職能轉(zhuǎn)變的維度

2002年開始，國務(wù)院政府工作報(bào)告開始從系統(tǒng)的角度提出政府職能轉(zhuǎn)變的具體領(lǐng)域?yàn)椤敖?jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)”。自此開始，社會(huì)管理和公共服務(wù)開始提上政府改革的日程，并且深刻影響了后續(xù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位。由于地方的差異性，國務(wù)院所提的諸如大部制改革、簡政放權(quán)、行政審批制度改革等在各地的執(zhí)行存在很大差異。

1．政府職能轉(zhuǎn)變幅度大：容桂街道、新塘鎮(zhèn)。從改革力度來講，佛山市順德區(qū)作為廣東省先行先試的體制綜合改革試驗(yàn)區(qū)，其改革的規(guī)模和力度都遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于廣州市和東莞市。不僅如此，順德的不少改革舉措具有開創(chuàng)性和前瞻性，多次成為廣東省乃至全國改革的典范，一定程度上發(fā)揮了“試點(diǎn)”的作用。它將機(jī)構(gòu)改革與鎮(zhèn)（街）中心工作任務(wù)分解調(diào)整相結(jié)合，重新明確了部門職能，不僅防止了因改革而造成的工作缺位、錯(cuò)位，形成了部門聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢，更好地完成了政府職能轉(zhuǎn)變。順德將經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府職能分為政務(wù)管理、經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)與市場監(jiān)管、社會(huì)管理與公共服務(wù)三大類型，建立起大規(guī)劃、大經(jīng)濟(jì)、大建設(shè)、大監(jiān)管、大文化、大保障等大格局，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，推動(dòng)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義轉(zhuǎn)變。例如，環(huán)境運(yùn)輸和城市管理局容桂分局多次與公安、綜治信訪維穩(wěn)辦、國土城建和水利局等部門開展對(duì)違章建筑物強(qiáng)拆的聯(lián)合執(zhí)法。廣州市進(jìn)一步強(qiáng)化了鎮(zhèn)級(jí)政府公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。為了實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的下沉、管理重心的下移，根據(jù)新塘鎮(zhèn)的人口總量和歷史分區(qū)狀況，對(duì)其實(shí)行分片區(qū)管理。除中心城區(qū)外，還設(shè)立永寧片區(qū)、仙沙片區(qū)、沙村片區(qū)、大敦片區(qū)，建設(shè)“一站三中心一隊(duì)伍”的社會(huì)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化各片區(qū)社會(huì)服務(wù)管理。片區(qū)事務(wù)由配備了3個(gè)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的片區(qū)管理委員會(huì)統(tǒng)籌，管委會(huì)下設(shè)1個(gè)片區(qū)綜合辦公室，6個(gè)工作組（沙村片區(qū)7個(gè)工作組），工作組分別負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)服務(wù)、安全生產(chǎn)、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、城市管理、流動(dòng)人員和出租屋、人口和計(jì)劃生育、工業(yè)園區(qū)等方面的專門事務(wù)。網(wǎng)格化管理模式是新塘鎮(zhèn)破解屬地化管理困境最為直接的方式，通過管理重心下移的形式實(shí)現(xiàn)了對(duì)流動(dòng)人口的管理，在一定程度上打破了戶籍制度帶來的二元結(jié)構(gòu)。

2．政府職能轉(zhuǎn)變幅度?。禾翉B鎮(zhèn)。與佛山和廣州相比，東莞的兩級(jí)政府體制使鎮(zhèn)級(jí)政府在簡政放權(quán)改革前就已具備較大權(quán)限，再加上經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型作為主要?jiǎng)恿?，改革更傾向于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，事權(quán)下放也偏重經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，賦予鎮(zhèn)級(jí)政府在國土、規(guī)劃等方面更大的經(jīng)濟(jì)權(quán)限，從體制外加快商事登記制度改革，促進(jìn)市場主體發(fā)育。通過在體制上不斷調(diào)試，釋放“制度紅利”，激發(fā)市場的新一輪活力。東莞市僅有兩級(jí)政府，地級(jí)市政府直管鎮(zhèn)，從市到鎮(zhèn)減少了一級(jí)政府和大量行政中間環(huán)節(jié)。簡政放權(quán)改革前塘廈鎮(zhèn)已經(jīng)具備一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，已經(jīng)有鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)高配現(xiàn)象。相比于佛山和廣州的大多數(shù)鎮(zhèn)，塘廈鎮(zhèn)在改革前已經(jīng)擁有更廣泛的經(jīng)濟(jì)社會(huì)權(quán)限，它的職能轉(zhuǎn)變幅度不大。

總之，2009年以來的三鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變打破了部分政府間縱向關(guān)系存在的職責(zé)同構(gòu)的困境，除了承襲原有的職能之外，它們開始逐步形成各自特色職能。上級(jí)政府部門往往借改革之機(jī)，將部分困難的工作下放給鎮(zhèn)（街），事權(quán)雖然下放了，相應(yīng)責(zé)任也下放了，但是管理權(quán)限卻沒有充分下放。這不僅導(dǎo)致了各級(jí)政府部門權(quán)責(zé)不清，更容易激發(fā)鎮(zhèn)（街）政府的不滿情緒，造成兩級(jí)政府相互推諉扯皮，致使兩級(jí)政府關(guān)系更加復(fù)雜。由于我國憲法和地方組織法對(duì)于政府職能的規(guī)定并不完善，上下級(jí)職責(zé)劃分陷入了既沒有制度保障，又缺乏組織支持的困境，無形中增加了政府部門間協(xié)調(diào)的成本。

四、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)系統(tǒng)性的改革邏輯

研究發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)遵循了國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的方向，由于地方差異性的普遍存在，自上而下的改革意圖遭遇了地方的“執(zhí)行差距”；經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)并無獨(dú)特的行政改革模式，一定程度上是上級(jí)行政改革的縮影和縮小版。自上而下的改革同自下而上的改革相互交織在一起，共同形成鎮(zhèn)級(jí)行政改革的動(dòng)力源?？h鎮(zhèn)兩級(jí)的行政改革互動(dòng)性、關(guān)聯(lián)性明顯，當(dāng)某項(xiàng)改革舉措對(duì)兩級(jí)政府都有利時(shí)，改革進(jìn)展很快；相反，當(dāng)改革影響到它們的共同利益時(shí)，兩級(jí)政府會(huì)形成某種“共謀”以抵制上級(jí)的舉措。

2017年黨的十九大報(bào)告指出“科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)”。治理結(jié)構(gòu)調(diào)整和政府職能轉(zhuǎn)變的二維解釋框架動(dòng)態(tài)地闡述了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)政府改革的邏輯：治理結(jié)構(gòu)調(diào)整主要指的是規(guī)范政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)職能整合，后續(xù)的改革過程中，還要關(guān)注到部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合理性問題；改革不能只解決“容易改的”，但“不涉及根本問題的內(nèi)容”，改革要直面迫切需要解決的問題；改革均以治理結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點(diǎn)與突破口，旨在優(yōu)化公共權(quán)力配置、提高行政效率及促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。而政府職能轉(zhuǎn)變則包括理順政府與市場主體、政府與社會(huì)主體、政府與社區(qū)（村）、政府與公民之間的關(guān)系；通過職能轉(zhuǎn)變的過程，賦予這些主體以特定的行政權(quán)力，進(jìn)而協(xié)同政府向社會(huì)提供各類公共物品和公共服務(wù)。

從三鎮(zhèn)案例研究來看，改革沒有固定的模式，治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整取決于當(dāng)?shù)氐娜丝谝?guī)模、公共服務(wù)內(nèi)容以及治理形式；政府職能轉(zhuǎn)變則適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、治理理念的變化以及行政改革的方向。中國國家治理面臨的一個(gè)深層次矛盾便是一統(tǒng)體制與有效治理之間的矛盾。a周雪光：《中國國家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》，上海：上海三聯(lián)書店，2017年，第10頁。與之相適應(yīng)，每次改革都是黨的代表大會(huì)發(fā)起，國務(wù)院自上而下推動(dòng)地方政府改革議程設(shè)置，權(quán)力、資源處于高度統(tǒng)一狀態(tài)；與此同時(shí)，各地仍然需要因地制宜式的落實(shí)具體改革舉措。就改革的新進(jìn)展而言，有學(xué)者認(rèn)為“請示授權(quán)”可以把省以下政府改革的主動(dòng)性結(jié)合起來，從而實(shí)現(xiàn)頂層設(shè)計(jì)與地方改革的有機(jī)融合。b郁建興、黃飚：《當(dāng)代中國地方政府創(chuàng)新的新進(jìn)展——兼論縱向政府間關(guān)系的重構(gòu)》，《政治學(xué)研究》2017年第5期。通過縱向政府間關(guān)系的重塑可以把自上而下的一統(tǒng)體制與自下而上的地方改革探索之間的不兼容降到最低程度。2017年黨的十九大報(bào)告指出“賦予省級(jí)以下政府更多自主權(quán)”，如何有效的推進(jìn)系統(tǒng)性的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革將有助于整個(gè)治理體系的完善。

從長遠(yuǎn)來看，不能僅僅站在現(xiàn)有問題的立場思考如何改革，還要考慮到隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展可能出現(xiàn)的新問題、新情況，從整體上思考經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)制度設(shè)計(jì)的完整性；把鎮(zhèn)級(jí)改革納入國家治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的大視野中，把自上而下的改革有機(jī)結(jié)合起來。為了應(yīng)對(duì)各地不斷變化的行政生態(tài)環(huán)境和不同地方的治理差異性，地方政府需要不斷的進(jìn)行改革探索。從三鎮(zhèn)案例研究來看，治理結(jié)構(gòu)調(diào)整和政府職能轉(zhuǎn)變的幅度沒有固定的模式，這意味著目前尚處于探索階段，改革決策者需要在憲法允許的范圍內(nèi)，積極鼓勵(lì)各地開展不同類型的治理結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，推動(dòng)不同層面的政府職能轉(zhuǎn)變。探討因地制宜式的改革方案，盡量避免簡單的“一刀切”做法。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)最大限度地進(jìn)行政策試驗(yàn)，恰恰體現(xiàn)了一統(tǒng)體制同有效改革之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系。盡管改革環(huán)境的不同，佛山、廣州、東莞三地改革模式仍然呈現(xiàn)了一些共同的特點(diǎn)，這也是系統(tǒng)性的改革邏輯。

（一）從體制內(nèi)分權(quán)延伸到體制外放權(quán)

自上而下的簡政放權(quán)改革分成兩部分，一是“放權(quán)”，針對(duì)鎮(zhèn)級(jí)機(jī)構(gòu)、編制配備落后、財(cái)政體制不合理、“條塊”管理體制制約等造成的“權(quán)小、責(zé)大、能弱”的局面；在體制內(nèi)自上而下地下放部分縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，提高鎮(zhèn)級(jí)政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)能力。二是“簡政”，通過審批制度改革、政府購買公共服務(wù)、社會(huì)力量參與決策、政府治理與基層自治分開等，向體制外橫向地歸還部分社會(huì)應(yīng)該承擔(dān)和能承擔(dān)的職能。

從體制內(nèi)分權(quán)到體制外放權(quán)的邏輯轉(zhuǎn)變，是切實(shí)破解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)體制困境的關(guān)鍵。而困境的本質(zhì)是鎮(zhèn)級(jí)政府所掌握的公共資源與龐大的公共服務(wù)需求相距甚遠(yuǎn)，超越了鎮(zhèn)級(jí)權(quán)力配置和管理體制的問題，從單純強(qiáng)調(diào)自上而下單向地提供公共物品和公共服務(wù)，轉(zhuǎn)而向社會(huì)放權(quán)，構(gòu)建協(xié)同共治的格局才能從根本上解決問題。三地改革尤其是佛山順德的改革，在行政審批、公共決策等社會(huì)體制改革方面的努力和創(chuàng)新是取得積極效果的重要一環(huán)。

鎮(zhèn)級(jí)行政改革的范疇包括“強(qiáng)化內(nèi)部治理”和“優(yōu)化外部治理”兩個(gè)維度，從“體制內(nèi)”向“體制外”的延伸體現(xiàn)了治理主體的變革。而這種變革恰恰是化解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)治理困境的關(guān)鍵，實(shí)質(zhì)在于“有限”的公共產(chǎn)品供給與“無限”的公共事務(wù)和公共服務(wù)需求之間的矛盾。改革不僅要強(qiáng)化鎮(zhèn)級(jí)的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，還要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，摒棄以往自上而下單向輸出行政改革的模式，進(jìn)而調(diào)整為向社會(huì)放權(quán)，構(gòu)建協(xié)同共治的新格局。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政改革要豐富治理主體，還權(quán)于社會(huì)，逐漸形成政府與社會(huì)之間的良性互動(dòng)；要改變民眾長期以來形成的高度依賴政府的思維模式，否則政府角色難以從根本上得到轉(zhuǎn)變。簡政放權(quán)改革的實(shí)質(zhì)便是在保持一統(tǒng)體制的前提下所開展的制度創(chuàng)新過程，同時(shí)也伴隨著激發(fā)社會(huì)機(jī)制承擔(dān)政府職能的過程。

（二）通過權(quán)力下放、職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革完善治理體系

簡政放權(quán)改革以事權(quán)下放和機(jī)構(gòu)改革為驅(qū)動(dòng)，包括縱向的調(diào)整與下放事權(quán)，完善上下級(jí)政府的職能分工，以及橫向的大部制改革，整合優(yōu)化內(nèi)部職能。同時(shí)，尋求多元的職能轉(zhuǎn)變探索，比如建立協(xié)同治理機(jī)制、創(chuàng)新社會(huì)管理體制、改革商事登記制度等。兩種路徑相互配合，重新調(diào)整體制內(nèi)外的權(quán)責(zé)關(guān)系和職能分配；這種政府職能的轉(zhuǎn)變和權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整，又固化了新的機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)責(zé)分工。職能是權(quán)力運(yùn)行的外在體現(xiàn)，改革劃清了公權(quán)力內(nèi)外的邊界，建立了與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)相適應(yīng)的新權(quán)力關(guān)系，所以權(quán)力的重新分配和供給是行政改革的最終聚焦。同時(shí)，整個(gè)行政改革以上級(jí)政府為主導(dǎo)，但又保留制度的彈性，使改革得以較順利地進(jìn)行。最后，簡政放權(quán)改革中權(quán)力、職能、機(jī)構(gòu)三方面的要素變動(dòng)和相互形塑，共同塑造了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)。

2017年黨的十九大報(bào)告指出“在省市縣對(duì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”。2009年以來，順德積累了很多區(qū)（縣）、鎮(zhèn)兩級(jí)黨政合署大部制改革的成果經(jīng)驗(yàn)，后續(xù)改革應(yīng)當(dāng)細(xì)致的研究順德大部制改革的經(jīng)驗(yàn)，并在有條件的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)推廣，但不宜做強(qiáng)制性統(tǒng)一規(guī)定。如何設(shè)置大部門的思路不是憑空臆造的，其方案的設(shè)計(jì)也非閉門造車，而是要在廣泛吸納各方建議的前提下，借鑒和學(xué)習(xí)改革先行地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，提高改革方案的合理性。通過優(yōu)化權(quán)責(zé)和資源配置，把職能重疊的可能性降到最低，解決過去部門職能交叉、多頭管理、相互扯皮的問題，增強(qiáng)部門的協(xié)調(diào)性和執(zhí)行力。根據(jù)相近的職能設(shè)置相應(yīng)的行政機(jī)關(guān)，在一定程度上既可以避免鎮(zhèn)級(jí)治理結(jié)構(gòu)繼續(xù)膨脹，又使得鎮(zhèn)級(jí)政府的行政職能有所簡化且相對(duì)集中。通過實(shí)行一定程度上的鎮(zhèn)級(jí)大部制改革，把鎮(zhèn)級(jí)黨委、政府職能相似的機(jī)構(gòu)整合為幾個(gè)“大塊”，達(dá)到機(jī)構(gòu)與職能有機(jī)整合的目的。

（三）系統(tǒng)提升而非單點(diǎn)突破

從整體意義上探討經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政改革的邏輯，同時(shí)梳理它同省、市（地級(jí)）政府之間的直接往來模式?？傮w上來看，單獨(dú)強(qiáng)調(diào)“簡政”還是“放權(quán)”改革都有問題，即無法預(yù)期改革舉措可能造成的政府間關(guān)系不穩(wěn)定和行政運(yùn)行的失序狀態(tài)，而這是決定改革能否成功的重要因素。總之，中央政府要對(duì)各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行分類，并且在政策上體現(xiàn)各地的差異性，這將大大增強(qiáng)自上而下的政策執(zhí)行力度。重點(diǎn)在于明確經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政體制改革的適用范圍，避免形式化的改革。在城市化突飛猛進(jìn)的背景下，考量在政府、企業(yè)、個(gè)人共同承擔(dān)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化成本分擔(dān)機(jī)制的基礎(chǔ)上，探索如何面對(duì)管轄人口大幅度增加、公共事務(wù)大量膨脹的現(xiàn)實(shí)困境；解決行政編制不足，編制管理方式滯后的歷史問題；探索在哪些公共服務(wù)領(lǐng)域賦予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)相應(yīng)的縣級(jí)管理權(quán)限，又不同現(xiàn)有法律制度相沖突，而且更加貼近基層服務(wù)對(duì)象。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)的改革是一個(gè)多重的行為邏輯，應(yīng)從整體上把握各類改革要素之間的相互聯(lián)動(dòng)作用，探討改革的內(nèi)在機(jī)理。

上下級(jí)政府間的互動(dòng)可以在一定程度上打破一統(tǒng)體制與有效治理之間的困境，“先行先試”地推動(dòng)改革。當(dāng)?shù)胤礁母锏慕?jīng)驗(yàn)已經(jīng)比較成熟時(shí)，而且具有潛在的推廣價(jià)值時(shí)，就不能僅僅站在地方的立場思考問題，還要考慮縱向不同地方層級(jí)推廣的深度和橫向不同部門推廣的范圍，從整體上思考相應(yīng)制度設(shè)計(jì)的完整性。中央應(yīng)鼓勵(lì)地方大膽探索有效治理的手段，加強(qiáng)重大改革試點(diǎn)工作，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，全面推廣成熟的治理模式。把一統(tǒng)體制和有效改革相結(jié)合，避免出現(xiàn)“下改上不改”的尷尬?？傊录?jí)政府要同上級(jí)政府的制度設(shè)計(jì)相互配合，上級(jí)政府（省級(jí)）層面，需要對(duì)地方出現(xiàn)問題的根源與本質(zhì)有清醒的認(rèn)識(shí)，進(jìn)而提出改革方向；而要將這些改革成效落到實(shí)處，離不開下級(jí)政府不懈地探索與實(shí)踐。上級(jí)政府的統(tǒng)籌把握能力與下級(jí)政府的自主性之間的有機(jī)結(jié)合是未來系統(tǒng)性改革的重點(diǎn)所在。