黃佳鵬

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

一、問題的提出

黨的十八大報告提出要在2020年全面建成小康社會，十九大報告繼續(xù)闡明要打贏“脫貧攻堅”戰(zhàn)役。實現(xiàn)這一宏偉目標的關(guān)鍵在于農(nóng)村5700多萬貧困人口的脫貧。早在2013年底，國家出臺《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》指出，“要進一步完善中央統(tǒng)籌、省負總責、縣抓落實的管理體制，按照分級負責、精準識別和動態(tài)管理的原則”、“切實做到扶真貧、真扶貧，確保在規(guī)定時間內(nèi)達到穩(wěn)定脫貧目標”。由此，2014年初，中央和地方紛紛制定了精準扶貧的戰(zhàn)略規(guī)劃，并展開具體的實施幫扶。

在精準扶貧實踐中，核心問題是“精準”。如何實現(xiàn)對貧困單元的“精確瞄準”、“精準幫扶”并最終實現(xiàn)“精準脫貧”是國家扶貧開發(fā)的關(guān)注點，也是學界的重要研究方向。精準扶貧作為各級政府和部門的中心工作，在官僚體制內(nèi)部已“自上而下”地構(gòu)建出一套完備的數(shù)據(jù)收集與考核評估體系，在這種剛性且嚴格的考核體制的層層傳遞下，基層組織(縣鄉(xiāng)村)成為體制壓力的受力者，而其根源在于中國權(quán)威體制存在一個漫長的治理鏈條，即，上級統(tǒng)一決策與地方具體情況之間存在巨大張力，剛性科層組織面對彈性的、復雜的基層社會問題，存在著治理成本劇增等多重組織問題[1]。在這種權(quán)威體制下，扶貧實踐的效果關(guān)鍵在于基層組織的執(zhí)行力，如何理解這種體制壓力下基層各扶貧主體的互動機制及面臨的實踐困境是本文的問題意識，在此基礎(chǔ)上本文希冀提出一些有現(xiàn)實意義的對策。

二、文獻梳理與分析框架

(一)文獻梳理

學界關(guān)于精準扶貧的研究主要集中于內(nèi)涵、意義及實踐困境幾個方面。其中，關(guān)于實踐困境的研究較多，集中探討貧困的治理問題。有學者從國家治理能力的視角來分析精準扶貧的實踐效果[2]，以及研究精準扶貧實踐在技術(shù)治理、“數(shù)字下鄉(xiāng)”的背景下與鄉(xiāng)村社會的對接問題[3]。隨著精準扶貧實踐的不斷深入，更多的學者將研究的方向轉(zhuǎn)向基層治理，從發(fā)揮基層組織功能[4]、凸顯鄉(xiāng)村主體性[5]以及重塑鄉(xiāng)賢治理機制的角度進行研究[6]。

1. 治理資源的視角。精準扶貧關(guān)鍵在于解決扶貧項目資源下鄉(xiāng)的“最后一公里”問題，即政府與分散的千家萬戶村民如何實現(xiàn)高效對接。邢成舉從項目資源的視角闡釋了精準扶貧的實踐困境成因，認為扶貧項目瞄準率低及項目偏離導致項目到戶率低，從而致使扶貧領(lǐng)域單位投入的增加與減貧和脫貧的效果不成比例，繼而出現(xiàn)扶貧內(nèi)卷化現(xiàn)象[7]。李小云從政策資源的視角對扶貧政策的制定與實踐效果進行研究，指出扶貧政策的效果已不再取決于頂層如何設(shè)計，而更多地是如何“落地”的過程，即，取決于鄉(xiāng)村底層的制度培育以及各種扶貧資源如何在村莊社會中實現(xiàn)公平傳遞[8]。在此基礎(chǔ)上，邢成舉、李小云進而引入“精英俘獲”理論，具體研究了財政扶貧項目目標偏離問題[9]，指出扶貧資源被一些精英不合理不公平地占據(jù)，難以瞄準需要幫扶的對象并施以有效的脫貧措施。學者劉升從村莊個案出發(fā)，用“資本化”的概念對精英俘獲扶貧資源的方式進行了分析，并認為這種新的俘獲方式不僅在經(jīng)濟上增加了貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧負擔，而且導致農(nóng)村社會的貧困代際傳遞和政治上的村莊治理內(nèi)卷化[10]。

2. 基層組織的視角?；鶎咏M織是扶貧攻堅最關(guān)鍵的一環(huán)，也是最貼近貧困戶的主體，尤其是村級組織的功能逐漸凸顯，其優(yōu)勢主要體現(xiàn)為以下兩方面：首先，更有效率地瞄準貧困單元并找出脫貧路徑，因為村級組織對村民的貧困實際狀況更加了解；其次，有效降低政府扶貧的行政成本，因為群眾參與管理與監(jiān)督的主動性更強，更能促進扶貧的公平、公正目標[11]。雷望紅從基層組織的視角探討精準扶貧政策是如何難以精準執(zhí)行的內(nèi)在機制，認為扶貧政策在“落地”執(zhí)行過程中，出現(xiàn)“識別不精準、幫扶不精準、管理不精準以及考核不精準”等諸多問題，究其原因，基層組織受到國家與農(nóng)民的雙重擠壓，既要完成自上而下的科層任務(wù)考核，又要接受來自農(nóng)民群眾的監(jiān)督[12]。在治理資源有限的條件下，基層組織的政策執(zhí)行空間被壓縮、治理能力被弱化，嚴重影響了基層干部的政策定位與具體執(zhí)行，不利于精準扶貧的貫徹落實。

3. 第一書記的視角。第一書記駐村制度早在2010年已試點，但在中央層面大力推廣則是2015年，中央組織部辦公廳、中央農(nóng)村工作領(lǐng)導小組辦公室、國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組辦公室聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好選派機關(guān)優(yōu)秀干部到村任第一書記工作的通知》，重點向黨組織軟弱渙散村和建檔立卡貧困村“全覆蓋”選派第一書記，目的在于加強農(nóng)村基層組織建設(shè)并帶領(lǐng)貧困村、貧困戶精準脫貧。隨后在全國各省市全面開展了第一書記駐村扶貧的工作實踐，學術(shù)界也逐漸興起以第一書記為切入口來探討貧困的治理問題。王亞華等人從公共領(lǐng)導力視角出發(fā)，研究第一書記扶貧與農(nóng)村領(lǐng)導力供給之間的關(guān)系，對第一書記制度的歷程、自身的特征及其在扶貧實踐中的效果與問題進行了實證分析[13]。謝小芹提出“接點治理”[14]和“雙軌治理”[15]的概念，以“第一書記”的視角來研究貧困問題，其核心內(nèi)容是指“由代表國家權(quán)力的第一書記直接嵌入村級組織，從而實現(xiàn)與基層社會的有機聯(lián)系并重塑起‘國家—基層組織—社會’的三邊關(guān)系，這種村級組織既匯聚了國家的權(quán)力又聚集了基層社會的無規(guī)則，既包含國家又包含社會，更包含了兩者的互動而形成的一種‘結(jié)構(gòu)場’”。具體而言，貧困中的接點治理表現(xiàn)為：國家下派第一書記推動村莊組織建設(shè)，以期融合基層社會，進而最終實現(xiàn)治理和消除貧困。第一書記的后盾單位對項目資源的整合影響較大，那些職權(quán)能力較強的單位則更易為村莊帶來項目資源，否則只能減弱治貧效果。雙軌治理是指，代表國家治理力量的第一書記與代表基層政治的村支書在村莊扶貧實踐中的治理格局，在這種雙軌治理模式下，彼此合作則有利于促使扶貧效益最大化，更好完成扶貧任務(wù)；而兩者的博弈和暗地競爭則會削弱扶貧效果，因而在這種雙軌扶貧治理下呈現(xiàn)出多面向的社會效果。

通過文獻梳理可得出，有關(guān)精準扶貧研究的視角經(jīng)歷了以下幾個階段：從強調(diào)國家治理能力到強調(diào)鄉(xiāng)村主體性的能力，再到雙軌治理強調(diào)國家與基層社會的統(tǒng)籌，在精準扶貧研究中完成了從國家至基層社會的層層探討，但鮮有研究將基層各扶貧主體抽離出治貧體系進行有針對性的研究。僅有少數(shù)學者從宏觀層面來有針對性地探討扶貧主體的行為邏輯，例如莊天慧等人提出了“政府—市場—社會—社區(qū)—農(nóng)戶”五位一體的貧困治理模式，進而探討如何從精準識別、幫扶、管理、考核以及利益聯(lián)結(jié)、社會動員等方面保障精準扶貧工作的有效實施[16]。馬良燦從項目制的運行邏輯出發(fā)，分析了扶貧項目中資源主體、執(zhí)行主體與參與主體之間的關(guān)系，并對扶貧項目在鄉(xiāng)村社會的實施效果進行了剖析[17]。遺憾的是，較少研究將基層組織內(nèi)的扶貧主體作為一個特定研究對象。而隨著精準扶貧的深入推進，基層組織成為體制壓力的最大受力者，探討基層體制內(nèi)部各扶貧主體之間的互動機制以及精準扶貧實踐中遇到的困境是一個值得深究的議題，本文立足村莊個案的扶貧實踐，試圖分析上述提出的問題，并提出相應(yīng)的對策。

(二)分析框架

精準扶貧作為一項公共政策，之所以出現(xiàn)“數(shù)字扶貧”與“紙上脫貧”等背離政策目標的實踐樣態(tài)，關(guān)鍵在于沒有實現(xiàn)國家與農(nóng)民的精準互動。具體而言，基層扶貧主體作為扶貧政策的具體執(zhí)行者，其互動樣態(tài)及其成效直接關(guān)乎國家與農(nóng)民能否精準互動，進而影響到整個扶貧政策的效益，因此，探討基層各扶貧主體的互動形態(tài)及其動力來源具有重要的政策與現(xiàn)實意義，具體分析框架如圖1所示。

三、精準的四大困境——“紙上扶貧”與數(shù)字游戲

精準扶貧追求識別精準、幫扶精準、數(shù)據(jù)精準，是在技術(shù)治理的國家能力背景下展開的，其指標化、規(guī)范化的治理特征與鄉(xiāng)土社會的無規(guī)則形成悖論[3]，這是精準扶貧在鄉(xiāng)村社會遇到困境的制度根源。具體而言，可從以下四方面分析扶貧中的“精準困境”。

(一)貧困類型的多元化

趙曉峰等人指出，當前中國農(nóng)村貧困表現(xiàn)出四個維度的轉(zhuǎn)型，分別是“貧困程度的相對性、貧困生成的結(jié)構(gòu)性、貧困內(nèi)涵的消費性和貧困治理的日趨復雜性”[7]。從貧困程度而言，絕對貧困很少，更多的是相對貧困；支出型貧困為主，積累型貧困較少。按Z村所在的Q縣人均年收入3100元的貧困線標準，該村的貧困人口較少，而那些處于貧困線以下的基本被農(nóng)村低保覆蓋。換言之，農(nóng)民的基本經(jīng)濟條件都差不多，沒有出現(xiàn)明顯的經(jīng)濟分化，如何能夠在這種分化較小的情況下選出一定比例的貧困戶名單呢？顯然，國家層面的貧困線標準與基層社會的實情形成矛盾，這對村級組織造成了雙重壓力，既有來自上級政府的體制壓力，又要承受來自村民的輿論逼迫，處于類似“夾心層”的境地，正如村民所言，“為什么鄰居能夠成為貧困戶而我家就不是貧困戶，還不是因為別人和村干部關(guān)系好唄”。因此，這個過程難以做到公平公正，也是扶貧工作的矛盾集中點。對此，第一書記也表示無奈，他認為要想解決這一矛盾，有兩個辦法，“要么嚴格按照貧困線篩選出真正的貧困者，用低?；蛭灞矶档祝灰淳褪侨逅修r(nóng)戶都納入貧困戶，這樣也能保證大家都一樣。其實全村真正貧困的農(nóng)戶就幾家而已，上面非得按一定的比例進行精準識別及循序漸進地脫貧，這個是不合理的”。

圖1 基層各扶貧主體的互動模式及其動力來源

(二)貧困依賴心理

貧困名額的背后是一種利益資源。自國家實施精準扶貧政策以來，自上而下傳遞各類扶貧資源。Z村所在的Q縣有統(tǒng)一的扶貧資源，既包括惠及整個村莊的道路、機井、水電等有關(guān)農(nóng)民生產(chǎn)生活的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也包括針對貧困戶個體的“教育、醫(yī)療、計生、危房改造及救助等”個體性扶貧資源。在村民看來，只要能獲得貧困戶的名額就能享受這些好處。在利益驅(qū)使下，村民都爭當貧困戶，村民普遍認為“都是國家的東西，反正不當白不當，為什么別人可以成為貧困戶而我不可以呢？”，這種爭當貧困戶的心理是難以實現(xiàn)精準的第二方面原因。村民不以成為貧困戶為恥，反而認為貧困戶是一種榮耀，是一種相互攀比的資本，甚至是一種炫耀的底氣，“誰是貧困戶說明誰有本事”，這在熟人社會中形成了示范效應(yīng)，村民相互效仿。而村民收入來源的模糊性又增加了精準識別的難度，僅靠幫扶人拿著上面制定的一系列表格入戶是難以獲得精準信息的，因為農(nóng)民自己也不知道具體的收入，甚至前后兩天說的收入數(shù)字都不一樣。例如，幫扶責任人秦某說，“每次去農(nóng)戶家收集信息時，他們都喊自己窮，有些農(nóng)戶家明顯條件是不錯的，有冰箱、電視、空調(diào)以及洗衣機等，但是問他們收入時根本無法精準計算”。究其原因，是農(nóng)民收入的構(gòu)成不具有明確性。一般而言，農(nóng)民的收入包括農(nóng)業(yè)收入和非農(nóng)收入，尤其是打工經(jīng)濟興起之后非農(nóng)收入成為農(nóng)民收入的主要構(gòu)成，但這一塊收入往往是最難精準識別的。作為幫扶責任人，你怎么知道某農(nóng)戶家有幾口人在外務(wù)工，或者說即使你知道了勞動者數(shù)量，也不知道他們所從事的行業(yè)和待遇，而這個又不可能按照農(nóng)民說的一個一個去排查，總不能去農(nóng)民打工的地點一個個去實地考察吧，那樣成本太大。因此，對于農(nóng)民的收入只能估算，或者按照農(nóng)民自己的說法去填寫，這種精準只能算是數(shù)字上的“精準”，甚至在體制壓力下玩數(shù)字游戲。

(三)排查系統(tǒng)不健全與上級考核的僵化

豫北Z村所處的Q縣沒有形成統(tǒng)一的排查比對系統(tǒng)，因而難以對農(nóng)戶的房子和小車購買情況進行系統(tǒng)排查，需要幫扶人依托自己的單位力量去摸底排查，這里就涉及到不同部門協(xié)調(diào)合作的問題，需要幫扶人去車管所、房管局乃至農(nóng)戶所在城鎮(zhèn)居住的小區(qū)查詢具體情況，這無疑又增加了幫扶人的工作量。大量的時間和精力都投入到前期的精準識別上，而最重要的“幫扶”環(huán)節(jié)沒有得到重視和落實。正如幫扶責任人劉某所言，“幸好我們是組織部包村，我們的背后是縣委組織部，相對而言比較容易調(diào)動其他部門力量以整合扶貧資源，而對于那些單位職權(quán)較弱的幫扶人，他們的工作量更大，難度更高”；另一方面，上級考核無法做到按嚴格的程序來，沒有按照“一進、二看、三問、四算、五議、六定”的扶貧程序來，而僅僅依據(jù)是否有“涉貧信訪”或僅僅依據(jù)明察暗訪時農(nóng)戶的只言片語下定論，這給基層干部造成較大的心理恐慌，正如網(wǎng)上所流傳的那段話，“我，不做你的紅顏，不做你的知己，不做你的愛人，不做你的任何人……我寧愿，做你一輩子的貧困戶……那樣的話，照顧我是你的責任……”，其中道出了基層干部在扶貧中的心酸與無奈。

(四)國家需求與基層能力的錯位

國家(在扶貧實踐中主要是指省扶貧辦)作為扶貧開發(fā)的主導者和扶貧資源的發(fā)包者，需要盡可能全面而精確地匯集貧困戶的數(shù)據(jù)信息，希望通過官僚體制的層層傳遞實現(xiàn)貧困的數(shù)字化技術(shù)治理，以縮減考核監(jiān)督成本，實現(xiàn)精細化扶貧治理效果。因此，在基層扶貧實踐中，基層干部面臨眾多的文字表格，這與基層組織的能力形成了錯位。這種錯位主要體現(xiàn)在基層干部文化素質(zhì)參差不齊，無法完成精準信息識別。在豫北Z村的精準扶貧實踐中，有大量的扶貧表格需要填寫，主要包括六個方面：扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準以及脫貧成效精準。每個方面都包含大量細碎的內(nèi)容，例如，在脫貧成效精準檔案內(nèi)，包含年度扶貧工作總結(jié)、年度貧困戶精準脫貧臺賬、年度貧困戶退出資料、貧困戶退出公示名單及照片等，這些材料都需要基層干部尤其是村干部完成，但由于自身文化素質(zhì)的不足，難以承擔繁重細碎且較專業(yè)的信息收集，只能尋求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或相關(guān)人員的幫忙，或者直接篡改數(shù)字，符合上級要求即可。上述幾點分析便是精準扶貧的困境所在，在這一過程中精準扶貧的方向從“扶貧”走向“識別”，一定程度上歪曲了國家扶貧的戰(zhàn)略重點，甚至在實踐中更多的呈現(xiàn)出“紙上扶貧”。案例1：村民LQ說自己是被脫貧的，“2014年自己被評為貧困戶，當時全村都是貧困戶，但是那時候啥好處也沒有享受，只是有個頭銜?，F(xiàn)在上面要求精準脫貧，必須要減少貧困戶數(shù)量，所以幫扶人直接讓我脫貧，說我家開了個農(nóng)家樂不符合貧困要求，所以我就在各種表格上按手印實現(xiàn)了脫貧”。這就是當?shù)乩习傩掌毡榉从车摹吧逗锰幰矝]得到，按著按著就脫貧了”。但自從2016年嚴格按照精準識別政策以來，上級政府要求對貧困戶建檔立卡，確定后能夠享受醫(yī)療、教育、住房、金融貸款等多方面的益處，因此，在目前搜集信息、確定貧困戶名單時，村民普遍對未來存在預期，都要爭當貧困戶。

四、基層扶貧主體的互動機制

(一)貧困戶數(shù)量的變遷

2014年中央在統(tǒng)計貧困數(shù)據(jù)時，河南省上報的數(shù)字巨大，為了爭取“貧困帽子”，以獲取額外資源。Z村上報貧困戶達到160戶(大戶，即，父代與已婚子代共處同一戶口)，基本全覆蓋。這種巨大的體量是精準扶貧工作量沉重的源頭，并不是因為精準本身所帶來的繁雜和工作量大。從中央的政策出發(fā)，其精準的出發(fā)點在于實現(xiàn)資源的有效精確利用，防止資源的錯用、濫用，甚至被官僚體制截留以及被村莊社會的精英所俘獲。但是隨著中央2016年推行精準扶貧以來，必須做到“精準”，這是各級政府的政治任務(wù)。淇縣的扶貧工作不能一下子“脫光”，必須與之前上報的數(shù)據(jù)保持一定的平衡，否則就是欺騙中央；其次，保持數(shù)據(jù)上的相對平衡也是地方政府(市縣)本身的考慮，因為“貧困”這個帽子本身的利益巨大，比如專項資金、稅收減免、項目傾斜等，因此不可能嚴格按照貧困線來精準到戶，這是地方政府的“共識”，但是這種共識帶來了兩個方面的后果。第一，貧困戶體量大，這是基層干部繁重扶貧工作的源頭；第二，上級的明察與暗訪對基層造成的壓力與基層政府必須“循序共進”的共識形成悖論；最后，上級政府要求實物證據(jù)，而農(nóng)戶所處的村莊是一個熟人社會，農(nóng)民的收入無法精準計算，基層政府沒有提供實物證據(jù)的能力，因此，造成需求與能力形成錯位。

(二)合作中的策略主義

1. 官僚制介入與體制壓力強傳遞

在Z村的精準扶貧實踐中，主要有四大扶貧主體，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅小組(第一責任人)、縣委組織部、第一書記(中間力量)和村兩委(尤指支書和主任)。在這四類基層扶貧主體當中，為了打贏“脫貧攻堅”這場戰(zhàn)役、順利完成上級安排的扶貧任務(wù)，他們必須聯(lián)合協(xié)作，但他們的行為邏輯和扶貧動力是不一樣的。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)脫貧攻堅小組和縣委組織部幫扶責任人而言，他們的扶貧動力主要來自官僚體制的介入及由此傳遞的體制壓力。扶貧工作作為自上而下的考核內(nèi)容，是各級政府和部門的中心工作，在這種剛性的體制動員下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣委組織部作為基層精準扶貧工作的主導者具有不可推卸的責任和任務(wù)，因而在具體的扶貧實踐中相互配合，并在村兩委的幫助下完成“信息收集、建檔立卡(戶檔和村檔)、脫貧與返貧的證據(jù)搜集、公示等”一系列扶貧工作。在這個過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村工作組、縣委組織部幫扶人、第一書記以及村干部是一個聯(lián)合體，是國家扶貧工作在基層的執(zhí)行主體。分工明確、相互協(xié)作是基層扶貧工作的內(nèi)在要求和必然趨勢。具體而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣委組織部面臨相同的扶貧目標，而且扶貧考核指標講究“連帶責任”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣委組織部幫扶人就是連帶責任體，是上級黨委與政府在基層的主要責任體，是承上啟下的關(guān)鍵節(jié)點。

村級組織是扶貧工作“最底層”的執(zhí)行主體，是與貧困者互動最密切的基層社會組織。而村干部作為村級組織的主要構(gòu)成人員，是村莊一切真實信息的知情者。對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣委組織部幫扶人而言，他們需要村干部的配合才能順利完成精準扶貧工作，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村工作組和組織部幫扶責任人都是外來者，真正的地方性信息仍由村干部掌控，從某種程度上說，如果沒有村干部，他們根本無法進入農(nóng)戶家里，入戶都是困難的，更別談與農(nóng)村聊天從而收集數(shù)據(jù)了，進而影響到精準扶貧實踐的后續(xù)工作。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村工作組及縣委組織部幫扶責任人為了完成上級的扶貧任務(wù)，必須尋求村干部配合。他們與村級組織同處一個連帶責任主體，在這個意義上他們必須協(xié)同合作。

2. 村莊社會結(jié)構(gòu)“倒逼”與體制壓力弱傳導

作為基層組織的最后一環(huán)，村兩委在扶貧中的動力主要來自兩個方面。首先，源于村莊社會的輿論倒逼；其次，是在體制壓力的傳導下不得不“白加黑、五加二”地搞扶貧，但相比于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣委組織部幫扶人，村兩委面臨的體制壓力是較弱的，其背后與村級組織的屬性以及村干部的權(quán)威類型高度相關(guān)。豫北Z村屬于典型的小親族地區(qū)，整個行政村以三個自然村為主，村內(nèi)姓氏主要為趙、馮、梁，但是不存在某個自然村對另一自然村或某個姓氏對另一姓氏的壓倒性優(yōu)勢，因此，雖然村兩委成員都是從這幾大村和幾大姓氏中產(chǎn)生，但都需要聯(lián)合其他的姓氏和家族，否則很可能下次選舉時失敗。因此，該村是一個以大家族為主導、講究“門子”和“為人處世”的小親族社會結(jié)構(gòu)，其內(nèi)部有競爭也有合作。各主要家族都會盯著村干部的行為，因而在這種村莊社會的結(jié)構(gòu)壓力倒逼之下，村干部必須要以一個“公”的而非“私”的姿態(tài)為人處世，這在扶貧工作中體現(xiàn)為村干部與村民處于“共謀”而非“對立”。從下面的案例中可知，“2014年初確定貧困戶名額時，當時分配給村里的名額只有150戶，但是全村共有205戶，還有近60戶沒有覆蓋，這就引發(fā)了村民的不滿，村民認為大家條件都差不多，為何別人是貧困戶而自己卻沒有，在村民的輿論壓力下，村兩委商議決定從兩個方面著手解決，一方面，憑借縣扶貧辦主任以前在村里駐村的私人關(guān)系繼續(xù)爭取了20戶貧困名額；另一方面，采取‘合戶’并進一步確定成員權(quán)，即，將老人與已成家的兒子合為一個大戶，同時將已外嫁但戶口仍在本村或者去外地做上門女婿但戶口依然在本村的這部分人剔除出去，以進一步明晰成員權(quán)，從而將成員權(quán)與貧困資源掛鉤，最終實現(xiàn)貧困戶名額的全覆蓋”。

另一方面，從村級組織的屬性而言，村級組織雖不屬于國家體制的內(nèi)在設(shè)置，而是村民自治的組織屬性，但村支書依然深受鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織的影響。在扶貧工作成為各級黨委和政府中心工作的背景下，村支書也不可能忽略這種體制壓力的影響，只是處于村莊社會的結(jié)構(gòu)場域下，這種體制壓力受到村級組織的緩沖從而得以部分弱化，但是，以村支書和村主任為主導的村兩委與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一樣，都是扶貧政策的真正執(zhí)行者和中堅力量。下面的案例體現(xiàn)出體制壓力對村干部的影響：“在Z村的扶貧實踐中有一個是易地搬遷項目，按之前的規(guī)定是讓貧困戶搬至采光較好、離原住地較近的小鎮(zhèn)上，但由于各方面因素，地方政府決定將搬入地由原來的小鎮(zhèn)遷至原來的富士康員工宿舍，只不過對這個宿舍稍微進行了改裝。村民普遍抱怨，不愿意搬過去。理由主要有三大塊：第一，新搬入的房子離家太遠且設(shè)計不合理，不方便回老村種地，提高了生活成本；第二，沒有按照文件規(guī)定補給每人25平米的新住房面積，而且房屋質(zhì)量達不到每人6萬元的補貼標準；最后，村民不愿意拆掉老房子，按他們的說法，‘老房子是根，百年之后還是要落葉歸根的’，所以不愿意搬遷”。到目前為止，全村僅有十來戶搬入新住房，遠遠沒有達到上級要求。作為一項重要的考核指標，易地搬遷的任務(wù)必須順利完成，來自體制層層下達的壓力最終落到了村級組織，尤其是村干部和黨員身上。因此，在體制壓力的傳導下，村兩委成員及黨員都要承擔大量的動員村民的工作，以便順利完成上級政府的指派任務(wù)。

在村莊社會結(jié)構(gòu)的“倒逼”及體制壓力的傳導下，村級組織在扶貧實踐中需要直面村民，是與農(nóng)民打交道的最密切者，但在精準扶貧實踐中也會遇到一些困境，這在日常的扶貧工作中可窺探。村級組織既要協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作小組和縣委組織部的幫扶責任人入戶開展精準信息搜集工作，又要完成村級日常治理性任務(wù)。在扶貧實踐中，村兩委班子陪同鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及幫扶責任人深入農(nóng)戶家中，通過“一進、二看、三算、四比、五議、六定”的程序?qū)崿F(xiàn)精準識別，并協(xié)同完成各類表格的數(shù)字填寫，做好“四議兩公開”的會議記錄(四議是指黨委提議、村兩委商議、黨員大會審議、村民代表決議；兩公開是指決議公開和實施公開)，并隨時關(guān)注村民的生活動態(tài)，保證脫貧工作的有序開展。目前處于精準扶貧的關(guān)鍵節(jié)點，各類表格都需要填寫，而且還不能出現(xiàn)錯誤，甚至不能出現(xiàn)涂改，有貧困戶退出或者返貧時要及時動態(tài)更新，因此，填表格成為一種‘技術(shù)活’，填寫過程中要反復思考和斟酌，以保證形式完美和內(nèi)容合理。訪談村支書時，他說“精準扶貧已成為我們村兩委的中心工作了，上次市里領(lǐng)導下來考察，我們加班填表格至凌晨兩三點，其中有些內(nèi)容我們也不會填啊，比如，明白卡中有一項內(nèi)容為生產(chǎn)經(jīng)營性支出，農(nóng)民看病的費用不屬于這一類，但卻是影響農(nóng)民致貧或返貧的重要因素，我們不知道該不該填進去，只能和鄉(xiāng)鎮(zhèn)以及向市縣領(lǐng)導匯報，等待批示，這又增加了工作量和時間成本，而且對我們年齡較大的老人來說體力也吃不消啊，我本來還有高血壓，為了應(yīng)付這些沒有意義的文字工作還勞累住院了”。

3. “接點治貧”與“雙軌治理”：第一書記的扶貧邏輯

謝小芹在研究貧困的治理議題時提出了“接點治貧”[14]和“雙軌治理”[15]的概念，指代第一書記與基層社會的對接問題，其核心是指在扶貧場域下第一書記與村兩委的關(guān)系問題。在Z村的扶貧實踐中，第一書記是非常關(guān)鍵的一環(huán)，是連接鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣委組織部與村兩委的“橋梁”。從其來源看，本村的第一書記是在縣委組織部牽頭、由縣旅游局下派至村莊以助力產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)，在兩年的工作期內(nèi)要實現(xiàn)Z村鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，有利于該村的脫貧進程，否則將影響其個人政治升遷。第一書記的主要工作便是利用自身的單位后盾爭取資源項目，并動員村民的積極性和主動性以改善村莊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并在此基礎(chǔ)上立足本地自然資源和文化資源發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，給脫貧攻堅注入“造血”功能，這也是產(chǎn)業(yè)扶貧的真正出發(fā)點和目標。但是，作為組織下派的第一書記，既有一定的體制權(quán)威，但又身處村級組織之外，缺乏地方性權(quán)威，因而在其扶貧實踐中，需要處理與其他各主體的關(guān)系，這既是挑戰(zhàn)也是職責要求所在。具體而言，第一書記需處理以下幾方面的關(guān)系。

首先，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村工作組和縣委組織部幫扶人之間的關(guān)系。第一書記作為黨組織部下派至農(nóng)村的黨員干部，要對縣委組織部負責，接受組織部的監(jiān)督與考核；同時，由于人事及待遇都在原單位，所以也要接受旅游局的考核與測評。從這個意義上而言，第一書記與縣委組織部幫扶人均受到縣委組織部的領(lǐng)導與監(jiān)督，但是他們之間并沒有直接的上下級科層關(guān)系，只是在行政級別上第一書記作為副主任科員具有更高的體制資源，因此，在具體的扶貧實踐中第一書記可以動員組織部幫扶人一同協(xié)作，但這種動員并非基于體制權(quán)威的指令，更多的是從自身的個體性權(quán)威出發(fā)，在日常工作中注重方式和態(tài)度，就像第一書記所言，“我們之間不是領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，雖然我比他們級別高，但是也不能擺架子，通常他們都還挺配合我的”。此外，在處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系時，第一書記說道，“雖然我與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不存在隸屬關(guān)系，但是縣組織部和旅游局對我的考核需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽字蓋章，而精準扶貧作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的中心工作，事關(guān)主要領(lǐng)導的政治前途，因而也要求我與鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村工作組一起配合，否則對大家都不好”。因此，第一書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村工作組是基于平等而展開的合作，雖然其動力來源不一致，但目標是共同的。

其次，與村兩委的關(guān)系。除了要處理與鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村工作組和縣委組織部幫扶人之間的關(guān)系，第一書記更為重要的是如何嵌入村莊社會開展扶貧工作，因而必須要考慮與村兩委的關(guān)系。相比而言，第一書記與村兩委是深深嵌入鄉(xiāng)村社會的兩大扶貧主體，探究這兩者的關(guān)系是研究扶貧成效的必由之路。按文件要求，第一書記與村里的關(guān)系是指導與被指導的關(guān)系，“第一書記是政治上的領(lǐng)導者，是特派員，是上級派來的”，是國家權(quán)力嵌入基層社會的重要支點，擁有國家合法性的認可，但缺乏基層群眾的認同感。而村支書與之相反，村支書代表的是村民自治的力量，擁有深厚的群眾基礎(chǔ)和地方合理性，尤其在Z村這種傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)型地區(qū)，村干部都是村莊內(nèi)有威望的傳統(tǒng)精英，村民的認可和支持較強。由此，在同一村莊社會場域內(nèi)，第一書記與村支書呈現(xiàn)出“連帶制衡”的特性，體現(xiàn)在以下兩個面向：其一，第一書記不熟悉村里的情況，需要借助村支書的力量來聯(lián)系群眾；正如Z村第一書記郭和溪所言，“雖然我是本村人，但由于從爺爺那一輩就遷出定居，村里的人大部分不認識，只認識一些年齡稍大的老人。因而作為第一書記首要任務(wù)就是熟悉村民、與村民打交道進而讓村民接納自己。這些都需要村支書的幫忙，因為支書與村民生活在一起幾十年，對村里每家每戶情況都很了解，所以在他的幫助下可以盡快深入了解本村情況，為日后開展工作打下群眾基礎(chǔ)”；第二，村支書的政治資源不如第一書記豐富，需要借助第一書記爭取項目資源。因此，在精準扶貧場域下第一書記與以村支書為代表的村兩委形成了一種聯(lián)合治理的新格局。第一書記對村兩委(尤其是村支書)形成了一種“依附性支配”的政治格局[14]。這種依附性支配是指，第一書記雖然名義上處于村莊權(quán)力結(jié)構(gòu)的頂端，但在村莊熟人社會中，第一書記作為一個“外人”需要做出調(diào)適，明確自己的定位，正如郭書記對自己角色所進行的概括，“引導不領(lǐng)導，提議不決議”。而村支書對第一書記形成了一種“依附性獨立”的狀態(tài)，這點從對村支書的訪談中可知，村支書在談到如何在工作中與第一書記相處時，說到“我們在工作時必須合作啊，例如扶貧工作，不可能靠我們村兩委就能完成，因為他(指第一書記)背后有項目資源，我們村里的水塔、路燈以及小吃街建設(shè)都是他帶來的項目，確實給我們老百姓帶來了好處。只不過遇到村里的決策時他還是要跟我商量，決議還是以我們村兩委為主”。

合作共謀與策略選擇。面對上級政府的明察暗訪時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作組、縣委組織部幫扶責任人、第一書記以及村干部都是處于同一體制壓力下，他們都是基層扶貧主體，是精準扶貧工作的直接承擔者。為了有效完成扶貧任務(wù)，各主體必然同心協(xié)力。具體體現(xiàn)在以下幾方面：填寫檔案材料時，不論是戶檔還是村檔，都需要各主體協(xié)同合作，例如，在填寫“貧困戶精準扶貧明白卡”時，里面涉及到貧困戶的基本信息、收入來源與支出明細、幫扶措施等方方面面，這些內(nèi)容僅靠某一主體是難以完成的，需要各方配合。其次，當上級領(lǐng)導進村考察時，基層政府會特意選出幾個治理較好的貧困村，在與村干部協(xié)商的基礎(chǔ)上將上級領(lǐng)導帶入已安排好的貧困戶家里考察，在這種多方合作的配合之下以化解考核風險，順利應(yīng)對體制高壓，導致“造假共謀與形式主義的產(chǎn)生”[15]。正如村會計所言，“我們這些人就是同一條船上的螞蚱，誰也離不開誰”，否則扶貧任務(wù)沒完成，都不好受。

(三)壓力考核下的“避責”邏輯

作為精準扶貧實踐在基層執(zhí)行的四大主體，出于多方面因素考慮必然采取策略性的合作，但在具體扶貧實踐中他們的行為邏輯是不一樣的，也有相對明確的分工，分工的背后是“避責”的邏輯。在這種“避責”邏輯下，他們采取的工作策略是：能不為則不為。在基層扶貧主體之中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村工作組是第一責任主體，其中組長是第一責任人，因而面臨最大的體制壓力的官僚介入，負責全面的扶貧工作。而在實際扶貧工作實踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級對其他扶貧主體是沒有實際領(lǐng)導權(quán)的，只是具有名義上的調(diào)配權(quán)，其他主體需要全力配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村工作組的扶貧工作，但沒有明確的義務(wù)和責任。故而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村工作組成為“壓力最大、責任最強”的主體，不僅要做好自己在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的本職工作，還要處理好與其他扶貧主體的關(guān)系，以尋求彼此的配合。在實地調(diào)研中，發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村工作組主要負責“村級檔案”的整理與更新，即以整個行政村為單位，將所有貧困戶的信息進行分類整理歸檔，這是基于“戶檔”之上的統(tǒng)計整理工作，只有做好了這項工作才能順利應(yīng)對上級的檢查與考核，此外，他們還要將上級的會議精神和要求向其他基層扶貧主體傳達，因而只能奔波往返于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間，至于更細碎的工作內(nèi)容則不再其工作范圍內(nèi)。

縣委組織部幫扶人及第一書記作為從其他單位下派至貧困村的“外部力量”，既不屬于村莊社會的道德共同體，也不隸屬于扶貧辦所在的行政共同體，而是臨時受單位指派，承擔起本職工作之外的扶貧工作。因此，扶貧幫扶并不是他們的最重要工作，至少在心理認知和壓力考核方面更加注重原單位，縣扶貧辦無法像對待鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部那樣直接向幫扶責任人和第一書記施壓，往往需要借助幫扶單位來間接施壓——因此，在時間成本和邊際利益下降的考量下，他們會“消極被動”地完成精準扶貧的數(shù)據(jù)收集，但很難保證數(shù)據(jù)的真實可靠性；而從原單位的立場來看，只要幫扶人能夠完成任務(wù)即可，至于數(shù)據(jù)真?zhèn)?，幫扶單位不會深究?/p>

村兩委作為基層信息的知情者，在收集貧困戶信息時具有獨特的優(yōu)勢，其他扶貧主體都需要村兩委的協(xié)助才能有效完成扶貧任務(wù)。對于村級組織而言，村干部關(guān)心的是能否為村莊帶來更多的扶貧項目以及項目落地的問題，其出發(fā)點是加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以發(fā)展村莊，讓村民獲得實際利益。所以，在精準扶貧實踐中，村級組織承擔著最多的基礎(chǔ)工作，既要從村民的利益出發(fā)爭取更多的貧困名額，又要應(yīng)對上級政府的脫貧指標壓力。在這個過程中還要搜集各種精確信息，實現(xiàn)貧困戶的規(guī)范化、數(shù)據(jù)化管理，這對文化程度一般的老干部而言是很大的挑戰(zhàn)。因此，村兩委干部整日忙于填寫表格、更新數(shù)據(jù)、查找脫貧的實物證據(jù)并處理村民的意見和矛盾等，而其他的扶貧主體則相對比較“閑暇”，能夠推諉給村干部的事情則盡量轉(zhuǎn)移。

五、對策建議

(一)發(fā)揮村落共同體的自治優(yōu)勢

1. 熟人社會內(nèi)監(jiān)督與排查功能

在基層精準扶貧實踐中，關(guān)鍵是處理好國家力量與基層組織的平衡關(guān)系，國家“抓的太緊”則會消解村莊內(nèi)在自治力量，而國家如若“權(quán)力過于下放”又可能導致村莊內(nèi)精英對扶貧資源的俘獲。從相關(guān)研究及實地調(diào)研中可知，村落共同體作為基層自治組織，其在精準扶貧過程中可發(fā)揮兩個主要方面的功能。首先，切實高效地實現(xiàn)對貧困農(nóng)戶的精準識別。因為基層組織尤其是村組干部是嵌入在鄉(xiāng)村生產(chǎn)生活之中的，對村莊貧困家庭的情況非常熟悉，只要能夠避免“關(guān)系貧困戶”、“人情貧困戶”的情況(Z村可以避免，因為精英更替還沒有實現(xiàn)，村組干部都是有公心的老干部；其次，小親族的社會結(jié)構(gòu)倒逼村組干部做事有公心)，基本能夠?qū)⒋迩f中的真正貧困戶識別出來，這種識別比自上而下的數(shù)字統(tǒng)計更加高效且精準。其次，在扶貧項目落地過程中，比如，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一旦遇到村民阻攔或搭便車的情況，村組干部能夠有效進行整體組織和動員，調(diào)動村民參與建設(shè)和發(fā)展家園的積極性和主動性，這是改善農(nóng)村貧困的重要外在條件基礎(chǔ)。

2. 傳統(tǒng)型精英治村：消解“精英俘獲”

Z村的村兩委干部是典型的傳統(tǒng)型精英，具有如下幾個特點：第一，年齡結(jié)構(gòu)偏大且均為村內(nèi)幾大姓氏的代表；第二，善于與人相處，是村民眼中的“好人”，即，人緣好、有公心；第三，有其他經(jīng)濟收入來源，村干部只是副業(yè)，是一種面子而非獲利途徑。因而，當?shù)氐拇甯刹烤⒖筛爬閭鹘y(tǒng)型精英，能夠當選為村干部主要是依靠個人在村莊內(nèi)的威望、人品和辦事能力，并不是依靠利益賄選，選舉成本不高，且一旦利用村干部職位謀取私利則影響下一屆的選舉，從這個意義上而言他們謀利的動力較弱而成本卻很高，再加上村莊內(nèi)生的利益稀薄，因而村干部的自利空間被壓縮。此外，村民的生活面向在村莊內(nèi)部，沒有轉(zhuǎn)向村外，對村莊公共事務(wù)比較關(guān)注和重視，一定程度上有效監(jiān)督村干部的行為，進一步壓縮村內(nèi)精英對資源的俘獲，促進村莊“善治”。

(二)加強基層黨建，落實“頭雁回歸”

基層黨建是基層扶貧工作實踐成效的關(guān)鍵一環(huán)。豫北非常注重基層黨建的引領(lǐng)功效，不僅是為了加強村級組織的建設(shè)，更重要的是發(fā)揮黨組織的先鋒帶頭作用，以打贏“脫貧攻堅”這場戰(zhàn)役。在精準扶貧實踐中更需要基層黨建的引領(lǐng)，這主要體現(xiàn)在組織部包村及下派第一書記駐村。尤其是第一書記駐村扶貧制度得以嚴格落實，并在基層扶貧工作中發(fā)揮著“橋梁”的功效。不同于其他地域只選派省直或市縣直屬機關(guān)和企事業(yè)單位駐村擔任第一書記制度，Z村所在的豫北駐村第一書記有兩大來源，除了上述機關(guān)單位下派之外，還有當?shù)卣谕茝V的“頭雁回歸”計劃。該計劃是由縣委組織部牽頭組織，動員本縣域范圍內(nèi)曾擔任過重要干部、知名企業(yè)家或其他領(lǐng)域有過較突出的成功人士離退休后回歸家鄉(xiāng)搞建設(shè)，這些人在村莊社會內(nèi)類似于“頭雁”，因而被稱為“頭雁回歸”計劃。頭雁回歸中的第一書記在扶貧實踐中有其獨特的制度優(yōu)勢和群眾優(yōu)勢，最終成為國家治理與基層組織之間的橋梁。其制度優(yōu)勢體現(xiàn)為：作為一種規(guī)范化的制度設(shè)置，能有效確保扶貧資源的穩(wěn)定與持續(xù)，而且其背后是組織部作為后盾，從而使得資源輸入鄉(xiāng)村社會擁有了一條正規(guī)化、合理化及制度化的渠道。另一方面，頭雁者都是本村人，或者祖輩是本村人，他們都是功成名就人士，之所以離退休時愿意回歸家鄉(xiāng)大多出于非功利性的考慮，而是將回報家鄉(xiāng)當作一種榮譽感，是一個自我價值再生產(chǎn)的過程，即，他們自己說的“有面子”。因而，他們不參與村莊利益分配，是村莊公共利益的公正裁判，更能動員村民一起搞建設(shè)，最終成為國家治理與基層組織的“橋梁”。

(三)產(chǎn)業(yè)扶貧：拓展鄉(xiāng)村旅游

扶貧不能只靠“輸血”，更要有“造血”能力。學界對產(chǎn)業(yè)扶貧的相關(guān)研究頗為豐富，其中不乏一些批判的聲音，尤其是對產(chǎn)業(yè)扶貧的成效進行質(zhì)疑，認為持續(xù)性和內(nèi)生力不足。本文認為產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)立足村莊實際，立足村莊的優(yōu)勢資源，將資源效益最大化，最終實現(xiàn)村莊內(nèi)生利益的聚集。在Z村的產(chǎn)業(yè)扶貧實踐中，立足當?shù)貎?yōu)美的自然風光和人文資源優(yōu)勢，進行鄉(xiāng)村旅游開發(fā)。在前期的動員宣傳時，第一書記與村兩委干部動員村民一起開發(fā)鄉(xiāng)村旅游，向村民闡述本地的優(yōu)勢和規(guī)劃，增強村民的信心和干勁。其次，利用正式渠道與非正式渠道進行宣傳推廣，將本地的特色對外宣傳，吸引游客。只有做到因地制宜、策略得當，才能形成規(guī)模效應(yīng)，避免“曇花一現(xiàn)”式的衰敗，真正實現(xiàn)“造血”能力的塑造。

六、結(jié)論與討論

精準扶貧實踐的難點在于如何真正實現(xiàn)“精準”。在精準扶貧場域中，國家技術(shù)治理的規(guī)范化、正式化與科層化與鄉(xiāng)村社會的無規(guī)則性、復雜性形成悖論。一方面，國家自上而下的要求是扶貧數(shù)字的精確搜集與統(tǒng)計，另一方面又是村民收入來源的模糊性和不確定性。在科層體制壓力與村莊社會“倒逼”雙重壓力下，探討基層各扶貧主體的互動機制是非常有理論和現(xiàn)實意義的。本文立足某個案村莊扶貧實踐，運用實地調(diào)研的研究方法，將基層扶貧主體單獨抽離出來，對其互動機制進行類型化分析。研究發(fā)現(xiàn)，基層扶貧主體可概括為四大類，分別為鄉(xiāng)鎮(zhèn)扶貧工作組、縣委組織部幫扶責任人、第一書記及村兩委，他們的工作動力、工作方式及工作內(nèi)容具有差異性，前兩者的扶貧工作動力主要來自官僚制介入及體制壓力強傳遞，后兩者則主要受到村莊社會結(jié)構(gòu)的“倒逼”及體制壓力的弱傳導，由此在扶貧實踐中形成了下述兩種互動機制：合作中的“策略主義”及壓力考核下的“避責”邏輯。為了應(yīng)對上級政府的明察暗訪以及本身的考核壓力，他們必須協(xié)同合作，完成數(shù)據(jù)的精確收集，至少要實現(xiàn)扶貧數(shù)據(jù)的“邏輯化”，否則是難以順利通過考核的，因而，策略主義的合作是必然的。另一方面，由于體制來源不同、利益訴求不一樣，因而在具體的扶貧實踐中也存在差異，“能不為則盡量不為”是其工作策略，以免惹上不必要的麻煩。這種明確分工的背后是一種“避責”的行為邏輯。

在這四大扶貧主體之中，第一書記具有獨特的制度優(yōu)勢和群眾優(yōu)勢，并最終成為國家治理與基層組織之間的橋梁，這種貧困治理模式可概括為“接點治貧”[14]。其制度優(yōu)勢體現(xiàn)為：作為一種規(guī)范化的制度設(shè)置，能有效確保扶貧資源的穩(wěn)定與持續(xù)，而且其背后是組織部作為后盾，從而使得資源輸入鄉(xiāng)村社會擁有了一條正規(guī)化、合理化及制度化的渠道。另一方面，第一書記又是深嵌于村莊社會的“本地人”，他們駐村的時間較長，在與村民的頻繁互動交往中實現(xiàn)了“自己化”，即，村民也將第一書記當作自己人看待。而第一書記的人事待遇都在原單位，不參與村莊內(nèi)部利益分配，同時也沒有參與村莊權(quán)力政治格局之中，是一個相對超脫的“公正裁判”，因而能夠很好地融入村莊社會，最終實現(xiàn)國家治理與基層社會的有效連接。

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