張博文

摘 要：學(xué)界對于地方政府債務(wù)規(guī)模的適度性評判普遍基于財政風(fēng)險的角度，并未考慮債務(wù)使用和償還方式的合理性，本文基于公平、效率、民主原則著重分析不同的債務(wù)使用、償還方式組合，并以最優(yōu)方式為基礎(chǔ)構(gòu)建適度規(guī)模數(shù)理模型，測度適度規(guī)模區(qū)間，以圖做一個原則性嘗試。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；適度規(guī)模；償還方式

中圖分類號：F812.5 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-2596（2018）04-0063-05

自1994年分稅制改革以來，由于中央和地方之間事權(quán)和財力劃分的不甚完善，我國地方政府財力相對吃緊，加上地方大規(guī)模的投資建設(shè)和公共服務(wù)投入的融資需求，導(dǎo)致地方政府債務(wù)近些年迅猛增加。2014年8月31日全國人大常委會審議通過的《預(yù)算法》修正案，明確要求地方政府將每年的新增債務(wù)控制在合理范圍內(nèi)。但什么樣的舉債規(guī)模是適度的？評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是什么？對于這個問題學(xué)界并沒有形成一致的認識。我們對于地方政府的債務(wù)規(guī)模的認識還停留在風(fēng)險防控層面，并未考慮債務(wù)資金的使用和償還方式問題。2018年3月中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》提出：“結(jié)合債務(wù)資金安排使用和償還計劃，評價地方政府舉債規(guī)模的合理性?！边@可以說為我們合理界定地方政府債務(wù)的舉債規(guī)模提供了原則性指導(dǎo)。

一、地方政府債務(wù)使用——償還方式評價原則

就政府債務(wù)而言，其償債資金往往需要在未來一段時期內(nèi)實現(xiàn)，在中央政府不輕易幫助解決債務(wù)問題的情況下，償債資金的收入不確定性很大，這就是通過債務(wù)融資和稅收融資的根本區(qū)別。所以，地方政府債務(wù)的使用效率成為政府和居民特別關(guān)注的問題，不同的使用和償還方式組合會對政府和居民產(chǎn)生截然不同的影響。評價地方政府債務(wù)使用—償還不同組合方式所產(chǎn)生影響的基本原則來源于地方政府公共財政的基礎(chǔ)理論，從地方政府財政行為的邏輯起點考量，我們將評價不同組合方式的基本原則界定為公平、效率、民主三大原則。公平原則主要從“受益者付費”原則進行考察，在稅收“取之于民、用之于民”的民主財政觀之下，稅收的籌集和使用都是一種基于民眾利益的財政行為，要求履行利益和負擔(dān)對等的受益原則，這是以民眾為主體的現(xiàn)代財政制度的內(nèi)在要求。債務(wù)同樣如此，政府舉債行為于民眾而言是一種延遲的賦稅，債務(wù)的最終負擔(dān)將由民眾承擔(dān)，從這一點來講，債務(wù)的使用和償還應(yīng)考慮與稅收行為類似的受益原則，這也是地方政府財政行為的基本原則。受益原則的應(yīng)用范圍涵蓋整個財政收支的運行過程，但是關(guān)于政府債務(wù)，所以我們將受益原則作為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。地方政府財政基本職責(zé)之一就是為當(dāng)?shù)鼐用裥侍峁┚用袼玫牡胤叫怨伯a(chǎn)品。這種有效率主要體現(xiàn)在公共品供給的質(zhì)量效率和規(guī)模效率上。質(zhì)量效率主要體現(xiàn)在對居民偏好滿足的精準(zhǔn)性；規(guī)模主要體現(xiàn)在公共品供給數(shù)量恰當(dāng)上，既不能供給過多也不能供給不足。民主原則，就是通過地方政府債務(wù)使用和償還方式的選擇，使民主參與度達到最大。關(guān)于這個原則的理論基礎(chǔ)，我們可以借鑒財政社會學(xué)的研究成果：（1）私人部門繳納的稅收在財政收入中的比重越高，中國向稅收國家的轉(zhuǎn)型就越徹底，國家對社會的依賴就越大，民主化的社會要求就會越強烈。（2）在財政收入中，利潤與租金的比重越高，國家對社會的依賴越小，國家的自主性越高，民主化的社會要求就越弱。政府發(fā)行債務(wù)籌資用于項目建設(shè)，并獲取收益，屬于利潤或租金性質(zhì)的財政收入，這種收入方式將使政府與納稅人之間的紐帶變得更加松散，國家與社會的關(guān)系更傾向于一種“租金—國家自主性模式”，降低了政府對公民的直接經(jīng)濟依賴。而政府通過未來稅收而不是利潤獲得債務(wù)償還資金的方式，將把政府與社會的關(guān)系推向一種“稅收討價還價——政治民主模式”，財政通過直接稅獲得收入將讓那些利益受到影響的社會群體，表達他們的意見，從而形成對債務(wù)使用效果的民主監(jiān)督，同時加強國家對社會利益的回應(yīng)性。

二、地方政府債務(wù)使用——償還方式分析

參考國際貨幣基金組織（IMF）對財政支出的分類方法，我們將地方政府債務(wù)資金的使用方式分為經(jīng)常性支出和資本性支出兩大類，其中，經(jīng)常性支出主要指政府的一般行政性服務(wù)開支，主要包括：（1）商品和服務(wù)支出，（2）利息支付，（3）補貼和其他經(jīng)常性轉(zhuǎn)讓；資本性支出主要包括：（1）現(xiàn)存的和新的固定資產(chǎn)的購置，（2）存貨購買，（3）土地和無形資產(chǎn)購買，（4）資本轉(zhuǎn)讓。在我國現(xiàn)行財政分權(quán)體制和貨幣制度的約束下，我國地方政府償債方式是有限的，為方便我們使用時期受益原則進行分析，我們將地方政府債務(wù)的主要償還方式分為三大類：當(dāng)期財政收入、未來財政收入和舉借新債。其中，如果使用方式為資本性支出，償還方式為未來財政收入時，未來財政收入分為兩部分，T1+T2，T1代表未來財政收入中，來源于債務(wù)資金投入的貢獻，T2代表剩余財政收入。對于上述地方政府債務(wù)的使用與償還可以產(chǎn)生7種不同的組合方式（圖1）：對應(yīng)圖中的序號分別為組合1、組合2、組合3、組合4、組合5a、組合5b和組合6，我們將對這7種組合逐一進行分析。

組合1：地方政府使用當(dāng)期財政收入支付經(jīng)常性開支。這種方式實際上并不涉及政府債務(wù)，是財政資金最基本的運作方式。政府將支出用于地方一般行政性開支，其受益者是當(dāng)期居民，這種支出行為如果運用得當(dāng)，可以有效改善收入分配狀況，提高當(dāng)?shù)鼐用窀＠?。與此同時，由于這部分支出資金來源于稅收等財政收入，其成本由當(dāng)期財政負擔(dān)，實現(xiàn)了當(dāng)期受益——當(dāng)期負擔(dān)的“受益者付費”原則。并且，由于資金的使用受到當(dāng)期預(yù)算約束和成本負擔(dān)者的民主監(jiān)督，地方政府可以較為有效地提供當(dāng)期公共物品和服務(wù)。

組合2：地方政府將債務(wù)資金用于經(jīng)常性支出，并使用未來財政收入償還債務(wù)。這種組合能夠較好地滿足當(dāng)屆政府的利益目標(biāo)，在政績考核體系下，一種追求短期效果的政府支出思想彌漫于地方政府財政決策之中。但是，這樣的“使用—償還”方式將帶來三個主要問題：這種政府債務(wù)的“使用—償還”方式類似于民間的透支消費行為，但與個人透支消費不同的是，一般來講，透支消費最終的成本承擔(dān)主體是消費者本人，政府的這種“透支消費”極易造成受益主體和成本負擔(dān)主體的不對等。由于居民對于政府經(jīng)常性支出的受益期限是僅限于當(dāng)期的，此類支出一般不會對未來地區(qū)經(jīng)濟增長做出貢獻，而債務(wù)的償還負擔(dān)要推遲到未來，這就極有可能會產(chǎn)生成本負擔(dān)的轉(zhuǎn)移，從而產(chǎn)生代際負擔(dān)問題，不符合時期受益原則。增稅難以實現(xiàn)，從而引發(fā)新債務(wù)。即使債務(wù)資金的使用和償還是在同一代人內(nèi)完成的，地方債務(wù)的這種使用方式也會面臨一個較大的問題——增加稅收的困難，從而使債務(wù)償還陷入困境。如果無法實現(xiàn)增稅，而且未來的財政收入將有一部分用于還債，這就意味著未來政府的可用開支減少，而地方政府的支出責(zé)任卻從來不會減少，這樣的困境極有可能為地方政府帶來新的財政赤字，從而引發(fā)了新的政府債務(wù)。這種“短視效應(yīng)”直接造成對未來負擔(dān)的忽視，因而在政府和居民面臨當(dāng)期債務(wù)資金支出時，就缺乏了成本約束，非常容易造成當(dāng)期公共物品的過剩供給，導(dǎo)致資源配置的無效率。

組合3：地方政府將債務(wù)資金用于經(jīng)常性支出，采用舉借新債的方式進行償還，這是把一切問題留給“明天”或“明天的明天”的方式。從民眾角度來講，這種方式最“得民心”，因為在不會給居民帶來稅收負擔(dān)，當(dāng)期的居民還可以無償享受擴大公共支出帶來的效用提升，“立竿見影”的效果也會使居民沉迷于這種“免費的午餐”，這種“使用——償還”方式如同毒品一般，當(dāng)民眾習(xí)慣了由此帶來的高福利時就再難以“戒掉”，這是在社會閑置資金充裕、舉債容易的情況下。但是，在社會閑置資金不夠充裕的情況下，“滾雪球”似的債務(wù)規(guī)模勢必對私人資本產(chǎn)生擠出效應(yīng)，由于因此而形成公共支出并未用于投資領(lǐng)域，從而引發(fā)地區(qū)經(jīng)濟效率的損失。隨著債務(wù)規(guī)模的累加，會導(dǎo)致政府信用的下降，一旦未來經(jīng)濟運行出現(xiàn)不景氣，新債務(wù)發(fā)行遇到困難，政府出現(xiàn)償付危機，將出現(xiàn)災(zāi)難性后果，這樣的例子屢見不鮮，在“以債養(yǎng)債”模式下的歐債危機的爆發(fā)就是給世界各國的警示。

組合4：地方政府進行資本性支出，并使用當(dāng)期稅收或短期債務(wù)融資。這種方式同樣會出現(xiàn)對受益原則的違背。資本性支出的受益期較長，而成本負擔(dān)卻發(fā)生在當(dāng)期，這就會產(chǎn)生公共物品的正外部效應(yīng)問題，違背時期受益原則。從另一方面講，這種“使用——償還”方式是當(dāng)期居民為未來的不確定性收益買單，但受益主體又不是當(dāng)期居民，因而無法產(chǎn)生足夠的激勵作用，從而產(chǎn)生未來公共品的供給不足和供給效率損失。

組合5a：地方政府將債務(wù)資金用于資本性支出，并使用這部分支出帶來的財政收入增量T1償還債務(wù)。政府資本性支出為公共資本，資本的本性就是增殖，在投資方式合理的情況下，這部分支出會拉動未來經(jīng)濟增長，從而為政府未來增加財政收入創(chuàng)造現(xiàn)實基礎(chǔ)。如果使用這部分增加的財政收入T1來償還前期債務(wù)，就能夠符合使用者付費的時期受益原則，且不會給居民帶來額外的負擔(dān)。由于T1來自于計劃外的收入，所以未來的財政當(dāng)局并不會因債務(wù)償還而增加收支缺口。在這種債務(wù)資金“使用—償還”方式之下，債務(wù)使用有著嚴(yán)格的成本約束，其在決策過程中必須考慮債務(wù)資金的使用效率以及政府支出對于地區(qū)經(jīng)濟增長的積極作用，其決策也將更加理性化，更能帶來較高的資源配置效率。

組合5b：地方政府將債務(wù)資金用于資本性支出，并使用未來財政收入償債。如果不考慮T1的限制，發(fā)行債務(wù)上限可以更高。這樣一來雖然債務(wù)行為的受益主體是一致的，但由于還債來源可能會涉及T2，會影響未來的一般性政府支出，依然可能出現(xiàn)赤字，造成新債務(wù)的形成，可能出現(xiàn)債務(wù)風(fēng)險。另外，與組合5a相比，這種方式的成本約束更為寬松，相應(yīng)地會降低債務(wù)資金使用的謹慎性，降低資源配置效率。

組合6：地方政府將債務(wù)資金用于資本性支出，并舉借新債作為償債來源。這種方式無論對當(dāng)期還是未來居民在短期內(nèi)都不會產(chǎn)生負擔(dān)，并且未來居民可以從公共基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)濟發(fā)展當(dāng)中受益。以債養(yǎng)債的方式，意味著T1代表的財政收入并不用于償債，而是將其作為一般性財政開支使用，這無疑助長了政府支出規(guī)模的擴大，對未來效用的提高起到了更為積極的作用，但會產(chǎn)生了赤字壓力，最終赤字與政府規(guī)模擴張相輔相成，帶來了可能的債務(wù)風(fēng)險。隨著利息償還壓力的增加，這種償還方式將總會使新增債務(wù)≥往期債務(wù)本息和，即？駐D≥D（1+i）n。由于這種方式會帶動未來的經(jīng)濟增長，債務(wù)發(fā)行面臨的壓力相對較小。不過，較組合3而言，也不過是推遲了債務(wù)危機的來臨時間，一旦債務(wù)累積超過一定限度，將面臨不可預(yù)測的后果。沒有成本約束的債務(wù)資金投入依然無法產(chǎn)生高效率和謹慎的決策方式。

三、地方政府債務(wù)“使用—償還”最優(yōu)組合方式及適度規(guī)模模型構(gòu)建

針對以上分析，我們對比考察不同的組合對不同受益主體產(chǎn)生的正、負效應(yīng)（表1），并依據(jù)原則選擇最優(yōu)組合方式，以此為適度規(guī)模模型構(gòu)建創(chuàng)造基礎(chǔ)。

依據(jù)上述原則，參考中國地方政府債務(wù)“使用—償還”方式組合的效應(yīng)矩陣，本文認為地方政府將債務(wù)資金用于資本性支出，并使用這部分支出帶來的財政收入增量T1償還債務(wù)（5a）的債務(wù)資金“使用——償還”方式可以兼顧效率與公平，以最大可能實現(xiàn)“成本—收益”的內(nèi)部化。T1的來源較為復(fù)雜，包括政府收益性項目的利潤收入，以及由于政府公共資本支出促進經(jīng)濟增長所引起的稅收收入的增加?？紤]到民主原則，所以本文傾向于后者的財政收入方式。

接下來我們依據(jù)方式5a所產(chǎn)生的正、負效應(yīng)，構(gòu)建帶有成本、收益的理論模型，以探討地方政府債務(wù)規(guī)模與成本、收益之間的函數(shù)關(guān)系（將債務(wù)資金用于資本性支出，并使用這部分支出帶來的財政收入增量T1償還債務(wù)（5a）的債務(wù)方式為基本原則，以成本、收益為考量標(biāo)準(zhǔn)）。

地方政府的債務(wù)資金用于資本性支出，將拉動未來的經(jīng)濟增長，但具體的作用方式很難用數(shù)學(xué)衡量，在此，我們應(yīng)用乘數(shù)理論計算政府投資對經(jīng)濟的拉動作用。政府拉動的經(jīng)濟增長部分如何轉(zhuǎn)化成財政收入，在現(xiàn)實中是一個較為復(fù)雜的過程，由于地方政府依然存在行政干預(yù)行為，我們將針對由此引起的財政收入與國民收入可能出現(xiàn)的不同關(guān)系，對模型做相應(yīng)調(diào)整。地方政府債務(wù)“經(jīng)濟收益—償還成本”（local government debt economic profit-repay cost）模型（簡稱為LDPC模型）：借鑒投資乘數(shù)理論，債務(wù)投資將拉動一定的國民收入增量？駐Y，在宏觀稅收收入既定的情況下，稅收收入中因？駐Y帶來的部分就是債務(wù)投資所帶來的收益；債務(wù)的還本付息額是成本。模型構(gòu)建之前，根據(jù)前文分析，我們做出以下基本假設(shè)：假設(shè)一，消費是收入的線性函數(shù)，隨收入的增加而增加，投資固定在一個水平上，不隨收入改變而改變（從而便于計算基于邊際消費傾向的投資乘數(shù)）；假設(shè)二，居民按照自愿購買地方公債，是利用消費結(jié)余進行的一種資產(chǎn)選擇行為，故對原來的消費無影響；假設(shè)三，國民收入低于充分就業(yè)所要求的水平，且地方債務(wù)僅使用社會閑置資金；假設(shè)四，地方政府所籌集的債務(wù)全部用來投資性支出；假設(shè)五，債務(wù)投資對國民收入的貢獻能夠在債務(wù)到期時全部實現(xiàn)；假設(shè)六，政府對于未來的稅收收入存在指令性稅收收入任務(wù)。

從以上的結(jié)論中可以看出，債務(wù)適度規(guī)模的上限大小取決于未來稅收收入的汲取能力、債務(wù)利率、經(jīng)濟社會投資乘數(shù)效應(yīng)大小，以及基礎(chǔ)消費、社會投資、中央轉(zhuǎn)移支付之和。

接下來討論一個理想狀態(tài)下的情況，在理想的稅收法治狀態(tài)下，將上述模型假設(shè)中的假設(shè)6改為：財政收入隨國民收入呈現(xiàn)等比例變化，即宏觀稅負不隨國民收入變動而變動，始終為固定值。

那么模型將調(diào)整為：

從以上條件可以看出，債務(wù)發(fā)行能否產(chǎn)生收益取決于居民消費傾向、宏觀稅負和債務(wù)利率，收益大小與前兩者呈正相關(guān)，與債務(wù)利率成負相關(guān)。至此我們完成了地方政府債務(wù)適度規(guī)模模型的構(gòu)建（需要指出的是，地方政府債務(wù)適度規(guī)模模型是一個高度理想化的模型，在實踐中要基于完善的政府債務(wù)規(guī)?？刂浦贫群桶ó?dāng)前經(jīng)濟環(huán)境在內(nèi)的諸多現(xiàn)實因素）。

通過上文的分析，本文認為，地方政府債務(wù)的發(fā)行規(guī)模是否適度，并非僅僅取決于債務(wù)規(guī)模的風(fēng)險評判，適度規(guī)模評價方式、債務(wù)的使用、發(fā)行額度、稅收汲取能力等都與適度性有密切關(guān)系。更為重要的是，以民眾為主體的地方政府債務(wù)適度規(guī)模評價體系將對我國形成現(xiàn)代民主預(yù)算制度、推進國家治理水平發(fā)揮積極作用。

注 釋：

國家審計署統(tǒng)計，截止2013年6月底，我國地方政府債務(wù)余額為178908.66億元，其中，負有償還責(zé)任的債務(wù)約為108859.17億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)約為26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)約為43393.72億元。

這里的利潤和租金也包括來自非私人部分的稅收、預(yù)算內(nèi)的非稅收收入，主要是國有和國有控股企業(yè)、各種專項收入、行政事業(yè)費、罰沒收入、政府項目收入和其他收入。

馬駿.治國與理財 公共預(yù)算與國家建設(shè)[M].北京：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2011.18.

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詹姆斯·M·布坎南，理查德·E·瓦格納.赤字中的民主——凱恩斯勛爵的政治遺產(chǎn)[M].北京：北京經(jīng)濟學(xué)院出版社，1988.69.

此過程較為繁瑣故不在文中顯示.

（責(zé)任編輯 王文江）