劉啟明 李曉暉

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是黨的十八大提出的具有中國(guó)特色的“四化”目標(biāo)之一?！皩?shí)踐證明，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必由之路，有利于優(yōu)化土地資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，有利于保障糧食安全和主要農(nóng)產(chǎn)品供給，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣應(yīng)用和農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收”*關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)(中辦發(fā)〔2014〕61號(hào))。。得出這一結(jié)論源于長(zhǎng)期對(duì)土地制度的理論和實(shí)踐探索。土地流轉(zhuǎn)始于土地聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制實(shí)施不久的20世紀(jì)80年代中后期，至21世紀(jì)初開(kāi)始出現(xiàn)個(gè)別農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織和企業(yè)大規(guī)模流轉(zhuǎn)為止，主要以農(nóng)戶之間的自發(fā)流轉(zhuǎn)為主[1]607-609。隨著黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》明確提出“允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)” 的政策出臺(tái)。許多地方政府開(kāi)始嘗試構(gòu)建土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，并積極鼓勵(lì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。但是，土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織運(yùn)作過(guò)程往往缺乏秩序，成效也不太顯著[2]、合同約定過(guò)于原則、概括，容易產(chǎn)生矛盾和糾紛，且糾紛解決困難等土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范、以及土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理制度不完善[3]等問(wèn)題仍然普遍存在。同時(shí)，撂荒等影響土地利用效率的問(wèn)題也缺乏有效的遏制手段。實(shí)現(xiàn)有序、可持續(xù)的土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)土有效地利用仍然需要進(jìn)一步的體制機(jī)制創(chuàng)新。

與中國(guó)同屬東亞地區(qū)的日本，同樣受到土地資源稀缺的制約、具有小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)、面臨土地撂荒的困擾，同樣需要實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的政策目標(biāo)。為此，日本圍繞擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模這一目的，“從1970年修改《農(nóng)業(yè)法》時(shí)，就已經(jīng)開(kāi)始把政策重點(diǎn)放在通過(guò)土地租賃來(lái)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)上了”[4]253，并在實(shí)踐的過(guò)程中不斷改進(jìn)，于2013年12月13日頒布了《關(guān)于農(nóng)地中間管理事業(yè)的法律》，進(jìn)一步規(guī)范了以租賃形式進(jìn)行的土地流轉(zhuǎn)，其制度安排對(duì)我國(guó)實(shí)施“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上的土地流轉(zhuǎn)具有一定的借鑒意義。

一、日本為何要建立農(nóng)地中間管理制度

無(wú)論哪個(gè)國(guó)家，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展達(dá)到一定程度，必然需要逐步提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率，特別是經(jīng)營(yíng)規(guī)模較小且土地資源稀缺的國(guó)家，為了提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、降低生產(chǎn)成本，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模會(huì)是自然的政策選擇。日本建立農(nóng)地中間管理制度是因?yàn)橥恋乩眯食掷m(xù)下降對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響，具體包括以下幾點(diǎn)。

首先，小規(guī)模分散型農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的收益性缺乏優(yōu)勢(shì)，有必要促進(jìn)土地的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)。日本農(nóng)戶的戶均經(jīng)營(yíng)面積從1960年的0.77公頃增加到2014年的1.77公頃*戶均經(jīng)營(yíng)面積是除北海道之外都府縣的情況。1960年的數(shù)字摘自:農(nóng)林水產(chǎn)省.日本の農(nóng)地集積対策について.平城25年7月:1。2014年的數(shù)字摘自:平成26年農(nóng)業(yè)構(gòu)造動(dòng)態(tài)調(diào)査結(jié)果.電子政府の総合窓口：http:∥www.e-stat.go.jp/SG1/estat/List.do?lid=000001130405。，但小規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)并未改變。從收益和投入情況看，小規(guī)模農(nóng)戶在商品生產(chǎn)方面的收益性明顯處于劣勢(shì)。2013年水稻經(jīng)營(yíng)面積0.5公頃以下農(nóng)戶單位面積投入最高，畝均18.7萬(wàn)日元，約是2至5公頃規(guī)模水平的1.75倍，是10至15公頃規(guī)模水平的2.06倍。單位面積的勞動(dòng)投入也是同樣，0.5公頃以下農(nóng)戶的畝均勞動(dòng)時(shí)間為66.7小時(shí)，是15公頃以上規(guī)模農(nóng)戶的3.06倍。與投入成反比，經(jīng)營(yíng)面積在0.5公頃以下及0.5至1公頃兩類農(nóng)戶的戶均收益為負(fù)。

表1 日本不同規(guī)模農(nóng)戶水稻種植單位面積的投入及收益對(duì)比

信息來(lái)源：投入根據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)統(tǒng)計(jì)《平成25年産米生産費(fèi)》折算；收益來(lái)自日本農(nóng)林水產(chǎn)省《平成26年営農(nóng)類型別経営統(tǒng)計(jì)(個(gè)別経営)》，http:∥www.maff.go.jp/j/tokei/kouhyou/noukei/einou_kobetu/。注：實(shí)物投入包括種苗、肥料、農(nóng)藥、光熱動(dòng)力、其他材料費(fèi)及土地改良和水利費(fèi)用；2013年人民幣對(duì)日元匯率為100日元=5.777 1元人民幣，2014年人民幣對(duì)日元匯率為100日元=5.137 1元人民幣。

同時(shí)，地塊分散也是農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率化的阻礙因素。據(jù)日本農(nóng)林水產(chǎn)省對(duì)“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”*“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”是根據(jù)《農(nóng)業(yè)経営基盤強(qiáng)化促進(jìn)法》第12條規(guī)定，所制定的經(jīng)營(yíng)改善計(jì)劃獲得了市町村認(rèn)定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者。一般經(jīng)營(yíng)規(guī)模在4公頃以上。的調(diào)查顯示，2013年戶均15.6公頃的經(jīng)營(yíng)面積分為31.6塊，每塊耕地的平均面積為0.49公頃，耕地之間的最遠(yuǎn)距離為3.9公里*農(nóng)林水產(chǎn)省.日本の農(nóng)地集積対策について.平城25年7月，第6頁(yè)。數(shù)據(jù)出自農(nóng)林水產(chǎn)省.平成25年度農(nóng)地の面的集積に関する市町村実態(tài)調(diào)査.調(diào)查樣本229個(gè)，引用的數(shù)據(jù)是其中176個(gè)經(jīng)營(yíng)主體(去掉北海道及未回答的經(jīng)營(yíng)主體)的均值。。65%的農(nóng)業(yè)承擔(dān)者愿意“優(yōu)先采用土地面積集約化”措施改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)。說(shuō)明規(guī)模生產(chǎn)者也迫切希望解決地塊分散的問(wèn)題。

其次，撂荒地的增加以及荒廢耕地導(dǎo)致耕地資源減少，有必要提高土地利用率。1975年至2015年的40年間，日本撂荒地的面積從13萬(wàn)公頃增加到了42萬(wàn)公頃，是當(dāng)初的3.23倍。與此同時(shí)，在1995至2015年的20年間，來(lái)自非農(nóng)戶持有土地的撂荒地面積持續(xù)增長(zhǎng)，從8萬(wàn)公頃增至21萬(wàn)公頃，占撂荒地總面積的比例從32.8%上升至49.5%(表2)，成為撂荒地面積增加的主要來(lái)源，這從側(cè)面反映出非農(nóng)戶持有土地的流轉(zhuǎn)渠道不暢成為撂荒的一個(gè)主要原因。另外，由于“第二種兼業(yè)農(nóng)戶往往抱有較高的農(nóng)地轉(zhuǎn)用期待，他們寧愿放棄耕種與流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致耕地撂荒”。

表2 日本撂荒地面積年度變化

數(shù)據(jù)來(lái)源：農(nóng)林水產(chǎn)?。骸痘膸r(nóng)地の現(xiàn)狀と対策について》，平城27年12月，第2頁(yè)。注：農(nóng)戶是指經(jīng)營(yíng)面積在0.1公頃以上或是農(nóng)產(chǎn)品銷售額在15萬(wàn)日元以上的家庭；持有土地非農(nóng)戶是指農(nóng)戶以外的，擁有0.05公頃以上耕地和撂荒地的家庭；撂荒地是指以前是耕地，過(guò)去一年未耕種，今后幾年沒(méi)有再次耕種計(jì)劃的土地。

與撂荒地面積增加相比，近些年荒廢耕地*荒廢耕地是指目前未進(jìn)行耕種，并由于棄耕造成荒廢，客觀上通過(guò)正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式無(wú)法進(jìn)行作物栽培的耕地。的問(wèn)題更加令人擔(dān)心，2014年，日本荒廢耕地的面積達(dá)到了為27.3萬(wàn)公頃，占總耕地面積的6.03%。其中被認(rèn)為是難以再恢復(fù)成耕地的面積為14.4萬(wàn)公頃，比例達(dá)到荒廢耕地的52.2%。造成撂荒地和荒廢耕地增加的原因是高齡農(nóng)業(yè)從業(yè)者退出和農(nóng)村人口的減少，給耕地、農(nóng)業(yè)用水等資源的管理、生活服務(wù)的可持續(xù)供給帶來(lái)了困難。農(nóng)業(yè)從業(yè)者急劇減少的同時(shí)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)繼承人不足，帶來(lái)了農(nóng)業(yè)資源和技術(shù)難以繼承的問(wèn)題。如何從根本上解決撂荒地問(wèn)題、提高土地利用率是日本政府面臨的一個(gè)重要政策課題。

第三，出于完善經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的需要。長(zhǎng)期以來(lái)，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模一直是日本農(nóng)業(yè)政策的目標(biāo)之一，但為此制定的一系列促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的制度未能取得期待的效果。農(nóng)地流轉(zhuǎn)一詞最早出現(xiàn)于1961年實(shí)施的《農(nóng)業(yè)基本法》，1962年創(chuàng)立的農(nóng)地信托事業(yè)是促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的第一個(gè)措施。之后，為擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)效果，農(nóng)林水產(chǎn)省以法國(guó)土地治理和鄉(xiāng)村建設(shè)組織(SAFER)為藍(lán)本，提出了農(nóng)地管理事業(yè)團(tuán)構(gòu)想，旨在通過(guò)設(shè)立公共機(jī)構(gòu)在全國(guó)范圍內(nèi)促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，但是，1965年和1966年的兩次提案均未通過(guò)參議院審議*未通過(guò)的原因是該構(gòu)想有通過(guò)政府直接控制的機(jī)構(gòu)強(qiáng)行使一部分農(nóng)戶離開(kāi)農(nóng)業(yè)或強(qiáng)行購(gòu)買土地的嫌疑。。出于無(wú)奈，農(nóng)林水產(chǎn)省在1967年發(fā)布《構(gòu)造政策的基本方針》，轉(zhuǎn)為強(qiáng)調(diào)通過(guò)土地租賃擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模的改革方向。農(nóng)地政策的重點(diǎn)從所有權(quán)的轉(zhuǎn)移(買賣)轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移(租賃)是針對(duì)當(dāng)時(shí)社會(huì)和政治環(huán)境的妥協(xié)措施。

沿著這一方向，1970年，通過(guò)修訂《農(nóng)地法》創(chuàng)立了農(nóng)地保有合理化促進(jìn)事業(yè)(在后來(lái)的《農(nóng)促法》中，更名為“農(nóng)地保有合理化事業(yè)”)，確定由公益法人(主要為都道府縣公社)從事農(nóng)地及未開(kāi)墾地的買賣和租賃業(yè)務(wù)。1975年，通過(guò)修訂《農(nóng)振法》推出的增進(jìn)農(nóng)用地利用事業(yè)，設(shè)定了短期租借權(quán)。1980年《增進(jìn)農(nóng)地利用法》出臺(tái)，將政策支持的受委托范圍從租借權(quán)、無(wú)償租借權(quán)*是指借方從租方無(wú)償借用物品的權(quán)利。擴(kuò)大到所有權(quán)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方面，并開(kāi)始支持農(nóng)業(yè)設(shè)施用地和耕地開(kāi)發(fā)。最終形成了包括促進(jìn)整個(gè)地域的農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)地有效利用的綜合性制度結(jié)構(gòu)[4]253。即便如此，以農(nóng)地保有合理化事業(yè)為核心的土地流轉(zhuǎn)依然不能擺脫所有權(quán)轉(zhuǎn)移為主的流轉(zhuǎn)模式和以流轉(zhuǎn)主體個(gè)體間協(xié)議為前提實(shí)現(xiàn)土地轉(zhuǎn)移的流轉(zhuǎn)方式的局限性，加上財(cái)政支持并不充分，使得政策效果受到影響*農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)に関するQ&A.農(nóng)林水產(chǎn)省網(wǎng)站：http:∥www.maff.go.jp/j/keiei/koukai/kikou/。。因而，為打破政策困境，進(jìn)一步完善經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的需要變得更為緊迫。

第四，為完成土地規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的目標(biāo)，有必要實(shí)施新政策加快土地集中利用的進(jìn)度。將耕地向有意愿有能力的經(jīng)營(yíng)主體集中被認(rèn)為是提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的重要手段。2013年6月日本內(nèi)閣決議通過(guò)的《日本再興戰(zhàn)略》是規(guī)定日本經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的政府最高決議。其中，針對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展，主張農(nóng)業(yè)通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)提高生產(chǎn)效率和收益能力。并提出了要在10年內(nèi)達(dá)到所有耕地的80%由“農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體”經(jīng)營(yíng)的量化目標(biāo)?！敖刂?015年3月末，向‘農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體’集中的耕地面積占總耕地面積的比例為50.3%”。為達(dá)成80%的集中度，日本還需要繼續(xù)增加134萬(wàn)公頃的耕地用于集約化經(jīng)營(yíng)，年均新增14.9萬(wàn)公頃。但從實(shí)際情況看，2014年日本新增的集約化利用耕地面積為6.3萬(wàn)公頃[9]5-6，可以說(shuō)距離目標(biāo)任重道遠(yuǎn)。為按時(shí)完成耕地集中利用的目標(biāo)，日本新設(shè)了農(nóng)地中間管理制度，推動(dòng)耕地向農(nóng)業(yè)承擔(dān)者集中。

二、農(nóng)地中間管理制度運(yùn)營(yíng)機(jī)制

日本《關(guān)于農(nóng)地中間管理事業(yè)的法律》的立法目的是通過(guò)明確農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)(農(nóng)地銀行)的設(shè)置及其相應(yīng)功能和支持措施，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大、農(nóng)業(yè)用地的集約化(分散地塊的整合)利用、以及新的有意愿的人參與農(nóng)業(yè)，并以此提高農(nóng)業(yè)用地的利用效率和集約化程度，進(jìn)而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力*參見(jiàn)“農(nóng)地中間管理事業(yè)の推進(jìn)に関する法律”，電子政府の総合窓口：http:∥law.e-gov.go.jp/htmldata/H25/H25HO101.html。。主要做法是農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)先將轄區(qū)內(nèi)有必要進(jìn)行集約化利用的耕地，以及撂荒地流轉(zhuǎn)進(jìn)來(lái)，之后以利于集中成片使用的形式流轉(zhuǎn)給“農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體”*“農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體”(農(nóng)業(yè)擔(dān)い手)是指從事高效、穩(wěn)定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)(經(jīng)營(yíng)主體的主要從業(yè)者與其他產(chǎn)業(yè)從業(yè)者在同等年勞動(dòng)時(shí)間的情況下，能夠獲得不遜于當(dāng)?shù)仄渌a(chǎn)業(yè)從業(yè)者終生收入)的主體和以此為目標(biāo)的經(jīng)營(yíng)主體。具體包括“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”、“集落營(yíng)農(nóng)”(以村落等地緣為基礎(chǔ)的一定區(qū)域內(nèi)的農(nóng)戶共同從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的主體)和“法人經(jīng)營(yíng)”3類。另外日本在不同時(shí)期，農(nóng)業(yè)政策支持的農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體的具體形式有所不同。具體參見(jiàn)文獻(xiàn)[11]。。其運(yùn)行機(jī)制包括以下內(nèi)容。

(一)共同管理的組織架構(gòu)與職責(zé)分工

農(nóng)地中間管理制度的組織架構(gòu)中包括農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)、都道府縣知事、市町村、農(nóng)林水產(chǎn)大臣和相關(guān)農(nóng)業(yè)團(tuán)體。在農(nóng)地中間管理制度中各有不同的功能定位(圖1)。在制度設(shè)計(jì)上，一方面體現(xiàn)了屬地管理，知事作為都道府縣行政區(qū)的首長(zhǎng)，負(fù)責(zé)制定《農(nóng)地中間管理事業(yè)基本方針》(以下簡(jiǎn)稱《基本方針》)，并在其中明確推進(jìn)農(nóng)地中間管理事業(yè)的目標(biāo)、基本方向以及其他必要的內(nèi)容。另外，負(fù)責(zé)指定一個(gè)一般社團(tuán)法人或一般財(cái)團(tuán)法人*一般社團(tuán)法人是依法成立的以人的組合作為法人成立基礎(chǔ)的、從事非營(yíng)利活動(dòng)的社團(tuán)。一般財(cái)團(tuán)法人是依法成立的以財(cái)產(chǎn)作為法人成立基礎(chǔ)的、從事非營(yíng)利活動(dòng)的社團(tuán)。作為農(nóng)地中間管理事業(yè)的管理和實(shí)施組織，即農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)。市町村作為地方自治體，主要職責(zé)是提供農(nóng)用土地歸屬和利用等相關(guān)情況、組織核心農(nóng)業(yè)從業(yè)者定期協(xié)商中間管理制度的相關(guān)事宜等。另一方面，也體現(xiàn)了部門管理。農(nóng)林水產(chǎn)大臣的職責(zé)是從全國(guó)層面對(duì)農(nóng)地中間管理制度的實(shí)施狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并通過(guò)公開(kāi)評(píng)價(jià)結(jié)果等手段，促進(jìn)農(nóng)地中間管理制度的有效實(shí)施。

農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定當(dāng)?shù)亍掇r(nóng)地中間管理事業(yè)管理規(guī)程》(以下簡(jiǎn)稱《管理規(guī)程》)，并在其中明確實(shí)施農(nóng)地中間管理事業(yè)的區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)定農(nóng)地中間管理權(quán)所需農(nóng)用地的標(biāo)準(zhǔn)及獲取方法和信息公開(kāi)的要求等，負(fù)責(zé)編制年度實(shí)施計(jì)劃和預(yù)算，負(fù)責(zé)農(nóng)地中間管理制度的實(shí)施，主要包括制定農(nóng)地利用分配計(jì)劃*農(nóng)地利用分配計(jì)劃可以認(rèn)為是有關(guān)土地流轉(zhuǎn)的制度構(gòu)造。指的是由農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)制定的“農(nóng)地利用分配計(jì)劃”經(jīng)過(guò)知事的認(rèn)可和公示，即可進(jìn)行農(nóng)地權(quán)利的轉(zhuǎn)移，不再需要按照農(nóng)地法的要求獲得農(nóng)業(yè)委員會(huì)的許可。是從盡量簡(jiǎn)化手續(xù)的角度出發(fā)，針對(duì)農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)作為受讓方轉(zhuǎn)入土地，進(jìn)而開(kāi)展土地轉(zhuǎn)出工作的制度設(shè)計(jì)。和募集租借者(轉(zhuǎn)入方)。

圖1 農(nóng)地中間管理制度組織框架

(二)制度運(yùn)行機(jī)制

農(nóng)地中間管理制度的運(yùn)行采用的是農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)主導(dǎo)、市町村及農(nóng)協(xié)等機(jī)構(gòu)支持，協(xié)調(diào)土地出讓方和受讓方之間土地供求關(guān)系的資源配置機(jī)制。其操作流程可以分為5步(圖2)。第一步是募集轉(zhuǎn)入方，即在所定區(qū)域內(nèi)通過(guò)公募形式征集有意轉(zhuǎn)入土地的主體及其土地需求。第二步是募集轉(zhuǎn)出方，即以需求為基礎(chǔ)，通過(guò)有意轉(zhuǎn)出土地者的申報(bào)或與土地所有者協(xié)商的方式募集轉(zhuǎn)出者。第三步是信息匹配，即選定土地轉(zhuǎn)入者。機(jī)構(gòu)在考慮與轉(zhuǎn)入方經(jīng)營(yíng)土地的位置關(guān)系、與轉(zhuǎn)入方所需土地條件的符合情況、對(duì)地方農(nóng)業(yè)發(fā)展有利程度等三個(gè)條件的基礎(chǔ)上，確定轉(zhuǎn)入方的優(yōu)先順序。第四步是轉(zhuǎn)入土地，機(jī)構(gòu)針對(duì)信息匹配成立的農(nóng)地，通過(guò)市町村的“農(nóng)地利用集中計(jì)劃”*是根據(jù)《農(nóng)業(yè)経営基盤強(qiáng)化促進(jìn)法》的規(guī)定，由市町村制定的有關(guān)土地使用權(quán)規(guī)定的計(jì)劃。做法是通過(guò)農(nóng)業(yè)委員會(huì)的決定，并發(fā)布公告之后，可以不受《農(nóng)地法》第3條的約束，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。目的是通過(guò)在土地轉(zhuǎn)入方和轉(zhuǎn)出方之間設(shè)定土地使用權(quán)，并明確流轉(zhuǎn)期滿后，使用權(quán)返還所有權(quán)人，以緩解《農(nóng)地法》對(duì)轉(zhuǎn)出者權(quán)益保護(hù)不足的問(wèn)題，使農(nóng)戶能夠安心地流轉(zhuǎn)土地。轉(zhuǎn)入土地，并獲得“土地中間管理權(quán)”。第五步是轉(zhuǎn)出土地。

圖2 農(nóng)地中間管理制度操作流程圖 資料來(lái)源：根據(jù)宮崎農(nóng)業(yè)振興公社網(wǎng)站(http:∥www.miyagi-agri.com/jigyou/)、岐阜縣農(nóng)畜產(chǎn)公社網(wǎng)站(http:∥nochichukan-gifu.com/)和福島縣農(nóng)業(yè)振興公社網(wǎng)站(http:∥www.fnk.or.jp/work/work01_01.html)有關(guān)農(nóng)地中間管理制度示意圖繪制。

上述步驟建立在中介機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制的基礎(chǔ)之上。首先，通過(guò)新設(shè)土地權(quán)利為機(jī)構(gòu)提供流轉(zhuǎn)服務(wù)奠定了基礎(chǔ)。通過(guò)設(shè)置“農(nóng)地中間管理權(quán)”*“農(nóng)地中間管理權(quán)”是農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)為轉(zhuǎn)租農(nóng)用土地獲得的三種權(quán)利。一是通過(guò)租用和借用獲得的權(quán)利；二是所有權(quán)，但僅限獲得了委托的土地。且該農(nóng)用土地是以轉(zhuǎn)租為手段，以土地運(yùn)用為目的；三是《農(nóng)地法》第四十三條第一項(xiàng)規(guī)定的使用權(quán)。，使得農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)作為中介在供求雙方之間發(fā)揮資源配置功能成為可能，利用這一權(quán)利，在時(shí)間上，管理機(jī)構(gòu)可以先收儲(chǔ)土地，尋找到合適的承租人后進(jìn)行流轉(zhuǎn)；在空間上，便于以進(jìn)行更大規(guī)模的流轉(zhuǎn)；在交易對(duì)象上，借用機(jī)構(gòu)的信用和制度優(yōu)勢(shì)，可以向更多的潛在對(duì)象進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并且，在轉(zhuǎn)出擁有“中間管理權(quán)”的土地時(shí)，不再需要土地所有權(quán)人的同意。這種中介機(jī)制有利于提高流轉(zhuǎn)的靈活性，降低土地出讓方和受讓方的交易成本。

其次，通過(guò)實(shí)行流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼措施，提升參與流轉(zhuǎn)的動(dòng)力。農(nóng)地中間管理制度采用的補(bǔ)貼政策稱為機(jī)構(gòu)集中合作金*機(jī)構(gòu)集中合作金的日語(yǔ)原文是“機(jī)構(gòu)集積協(xié)力金”，“集積”包括擴(kuò)大面積和集中連片兩個(gè)含義。，針對(duì)兩個(gè)層次三種對(duì)象。第一個(gè)層次是對(duì)區(qū)域的補(bǔ)貼，稱為區(qū)域集中合作金(日語(yǔ)是“地域集積協(xié)力金”)，作為“區(qū)域”的條件包括屬于同一市町村范圍，并包括在同一個(gè)“區(qū)域農(nóng)業(yè)總體規(guī)劃”*區(qū)域農(nóng)業(yè)總體規(guī)劃在也被稱作“人地計(jì)劃”，日語(yǔ)叫做“人·農(nóng)地プラン”或“地域農(nóng)業(yè)マスタープラン”。其政策含義是針對(duì)由于人口高齡化、農(nóng)業(yè)后繼乏人以及撂荒地增加等“人與土地問(wèn)題”加劇，導(dǎo)致在5～10年之后農(nóng)業(yè)前景堪憂的地區(qū)不斷增加，鼓勵(lì)地方通過(guò)協(xié)商制定區(qū)域農(nóng)業(yè)總體規(guī)劃，解決今后誰(shuí)能作為主要經(jīng)營(yíng)主體、主要經(jīng)營(yíng)主體如何集中使用土地以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展方向等問(wèn)題。規(guī)劃由市町村在參照經(jīng)營(yíng)主體協(xié)商結(jié)果的基礎(chǔ)上編制草案，經(jīng)由相關(guān)農(nóng)業(yè)機(jī)構(gòu)和農(nóng)戶代表討論后正式確定。的范圍；作為農(nóng)業(yè)村落或擁有10公頃以上耕地的范圍；涵蓋多個(gè)農(nóng)戶；耕地面積在“耕地臺(tái)賬”中是清楚的等4項(xiàng)。一個(gè)區(qū)域委托給農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)的面積達(dá)到20%以上是獲得補(bǔ)貼的起點(diǎn)，單位面積的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)隨著委托比例的增加而提高。另外，2018年的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是基準(zhǔn)，委托的時(shí)間越早，補(bǔ)貼力度越大。

表3 區(qū)域集中合作金支付標(biāo)準(zhǔn)

注：2016年7月8日人民幣與日元匯率：1日元=0.066 3人民幣元；1人民幣元=15.087 9日元。

第二個(gè)層次是對(duì)個(gè)人的補(bǔ)貼。一類是經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)換合作金(日語(yǔ)是“経営転換協(xié)力金”)，補(bǔ)貼對(duì)象是將耕地委托給機(jī)構(gòu)的個(gè)人，包括通過(guò)減少農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)內(nèi)容進(jìn)行生產(chǎn)調(diào)整的農(nóng)戶(如從進(jìn)行設(shè)施蔬菜和水稻種植的復(fù)合經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)為只從事水稻生產(chǎn)的情況)、退休農(nóng)戶和不從事農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的耕地繼承人。補(bǔ)貼額度與委托面積成正比。另一類是耕作者集中合作金(日語(yǔ)是“耕作者集積協(xié)力金”)，補(bǔ)貼對(duì)象是與機(jī)構(gòu)所有或借入土地相鄰的耕地的所有權(quán)人或使用權(quán)人，即該耕地的耕作者，在將該相鄰耕地委托給機(jī)構(gòu)的情況下，所有權(quán)人或使用權(quán)人可以獲得本項(xiàng)補(bǔ)貼。

總體而言，農(nóng)地中間管理制度的組織架構(gòu)較為完善，體現(xiàn)了多主體參與共同促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)順利進(jìn)行的政策意圖。構(gòu)建了以土地供求關(guān)系為基礎(chǔ)，以“土地中間管理權(quán)”為依據(jù)，以農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。補(bǔ)貼政策傾向于鼓勵(lì)土地轉(zhuǎn)出，對(duì)委托比例大、委托時(shí)間早的區(qū)域和轉(zhuǎn)出主體補(bǔ)貼力度也大，體現(xiàn)了促進(jìn)土地盡快轉(zhuǎn)出的政策意圖。

三、制度實(shí)施效果與問(wèn)題分析

(一)運(yùn)行效果

自2014年農(nóng)地中間管理制度實(shí)施以來(lái)，日本 “農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體”經(jīng)營(yíng)的土地面積占總耕地面積的比例開(kāi)始呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，2014年的50.30%較2013年的48.7%增長(zhǎng)了1.6%，2015年同比增加了2.0%，增長(zhǎng)幅度也呈擴(kuò)大趨勢(shì)。從實(shí)際面積看，2014年機(jī)構(gòu)借入土地2.9萬(wàn)公頃，轉(zhuǎn)出2.4萬(wàn)公頃。2015年借入土地7.6萬(wàn)公頃，轉(zhuǎn)出7.7萬(wàn)公頃，利用機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)土地集中利用的面積增加了3倍*平成27年度の農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)の実績(jī)等について. 日本農(nóng)林水產(chǎn)省網(wǎng)站：http:∥www.maff.go.jp/j/keiei/koukai/kikou/pdf/siryou1_kikou_h27.pdf。。農(nóng)地中間管理制度的效果開(kāi)始逐步顯現(xiàn)。

圖3 日本農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體經(jīng)營(yíng)面積占比變化趨勢(shì) 資料來(lái)源：農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)の運(yùn)用狀況.日本首相官邸網(wǎng)站：http:∥www.kantei.go.jp/jp/singi/nousui/；圖中2015年的數(shù)字引自平成27年度の農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)の実績(jī)等について.日本農(nóng)林水產(chǎn)省網(wǎng)站：http:∥www.maff.go.jp/j/keiei/koukai/kikou/pdf/siryou1_kikou_h27.pdf。

同時(shí)，日本各地在制度的實(shí)施層次積極探索，從下面的幾個(gè)有特點(diǎn)的案例可以看出農(nóng)地中間管理制度的實(shí)施對(duì)地方實(shí)現(xiàn)規(guī)?；图s化經(jīng)營(yíng)的作用*農(nóng)地中間管理事業(yè)の優(yōu)良事例集(平成27年度版).平成28年7月，日本農(nóng)林水產(chǎn)省網(wǎng)站：http:∥www.maff.go.jp/j/keiei/koukai/kikou/ 。本節(jié)內(nèi)容從該案例集中摘錄、整理。。如項(xiàng)目整合型的做法主要是在計(jì)劃實(shí)施農(nóng)田整治等項(xiàng)目的地區(qū)，以制度的資金支持作為配套，引導(dǎo)土地資源向規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體流轉(zhuǎn)。靜岡縣菊川市河?xùn)|地區(qū)以實(shí)施灌溉管線項(xiàng)目，石川縣志賀町酒見(jiàn)地區(qū)和秋田縣秋田市雄和平?jīng)g地區(qū)以實(shí)施土地整治項(xiàng)目為契機(jī)，用農(nóng)地中間管理制度的資金作為配套，促進(jìn)土地資源整合；引進(jìn)企業(yè)型的做法是為解決農(nóng)業(yè)后繼者不足的問(wèn)題，利用制度支持，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)企業(yè)參與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。長(zhǎng)崎縣松浦市委馬込地區(qū)引進(jìn)外來(lái)企業(yè)以及岐阜縣飛騨市古川町?dāng)?shù)河地區(qū)支持地方企業(yè)的實(shí)踐均大大提高了土地集中利用的比例；機(jī)構(gòu)主導(dǎo)型的做法是充分利用具有公共性質(zhì)的農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)的公信力，化解土地轉(zhuǎn)出方擔(dān)心土地被不合理使用或不能如期收回等的疑慮，促進(jìn)相鄰?fù)恋亓鬓D(zhuǎn)給農(nóng)業(yè)承擔(dān)主體；內(nèi)部協(xié)商型的做法是抓住制度實(shí)施的機(jī)遇，支持農(nóng)戶之間協(xié)商決定實(shí)現(xiàn)土地集中利用的方式。茨城縣下妻市二本紀(jì)和今泉地區(qū)屬于有經(jīng)營(yíng)意愿農(nóng)戶較多的地區(qū)，在制度實(shí)施過(guò)程中磨合出了農(nóng)戶自身認(rèn)可的，按經(jīng)營(yíng)規(guī)模自小到大的順序，選擇地塊的方式，大大提高了集約化程度；創(chuàng)建示范型的做法是村落整體設(shè)立村落營(yíng)農(nóng)法人，將個(gè)體經(jīng)營(yíng)變成集體經(jīng)營(yíng)，福井縣若狹町佐古地區(qū)通過(guò)這種方式將土地集中利用的比例從46%提高到了87%。

表4 農(nóng)地中間管理制度實(shí)施案例

注：表中“制度”指農(nóng)地中間管理制度，“機(jī)構(gòu)”指農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)。將農(nóng)業(yè)承擔(dān)者、農(nóng)業(yè)法人和農(nóng)業(yè)企業(yè)統(tǒng)一稱為規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體。

(二)問(wèn)題及原因分析

雖然農(nóng)地中間管理制度的實(shí)施推進(jìn)了耕地集中與集約化利用，改進(jìn)了土地利用制度。但是，結(jié)果仍未能盡如人意。2014年度(2014年4月至2015年3月)，實(shí)現(xiàn)集中利用的目標(biāo)面積為14.92萬(wàn)公頃，實(shí)際實(shí)現(xiàn)集中利用的面積為6.29萬(wàn)公頃。其中，經(jīng)由機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)集中利用的面積為7 349公頃。也就是說(shuō)，該年度土地集中利用目標(biāo)的完成率為42.16%，其中經(jīng)由機(jī)構(gòu)的完成率只占4.93%。該年度編制的機(jī)構(gòu)集中合作金預(yù)算為453億日元，實(shí)際使用額度為80億日元，預(yù)算執(zhí)行率僅為17.66%*農(nóng)地中間管理機(jī)構(gòu)の実績(jī)等に関する資料.平城27年5月.農(nóng)林水產(chǎn)省網(wǎng)站:http:∥www.maff.go.jp/j/keiei/koukai/kikou/pdf/siryou2.pdf。。那么，到底是什么原因?qū)е铝宿r(nóng)地中間管理制度未能充分發(fā)揮出設(shè)想的功能？

首先，作為潛在轉(zhuǎn)出方的土地所有者的擔(dān)心影響了流轉(zhuǎn)。在土地私有制度下，日本的土地所有者對(duì)他人進(jìn)入自家土地存在天然的抵觸情緒，在出租土地時(shí)并不僅僅看重經(jīng)濟(jì)利益，更看重對(duì)方是否愛(ài)惜自己的土地。由于對(duì)通過(guò)土地中間管理機(jī)構(gòu)公募召集的轉(zhuǎn)入方不熟悉，擔(dān)心自己的土地不能被認(rèn)真對(duì)待，這種特有的文化心態(tài)阻礙了土地所有者通過(guò)機(jī)構(gòu)參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。

其次，制度設(shè)計(jì)對(duì)土地流轉(zhuǎn)存在影響。一是較長(zhǎng)的流轉(zhuǎn)周期存在弱化土地所有者轉(zhuǎn)出積極性的可能。土地所有者如果通過(guò)機(jī)構(gòu)參與土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)周期至少是10年，期間，涉及到繼承、以及出現(xiàn)能夠出租或出賣給機(jī)構(gòu)以外主體的機(jī)會(huì)時(shí)，很難將土地收回來(lái)。也就是說(shuō)，較為長(zhǎng)久的流轉(zhuǎn)期對(duì)土地所有者處理土地的自由度有影響；二是受是否存在轉(zhuǎn)入方的影響較大。農(nóng)地中間管理制度并非是無(wú)限制地集中土地，如果沒(méi)有轉(zhuǎn)入方出現(xiàn)，土地所有者即使有轉(zhuǎn)出土地的意愿，機(jī)構(gòu)也不會(huì)隨意接受。

四、日本農(nóng)地中間管理制度的啟示

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的上升，從生產(chǎn)主體的角度看，農(nóng)業(yè)的目標(biāo)必然會(huì)從滿足基本生計(jì)轉(zhuǎn)向通過(guò)商品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)獲取與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的收入，擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模是自然的選擇。而在土地資源稀缺，小規(guī)模經(jīng)營(yíng)普遍的東亞地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)是應(yīng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變的必由之路。日本為促進(jìn)土地向農(nóng)業(yè)承擔(dān)者流轉(zhuǎn)、集中而建立的農(nóng)地中間管理制度，強(qiáng)調(diào)流轉(zhuǎn)制度與農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的一致性，注重運(yùn)用補(bǔ)貼這一經(jīng)濟(jì)杠桿，重視政策目標(biāo)群體參與等的做法對(duì)中國(guó)完善土地流轉(zhuǎn)制度有一定的參考價(jià)值。

(一)以目標(biāo)為導(dǎo)向，完善制度設(shè)計(jì)

總體上，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是手段，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)才是目標(biāo)。日本出臺(tái)的農(nóng)地中間管理制度較為完善，一是實(shí)施范圍限定在農(nóng)業(yè)振興區(qū)域，這是都道府縣依法確定的，為發(fā)展農(nóng)業(yè)確保優(yōu)質(zhì)耕地，嚴(yán)格執(zhí)行農(nóng)地農(nóng)用，并優(yōu)先享受農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施補(bǔ)貼的區(qū)域。二是土地中間管理權(quán)的設(shè)計(jì)將土地使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)，為機(jī)構(gòu)獲取并參與使用權(quán)的流轉(zhuǎn)確立了法律依據(jù)。三是在全國(guó)范圍內(nèi)按照統(tǒng)一的制度機(jī)制開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)。四是農(nóng)地中間管理制度注重土地流轉(zhuǎn)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)相一致。土地流轉(zhuǎn)制度設(shè)計(jì)與發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的目標(biāo)結(jié)合緊密。

近年來(lái)，中國(guó)開(kāi)始積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)工作，2014年11月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》對(duì)引導(dǎo)農(nóng)村土地(指承包耕地)經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的原則、規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)、加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和建立健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系等提出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。2016年10月中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》對(duì)“三權(quán)分置”辦法進(jìn)行了原則性規(guī)范。但在操作層面，并沒(méi)有出臺(tái)涉及機(jī)構(gòu)建設(shè)、流轉(zhuǎn)規(guī)范、相關(guān)利益主體責(zé)任分工等適用于國(guó)家整體的措施，地方政府在土地流轉(zhuǎn)上的體制機(jī)制創(chuàng)新以及流轉(zhuǎn)平臺(tái)建設(shè)是主要的實(shí)踐方式。在推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，存在追求大規(guī)模、所支持經(jīng)營(yíng)主體不明確等問(wèn)題，缺乏對(duì)土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)之間關(guān)系的重視、等問(wèn)題。土地流轉(zhuǎn)是手段，不是目的，有必要以目標(biāo)為導(dǎo)向，從國(guó)家層面進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)的制度設(shè)計(jì)。

(二)細(xì)化政策措施，合理引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)

日本的農(nóng)地中間管理制度中，設(shè)計(jì)了按參與流轉(zhuǎn)時(shí)間先后，采用不同補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的差異化補(bǔ)貼方式，這種“先用多補(bǔ)”的做法對(duì)有轉(zhuǎn)出需求的農(nóng)戶積極利用流轉(zhuǎn)制度有激勵(lì)作用；對(duì)制度實(shí)施區(qū)域的限定使得該制度與之前的支農(nóng)重點(diǎn)保持了一致，保證了農(nóng)業(yè)政策的連續(xù)性，同時(shí)，也體現(xiàn)了對(duì)財(cái)政投入效率的重視；把地方農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃作為中間管理制度支持的前提有利于保障財(cái)政補(bǔ)貼符合農(nóng)業(yè)發(fā)展的方向；設(shè)定“中間管理權(quán)”的做法為管理機(jī)構(gòu)開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)理順了法律關(guān)系。

與日本相比，中國(guó)的土地流轉(zhuǎn)面臨更加復(fù)雜的形勢(shì)。首先，需要考慮巨大人口的糧食安全，控制土地利用的非農(nóng)化和非糧化。其次，農(nóng)戶自身耕作愿望減弱與土地權(quán)利意識(shí)增強(qiáng)混在的現(xiàn)實(shí)使得土地流轉(zhuǎn)不得不面對(duì)一些非經(jīng)濟(jì)因素的影響；第三，解決土地關(guān)系的復(fù)雜化需要理順相關(guān)法律關(guān)系。隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的深入，農(nóng)村人口流動(dòng)加速，離農(nóng)離村現(xiàn)象已經(jīng)十分普遍，農(nóng)民從事職業(yè)和居住地的多元化對(duì)現(xiàn)有的承包制度提出了挑戰(zhàn)，在第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)三十年的政策已經(jīng)明朗的情況下，與土地關(guān)系密切相連的村集體成員權(quán)的規(guī)范等關(guān)鍵問(wèn)題的解決有待法律制度的調(diào)整。因此，中國(guó)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)制度的設(shè)計(jì)更應(yīng)該注重準(zhǔn)確定位今后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體，細(xì)化政策措施，使其真正發(fā)揮引導(dǎo)“土地有序流轉(zhuǎn)”的作用。

(三)調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，支持土地流轉(zhuǎn)

日本農(nóng)地中間管理制度的最大特點(diǎn)是對(duì)轉(zhuǎn)出方支付耕作者集中合作金，即以現(xiàn)金形式提供轉(zhuǎn)出補(bǔ)貼，財(cái)政支持的對(duì)象清晰，目標(biāo)明確。反觀中國(guó)的針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補(bǔ)貼，在土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)出方除獲得流轉(zhuǎn)費(fèi)之外，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼仍歸土地承包權(quán)人的做法不在少數(shù)，不從事農(nóng)業(yè)，甚至不在村的農(nóng)戶仍然得到農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，也就是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的福利化現(xiàn)象有違支農(nóng)政策的初衷和目的，也導(dǎo)致了不公平。通過(guò)調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，明確要求不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶無(wú)權(quán)獲得農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，同時(shí)設(shè)立流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼，既有利于提高政策的合理性和導(dǎo)向性，也有利于降低土地承包權(quán)人的抵觸。

(四)注重基層和農(nóng)民參與

日本農(nóng)地中間管理制度的實(shí)施結(jié)果與當(dāng)初的期待還有差距，其主要原因是未能激發(fā)對(duì)土地流轉(zhuǎn)有影響離的市町村和農(nóng)協(xié)的積極性，也未能消除土地所有者的擔(dān)心。由于治理機(jī)制和土地所有制度的不同，中國(guó)更有能力較快地推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。但是，需要注意的是，作為基層的村莊和農(nóng)戶的參與和認(rèn)可是實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。土地流轉(zhuǎn)制度從微觀上是規(guī)范和協(xié)調(diào)轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方之間的經(jīng)濟(jì)利益，從宏觀上是協(xié)調(diào)國(guó)家或地方農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和農(nóng)戶之間的利益關(guān)系，要處理好這兩個(gè)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用，基層和農(nóng)戶的參與不可或缺。

[參考文獻(xiàn)]

[1] 羅必良，等.產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度、土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民權(quán)益保護(hù).北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2013