王少康　金鈺

在財(cái)政體制中，轉(zhuǎn)移支付的定位十分關(guān)鍵，傳統(tǒng)公認(rèn)的財(cái)政職能三部曲及當(dāng)前新四大職能的有效發(fā)揮均離不開轉(zhuǎn)移支付，對省以下地方政府提供公共產(chǎn)品，推進(jìn)服務(wù)均等而言尤甚。較高層級政府的撥款對公共支出的影響大于地方自有收入對公共支出的影響，較低層級的地方政府傾向于將較高層級的撥款用于公共支出，存在“粘蠅紙效應(yīng)”，本文探析了其產(chǎn)生原因，并以此提出完善轉(zhuǎn)移支付的針對性政策啟示。

一、“粘蠅紙效應(yīng)”產(chǎn)生條件

（一）政府與居民之間的信息不對稱引起了財(cái)政幻覺。任何類型的政體中是必然存在政府與其公民間的信息交流障礙的：政府不能完全向居民公開自身所有信息，而居民的信息（包括偏好需求等）也不能百分百被政府掌握，這種雙向不對稱性必然使納稅人在財(cái)政選擇中產(chǎn)生幻覺，即盡管政府的公共支出使公民受益，但后者卻忽視了自己所付出的成本甚至代價，引發(fā)“粘蠅紙效應(yīng)”。

（二）地方公共部門的決策透明性差。信息非對稱，加之地方政府某種程度的逐利性決定了其決策的低透明性，決策結(jié)果的可得性有限，因?yàn)槠胀ü駧缀跏钦婕瘓F(tuán)的“局外人”。以政府部門為載體的公共決策遠(yuǎn)比以私有部門為載體的市場決策要復(fù)雜，前者可運(yùn)用自身的行政、法律等工具創(chuàng)造出利己的非公平性競爭環(huán)境及條件，這必然會將個人、企業(yè)等市場主體排除在外?？傊?，低透明性繼而引起財(cái)政幻覺，造成“粘蠅紙效應(yīng)”。

（三）監(jiān)督及問責(zé)制度不健全。轉(zhuǎn)移支付撥款方與接受的方行為都必須具有法定性，并受立法機(jī)構(gòu)和公民的監(jiān)督。但由于信息不充分、非對稱的存在，政府部門受監(jiān)督有限，它們擁有監(jiān)督方所不具備的基本公共服務(wù)及產(chǎn)品的充足信息，例如成本與定價信息。因此，政治和社會監(jiān)督、相應(yīng)的問責(zé)機(jī)制都將顯得乏力薄弱甚或淪為一紙空文。轉(zhuǎn)移支付的原本目標(biāo)被扭曲而不能盡其用，“粘蠅紙效應(yīng)”隨之而來。

（四）基于公眾福利或從私人利益的視角，作為有限的理性經(jīng)濟(jì)人，地方政府的利益集團(tuán)和官僚機(jī)構(gòu)受扭曲的GDP政績觀所驅(qū)使，傾向于將本應(yīng)增加社會和人民福祉的財(cái)政撥款投資于其它的公共產(chǎn)品支出中。如此， 地方政府既能滿足本地居民對公共物品的需求， 又能實(shí)現(xiàn)政府官員個人的政治抱負(fù)。官員在完善經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，追逐自身利益最大化同時也促使了“粘蠅紙效應(yīng)”的產(chǎn)生。

二、政策啟示

如何基于“粘蠅紙效應(yīng)”的相關(guān)理論為完善轉(zhuǎn)移支付制度提供借鑒呢？

（一）轉(zhuǎn)移支付法定。目前，我國尚無專門的轉(zhuǎn)移支付法，只有1999頒布的《過渡期財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法》和2014年印發(fā)的《關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》，這與西方成熟的聯(lián)邦制國家將轉(zhuǎn)移支付載入國家憲法的慣例相去甚遠(yuǎn)。轉(zhuǎn)移支付支付有法可依，就能最大限度地避免撥款前后的“跑部錢進(jìn)”和尋租行為。當(dāng)前的《辦法》和《意見》通常是基于以公式來運(yùn)行的，雖然兩者擺脫了以往“基數(shù)法”及“暗箱操作”的約束，為規(guī)范財(cái)政管理和清除人為干擾提供了初步的安排，但實(shí)踐中“上有政策，下有對策”、地區(qū)分割和各自為政等現(xiàn)象依然存在，均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)難度加大。因而，轉(zhuǎn)移支付立法的緊迫性應(yīng)盡快提上日程，為完善現(xiàn)代財(cái)政制度提供權(quán)威的法律環(huán)境和制度安排。

（二）綜合評估轉(zhuǎn)移支付接受方。“為了防范地方政府越權(quán)辦事，侵蝕中央政府的財(cái)政利益，中央出臺的一系列政策幾乎傾向‘一刀切，并不考慮各地差異，更沒有考慮到地方政府可能出現(xiàn)的策略性行為”。為了區(qū)別對待每個接受方，轉(zhuǎn)移支付的撥款方和接受方應(yīng)該合作建立一套全面、深入、差異化的評估體系，重點(diǎn)評價和估測接受方的薄弱與需求之處，以便撥款方能更有的放矢地進(jìn)行撥款，避免資金浪費(fèi)，提高支出效率。

（三）確立精準(zhǔn)的轉(zhuǎn)移支付目標(biāo)。習(xí)近平總書記多次提過“精準(zhǔn)扶貧”，這必然要求相應(yīng)的轉(zhuǎn)移支付資金精準(zhǔn)定位，對“老少邊窮”地區(qū)要鎖定更為精準(zhǔn)的撥款目標(biāo)：保障對其公共產(chǎn)品及服務(wù)供給標(biāo)準(zhǔn)下限；確保較低層級政府對最基本公共產(chǎn)品及服務(wù)的提供，特別是有益品的供應(yīng)在各區(qū)域的均等化；使較低層級政府的轄區(qū)間活動的外部效應(yīng)內(nèi)部化，如建立主體功能區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。此外，財(cái)政部于2014年還專門印發(fā)了《中央對地方專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付績效目標(biāo)管理暫行辦法》，旨在規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的目標(biāo)管理，提高財(cái)政資金支出效率。

（四）選擇合理的轉(zhuǎn)移支付形式。撥款形式應(yīng)該因?qū)γ總€接受方的評估方案和撥款目標(biāo)而異。現(xiàn)階段我國政府間財(cái)政撥款的形式包括：“體制補(bǔ)助、專項(xiàng)補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助、稅收返還”、公式化補(bǔ)助等。因而應(yīng)該綜合撥款方的目標(biāo)和接受方的需求來定位最合適的轉(zhuǎn)移支付形式，以實(shí)現(xiàn)資源配置和收入分配的“帕累托最優(yōu)”。

（五）建立嚴(yán)格的績效問責(zé)制度和監(jiān)督機(jī)制。轉(zhuǎn)移支付是協(xié)調(diào)各級政府間關(guān)系的核心制度安排，更是政府間的博弈，因此存在中央與地方財(cái)政行為非一致性現(xiàn)象。作為撥款方的中央政府，不能在資金轉(zhuǎn)出后當(dāng)“甩手掌柜”，要賦予地方政府適度的自由裁量權(quán)，違背政策的初衷就會造成資金浪費(fèi)甚至尋租腐敗。為了使制度安排“落地生根”，產(chǎn)生正向的激勵機(jī)制，同時避免“上有政策，下有對策”，就要在資金撥付后，建立起嚴(yán)格有效的跟蹤監(jiān)督機(jī)制，把好資金支出關(guān)卡，提高其使用效益。對于資金用途方面出現(xiàn)的違規(guī)犯法行為，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲追責(zé)，處理相關(guān)責(zé)任人。（作者單位為1. 中國財(cái)政科學(xué)研究院；2. 中國電信股份有限公司北京分公司）