張蔚文 麻玉琦

摘要：伴隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，加快我國城市管理體制改革、提升城市政府管理社會的能力和水平具有愈來愈重要的現(xiàn)實緊迫性。作為新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略中體制創(chuàng)新的重要一環(huán)，特色小鎮(zhèn)為城市管理體制改革路徑的探索提供了一個全新切入點。以社會治理為理論工具，在對特色小鎮(zhèn)治理問題進(jìn)行深入分析的基礎(chǔ)上，借鑒城市經(jīng)理制的部分理念，為特色小鎮(zhèn)的治理架構(gòu)提出部分建議，以期為特色小鎮(zhèn)的社會治理機(jī)制創(chuàng)新乃至中國的城市管理體制改革提供一定的參考思路。

關(guān)鍵詞：特色小鎮(zhèn)；城市管理；社會治理；城市經(jīng)理制；城市管理體制改革；多元治理

中圖分類號：C916文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1007-9092（2018）05-0113-007

縱觀1978年以來的中國城市管理體制改革進(jìn)程①，雖已取得顯著成效，但離總體目標(biāo)和公眾期待尚有較大距離。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中提出，要“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”，“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”②。由此，破除部分體制機(jī)制瓶頸、構(gòu)建更為完備高效的制度體系、實現(xiàn)治理模式整體轉(zhuǎn)型，以期達(dá)成“社會治理”的目標(biāo)，將成為中國城市管理體制下一步的改革重點。本文嘗試將特色小鎮(zhèn)作為現(xiàn)行體制的“增量”，將其納入城市管理體制改革的整體視閾中，就其政策設(shè)計和實踐狀況開展探索研究，并借鑒城市經(jīng)理制的部分理念，為其社會治理創(chuàng)新提供對策建議。

一、社會治理：中國城市管理

體制改革的理論工具所謂“社會治理”，區(qū)別于傳統(tǒng)的國家治理和政府治理概念，指“以實現(xiàn)和維護(hù)群眾權(quán)利為核心，發(fā)揮多元治理主體的作用，針對國家治理中的社會問題，完善社會福利、保障改善民生，化解社會矛盾，促進(jìn)社會公平，推動社會有序和諧發(fā)展的過程”③。

自黨的十八屆三中全會提出“創(chuàng)新社會治理體制”的重要決定以來，諸多學(xué)者針對社會治理的內(nèi)涵、功能定位、現(xiàn)實障礙、政策選擇等展開了細(xì)致的研究徐猛：《社會治理現(xiàn)代化的科學(xué)內(nèi)涵、價值取向及實現(xiàn)路徑》，《學(xué)術(shù)探索》，2014年第5期。張康之：《論主體多元化條件下的社會治理》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》，2014年第2期。。綜合來看，學(xué)者們將社會治理的內(nèi)涵概括為以下三點：

一是治理主體多元化。不同于以政府為單中心的傳統(tǒng)治理模式，社會治理模式堅持“多中心治理”理念，除了政府等公共機(jī)構(gòu)，非營利組織、市場化組織、公民社會等都是重要的治理主體，各主體之間法律地位和參與機(jī)會平等，共同管理社會公共事務(wù)，共同對社會公眾負(fù)責(zé)。

二是治理手段復(fù)合化。正如Kettl所言：“治理是政府與社會力量通過面對面合作方式組成的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)”Donald F.Kettl.Sharing Power：Public Governance and Private Markets.Washington，D.C：Brookings Institution，1993.。社會治理模式中，不同的治理主體有不同的權(quán)力實現(xiàn)方式和不同的治理手段，如政府等公共機(jī)構(gòu)多采用法律手段、市場手段、必要的行政手段等，以營利為目的的市場化組織多采用市場手段，非營利性組織和公民社會等則以市場手段或社會動員手段為主。以制度化的合作機(jī)制為基礎(chǔ)，各主體通過復(fù)合式的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)共同進(jìn)行社會治理。

三是治理的社會價值取向。面對多元利益集團(tuán)的不同利益訴求，社會治理的目標(biāo)是在效率基礎(chǔ)上更多地體現(xiàn)社會公平，使發(fā)展的成果惠及更多人民。這一目標(biāo)一是體現(xiàn)為多元主體共同參與公共治理、共同受益，二是體現(xiàn)為政府由凌駕于公民社會之上的“管制者”成為公民社會之中的“服務(wù)者”，以人的全面發(fā)展為服務(wù)宗旨，實現(xiàn)政府與市場、政府與社會的協(xié)同共治。

在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，社會治理已成為我國城市管理體制改革的重要目標(biāo)和方向。但從實踐情況來看，城市管理體制的調(diào)整進(jìn)程明顯滯后于社會治理理念的要求。以“全能政府”自居、對社會事務(wù)大包大攬的地方政府仍不在少數(shù)，政府之外的其他主體參與范圍有限、參與形式單一、參與程度膚淺，作用尚未得到充分發(fā)揮俞可平：《中國公民社會：概念、分類與制度環(huán)境》，《中國社會科學(xué)》，2006年第1期。。城市政府及其下屬部門仍習(xí)慣于傳統(tǒng)的行政管理手段：縱向上，以層級結(jié)構(gòu)為運作基礎(chǔ)，采取自上而下的剛性工作方式；橫向上，權(quán)力運行的“部門化”現(xiàn)象嚴(yán)重，部門間相互推諉、多頭執(zhí)法等問題頻發(fā)陳雪蓮：《效率政府》，中央編譯出版社2013年版，第54頁。，導(dǎo)致公共資源配置的低效率與行政成本的嚴(yán)重浪費。此外，輕視社會服務(wù)的價值取向依然存在，進(jìn)一步導(dǎo)致公民社會的發(fā)育遲緩，多元主體協(xié)同的社會治理新格局難以形成。

基于以上論述，社會治理目標(biāo)上的共識與當(dāng)前體制機(jī)制的部分瓶頸之間存在激烈沖突，如果不及時進(jìn)行調(diào)整與改革，許多深層次的矛盾和問題仍將延續(xù)下去甚至可能呈加劇之勢，對社會的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成嚴(yán)重威脅。但在現(xiàn)行行政層級和既有利益格局之下，打破上述瓶頸并非易事，而“非鎮(zhèn)非區(qū)”特色小鎮(zhèn)模式的出現(xiàn)，為我們提供了一個全新的破題思路。

二、特色小鎮(zhèn)：

社會治理創(chuàng)新的“試驗田”針對傳統(tǒng)塊狀經(jīng)濟(jì)亟需轉(zhuǎn)型等問題，浙江省委省政府于2015年初首次提出特色小鎮(zhèn)行動戰(zhàn)略，旨在通過打造一批生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生”融合的特色小鎮(zhèn)，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，為浙江省區(qū)域發(fā)展提供新的經(jīng)濟(jì)增長點。該戰(zhàn)略自提出以來，就得到從中央政府到各地方政府的廣泛關(guān)注，小鎮(zhèn)建設(shè)浪潮一時間風(fēng)起云涌。

在發(fā)源地浙江省，特色小鎮(zhèn)是一個“非鎮(zhèn)非區(qū)”的概念，其頂層設(shè)計是充分尊重市場邏輯的產(chǎn)物，是在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級大背景下對開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展模式的提升與超越周魯耀、周功滿：《從開發(fā)區(qū)到特色小鎮(zhèn)：區(qū)域開發(fā)模式的新變化》，《城市發(fā)展研究》，2017年第1期。。而在住建部、發(fā)改委和財政部聯(lián)合發(fā)布的文件中，特色小鎮(zhèn)則被定位為“建制鎮(zhèn)”。為避免角色定位差異導(dǎo)致的政策涵義混淆，本文將研究對象限定為“非鎮(zhèn)非區(qū)”式特色小鎮(zhèn)，并根據(jù)《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》《浙江省人民政府關(guān)于加快特色小鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)的指導(dǎo)意見》，浙政發(fā)（2015）8號。（以下簡稱“指導(dǎo)意見”）等文件，闡釋其政策設(shè)計中社會治理的理念內(nèi)核：

其一，政府各層級各部門，開發(fā)商、運營商、企業(yè)等市場主體，就業(yè)人員、原住民等社區(qū)主體等共同組成了小鎮(zhèn)的多元治理主體。其中，市場主體是投資建設(shè)的主導(dǎo)；政府在規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施配套、資源要素保障、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等方面發(fā)揮引導(dǎo)和服務(wù)作用；社區(qū)主體廣泛參與小鎮(zhèn)的建設(shè)運營，以保證小鎮(zhèn)發(fā)展方向與居民實際需求的一致性。

其二，“政府引導(dǎo)、企業(yè)主體、市場化運作”的治理手段取代單一行政手段。在傳統(tǒng)城市管理體制和開發(fā)區(qū)管理模式中，以土地為對象的傳統(tǒng)“城市經(jīng)營”理念決定了城市政府以土地出讓為主要收益來源。為實現(xiàn)土地資本化，地方政府往往設(shè)立并控制開發(fā)投資公司，形成“一套人馬、兩塊牌子”的單一行政治理模式陳國權(quán)、毛益民：《第三區(qū)域政企統(tǒng)合治理與集權(quán)化現(xiàn)象研究》，《政治學(xué)研究》，2015年第2期。。然而根據(jù)特色小鎮(zhèn)的政策設(shè)計，小鎮(zhèn)收益除來自土地一級、二級開發(fā)之外，還包括產(chǎn)業(yè)項目的運營收益、二級房產(chǎn)的運營收益及城市服務(wù)的運營收益等，這一收益模式已不再依賴于土地財政，而是一種可持續(xù)發(fā)展、可自我供血的合理產(chǎn)業(yè)架構(gòu)——這也就意味著土地資本化需求帶來的“政企統(tǒng)合治理”、政府大包大攬的行政主導(dǎo)模式失去了其生長的土壤，將被充分尊重市場活力的復(fù)合式治理手段取代。

其三，強(qiáng)調(diào)整體性社會價值目標(biāo)。特色小鎮(zhèn)的“底色”是“以人為本”，其各項工作的核心是提高當(dāng)?shù)鼐用竦墨@得感張軍紅、張?zhí)旌疲骸短厣℃?zhèn)：以人為本，文旅產(chǎn)城融合》，《經(jīng)濟(jì)》，2017年第9期。，最終落腳點是使更多人更大程度享受到發(fā)展的成果。小鎮(zhèn)兼具產(chǎn)業(yè)功能、旅游功能和社區(qū)功能，覆蓋了企業(yè)、創(chuàng)業(yè)人員、旅游者、本地居民等多個群體，是產(chǎn)、城、人、文“四位一體”的新型空間和生產(chǎn)、生活、生態(tài)“三生融合”的新型社區(qū)，是對傳統(tǒng)衛(wèi)星城和開發(fā)區(qū)中“職住分離”模式的顛覆，最大限度地體現(xiàn)了對人的全面發(fā)展的尊重。

然而在實際推進(jìn)中，小鎮(zhèn)的“治理”結(jié)構(gòu)和范式大多仍流于形式這一結(jié)論得到諸多學(xué)者的調(diào)研確認(rèn)。參見張蔚文：《政府與創(chuàng)建特色小鎮(zhèn)：定位、到位與補(bǔ)位》，《浙江社會科學(xué)》，2016年第3期；周魯耀、周功滿：《從開發(fā)區(qū)到特色小鎮(zhèn)：區(qū)域開發(fā)模式的新變化》，《城市發(fā)展研究》，2017年第1期。，離其政策預(yù)期尚有較大距離，為改革留下了充足空間：

其一，多元治理主體未到位。在目前許多小鎮(zhèn)的實踐中，以企業(yè)為代表的市場主體只是“蜻蜓點水”式參與小鎮(zhèn)建設(shè)與運營的部分環(huán)節(jié)，尤其是部分房地產(chǎn)企業(yè)，只是出于“拿地”和“拿政府貼息貸款”的目的在小鎮(zhèn)大興住宅小區(qū)建設(shè)，而非配合政府進(jìn)行系統(tǒng)性的、長期性的投資運營張曉歡：《我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)面臨的問題及政策建議》，《中國經(jīng)濟(jì)時報》，2017年第5期。；以居民為代表的社區(qū)主體對于社區(qū)和小鎮(zhèn)的公共事務(wù)也無太大的參與熱情，長效成熟的社區(qū)參與機(jī)制尚未形成。

而對政府主體而言，目前各小鎮(zhèn)尚未形成統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)有些小鎮(zhèn)直接由跟小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)相關(guān)的業(yè)務(wù)部門代為管理，如寧波梅山基金小鎮(zhèn)由地方金融服務(wù)局管理；有些小鎮(zhèn)會聘請專門的運營機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招商引資和小鎮(zhèn)日常運營，如玉皇山南基金小鎮(zhèn)委托私募（對沖）基金行業(yè)代表性機(jī)構(gòu)組織運作主體，開展專業(yè)化的園區(qū)發(fā)展和促進(jìn)工作；有的小鎮(zhèn)直接引入企業(yè)家作為名譽(yù)鎮(zhèn)長，參與小鎮(zhèn)決策，如基于云計算大數(shù)據(jù)和智能硬件產(chǎn)業(yè)的云棲小鎮(zhèn)引入阿里巴巴集團(tuán)CTO王堅作為名譽(yù)鎮(zhèn)長，龍塢茶鎮(zhèn)聘請綠城中國董事會聯(lián)席主席、藍(lán)城集團(tuán)董事長宋衛(wèi)平等。，大部分小鎮(zhèn)會設(shè)置小鎮(zhèn)管委會、或直接由小鎮(zhèn)原屬開發(fā)區(qū)管委會負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的運營管理。采用管委會模式的小鎮(zhèn)雖占多數(shù)，但與原開發(fā)區(qū)管委會一樣，沒有明確的法律地位和行政主體資格，極易造成管理上的混亂郭小碚、張伯旭：《對開發(fā)區(qū)管理體制的思考和建議——國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)調(diào)研報告》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》，2007年第10期。；而且管委會各部門工作人員主要是從市、縣或原開發(fā)區(qū)的相關(guān)部門中，通過行政派出、領(lǐng)導(dǎo)職位兼任等方式選出，一是無法保證專職工作，二是不免存在專業(yè)性不足和行政管理綜合能力相對欠缺的問題，無疑會使小鎮(zhèn)“治理”成效大打折扣。

其二，治理手段的行政化趨向明顯。如前文所述，市場主體和社區(qū)主體均未在小鎮(zhèn)建設(shè)和運營中發(fā)揮應(yīng)有作用，小鎮(zhèn)“治理”本質(zhì)上仍是政府行政力量的大包大攬——由政府全權(quán)負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)的投資、建設(shè)與運營，或者政府負(fù)責(zé)投資并委托運營商進(jìn)行建設(shè)運營，導(dǎo)致市場機(jī)制服從于行政機(jī)制的狀況沒有得到根本改變，在增加行政成本的同時嚴(yán)重影響了政策的推進(jìn)效果。

其三，社會價值目標(biāo)導(dǎo)向不足。部分地方政府將特色小鎮(zhèn)視為“拿地拿錢”的招牌，甚至借小鎮(zhèn)對“土地財政”概念進(jìn)行再包裝，搞新一輪的房地產(chǎn)開發(fā)周魯耀、周功滿：《從開發(fā)區(qū)到特色小鎮(zhèn)：區(qū)域開發(fā)模式的新變化》，《城市發(fā)展研究》，2017年第1期。；再加上受傳統(tǒng)“重‘績效輕‘服務(wù)”觀念所囿，一些小鎮(zhèn)一味注重投資、稅收等“硬”指標(biāo)，而忽視人才吸引、公共服務(wù)配套、社區(qū)營造等“軟”指標(biāo)，使得“以人為本”的社會價值目標(biāo)難以真正落地。

綜上所述，社會治理是中國城市管理體制改革的總體趨向，但在當(dāng)前部分體制機(jī)制的限制下，在大中城市難以一蹴而就。而“非鎮(zhèn)非區(qū)”式的特色小鎮(zhèn)，作為新型城鎮(zhèn)化的重要著力點之一，是對傳統(tǒng)行政區(qū)劃意義上“小城鎮(zhèn)”的突破，其創(chuàng)新性的政策設(shè)計、自上而下行政層級束縛的相對松動以及較小的空間規(guī)模也為其提供了“先行先試、大膽改革”的空間，因此可將其作為試點對象，大膽摸索社會治理體制改革的路徑。當(dāng)前特色小鎮(zhèn)的實踐情況表明，無論從主體、手段還是價值導(dǎo)向的角度來看，真正意義上的“社會治理”尚未達(dá)成。因此，如何在黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的大背景下，創(chuàng)新治理架構(gòu)，通過多元主體協(xié)同和復(fù)合手段，實現(xiàn)高端要素整合和特色產(chǎn)業(yè)培育等經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)以及破解城鄉(xiāng)二元對立等社會價值目標(biāo)，成為特色小鎮(zhèn)下一步發(fā)展中亟待解決的關(guān)鍵性問題。

三、特色小鎮(zhèn)社會治理創(chuàng)新的路徑初探

結(jié)合前文的論述，特色小鎮(zhèn)機(jī)制創(chuàng)新的著眼點就在于，如何在黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的大背景下，充分鼓勵多元主體參與、充分實現(xiàn)權(quán)力下放和自主管理、充分尊重個體發(fā)展需要，進(jìn)而實現(xiàn)政府與市場、社會資源之間更好的協(xié)同合作。城市經(jīng)理制可為以上目標(biāo)的實現(xiàn)路徑提供部分思路借鑒。

在具體的選聘流程上，以美國2012年夏洛特市城市經(jīng)理選聘工作為例陶芬：《美國城市經(jīng)理選聘制度研究：以夏洛特市為例》，華中師范大學(xué)碩士論文，2014年。，由市議會向城市經(jīng)理關(guān)系委員會提交選聘過程，并聘請專業(yè)的獵頭公司沃特斯咨詢集團(tuán)負(fù)責(zé)選聘工作；沃特斯花費近兩個月，根據(jù)網(wǎng)上調(diào)查和精英訪談制定了候選人簡介并提交給市長和市議會審核通過；而后沃特斯集團(tuán)負(fù)責(zé)公開接受申請和面試考察篩選，從應(yīng)聘者中選出符合要求的優(yōu)秀人才，再由市長和議會對候選人進(jìn)行面試考察，最后確定三名候選人入圍，并對結(jié)果進(jìn)行公示，三名候選人還在公共招待討論會上與市民見面交流；最后，議會投票選舉出下一任城市經(jīng)理，并在會后召開新聞發(fā)布會宣布任命結(jié)果?？梢哉f，每一環(huán)節(jié)都在最大程度上體現(xiàn)和保障了選聘活動的廣泛參與、公平公正、民主決策。我國小鎮(zhèn)經(jīng)理人的選聘流程也可效仿以上案例——由管委會根據(jù)小鎮(zhèn)實際需要制定選聘流程和標(biāo)準(zhǔn)，并報送上級政府通過，而后面向社會公開接受申請，并由上級政府、小鎮(zhèn)管委會、小鎮(zhèn)自治委員會共同組成評審組，對競聘人員進(jìn)行考評，最終在集體會議上以投票方式選拔出合格的小鎮(zhèn)經(jīng)理人，由上級政府授權(quán)小鎮(zhèn)管委會與被聘用的小鎮(zhèn)經(jīng)理人簽訂聘用合同。

在績效考核方面，為了充分保障治理的社會價值目標(biāo)的實現(xiàn)，應(yīng)以小鎮(zhèn)居民對小鎮(zhèn)經(jīng)理人的工作滿意度為主要考核指標(biāo)，并與專業(yè)的量化數(shù)據(jù)考核相結(jié)合，增強(qiáng)績效評價的權(quán)威性和合理性，考核結(jié)果將作為繼續(xù)聘用、解除聘用、獎勵懲罰、崗位流動和提升工資待遇的重要依據(jù)。在具體操作層面，一是應(yīng)建立小鎮(zhèn)經(jīng)理人述職機(jī)制，向管委會和自治委員會定期反饋公共事務(wù)管理工作的進(jìn)展與不足；二是由小鎮(zhèn)管委會和自治委員會聯(lián)合成立考核評議小組，對小鎮(zhèn)經(jīng)理人進(jìn)行執(zhí)行能力、考勤、績效等方面的定期考核；還應(yīng)鼓勵小鎮(zhèn)居民等個體或自組織通過自治委員會向管委會相關(guān)部門反映意見，再由管委會組織不定期抽查。

在報酬福利方面，也應(yīng)向職業(yè)化方向發(fā)展。城市經(jīng)理制中，市長和市議員作為民選官員，只拿工資補(bǔ)貼，不拿全工資，其工資待遇由市民投票表決確定；議會針對城市經(jīng)理以及政府部門的每一位職員，制定明確的崗位要求、薪酬待遇和應(yīng)享受的福利標(biāo)準(zhǔn)，同時鼓勵職員參與政府決策，對政府決策有貢獻(xiàn)的人員給予獎勵王旭：《一種富有生機(jī)的市政體制——美國城市經(jīng)理制縱向剖析》，《美國研究》，1989年第3期。。在特色小鎮(zhèn)治理機(jī)制的改革中，也應(yīng)提前制定明確的崗位要求和對應(yīng)的薪酬標(biāo)準(zhǔn)，在定期考核工作績效的基礎(chǔ)上，由小鎮(zhèn)管委會依據(jù)此標(biāo)準(zhǔn)確定小鎮(zhèn)經(jīng)理人該期薪酬，通過自治委員會向所有小鎮(zhèn)居民公示并征得多數(shù)認(rèn)可。值得注意的是，為了吸引和留住人才，應(yīng)適度提高小鎮(zhèn)經(jīng)理人的工資水平和社會保障福利，以體現(xiàn)他們的工作價值和社會認(rèn)可度；此外，還應(yīng)在政策許可的范圍內(nèi)適當(dāng)拓寬其職業(yè)上升通道和職業(yè)流動性，以加大崗位競爭力度，不斷傳播新的工作方法和工作思維。

除此之外，為了提高小鎮(zhèn)經(jīng)理人的專業(yè)水準(zhǔn)，還可效仿美國城市經(jīng)理協(xié)會，建立一個全國范圍內(nèi)統(tǒng)一的小鎮(zhèn)經(jīng)理人平臺，負(fù)責(zé)小鎮(zhèn)經(jīng)理人選拔、培養(yǎng)、考核、聯(lián)絡(luò)等具體工作，一方面提高各項工作的效率和統(tǒng)一性，另一方面培養(yǎng)小鎮(zhèn)經(jīng)理人的職業(yè)歸屬感、責(zé)任感和職業(yè)道德，不斷提升這一新型職業(yè)群體的職業(yè)化、規(guī)范化水平。

3.自治層面：激勵市場主體和社區(qū)主體主動參與小鎮(zhèn)治理。多主體共同參與是“社會治理”的核心內(nèi)涵之一，要想避免特色小鎮(zhèn)落入“全能政府”的窠臼，甚至走上“房地產(chǎn)化”的老路，就必須探索各個主體之間的高效互動機(jī)制，推動行政力量和市場力量、社會力量的深度合作。

為了激勵企業(yè)等市場主體的積極參與，首先應(yīng)根據(jù)“鎮(zhèn)企結(jié)合”原則，建立“政府+市場化企業(yè)”的聯(lián)動發(fā)展機(jī)制，由政府主體（包括管委會及其職能部門和小鎮(zhèn)經(jīng)理辦公室）主導(dǎo)小鎮(zhèn)的培育規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)定位、審批服務(wù)、優(yōu)惠政策爭取等政治決策和行政管理職能；基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)配套建設(shè)的主導(dǎo)權(quán)則授權(quán)給專業(yè)的開發(fā)建設(shè)平臺（一般為專業(yè)的房地產(chǎn)企業(yè)等）。在這種模式中，初期為保證資金投入，政府當(dāng)然要牽頭組織大部分創(chuàng)建和培育工作，同時積極引入競爭機(jī)制，鼓勵行政部門、市場化企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)、非營利組織等采取多種形式進(jìn)行合作，按照“誰投資、誰受益”的原則，引導(dǎo)各類社會資金投入小鎮(zhèn)的供水、排水、道路、園林綠化、環(huán)衛(wèi)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，餐飲、住宿、商業(yè)、娛樂、休閑、衛(wèi)生、醫(yī)養(yǎng)等公共服務(wù)設(shè)施的運營也可交由社會資本負(fù)責(zé)；在中后期，為最大限度地發(fā)揮市場在資源配置中的作用，政府應(yīng)從大規(guī)模的建設(shè)與投融資工程中徹底退出，回歸公共服務(wù)、制度保障以及環(huán)境改善這些公共性職能，將投資、建設(shè)、運營的“接力棒”完全交到專業(yè)運營商和開發(fā)建設(shè)平臺手中。

為了激勵社區(qū)主體的積極參與，一是應(yīng)通過培育、引導(dǎo)、組織、服務(wù)等方式，建立由企業(yè)代表、就業(yè)人員代表、原住民代表等組成的小鎮(zhèn)自治委員會，并因地制宜，制定詳盡的、操作性強(qiáng)的小鎮(zhèn)自治委員會選舉辦法和參與程序等，使個體參與有法可依；二是大力推行鎮(zhèn)務(wù)公開，實現(xiàn)小鎮(zhèn)優(yōu)惠政策、規(guī)劃情況、招商成果等的公開化、透明化，便于自治委員會的民主監(jiān)督；三是實現(xiàn)自治委員會與小鎮(zhèn)經(jīng)理辦公室的無縫對接，在保證小鎮(zhèn)經(jīng)理人行政管理工作順利開展的同時，使自治委員會反映的問題能在第一時間充分解決，具體舉措包括：由小鎮(zhèn)經(jīng)理人輪替參與自治委員會會議、自治委員會協(xié)助小鎮(zhèn)經(jīng)理人不定期進(jìn)行入戶訪問等。

總的來說，在這種“政府+市場力量+社會力量”聯(lián)動發(fā)展的模式下，政府不再直接介入競爭性領(lǐng)域或環(huán)節(jié)，更多的是放開社會資本進(jìn)入門檻，同時加強(qiáng)市場監(jiān)管，為企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境；企業(yè)得以根據(jù)自己的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，建設(shè)符合自身發(fā)展定位和規(guī)劃的特色小鎮(zhèn)；小鎮(zhèn)的每一個個體都能廣泛、直接地參與小鎮(zhèn)建設(shè)與運營，在分擔(dān)政府部門治理壓力的同時，使小鎮(zhèn)內(nèi)各類資源得到最有效的整合和最充分的利用，從而激發(fā)小鎮(zhèn)內(nèi)生活力，推動小鎮(zhèn)健康有序發(fā)展。

四、結(jié)語

特色小鎮(zhèn)既是一種創(chuàng)新性的空間開發(fā)模式，又是一種全新的治理架構(gòu)。作為現(xiàn)行政治體制的某種全新“增量”，特色小鎮(zhèn)既免受既得利益網(wǎng)絡(luò)的束縛，也無需擔(dān)憂路徑依賴的負(fù)擔(dān)，其建設(shè)者和運營者可以以更大的勇氣和智慧、全新的發(fā)展理念去破解已經(jīng)出現(xiàn)和正在出現(xiàn)的林林總總的挑戰(zhàn)。從這個意義上說，特色小鎮(zhèn)甚至可以成為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、政治體制轉(zhuǎn)型的破題之作。可以預(yù)見城市經(jīng)理制和特色小鎮(zhèn)這兩個熱點相碰，將更大程度地實現(xiàn)特色小鎮(zhèn)社會治理機(jī)制的創(chuàng)新與完善，為小鎮(zhèn)的良性發(fā)展打開新的局面。此外，通過特色小鎮(zhèn)試點性的改革與嘗試，更可為城市經(jīng)理制的部分先進(jìn)理念在大中城市的推廣奠定基礎(chǔ)，為全國范圍內(nèi)的城市管理體制改革摸索出一條穩(wěn)定可行的路徑，以期逐步提升社會治理的質(zhì)量和效率，使城鎮(zhèn)化現(xiàn)代化之成果惠及全體居民。

（責(zé)任編輯：石洪斌）