王 杰 徐選國

改革開放以來，我國社會發(fā)生著劇烈變遷。西方國家在幾百年走過的城市化、現(xiàn)代化進(jìn)程，在中國短短三四十年內(nèi)急速前行。在時(shí)空高度壓縮的背景下，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得輝煌成績，同時(shí)也引發(fā)了諸多社會問題。作為現(xiàn)代社會制度的重要組成部分，為了有效回應(yīng)現(xiàn)實(shí)社會需求，社會工作被引入到我國社會治理框架之中。在我國，社會工作屬于新生事物，如何推動其有效參與到社會建設(shè)、社會治理議程之中，合法性議題是一個關(guān)鍵的維度。在和諧社會建設(shè)語境下，政府的大力推動及相關(guān)政策的出臺，為社會工作提供了一定的合法性基礎(chǔ)。然而，在現(xiàn)實(shí)中，社會工作并未獲得廣泛的社會認(rèn)可，其合法性頻遭質(zhì)疑。這種社會工作合法性悖論折射出合法性的多維理論意涵及其特征。因此，本文試圖重新回到有關(guān)合法性探討的不同敘事之中，結(jié)合社會工作本身的特質(zhì)建構(gòu)出一種新的合法性分析框架，以對當(dāng)前我國社會工作發(fā)展存在的合法性悖論進(jìn)行深度的歷史審視、特征分析及其路徑重構(gòu)。

一、理論基礎(chǔ)與分析框架

合法性概念一般用在組織研究中，然而，組織研究已經(jīng)從單一組織為研究中心，轉(zhuǎn)向以組織群或組織域?yàn)檠芯恐行?，以突破微觀單一組織研究的局限性。本文并不局限于單個社會工作組織合法性的探討，實(shí)際上，在更多的時(shí)候，社會工作更像是共同演化的組織群，擁有共同的意義系統(tǒng)，互相之間形成共生和同生聯(lián)系。在“社會工作介入”“社會工作本土化”“社會工作發(fā)展”等語境中，社會工作含義豐富，并非單指某個社會工作組織。做出上述說明，是由于社會工作作為一種新生事物，可以從總體上對其合法性生成、合法性建構(gòu)等內(nèi)容進(jìn)行整體分析。

(一)社會工作合法性的內(nèi)涵與源流

韋伯最先提出“合法性”(Legitimacy)的概念，在分析統(tǒng)治類型時(shí)，他認(rèn)為凡是被公眾所相信的、贊同的就是合法的統(tǒng)治[1]249。新制度主義社會學(xué)將合法性研究的范疇拓展到組織研究層面，對組織合法性進(jìn)行了詳細(xì)的論述，對于正確解釋社會工作合法性具有重要借鑒意義。新制度主義社會學(xué)的代表人物邁耶和羅恩認(rèn)為，制度規(guī)則能夠促使組織形成并獲得合法性，提高組織生存的可能性[2]。邁耶和斯科特強(qiáng)調(diào)文化—認(rèn)知性制度重要性，提出“組織的合法性是指組織得到文化支持的程度”。Suchman對合法性的概念做出定義，“合法性是一種普遍化理解或假定，即由某個實(shí)體所進(jìn)行的行動，在社會建構(gòu)的規(guī)范、價(jià)值、信念和身份系統(tǒng)中，具有價(jià)值的、適當(dāng)?shù)募俣ā盵3]。斯科特指出，合法性是組織的重要資源，組織如果想要在她們的社會環(huán)境中生存下來并興旺發(fā)達(dá)需要得到社會的認(rèn)可、接受與信任[4]67。由此可見，合法性不僅包括法律政策、制度規(guī)范上的合法，也包括社會價(jià)值觀、文化上的認(rèn)可。

1915年，福萊克斯納結(jié)合自己的研究指出，社會工作尚不是一門專業(yè)，此后社會工作的研究者和實(shí)踐者做了前赴后繼的努力，然而時(shí)至今日，社會工作的合法性仍存在質(zhì)疑。1917年，里士滿《社會診斷》一書的出版，標(biāo)志著社會工作作為一門專業(yè)的誕生。至今，西方社會工作專業(yè)化已經(jīng)有一百年的歷史。這種專業(yè)化程度的積累，是否就意味著社會工作合法性的獲得呢？南卡羅來納大學(xué)的Sandra Altshuler和Jennifer Webb提出，美國的學(xué)校社會工作經(jīng)常面臨合法性的挑戰(zhàn)，學(xué)校社會工作更容易被理解為志愿者而非像心理咨詢師一樣的專業(yè)人員。學(xué)校社會工作合法性的缺失在于其角色期待模糊，以及職業(yè)認(rèn)證對于職業(yè)教育要求不明確[5]。在更廣泛的意義上，社會工作在西方社會中也出現(xiàn)遠(yuǎn)離初心，逐漸淪為“墮落的天使”(Unfaithful Angels)的現(xiàn)象[6]83-88。在社會工作發(fā)展較為成熟的美國，社會工作的合法性尚且存疑，中國的社會工作尚在起步階段，更要重視社會工作的合法性建構(gòu)。徐向文比較了中西社會工作專業(yè)合法化路徑，認(rèn)為當(dāng)前我國社會工作基于歷史文化基礎(chǔ)方面的合法性已經(jīng)具備，但基礎(chǔ)十分薄弱；基于政治認(rèn)可基礎(chǔ)的合法性正在快速建立但尚未建成，基于社會認(rèn)可基礎(chǔ)的合法性基本處于真空狀態(tài)[7]。雖然專門對社會工作合法性進(jìn)行論述的研究較少，不過已有部分學(xué)者開始認(rèn)識到社會工作合法性的重要性。例如，王思斌認(rèn)為“社會工作進(jìn)入中國的社會生活并開展活動，也有一個被接受、被許可的過程，這也是某種合法化過程”[8]。他還從承認(rèn)理論出發(fā)，認(rèn)為社會工作需要更多承認(rèn)[9]。馮元、彭華民認(rèn)為，社會工作政策要謀求行政合法性、政治合法性、法律合法性、社會合法性[10]。可以看出，不同學(xué)者對于社會工作合法性的內(nèi)涵和維度并不一致，尚未達(dá)成共識，而且上述有關(guān)社會工作合法性的闡釋缺乏有力的學(xué)理依據(jù)。因此，從理論上對社會工作的合法性進(jìn)行建構(gòu)顯得十分緊迫。

(二)社會工作的合法性建構(gòu)：一個三維分析框架

斯科特將合法性分為規(guī)制合法性、規(guī)范合法性和認(rèn)知合法性三個維度[4]70。其中，規(guī)制合法性強(qiáng)調(diào)組織是否是依法建立的，是否采取了與法律和規(guī)制一致的行為；規(guī)范合法性強(qiáng)調(diào)組織是否遵守共同的價(jià)值觀和道德規(guī)范；認(rèn)知合法性強(qiáng)調(diào)公眾對于某一事物的理解和認(rèn)可程度。斯科特對合法性的三維度劃分影響較為廣泛，不同學(xué)者在其基礎(chǔ)上進(jìn)行了修正或補(bǔ)充。如Suchman將合法性分為實(shí)效合法性、道德合法性、認(rèn)識合法性三個維度[11]。Archibald認(rèn)為，規(guī)范合法性與認(rèn)知合法性有相近之處，可以合并為文化合法性[12]。

本研究基于中國社會工作合法性的現(xiàn)狀，在結(jié)合上述學(xué)者有關(guān)合法性的論述基礎(chǔ)上，整合性地將社會工作的合法性基礎(chǔ)分為三個核心維度，即規(guī)制合法性、認(rèn)同合法性和實(shí)效合法性。其一，規(guī)制合法性，指政府政策、法律法規(guī)、相關(guān)制度賦予的合法性。規(guī)制合法性是社會工作發(fā)展的前提。在我國，社會工作是舶來品和后來者，缺乏政府賦予的合法性，社會工作難以在我國取得實(shí)踐空間并獲得發(fā)展。正是在此意義上，專業(yè)社會工作要在我國現(xiàn)有制度體系中謀求一席之地，就需要嵌入原有的社會服務(wù)體制之中，形成所謂的“嵌入性發(fā)展”邏輯[13]。其二，認(rèn)同合法性，指符合社會普遍接受的價(jià)值觀和道德準(zhǔn)則，被民眾了解和認(rèn)可獲取的合法性。認(rèn)知社會性是社會工作開展的基礎(chǔ)。社會工作是實(shí)踐的專業(yè)和職業(yè)，必然與社會民眾發(fā)生廣泛互動。換言之，社會工作的認(rèn)同合法性指的是社會工作逐漸成為“一種被廣泛接受的社會事實(shí)”，這種事實(shí)體現(xiàn)在社會大眾對于社會工作所具有的認(rèn)知、認(rèn)可方面所形成的合法性。進(jìn)一步講，認(rèn)同合法性更加注重社會工作與民生需求、社會福祉、多元民眾文化等方面的連接性，這也正是社會工作致力于追求本土化的重要依據(jù)。其三，實(shí)效合法性，指的是社會工作作為一種專業(yè)實(shí)踐，能夠回應(yīng)當(dāng)前現(xiàn)實(shí)需求、并有效解決現(xiàn)實(shí)問題所獲取的合法性，尤為表現(xiàn)為社會工作所具有的有效性。實(shí)效合法性是社會工作合法性的關(guān)鍵，如果不能解決社會問題，社會工作就失去了立足的根基。面對當(dāng)前中國的社會問題，發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢，回應(yīng)社會需求，解決社會問題，是社會工作獲取合法性必需做出的努力。

在本文建構(gòu)的三個合法性維度中，以往學(xué)者對規(guī)制合法性與認(rèn)同合法性有所論述，但存在一定的限度，本文做了進(jìn)一步的闡釋和深化。另外，實(shí)效合法性是由社會工作的獨(dú)特性所決定的，也體現(xiàn)出社會工作有別于其他學(xué)科合法性的關(guān)鍵所在。按照2014年世界社會工作的新定義，社會工作是“一個以實(shí)踐為本的職業(yè)及學(xué)科”。因此，通過專業(yè)實(shí)踐和行動，回應(yīng)社會需求、改善服務(wù)對象處境，“推動社會變遷與發(fā)展，增強(qiáng)社會凝聚力”，成為社會工作實(shí)效合法性的重要表征。實(shí)際上，實(shí)效對組織合法性的重要性也有不少學(xué)者進(jìn)行過關(guān)注。例如，帕森斯曾指出，組織依據(jù)其為上級系統(tǒng)目標(biāo)的達(dá)成所能貢獻(xiàn)的功能重要性而獲取合法性[14]18。邁耶和羅恩也認(rèn)為，尚未具備權(quán)威的集團(tuán)需要運(yùn)用效率和有效性證明其正當(dāng)性[15]20。在當(dāng)前環(huán)境下，社會工作在中國剛剛起步，其規(guī)制合法性和認(rèn)同合法性并不充足，社會工作的實(shí)效合法性就變得尤為重要。因此，重視社會工作的專業(yè)化，重視服務(wù)技術(shù)，積極回應(yīng)社會需求和社會問題，發(fā)揮社會工作的作用，是社會工作獲得合法性的重要來源。

上述三種合法性構(gòu)成社會工作合法性的三維框架，彼此之間相互影響、相互建構(gòu)，在一定條件下可以相互轉(zhuǎn)化。例如，以政府賦予的合法性為前提，社會工作容易獲得社會認(rèn)同，在一定程度上可以增強(qiáng)其認(rèn)同合法性；社會工作若能有效解決社會問題，也有利于獲得社會認(rèn)同與政府肯定，促進(jìn)相關(guān)政策制定，進(jìn)而增強(qiáng)其認(rèn)同合法性與規(guī)制合法性。相比規(guī)制合法性與實(shí)效合法性，認(rèn)同合法性的形成較為緩慢。然而，認(rèn)同合法性一旦形成，將對社會工作規(guī)制合法性和實(shí)效合法性產(chǎn)生積極的影響。

表1 社會工作的三維合法性理論建構(gòu)

二、教育先行與制度強(qiáng)推：我國社會工作合法性的建構(gòu)歷程

我國社會工作合法性建設(shè)，目前主要體現(xiàn)在社會工作的知識引入、制度建設(shè)與職業(yè)實(shí)踐三個方面，其中最為凸顯的特征是教育先行和強(qiáng)制性制度推動。按照社會工作三維度合法性分析框架，社會工作的知識引入與教育實(shí)踐屬于認(rèn)同合法性的內(nèi)容，制度建設(shè)屬于規(guī)制合法性的構(gòu)建，職業(yè)實(shí)踐屬于實(shí)效合法性的探索。規(guī)制合法性與認(rèn)同合法性由中央和地方各級政府推動建構(gòu)，實(shí)效合法性主要由實(shí)務(wù)領(lǐng)域社會工作主體自主建構(gòu)。

(一)認(rèn)同合法性建構(gòu)：由外而內(nèi)的知識引入

改革開放以來，社會轉(zhuǎn)型日趨加劇，各種社會問題層出不窮。隨著政府體制改革的深化，全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，政府職能逐漸向社會轉(zhuǎn)移。在“小政府、大社會”的理念下，社會建設(shè)和社會發(fā)展逐漸被納入到國家整體發(fā)展議程之中，這是社會工作認(rèn)同合法性的背景。恰逢此時(shí)，我國社會工作教育界積極推動社會工作學(xué)科恢復(fù)重建，以發(fā)揮社會工作在社會轉(zhuǎn)型與和諧社會建設(shè)中發(fā)揮積極作用，其中，高校為社會工作的知識引入與宣傳做出了突出貢獻(xiàn)。社會工作源于西方，社會工作認(rèn)同合法性的建構(gòu)，首先是一個由外而內(nèi)的知識引入的過程。通過借鑒西方社會工作教育模式與課程設(shè)置，翻譯西方著作，編譯相關(guān)教材，社會工作的相關(guān)知識逐漸為國人所知。社會工作教育對于社會工作認(rèn)同合法性具有重要意義，其一，高校學(xué)者的權(quán)威論述是社會工作認(rèn)同合法性的重要來源。高校學(xué)者將社會工作特征與我國特定時(shí)空下的需求相連接，把社會工作闡釋為應(yīng)對我國社會問題、促進(jìn)社會和諧、推進(jìn)社會建設(shè)、提高福利水平的專業(yè)學(xué)科與實(shí)踐力量，成為公眾理解和認(rèn)可社會工作的前提。其二，正規(guī)的學(xué)校教育培養(yǎng)了大批的社會工作專業(yè)人才，將社會工作的價(jià)值理念與專業(yè)知識進(jìn)行傳播。社會工作專業(yè)學(xué)生接受了社會工作的價(jià)值理念和專業(yè)知識，也將成為今后構(gòu)建社會工作認(rèn)同合法性的重要力量。而在認(rèn)同合法性的另一端，是政府、社會大眾對于社會工作的認(rèn)知和認(rèn)同，換言之，以教育者為主體建構(gòu)了社會工作認(rèn)同合法性基礎(chǔ)，這種合法性又勾連著政府與社會大眾。

(二)規(guī)制合法性建構(gòu)：自上而下的制度建設(shè)

2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》提出，要構(gòu)建一支宏大的社會工作人才隊(duì)伍的戰(zhàn)略決策，為社會工作發(fā)展拉開了帷幕，這也是中央層面首次將社會工作納入國家總體發(fā)展議程的創(chuàng)舉。政府將社會工作納入現(xiàn)代化社會治理體系中，希望社會工作能夠在促進(jìn)社會和諧、維護(hù)社會穩(wěn)定中發(fā)揮積極作用。我國原有制度體系中并無社會工作的發(fā)展空間，社會工作規(guī)制合法性的建構(gòu)，實(shí)質(zhì)上是在原有制度體系中開辟出新空間、進(jìn)而搭建相應(yīng)的制度框架的過程。在政府的大力推動下，社會工作制度建設(shè)呈現(xiàn)出強(qiáng)制性制度變遷的特征，其規(guī)制合法性得以快速建立。社會工作制度建設(shè)，與一系列文件相關(guān)?！蛾P(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》《關(guān)于加強(qiáng)社會工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)的意見》等文件，將社會工作人才作為重點(diǎn)培養(yǎng)人才，承認(rèn)了社會工作的重要地位。人事部、民政部頒布的《社會工作者職業(yè)水平評價(jià)暫行規(guī)定》和《助理社會工作師、社會工作師職業(yè)水平考試實(shí)施辦法》，標(biāo)志著我國社會工作職業(yè)水平評價(jià)制度的建立。民政部、財(cái)政部《關(guān)于促進(jìn)民辦社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展的通知》《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》，促進(jìn)民辦社會工作機(jī)構(gòu)發(fā)展，促進(jìn)政府購買社會工作服務(wù)，為社會工作的發(fā)展提供了發(fā)展載體和資金保障。李克強(qiáng)總理在2015—2017三年的政府工作報(bào)告中連續(xù)提到“發(fā)展專業(yè)社會工作”“支持專業(yè)社會工作”“促進(jìn)社會工作發(fā)展”。在政府的推動下，社會工作職業(yè)準(zhǔn)入制度、職業(yè)評價(jià)制度、職業(yè)激勵制度逐步建立。為了響應(yīng)中央號召，上海、深圳、廣州等地也制定了各具特色的社會工作制度體系，尤以深圳市社會工作“1+7”文件為代表，對全國范圍內(nèi)社會工作制度化提供了重要的地方視角和經(jīng)驗(yàn)。上述強(qiáng)制性社會工作制度建設(shè)，為社會工作發(fā)展開辟了實(shí)踐空間，提供了政策依據(jù)，是社會工作規(guī)制合法性的主要來源。

(三)實(shí)效合法性建構(gòu)：從無到有的服務(wù)實(shí)踐

社會工作是社會福利的傳遞體系，然而，社會工作服務(wù)在我國開展時(shí)，并沒有替代原有的社會福利傳遞方式，而是在原有社會福利的基礎(chǔ)上的增量福利。這意味著社會工作服務(wù)并非原有社會福利制度轉(zhuǎn)化升級的過程，而是一個“從無到有”的過程?！皬臒o到有”對社會工作合法性有正反兩個方面的影響：一方面，由于社會工作服務(wù)是新事物，民眾對社會工作認(rèn)同存在一定困難，在實(shí)踐之初可能受到民眾的質(zhì)疑和提防，在進(jìn)入某些服務(wù)領(lǐng)域時(shí)會遭到某些部門的排斥。另一方面，正因?yàn)樯鐣ぷ鞣?wù)是原先沒有的，民眾對社會工作服務(wù)期待較低，一旦讓居民感受到益處，民眾很容易對其形成好感與認(rèn)同。在高校專業(yè)支持和政府政策支持下，社會工作職業(yè)實(shí)踐率先在北上廣深等城市開展，之后逐漸蔓延到其他城市和農(nóng)村地區(qū)。在汶川地震中，社會工作積極作為，受到了政府與社會大眾的贊譽(yù)。此外，社會工作領(lǐng)域不斷擴(kuò)展，青少年服務(wù)、老年人服務(wù)、殘疾人服務(wù)以及社區(qū)社會工作、學(xué)校社會工作、醫(yī)務(wù)社會工作等多個領(lǐng)域都出現(xiàn)了社會工作的身影。社會工作的服務(wù)實(shí)踐發(fā)揮了社會工作的專業(yè)功能，其服務(wù)成效成為社會工作實(shí)效合法性的重要來源。經(jīng)過十余年的專業(yè)實(shí)踐，社會工作積淀了一些理論成果，也積累了一系列豐富的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)。

三、社會工作合法性建構(gòu)的“懸浮”式邏輯及其生成機(jī)理

社會工作發(fā)源于西方，傳入中國后率先被學(xué)界和政府接受，政府、學(xué)界與社會工作者推動的社會工作合法性建構(gòu)，是一個由外而內(nèi)、自上而下、從無到有的過程。然而，來自西方的社會工作不能與特定中國文化情景相融合，政府和專家在上層的推動不能有效扎根于基層地方、民眾生活實(shí)踐之中，進(jìn)而產(chǎn)生了社會工作合法性的“懸浮”式實(shí)踐邏輯。在此基礎(chǔ)上對上述合法性困境的深層發(fā)生機(jī)理進(jìn)行闡釋尤為必要。

(一)非均衡性與非系統(tǒng)性：社會工作規(guī)制合法性問題

由于政府的大力支持，社會工作的規(guī)制合法性相對較為明顯，是當(dāng)前社會工作合法性中最強(qiáng)有力的維度，但依然存在不足。國家的宏觀政策為社會工作合法性提供了基礎(chǔ)，然而，中共中央、國務(wù)院等部門制定的指導(dǎo)性政策需要地方政府根據(jù)本地實(shí)際制定相應(yīng)政策才能落地。實(shí)際上，具體的社會工作制度是分領(lǐng)域、分層次進(jìn)行的。由于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府理念的不同，社會工作制度建設(shè)呈現(xiàn)明顯差距，表現(xiàn)出地區(qū)發(fā)展的非均衡性。珠三角、長三角地區(qū)社會建設(shè)較為領(lǐng)先，相應(yīng)地推動出臺了一系列發(fā)展社會工作的政策法規(guī)，并通過政府購買服務(wù)等方式促進(jìn)了社會工作發(fā)展。但是在廣大的中西部地區(qū)社會工作發(fā)展和制度建設(shè)總體上較為落后[16]。一些地方政府執(zhí)政理念未發(fā)生根本轉(zhuǎn)變，依然把經(jīng)濟(jì)效益作為政績觀的主要標(biāo)準(zhǔn)，在社會服務(wù)領(lǐng)域投入資金和精力不足，并沒有將社會工作發(fā)展納入當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)與社會發(fā)展規(guī)劃[17]。中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，政府財(cái)政收入不足，難以支撐政府購買服務(wù)的支出是社會工作發(fā)展滯后的重要因素，而社會建設(shè)本身的邊緣位置更是導(dǎo)致社會工作發(fā)展緩慢的重要制約因素。近年來，我國進(jìn)入扶貧攻堅(jiān)的決勝階段，民政部、財(cái)政部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合發(fā)布了支持社會工作專業(yè)力量參與脫貧攻堅(jiān)的指導(dǎo)意見。然而由于缺乏地方政策的支持，農(nóng)村社會工作被懸置[18]，社會工作參與脫貧攻堅(jiān)尚停留在理念層面。

部分地區(qū)或具體領(lǐng)域的社會工作制度初步建立，取得了巨大進(jìn)步，但總體上來說還缺乏系統(tǒng)性，不同政策之間尚未協(xié)調(diào)甚至相互沖突，有的環(huán)節(jié)存在政策缺漏。社會工作政策的局部先行開拓了新局面，但在缺乏配套政策的情況下也面臨諸多問題。如社會工作教育制度已經(jīng)相對完善，但教育制度與就業(yè)制度之間銜接存在問題，大量社會工作學(xué)生并未從事本專業(yè)工作。社會工作者職業(yè)水平評價(jià)制度已經(jīng)建立，但職業(yè)發(fā)展制度提供的晉升空間依然有限。社會工作的激勵制度比較滯后，較低的薪酬水平制約了人才發(fā)展[19]。根據(jù)財(cái)政部、國家稅務(wù)局《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》，獲得非營利組織免稅資格認(rèn)定的社會工作機(jī)構(gòu)可以享受免稅待遇?！洞壬品ā返?9條規(guī)定：“慈善組織及其取得的收入依法享受稅收優(yōu)惠”，認(rèn)定為慈善組織的社會工作機(jī)構(gòu)可以享受稅收優(yōu)惠。然而，由于相關(guān)細(xì)則并不完善，各個部門之間難免存在權(quán)責(zé)不清、推諉扯皮的情況。一些地區(qū)的社會工作機(jī)構(gòu)面臨有法可依卻無法辦理的窘境，難以享受到稅收優(yōu)惠。社會工作的推動需要多部門之間的合作，除了民政部門的積極推動外，還需要財(cái)政、人社等多部門的配合和支持。如今，部門之間的隔閡依然存在。此外，社會工作相關(guān)立法較為滯后，存在模糊地帶，為不法分子提供了可乘之機(jī)。某些組織為了維持機(jī)構(gòu)運(yùn)行或獲取私利弄虛作假，通過虛報(bào)瞞報(bào)等方式獲取政府資金，對社會工作的合法性造成極大隱患。

(二)認(rèn)知缺失與文化隔閡：社會工作認(rèn)同合法性缺失

近年來，政府和學(xué)界大力宣傳社會工作，然而社會工作似乎僅停留在政界、學(xué)界和社會工作從業(yè)者的圈子，未能下沉進(jìn)入普通民眾的觀念中。學(xué)界和政界的觀念并未能傳遞到普通民眾，而更像是“懸浮”于民眾之上。在我國很多地區(qū)，社會工作尚未進(jìn)入大眾的視野中，更談不上對社會工作的認(rèn)同。2013年廣州的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，92.9%的被調(diào)查對象不了解什么是社會工作[20]，近幾年社會工作發(fā)展較快，但民眾對于社會工作的知曉程度仍有不足。乜琪通過對北京、上海兩地服務(wù)對象的調(diào)查，指出服務(wù)對象對于社會工作的整體認(rèn)同度不高[21]。在某些地區(qū)的實(shí)踐中，由于缺乏認(rèn)同，社區(qū)居民排斥專業(yè)社會工作的服務(wù)，不少一線社會工作者都有被社區(qū)居民拒之門外的經(jīng)歷。在我國香港地區(qū)，“有困難找社工”的觀念深入人心，而在內(nèi)陸地區(qū)，明顯還未形成這樣的觀念，主動向社會工作求助的居民并不多。另外，社會工作學(xué)生對社會工作的職業(yè)認(rèn)同不高，社會工作的學(xué)生畢業(yè)之后將社會工作作為職業(yè)選擇的比率較低，導(dǎo)致了社會工作人才的流失[22-23]。這表明，社會工作在我國仍未成為“廣為接受的社會事實(shí)”，因而還缺乏足夠的認(rèn)同基礎(chǔ)。

社會工作認(rèn)同合法性的建構(gòu)，是將西方社會工作的價(jià)值觀念與我國本土文化融合，并取得民眾認(rèn)可的過程。社會工作是舶來品，承載著西方的價(jià)值觀念與意識形態(tài)，與本土文化有沖突之處，民眾的認(rèn)同有一定難度。受“家丑不可外揚(yáng)”“萬事不求人”“官為民做主”等傳統(tǒng)文化的影響，在遇到問題時(shí)，人們往往傾向于求助于親戚，朋友，并經(jīng)常訴諸于政府，未形成向?qū)I(yè)社會組織求助的習(xí)慣和傳統(tǒng)。社會工作的組織載體是社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，是獨(dú)立于政府和市場之外的社會領(lǐng)域。曾經(jīng)歷過政府包攬一切的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的人，面對社會領(lǐng)域的社會工作，難以快速建立信任。社會工作是助人活動，具有道義上的合法性。然而，社會工作作為領(lǐng)取薪酬的職業(yè)又容易引起他人的誤解。由于職業(yè)形象較為模糊，社會工作者經(jīng)常被認(rèn)為是“義工”“好人”“政府代表”，甚至被當(dāng)作“推銷者”等[24]。對社會工作認(rèn)知偏差的普遍性，折射出社會工作的認(rèn)同合法性困境。

(三)脫離民眾與成效不足：社會工作實(shí)效合法性薄弱

社會工作機(jī)構(gòu)的資金來源十分單一，政府幾乎是社會工作服務(wù)的唯一買家。為了獲取資源，社會工作機(jī)構(gòu)必須對政府負(fù)責(zé)，容易忽略服務(wù)對象的利益，導(dǎo)致社會工作的行政化?！皩ι县?fù)責(zé)”而非“對下負(fù)責(zé)”，使一些社會工作機(jī)構(gòu)偏離了服務(wù)對象的需求，成為熱衷于資源獲取與資源分發(fā)的“二政府”。在管理主義技術(shù)至上的影響下，社會工作服務(wù)的評估考核體系日益精巧復(fù)雜，服務(wù)對象被物化、數(shù)字化、指標(biāo)化，這消弭了服務(wù)對象作為“人”的獨(dú)特性和社會工作的“助人”本質(zhì)。在實(shí)踐中，社會工作者把大量時(shí)間和精力用在了制作項(xiàng)目標(biāo)書、應(yīng)對上級檢查上，嚴(yán)重侵蝕了正常的服務(wù)時(shí)間和服務(wù)資源，影響了服務(wù)成效。這些埋首于文件堆中的社會工作者研究脫離了民眾生活實(shí)踐，未能讓民眾感受到社會工作的“可感”與“可及”。

社會工作是增量福利，在發(fā)展前期民眾很容易得到滿足。然而，在社會工作發(fā)展到一定程度的時(shí)候，居民將會對社會工作提出更高的要求。目前的社會工作服務(wù)浮于表面，服務(wù)成效堪憂。彭善民認(rèn)為，技術(shù)性不足是上海社會工作機(jī)構(gòu)的發(fā)展面臨的困境，主要表現(xiàn)在社會工作者個人能力的不足與專業(yè)項(xiàng)目核心技術(shù)的缺乏[25]。近年來，隨著政府對社會組織的扶持以及政府購買服務(wù)的開展，社會工作機(jī)構(gòu)在數(shù)量上快速增長。為了及時(shí)快速組建團(tuán)隊(duì)，機(jī)構(gòu)往往聘用大量缺乏實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的應(yīng)屆畢業(yè)生，導(dǎo)致社會工作機(jī)構(gòu)服務(wù)能力偏弱。由于缺乏積累，社會工作機(jī)構(gòu)的服務(wù)項(xiàng)目相對簡單且同質(zhì)性強(qiáng)，缺乏核心競爭力。此外，社會工作教育中的理論與實(shí)踐脫節(jié)也是非常嚴(yán)重的問題。西方社會工作理論難以在特定中國社會實(shí)踐中有效運(yùn)用，本土社會工作理論與實(shí)務(wù)技巧又尚未形成，進(jìn)一步導(dǎo)致社會工作的有效性難以凸顯。

四、從“懸浮”到“扎根”：我國社會工作合法性的路徑重構(gòu)

社會工作合法性建構(gòu)取得了一定成效，但存在著多重“懸浮”困境。作為舶來品的社會工作引入我國時(shí)日尚短，尚未與本土環(huán)境充分融合。我國社會工作的合法性建構(gòu)，應(yīng)扎根于基層治理中、扎根于民眾認(rèn)同中、扎根于服務(wù)實(shí)踐中，扎根于我國社會轉(zhuǎn)型的歷史背景中，與中華民族血脈相連、休戚與共，服務(wù)于和諧社會建設(shè)的大局。從“懸浮”到“扎根”，需要從如下方面進(jìn)行努力。

(一)以社會建設(shè)為導(dǎo)向：優(yōu)化社會工作的制度生態(tài)

在新的歷史時(shí)期，中國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣駥γ篮蒙畹南蛲c不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾。要突破這種不平衡不充分發(fā)展的困局，就需要在既往以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的政策導(dǎo)向上，更加注重社會建設(shè)的結(jié)構(gòu)性位置。中央政策必須通過地方政策的落實(shí)才能真正發(fā)揮作用。鼓勵地方政府根據(jù)中央政策精神出臺相應(yīng)的政策，形成有利于社會工作發(fā)展的政策環(huán)境，使社會工作獲得真正的規(guī)制合法性。轉(zhuǎn)變地方政府的政績觀，明確地方政府職能，將考核重點(diǎn)從經(jīng)濟(jì)指標(biāo)向社會服務(wù)轉(zhuǎn)變，調(diào)動地方政府開展社會服務(wù)的積極性。社會工作是助人服務(wù)和福利服務(wù)，在廣大的中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)以及革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)，存在更多、更嚴(yán)峻的社會問題，更需要社會工作服務(wù)，社會工作的發(fā)展尤其必要。對中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)困難的政府，可以通過轉(zhuǎn)移支付等方式，為發(fā)展社會工作提供資金保障。此外，發(fā)展社會工作要因地制宜，充分考慮到各地的特殊性，重視當(dāng)?shù)氐膬?yōu)勢資源，結(jié)合本地實(shí)際，發(fā)展本地特色的社會工作。

加強(qiáng)社會工作頂層制度設(shè)計(jì)，注重社會工作政策的系統(tǒng)性、全面性與協(xié)調(diào)性。通過政府購買服務(wù)等相關(guān)制度，為社會工作提供資金保障；通過職業(yè)評價(jià)制度、行業(yè)監(jiān)管制度、薪酬制度，為社會工作提供人才保障，促進(jìn)社會工作職業(yè)良性發(fā)展；通過具體領(lǐng)域的制度建設(shè)與推進(jìn)，為社會工作開辟實(shí)踐空間；上述制度相互之間協(xié)調(diào)配合，社會工作的發(fā)展才能避免與原有制度相抵牾，才能真正具有“合政策性”。政府各部門間應(yīng)統(tǒng)一認(rèn)識、加強(qiáng)共識，協(xié)調(diào)和理順不同部門之間的關(guān)系，增強(qiáng)交流，形成合力，營造良性的制度生態(tài)，促進(jìn)社會工作健康、可持續(xù)發(fā)展。此外，還應(yīng)加快社會工作相關(guān)立法，通過法制建設(shè)，為社會工作發(fā)展提供法律保障，實(shí)現(xiàn)“合法律性”。

(二)增進(jìn)文化與社會認(rèn)同：促進(jìn)社會工作的本土適應(yīng)

要加強(qiáng)社會工作的宣傳，讓社會工作進(jìn)入主流媒體和大眾視野，擴(kuò)大社會工作的知曉度。只有了解了什么是社會工作，民眾才會尋求社會工作服務(wù)，社會工作才能更好的發(fā)揮作用。政府應(yīng)適當(dāng)在主流媒體中投放社會工作公益廣告，這是政府的職責(zé)所在，也是提升政府購買社會工作服務(wù)成效的可行路徑。社會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)積極進(jìn)行自我宣傳，深入社區(qū)與居民，以言語告人，以服務(wù)助人，以真情動人，促進(jìn)居民對社會工作的認(rèn)同。隨著互聯(lián)網(wǎng)的普及與自媒體時(shí)代的到來，微信公共賬號、微博、網(wǎng)站等方式成為便捷有效的宣傳工具，通過圖片、視頻、歌曲等形式多樣的媒介，采取民眾感興趣、愿意聽、聽得懂的話語和方式進(jìn)行傳播，是社會工作宣傳的未來趨勢。

作為舶來品，社會工作應(yīng)主動適應(yīng)本土情境，將社會工作價(jià)值觀與我國的本土文化與現(xiàn)實(shí)情況相結(jié)合。我國的傳統(tǒng)文化中有豐富的助人思想，將社會工作與我國本土的思想資源連接，社會工作才能真正在中國扎根。在實(shí)踐中，“推己及人”“授人以魚不如授人以漁”等傳統(tǒng)文化被廣泛接受，然而，僅對傳統(tǒng)文化進(jìn)行零碎的引用與吸收還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我們必須對傳統(tǒng)思想進(jìn)行闡釋與發(fā)揚(yáng)，形成系統(tǒng)的助人思想。有的學(xué)者已經(jīng)作出初步探索，如何雪松提出的“時(shí)勢權(quán)力”[26]、鐘桂南的“儒家社會工作”[27]等，都從傳統(tǒng)文化中汲取了靈感。此外，社會工作應(yīng)自覺置身于社會轉(zhuǎn)型的歷史背景中，深度關(guān)切中華民族命運(yùn)共同體建設(shè)，積極參與到社會治理和社會建設(shè)的大局中，以明確歷史使命、找準(zhǔn)功能定位、樹立職業(yè)形象，積極發(fā)揮其社會保護(hù)功能，進(jìn)而獲得廣泛的認(rèn)同合法性。

(三)扎根于日常生活實(shí)踐：切實(shí)發(fā)揮社會工作的服務(wù)功能

社會工作是實(shí)踐導(dǎo)向的專業(yè)，不能脫離實(shí)踐而存在。社會工作的實(shí)效合法性，歸根結(jié)底在于社會工作是否解決了社會問題，是否增進(jìn)了居民福祉。社會工作服務(wù)應(yīng)深入居民生活，通過有效的社會服務(wù)獲得實(shí)效合法性。為了避免脫離民眾，防止社會工作的行政化傾向，社會工作機(jī)構(gòu)應(yīng)拓展收入來源，避免對于政府的過度依賴，進(jìn)一步倡導(dǎo)政社分開，減少政府對社會工作機(jī)構(gòu)的直接干預(yù)，保持社會工作的獨(dú)立性。服務(wù)對象的需求是社會工作的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。在社會工作監(jiān)督中，應(yīng)改進(jìn)評估方法，簡化評估流程，讓社會工作者從繁重的文本工作中解放出來，把更多的精力放在社會工作服務(wù)上。此外，必須注重價(jià)值觀教育，培養(yǎng)社會工作者堅(jiān)守使命、扎根實(shí)踐的勇氣和耐心。

隨著社會工作發(fā)展階段的深入，提高社會工作的服務(wù)能力成為必然要求，社會工作的實(shí)效合法性也將面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。社會工作機(jī)構(gòu)，應(yīng)實(shí)現(xiàn)差異化發(fā)展，在各自領(lǐng)域潛心實(shí)踐，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，促進(jìn)技術(shù)積累，提高服務(wù)能力。社會工作者應(yīng)腳踏實(shí)地、勤于思考、不斷學(xué)習(xí)，提升專業(yè)修養(yǎng)和工作能力，切實(shí)解決社會問題，滿足服務(wù)對象的需要，發(fā)揮專業(yè)作用，證明社會工作存在的價(jià)值和意義。社會工作教育者與研究者應(yīng)深入實(shí)踐，從實(shí)踐中提煉經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)理論研究，促進(jìn)社會工作理論與實(shí)踐的結(jié)合，為社會工作提供專業(yè)支持。社會工作要扎根實(shí)踐，注重專業(yè)技術(shù)和服務(wù)經(jīng)驗(yàn)的積累，提升社會工作專業(yè)性，發(fā)揮社會工作功能，提升社會工作成效，朝向有利于社區(qū)團(tuán)結(jié)、社區(qū)凝聚的社區(qū)公共性建設(shè)[28]，進(jìn)而不斷促進(jìn)社會工作的實(shí)效合法性建構(gòu)。

五、結(jié)束語

合法性對于社會工作發(fā)展具有重要意義，是社會工作能否在我國本土落地扎根的關(guān)鍵所在。我國社會工作合法性建構(gòu)，是一個不容忽視、亟待研究的重要議題。社會工作并不創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)收益，之所以能獲得發(fā)展所需的外界資源，關(guān)鍵在于其具備某種意義上的合法性。從這個角度來說，合法性是社會工作秉持的最珍貴的資源。社會工作的合法性建構(gòu)是一個長期的過程，需要一代又一代的社會工作實(shí)踐者和研究者的不斷努力。作為社會工作的從業(yè)者或研究者，應(yīng)懷有使命感和責(zé)任感，主動承擔(dān)社會工作合法性建構(gòu)的任務(wù)，在遇到質(zhì)疑和挫折時(shí)，不能急于求成，更不能急于否定。本文雖然創(chuàng)新性地建構(gòu)了社會工作的三維合法性框架，但這個框架也只是探索性的，其理論適切性和實(shí)踐有效性還需要通過更長時(shí)段的觀察和分析才能夠進(jìn)一步獲得。同時(shí)，未來的研究可以就每一個合法性維度進(jìn)行更為精確的操作化考量，以真正搭建新時(shí)代社會工作合法性體系。

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