網(wǎng)約車監(jiān)管困境實(shí)證研究及對策分析

毛榮 廖琳 盧少文

摘 要：本文通過對網(wǎng)約車的內(nèi)涵、發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行梳理，對比分析各地網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則的異同點(diǎn)，以成都市為調(diào)研地開展深入調(diào)研，探究網(wǎng)約車新政實(shí)施后的監(jiān)管現(xiàn)狀，從中了解到目前仍然存在監(jiān)管主體的責(zé)任分工不夠細(xì)致，未能做到各司其職；對司機(jī)、車輛的監(jiān)管不到位；安全教育、服務(wù)考核以及糾錯(cuò)機(jī)制的運(yùn)用疏于表面等問題。經(jīng)過對網(wǎng)約車屬于新興經(jīng)濟(jì)——分享經(jīng)濟(jì)的重新審視，提出相應(yīng)的對策建議，以期對我國網(wǎng)約車的長足發(fā)展有所裨益。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車；監(jiān)管；分享經(jīng)濟(jì)

近年來隨著信息技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，體現(xiàn)消費(fèi)者直接生產(chǎn)、交換、租賃、借貸特征的分享經(jīng)濟(jì)（sharing economy）迅速崛起，對傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)造成巨大沖擊。網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車（簡稱網(wǎng)約車）作為分享經(jīng)濟(jì)的典型代表之一，一方面，極大的降低了市場交易成本，改變了市場交易形式，催生了新型經(jīng)濟(jì)模式；另一方面，由于法律相對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后性，作為新興事物的網(wǎng)約車，也給各法律部門監(jiān)管工作的開展帶來巨大挑戰(zhàn)。雖然交通運(yùn)輸部、工信部等七部委已經(jīng)聯(lián)合出臺了《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡稱《暫行辦法》），各地也分別出臺了網(wǎng)約車管理實(shí)施細(xì)則，但在實(shí)踐中仍然存在諸多問題。準(zhǔn)確定位網(wǎng)約車概念，厘清網(wǎng)約車運(yùn)營模式，找出各部門在監(jiān)管過程中存在的主要問題，細(xì)化和改善相關(guān)的管理辦法都是保障網(wǎng)約車持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵。

一、網(wǎng)約車內(nèi)涵

根據(jù)國家信息中心分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告課題組（2016）發(fā)布的報(bào)告對分享經(jīng)濟(jì)作出的定義可知：網(wǎng)約車服務(wù)是利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)整合、分享海量的分散化閑置小汽車，滿足運(yùn)力需求的經(jīng)濟(jì)活動。而我國交通運(yùn)輸部等七部門聯(lián)合發(fā)布的《暫行辦法》將網(wǎng)約車經(jīng)營服務(wù)定義為：以互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)為依托構(gòu)建服務(wù)平臺，整合供需信息，使用符合條件的車輛和駕駛員，提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)的經(jīng)營活動?？傮w來說，網(wǎng)約車內(nèi)涵包括以下幾點(diǎn)：一是利用互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)整合、分享海量的分散化閑置小汽車以及乘客需求信息，然后實(shí)現(xiàn)兩者間精準(zhǔn)、高效的匹配；二是車輛和駕駛員符合相關(guān)條件；三是提供非巡游的預(yù)約出租汽車服務(wù)。

二、網(wǎng)約車監(jiān)管的困境

（一）網(wǎng)約車定位不準(zhǔn)確

網(wǎng)約車新政試圖將司機(jī)與平臺之間的關(guān)系納入傳統(tǒng)的用人單位與勞動者之間的雇傭關(guān)系，以對稱監(jiān)管[1]解決侵權(quán)責(zé)任的歸屬、違約責(zé)任的承擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)等問題，但是由于網(wǎng)約車是超越了原有的規(guī)制體制的新興事物，具有分享經(jīng)濟(jì)屬性，強(qiáng)行將其向巡游車的監(jiān)管方式，只能抑制網(wǎng)約車的發(fā)展，既又不利于解決交通運(yùn)力不足的現(xiàn)實(shí)問題，又違背了對新興事物持包容的監(jiān)管態(tài)度。網(wǎng)約車新政規(guī)定了網(wǎng)約車的準(zhǔn)入資格條件，這決定了網(wǎng)約車在舒適度上勝過巡游車，并且因具有分?jǐn)偝杀镜奶烊粚傩?，?dǎo)致在價(jià)格構(gòu)成上優(yōu)于巡游車，如果對二者一視同仁，勢必會對原有出租車形成不公平競爭。長此以往，不利于二者的共存，但是網(wǎng)約車由于扮演輔助者的角色，能在在巡游車供應(yīng)不足時(shí)及時(shí)出現(xiàn)，卻不能替代巡游車，大部分私家車未被充分利用而注冊成為網(wǎng)約車，駕駛員是為“兼職”，“兼職”也意味著其帶有不確定性，所以網(wǎng)約車不能取代巡游車。因此有必要將網(wǎng)約車與巡游車進(jìn)行區(qū)分監(jiān)管，在保證巡游車長久發(fā)展的同時(shí)鼓勵(lì)網(wǎng)約車有序共存。

（二）網(wǎng)約車監(jiān)管缺乏時(shí)效性

網(wǎng)約車新政明確規(guī)定政府為監(jiān)管主體，負(fù)責(zé)網(wǎng)約車的監(jiān)督管理工作，但是由于網(wǎng)約車是在互聯(lián)網(wǎng)（即信息和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的）的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，作為直接管理的網(wǎng)約車平臺，能夠在第一時(shí)間了解到乘客、司機(jī)的信息反饋，解決糾紛。政府為了及時(shí)對新興事物進(jìn)行監(jiān)管，不得不花費(fèi)更多的人力、物力，由于缺少經(jīng)驗(yàn)，只能“摸著石頭過河”，但效果欠佳。平臺追求網(wǎng)約車經(jīng)營利益最大化，政府和乘客則追求有序和便民的最大化，二者出發(fā)點(diǎn)上存在一致性。所以出于監(jiān)管成本、監(jiān)管效率的考慮，將平臺納為管理主體管理主體之一，以行業(yè)自律為主具有一定的合理性。

（三）乘客安全保障機(jī)制不足

經(jīng)對比分析，可以看車各地網(wǎng)約車新政對規(guī)定注冊為網(wǎng)約車的車型、排量、技術(shù)裝置，駕駛員的駕齡、戶籍、資質(zhì)、無犯罪記錄等方面均有要求，但仍然存在明顯差別，比如對于駕駛員健康狀況要求上，成都市僅規(guī)定了駕駛員須身體健康；德陽市規(guī)定駕駛員須身體健康，且男性駕駛員年齡60歲以下，女性駕駛員年齡55歲以下；廣州市規(guī)定駕駛員未達(dá)到國家法定退休年齡，需初中畢業(yè)以上文化程度且身體健康的公民；廣元市、深圳市、上海市、南京市則尚未對此進(jìn)行規(guī)定，而“身體健康”的標(biāo)準(zhǔn)也不夠明確，什么樣的身體才算健康？駕駛員的身體狀況與乘客安全是密切相關(guān)的，駕駛員對于是否載客所要求的健康狀況和責(zé)任也是不盡相同的，部分地區(qū)卻忽視了這一問題。

（四）網(wǎng)約車服務(wù)考核機(jī)制不完善

現(xiàn)有網(wǎng)約車司機(jī)只要通過平臺簡單的審核，即可成為網(wǎng)約車駕駛員。上崗流程簡單，司機(jī)缺乏系統(tǒng)的培訓(xùn)和考核，對于網(wǎng)約車行業(yè)整體定位和行業(yè)發(fā)展缺乏理性的認(rèn)識，服務(wù)理念缺失。調(diào)查顯示，用戶在乘坐網(wǎng)約車的過程中，普遍反映司機(jī)和用戶都具有雙向選擇、取消訂單的權(quán)力，但是司機(jī)取消訂單次數(shù)較多，占比31.58%。62.11%的乘客經(jīng)歷過四司機(jī)要求五星評級情況，類似于“淘寶客服好評要求”，評價(jià)的好壞體現(xiàn)了司機(jī)的服務(wù)是否符合消費(fèi)者的滿意度，強(qiáng)制要求好評將造成他人信息獲取的不真實(shí)。此外，載途中司機(jī)要求讓其他乘客搭便車、中途甩客、遭受人身侵害或惡意騷擾、遭受言語侮辱等現(xiàn)象也不同程度地存在，體現(xiàn)出平臺缺乏規(guī)范的管理流程，網(wǎng)約車司機(jī)未受過專業(yè)訓(xùn)練，服務(wù)意識不強(qiáng)的問題。

三、對策建議

（一）明確網(wǎng)約車定位，鼓勵(lì)地方監(jiān)管創(chuàng)新，建立新的監(jiān)管模式

網(wǎng)約車作為分享經(jīng)濟(jì)下所產(chǎn)生的的新興產(chǎn)業(yè)，其與傳統(tǒng)巡游式出租車有著本質(zhì)的區(qū)別。既不同于傳統(tǒng)出租汽車或包租約車，也不同于非營利性的合乘拼車，而是一種基于互聯(lián)網(wǎng)提供信息對接服務(wù)的非巡游的出行服務(wù)。而作為新興產(chǎn)業(yè)，監(jiān)管方法和模式必然需要與之相符合，而不能簡單以監(jiān)管傳統(tǒng)出租車的模式來監(jiān)管網(wǎng)約車。

網(wǎng)約車新政明確了網(wǎng)約車的合法地位。而在美國部分地區(qū)，如加州、克羅拉多州和哥倫比亞特區(qū)等地則將網(wǎng)約車平臺視為新型的出行服務(wù)者，并將其重新定義，區(qū)別于傳統(tǒng)的出租車公司[2]。由此可見，作為兩個(gè)網(wǎng)約車大國，對網(wǎng)約車持不同的態(tài)度，采用新的管理規(guī)則，體現(xiàn)出對新行業(yè)所持有的創(chuàng)新、獨(dú)特、開放的管理思路。將網(wǎng)約車和傳統(tǒng)出租車嚴(yán)格區(qū)分開來，采用不同的監(jiān)管體系和監(jiān)管模式，使其在提供服務(wù)的過程中相互促進(jìn)，相互補(bǔ)充，良性發(fā)展。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管需要地方新政監(jiān)管政策和產(chǎn)業(yè)政策相協(xié)調(diào)

我國的發(fā)展正處于“三期疊加”的關(guān)鍵時(shí)期，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，引領(lǐng)社會進(jìn)步的關(guān)鍵。網(wǎng)約車也已然成為創(chuàng)新性的前沿領(lǐng)域，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新帶來新機(jī)遇；經(jīng)過幾年的發(fā)展，網(wǎng)約車從北上廣深等一線城市迅速向二、三線延伸，已經(jīng)從小眾產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為與每個(gè)人生活息息相關(guān)的大眾產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也為我國相關(guān)部門對交通運(yùn)輸行業(yè)的監(jiān)管和管理帶來了新挑戰(zhàn)。

從行業(yè)監(jiān)管政策看，交通運(yùn)輸部頒布《暫行辦法》，使網(wǎng)約車終于獲得了合法身份，也體現(xiàn)了發(fā)展政策對新業(yè)態(tài)的支持態(tài)度。但從“十一”之后陸續(xù)發(fā)布的各地方約車新政看，均不同程度提出了“四限”，即限戶籍、限牌照、限車型以及限次數(shù)。這似乎與《暫行辦法》第三條規(guī)定的，提供高品質(zhì)服務(wù)的目標(biāo)相符合，但仔細(xì)研究，我們不難發(fā)現(xiàn)，很多地方“四限”的規(guī)定，其實(shí)并不是基于本土實(shí)際而制定，這樣的規(guī)定對網(wǎng)約車的發(fā)展太過束縛，地方政策的制定限制了網(wǎng)約車的發(fā)展范圍，這與“互聯(lián)網(wǎng)+交通”的政策目標(biāo)有沖突，從而導(dǎo)致了導(dǎo)致發(fā)展政策與監(jiān)管政策的不一致。監(jiān)管部門應(yīng)順應(yīng)市場和技術(shù)的發(fā)展趨勢，從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和滿足消費(fèi)者不斷變化需求的目標(biāo)出發(fā)，跳出傳統(tǒng)監(jiān)管框架的束縛，創(chuàng)新監(jiān)管方式與監(jiān)管政策。筆者認(rèn)為，地方監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)調(diào)整地方新政策中的過度監(jiān)管的內(nèi)容，給網(wǎng)約車留出發(fā)展空間。

（三）地方新政要貼近本土實(shí)際，出行需求與緩解交通擁堵二者要并重

《暫行辦法》中“一城一策”原則雖然給出了權(quán)限讓各地制定符合本土實(shí)際的政策，但是也為后續(xù)政策爭議埋下了伏筆。

第一，網(wǎng)約車行業(yè)是一個(gè)帶有濃重區(qū)域性特色的市場，在不同的城市其網(wǎng)約車市場特點(diǎn)不同，各地網(wǎng)約車政策也應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)差異性。通過對北上廣深四個(gè)城市的新政比較，我們可以看到，北京、上海、廣州、深圳四大一線城市均要求司機(jī)具有本市戶籍，或者具有本地暫住證，并且四座城市均要求用于提供網(wǎng)約車服務(wù)的車輛具有本市車牌。如果說在北上廣深這種人口密集度很高的一線城市實(shí)行“四限”能夠在一定程度上減少交通擁堵的現(xiàn)象，緩解交通壓力，便于交通管理，這種規(guī)定看似合情合理，但城市的發(fā)展進(jìn)步，應(yīng)遵循其內(nèi)在規(guī)律。交通管理部門，應(yīng)該是通過積極配合來解決監(jiān)管問題，而非通過壓制來解決。在北上廣深之外的二、三、四線城市，人口密度并不太大，交通擁堵問題并不突出，無需仿照北上廣深，對網(wǎng)約車進(jìn)行過于嚴(yán)格的限制。在網(wǎng)約車發(fā)展的幾年中，更多人對網(wǎng)約車出行方式形成依賴，而“四限”的規(guī)定必然會大幅降低網(wǎng)約車的數(shù)量，大規(guī)模數(shù)量的減少在一些公共交通設(shè)施不發(fā)達(dá)的地區(qū)將導(dǎo)致人們出行需求無法得到滿足。因此，任何公共政策都要避免走極端，避免一刀切；否則，忽略本土實(shí)際，將產(chǎn)生政策的負(fù)面效應(yīng)。

第二，具體來說，戶籍，車牌的的限制并不能從根本上解決網(wǎng)約車監(jiān)管問題。地方新政在司機(jī)戶籍、網(wǎng)約車車型、車輛外觀、以及營運(yùn)區(qū)域作了很不合理的規(guī)定，對網(wǎng)約車的服務(wù)的發(fā)展起到了限制的作用。網(wǎng)約車司機(jī)的管理，應(yīng)當(dāng)是以行為監(jiān)管為主，而非戶籍。雖然地方監(jiān)管部門限定戶籍、車牌等是為了更好的監(jiān)管網(wǎng)約車，為乘客提供安全放心的乘車服務(wù)，但是限制戶籍、車牌并不能從根本去解決問題。一方面，限制了外來人口的就業(yè)途徑，不利于緩解本地就業(yè)壓力，與我國整體公平公正提供就業(yè)崗位，促進(jìn)就業(yè)的發(fā)展理念相違背；另一方面，不能成為網(wǎng)約車的車輛很大可能會流向黑市，提供黑車服務(wù)，這樣在不能保證更好監(jiān)管網(wǎng)約車的同時(shí)，反而會加重本地對車輛監(jiān)管的難度。

第三，對于網(wǎng)約車司機(jī)資格限制問題。筆者認(rèn)為，地方監(jiān)管部門可以借鑒成都市關(guān)于網(wǎng)約車管理的實(shí)施細(xì)則，放寬司機(jī)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，取消戶籍車牌的限制。同時(shí)，北上廣深這些大型城市可以充分借助互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)分析等手段對網(wǎng)約車進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃和精準(zhǔn)管理，從而達(dá)到治理城市交通擁堵、提升監(jiān)管效率的目的[3]。

（四）健全網(wǎng)約車安全保障機(jī)制，尋求新的保險(xiǎn)理賠模式

地方新政“四限”的規(guī)定，在追求提高服務(wù)質(zhì)量的目標(biāo)時(shí)，如前文所述，并不能從根本上解決安全問題，而是要全面建立健全與之配套的安全保障機(jī)制才能至始至終，在各個(gè)階段做好事前有保障事后措施，形成一整套安全保障體系?！八南蕖钡囊?guī)定，雖然在一定程度上起到預(yù)防的作用，但總的來說只是見表而不見里。

第一，對司機(jī)本身健康問題采取嚴(yán)標(biāo)準(zhǔn)、高要求。司機(jī)健康問題不僅關(guān)乎乘客安全問題，更關(guān)系到道路交通安全問題。對于申請網(wǎng)約車司機(jī)的車主，不僅要提交醫(yī)院體檢報(bào)告，而且每半年要向網(wǎng)約車平臺提交健康證明，體檢合格者才能繼續(xù)從事網(wǎng)約車行業(yè)，避免在開車途中突發(fā)病情，造成嚴(yán)重后果。

第二，筆者堅(jiān)持以司機(jī)的行為作為評價(jià)網(wǎng)約車服務(wù)好壞的標(biāo)準(zhǔn)。在網(wǎng)約車司機(jī)工作期間，一旦出現(xiàn)違反相關(guān)法律規(guī)定的行為時(shí)，可能或者已經(jīng)否造成嚴(yán)重后果的，經(jīng)查明屬實(shí)的都應(yīng)當(dāng)立即取消其網(wǎng)約車司機(jī)的資格，并于平臺或者相關(guān)部門予以備案。對不屬于本地區(qū)的人員和車輛，為防止其在在其它地區(qū)重新從事網(wǎng)約車行業(yè)的，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)在全國建立統(tǒng)一的網(wǎng)約車司機(jī)個(gè)人信息庫，對已經(jīng)取消網(wǎng)約車司機(jī)資格并在處罰期間的，試圖在其它地區(qū)再次申請為網(wǎng)約車司機(jī)的，其它地區(qū)的平臺和監(jiān)管部門可以死利用全國統(tǒng)一的網(wǎng)約車司機(jī)個(gè)人信息庫的信息對該申請人進(jìn)行的全面調(diào)查。

第三，有關(guān)部門可推動平臺與保險(xiǎn)公司之間構(gòu)建針對網(wǎng)約車的保險(xiǎn)理賠模式，為網(wǎng)約車交通事故提供及時(shí)有效的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。網(wǎng)約車發(fā)生交通事故后，往往因?yàn)槿狈εc之對應(yīng)的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，而出現(xiàn)糾紛難以解決的問題。保險(xiǎn)公司可以依據(jù)網(wǎng)約車平臺或者監(jiān)管部門所記錄的每一輛網(wǎng)約車的營運(yùn)數(shù)據(jù)，以此作為參考確定其保險(xiǎn)費(fèi)率和費(fèi)用，提供與網(wǎng)約車相配套的險(xiǎn)種，在交通事故發(fā)生后，就會有相應(yīng)保險(xiǎn)作為支撐。為保護(hù)用戶和第三人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)管部門規(guī)定在申請過程中，要求所有參與網(wǎng)約車運(yùn)營的車輛必須有針對性地購買較高保額的商業(yè)保險(xiǎn)，以涵蓋司機(jī)對乘客或第三人造成的意外損害。

（五）細(xì)化網(wǎng)約車服務(wù)考核機(jī)制，司機(jī)信用值和信用資金相掛鉤

平臺建立司機(jī)信用分值機(jī)制，并與司機(jī)預(yù)交信用資金相掛鉤。上文筆者從司機(jī)行為、建立新的保險(xiǎn)險(xiǎn)種等，只是作為事前預(yù)防和事后補(bǔ)救所采取的措施，但作為與乘客密切相關(guān)和最常見的輕微影響乘客乘車體驗(yàn)的譬如，司機(jī)中途甩客、取消訂單、辱罵乘客等行為，尚缺乏一套有效的處罰機(jī)制。

目前，網(wǎng)約車平臺提供乘客五星好評的評價(jià)與投訴熱線，并未對司機(jī)行為產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。筆者認(rèn)為，平臺應(yīng)當(dāng)細(xì)化司機(jī)信用考核機(jī)制，每期有一定分值，并設(shè)定分值扣除事由，并由司機(jī)向平臺提交一定金額的信用資金，對于中途甩客、取消訂單等影響乘客乘車體驗(yàn)的行為，可以在訂單取消后，經(jīng)查實(shí)，扣除司機(jī)信用值，并對信用資金庫的資金予以扣除，用于對乘客的補(bǔ)償。在一個(gè)期間內(nèi)，若信用值低于一定值，或資金扣除嚴(yán)重，在該時(shí)間段內(nèi)禁止其繼續(xù)從事網(wǎng)約車行業(yè)。如果每期司機(jī)信用資金尚未扣除完，可以繼續(xù)充值到規(guī)定數(shù)額，繼續(xù)下一期的使用。

參考文獻(xiàn)

[1] 劉連泰.網(wǎng)約車合法化構(gòu)成對出租車牌照的管制性征收[J].載《法商研究》，2017年06期.

[2] Minneapolis Transportation Network Companies（TNC）Ordinance，Chapter 343.Transportaion Net-Work Companies City of Minneapolis Licenses and Consumer Services，Updated July 2014.

[3] 王麗麗，謝予彤.代表建議構(gòu)建針對網(wǎng)約車的保險(xiǎn)理賠模式[N/OL].檢察日報(bào).2016-9-19.

作者簡介

毛榮（1992—），女，漢族，四川西昌人，四川省社會科學(xué)院，碩士研究生，訴訟法與司法制度專業(yè)。

廖琳（1993—），女，漢族，四川達(dá)州人，四川省社會科學(xué)院，碩士研究生，訴訟法與司法制度專業(yè)。

盧少文（1990—），男，漢族，河南信陽人，四川省社會科學(xué)院，碩士研究生，訴訟法與司法制度專業(yè)。

課題項(xiàng)目：本文受四川省社會科學(xué)院研究生學(xué)院學(xué)術(shù)新苗項(xiàng)目資助，是“網(wǎng)約車監(jiān)管困境實(shí)證研究及對策分析——以成都市為例”課題研究成果，課題組成員：毛榮，廖琳，盧少文。

（作者單位：四川省社會科學(xué)院）