陳茜

摘 要：當出現(xiàn)市場失靈時，需要政府進行干預(yù)糾正偏差。但事實證明，政府并不是萬能的，在對市場失靈進行彌補的過程中會出現(xiàn)非市場失靈現(xiàn)象，導致對于經(jīng)濟和社會的管理不能像理論上那樣“有效”。本文對非市場失靈的表現(xiàn)、原因進行了全面分析并提出了相應(yīng)的解決對策，以提升政府的公共管理能力。

關(guān)鍵詞：非市場失靈；原因；對策研究

文章編號：1004-7026（2018）08-0011-03 中國圖書分類號：G80-05 文獻標志碼：A

1 非市場失靈的表現(xiàn)

1.1 非市場失靈的定義

美國經(jīng)濟學家保羅·薩繆爾森（1992）提出：“市場失靈和非市場失靈是同時存在的。非市場失靈出現(xiàn)于政府或集體采取的措施不能提升經(jīng)濟效率或改善收入分配的時候?！闭材匪埂げ伎材希?002）提出，政府在修正市場失靈的偏差時，很容易產(chǎn)生另一種缺陷，這是政府活動的非市場性缺陷，即非市場失靈。王勝章（2001）提出“非市場失靈”同時存在于發(fā)達和不發(fā)達的市場經(jīng)濟中，我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，很容易出現(xiàn)非市場失靈現(xiàn)象。

1.2 非市場失靈的主要表現(xiàn)及分類

非市場失靈的現(xiàn)象不僅存在于發(fā)達國家，同樣也存在于發(fā)展中國家，比如公共物品提供和社會經(jīng)濟效率低下、財政赤字增多、政府規(guī)模膨脹和尋租等，總體可歸為兩類：運營型非市場失靈和制度型非市場失靈。金太軍（1998）研究發(fā)現(xiàn)，運營型非市場失靈是由于政府在調(diào)控的過程中采取的策略不當產(chǎn)生的，比如政策調(diào)控過大或過小，從而導致干預(yù)不足或者干預(yù)過度；制度型非市場失靈是由于政府行政組織和管理制度的缺陷所導致的調(diào)控效率低下，從而起不到減緩市場失靈的作用，比如政府擴張和尋租。

1.3 運營型非市場失靈

1.3.1 公共政策的時滯導致市場失靈加劇。從政策制定到政策實施有一個認知、決策和行動的過程，由于政府決策的分析時滯、客觀環(huán)境的傳導時滯和整個社會的生效時滯，導致公共政策最終失效。而市場規(guī)律有其自身的規(guī)律性和周期性，政府決策的滯后反而加劇了市場失靈，導致社會經(jīng)濟效率低下。

1.3.2 不完全信息和有限理性導致公共政策失靈。一方面，決策者無法掌握全面、可靠、實時的信息；另一方面決策者并非無所不能，無法做到完全理性，因此導致政府干預(yù)帶有一定的主觀性和盲目性。轉(zhuǎn)軌期間政府通過實施一系列公共政策來糾正市場失靈，然而在盲目追求短期政績和高GDP的情況下，加之監(jiān)督力度不夠、責權(quán)不對等，導致公共決策失誤的現(xiàn)象屢有發(fā)生。

1.3.3 公共物品供給的低效率和浪費現(xiàn)象。由于公共物品完全被政府壟斷，缺乏競爭，從而導致公共物品的提供往往出現(xiàn)低效與浪費現(xiàn)象，比如最常見的一種公共物品，城市道路及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施。

1.4 制度型非市場失靈

1.4.1 政府擴張導致運行成本增多。首先，政府過多干預(yù)資源配置，容易產(chǎn)生尋租現(xiàn)象。另外，在這過程中缺乏利益和責任的約束，加之決策者的信息不足，很容易導致資源浪費、決策成本高和效率低下；其次，政府擴張還表現(xiàn)在活動范圍、規(guī)模和數(shù)量的增多、提供更多的公共物品；再次，我國政府機構(gòu)龐大、人員冗雜，各層工作人員在做決策時需要衡量各方面利益導致往往不能使公共利益達到最大。

1.4.2 尋租及腐敗行為。壟斷導致尋租，尋租導致腐敗。在尋租理論中，一些既得利益者維護其既得利益而導致阻礙對社會經(jīng)濟利益進行再分配，使得資源配置無法達到最優(yōu)化，市場的經(jīng)濟規(guī)律和健康發(fā)展會受到一定影響。

1.5 非市場失靈在我國特色社會主義市場經(jīng)濟背景下的主要特征

由于我國特色社會主義市場經(jīng)濟仍處于摸著石頭過河的階段，逐步完善期間會面臨各種問題的挑戰(zhàn)和考驗，這對政府來說也是個巨大的考驗，干預(yù)時機和干預(yù)程度很難把握。目前，我國面臨市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、國企改革及進一步完善市場競爭機制等問題，政府干預(yù)不當則容易導致無效干預(yù)和過度干預(yù)兩種情況。無效干預(yù)指由于政府干預(yù)力度不足或方式不當，并不足以糾正市場偏差，例如生態(tài)環(huán)境問題、公平競爭機制問題、基礎(chǔ)設(shè)施仍待完善問題、公共產(chǎn)品投入數(shù)量及質(zhì)量問題等；過度干預(yù)指政府干預(yù)超出了應(yīng)有的范圍和力度或方向出現(xiàn)錯誤：比如一些限制性規(guī)章制度過多過細，政策工具選擇失當，過多地運用行政指令從而影響市場的正常規(guī)律。

2 非市場失靈的原因

在當前我國特色社會主義市場經(jīng)濟條件下，結(jié)合我國公共管理體制和機制來看，非市場失靈的原因主要有以下六個方面：

2.1 政府職能和政府角色的定位偏差

在我國當前經(jīng)濟體制下，政府管理應(yīng)更多地注重服務(wù)、引導、監(jiān)督和調(diào)控方面上，通過明確的法律法規(guī)來規(guī)范和監(jiān)督市場經(jīng)濟行為，維護其秩序的正常運行，完善市場經(jīng)濟體制，并且在市場失靈時通過宏觀調(diào)控對其進行彌補和糾正。但實際上，當前仍存在“大政府，小市場”的理念，政府職能和政府的角色定位有所偏差，由于政府職能和市場職能的界限不清，政府在解決市場失靈的時候難以把握度的問題，掌握不好便會衍生出其他問題。

2.2 政府決策系統(tǒng)不完善

在公共管理的過程中，合理的公共決策才能帶來符合預(yù)期的結(jié)果。完善的決策系統(tǒng)使政府做出理性決策的基礎(chǔ)，包括完備的信息采集系統(tǒng)、科學的預(yù)測與決策系統(tǒng)，及有效的監(jiān)督系統(tǒng)等。但是我國的政府決策系統(tǒng)還在完善的進程中，現(xiàn)階段仍存在一些問題，包括行政信息機制不健全、預(yù)測機制科學性不足、決策程序不夠規(guī)范、行政執(zhí)行力不夠等。

2.3 經(jīng)濟人假設(shè)

公共選擇理論的經(jīng)濟人假設(shè)認為，政治領(lǐng)域中的個體也是追求個人利益最大化的經(jīng)濟人，這必將導致其政治行為結(jié)果與社會共同利益目標相背離，過于短期政績、地方政績而忽視了長期利益和全局利益，進而產(chǎn)生一系列問題，如尋租、腐敗等。另外，在此假設(shè)下，政府在制定社會治理政策時，也會產(chǎn)生社會資源使用效率不高、資源分配不均、經(jīng)濟效益下降、財政赤字、行政成本增加等一系列問題。

2.4 不完全信息制約最優(yōu)決策的產(chǎn)生

在公共部門中，不完全信息和不完全市場會導致市場失靈，需要政府對經(jīng)濟活動進行干預(yù)彌補。而政府的有效干預(yù)建立在對市場信息的全面、及時把握的基礎(chǔ)上，否則只會產(chǎn)生無效干預(yù)，加劇市場失靈所產(chǎn)生的問題。再者，當前市場經(jīng)濟形勢復(fù)雜萬變，使得信息的收集很難具有時效性。另外，對于基層信息的收集和整理很難保證信息的完備性，歸納分析的科學性也值得考究。因而在信息不完全的情況下，很難做出最優(yōu)決策。

2.5 政策實施過程中的執(zhí)行障礙

一項好的政策在實施的過程中需要各層次的配合、相應(yīng)的配套措施及良好的背景環(huán)境來保障，如開放包容的政策環(huán)境、科學的執(zhí)行和調(diào)控政策、高素質(zhì)的管理者、以及合理范圍的目標群眾等。但是就我國當前的情況來看，在政策實施過程中仍存在一些阻礙，由于各級利益存在差別，執(zhí)行過程中缺乏總體協(xié)調(diào)與配合，導致好的政策無法完全落實惠及民眾。

2.6 監(jiān)督機制不完善

在公共管理中，有效的監(jiān)督機制不可或缺，其保證了政策的有效執(zhí)行與實施。但由于公共物品的自然壟斷屬性以及我國監(jiān)督機制仍待完善、監(jiān)督信息不完備等問題，所以在公共行政的過程中，好的政策與公共物品的提供往往和預(yù)期的良好效果有所出入，監(jiān)督力度仍待提高。各級政府機構(gòu)如果缺乏有效合理的監(jiān)督機制則會導致管理活動及經(jīng)濟活動的低效率，從而導致非市場失靈。

3 解決非市場失靈的對策方法

3.1 理順政府和市場的職責關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能

胡孟霞（2006）提出政府職能的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于要明確與市場的職責關(guān)系，由強制性干預(yù)轉(zhuǎn)向強化政府公共服務(wù)，提高職責效能。主要是政府要著眼于加強宏觀調(diào)控與服務(wù)支持，立足建立健全更加公平、更可持續(xù)的有利于市場運行的管理制度和服務(wù)體系。公共服務(wù)的公眾取向是公共管理的未來發(fā)展方向，公眾利益的維護和增進的程度是衡量公共管理成效的重要標志。因此，公眾利益和公共服務(wù)的滿意度應(yīng)作為衡量政府工作好壞的重要標準之一。

3.2 優(yōu)化各級政府機構(gòu)設(shè)置和職能配置

劉玉浦（2005）認為深化政府管理體制改革、建立與市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的政府體制是提高政府公共管理能力的重要實踐經(jīng)驗。首先，要建立健全政府內(nèi)部多方權(quán)力制衡機制，遵循權(quán)責相稱原則；其次，要完善反腐倡廉的監(jiān)督機制，完善監(jiān)督體系，形成監(jiān)督合力；再次，要建立公平合理的人才競爭機制，吸納更多優(yōu)秀人才，建立精干、高效、廉潔的民主性政府。

十三屆全國人大一次會議提出，要建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府，對國務(wù)院組成部門和其他機構(gòu)進行了較大幅度的調(diào)整，優(yōu)化了機構(gòu)設(shè)置和職能配置，理順了職責關(guān)系。此次改革旨在破除當前存在的一些體制機制弊端，著力推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責明確、依法行政的政府管理體系，提高政府執(zhí)行力。

3.3 構(gòu)建新型電子政務(wù)信息化平臺

全面、可靠、實時的信息是政府做出理性決策的前提條件，所以構(gòu)建新型電子政務(wù)信息化平臺的任務(wù)顯得任重而道遠。首先，要對整體資源和信息進行統(tǒng)籌整合，形成透明、公開、及時的全國一體化的政務(wù)信息大平臺，走向整體化和專業(yè)化，避免碎片化和分散化，規(guī)范信息公開制度，提升公眾參與度；其次，要構(gòu)建完善的市場監(jiān)管和預(yù)警系統(tǒng)，提升政府對于市場的反應(yīng)靈敏度，這是實施有效應(yīng)對措施的前提；再次，要開發(fā)多層次的科學預(yù)測與決策系統(tǒng)，達成理性決策并提升公共服務(wù)效率。

《“十三五”國家政務(wù)信息化工程建設(shè)規(guī)則》提出了構(gòu)建形成大平臺共享、大數(shù)據(jù)慧治、大系統(tǒng)共治的頂層設(shè)計，建成全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，有利促進網(wǎng)絡(luò)強國建設(shè)的一體化設(shè)想，這是我國政務(wù)信息化發(fā)展的必然要求，也是有效推進政務(wù)數(shù)據(jù)共享開放和服務(wù)的客觀需求。

3.4 建設(shè)法治政府，完善政府依法行政制度

完善健全的法律規(guī)章制度對政府行為具有有效的約束力，也事關(guān)國家全局和長遠發(fā)展。首先，完善的法律制度規(guī)則的建立有利于減少公共政策的失誤率，依法行政提高公眾認可度和信服力；其次，可采取立法的手段對于公共財政的收支進行強制約束，加強對財政核算的監(jiān)管。最后，在“法制”的基礎(chǔ)上，“德制”的力量也不可小覷，通過文化教育和滲透，深刻貫徹廉潔自律的服務(wù)理念，使公共行政人員從意識形態(tài)上嚴于律己，服務(wù)公眾。

3.5 適當引入競爭、外包和激勵機制，提高公共服務(wù)效率

競爭可以推動市場經(jīng)濟的發(fā)展，優(yōu)化資源配置。同樣，在政府部門中適當合理地引入競爭機制可以提高公共服務(wù)效率，打破公共物品壟斷的局面，改善其帶來的壟斷低效性。其次，某些繁瑣的、冗雜的、程序性的公共服務(wù)工作可以外包給第三方機構(gòu)來進行，從而提高工作效率、節(jié)約成本，達到互利共贏的狀態(tài)。另外，通過有效的激勵機制進一步提升公共部門的競爭力，激發(fā)行政人員的工作積極性，從而進一步提升公共服務(wù)效率，如采取績效考核、績效工資等。

3.6 完善政府監(jiān)督體系，加強對權(quán)力的制約

英國歷史學家阿克頓曾說過“權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)力導致絕對的腐敗”。法國思想家孟德斯鳩提出：“有能力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止，從事物的性質(zhì)來說，要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力”。這就需要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，加強對權(quán)力運行的監(jiān)督和制約，使權(quán)力在正確的軌道上運行。一個有效的政府監(jiān)督體系需要社會各界的共同努力，從基層群眾到新聞媒體、再到第三方組織。從政府內(nèi)部來看，需要“自上而下”、“自下而上”以及同級部門之間三條渠道的共同監(jiān)督和約束?？傊?，政府公共職能的有效規(guī)范離不開完善的權(quán)力監(jiān)督和約束機制。

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