金建東

摘 要：近年來，我國經(jīng)濟發(fā)展迅速，政府財政收入以良好態(tài)勢增長，但與此同時，地方政府的債務(wù)規(guī)模也在不斷擴大、債務(wù)問題凸顯，主要表現(xiàn)為債務(wù)總體規(guī)模不斷擴大、結(jié)構(gòu)不合理、相關(guān)部門監(jiān)管制度不完善、債務(wù)隱蔽性強等，地方政府債務(wù)問題與我國國民經(jīng)濟的發(fā)展、銀行金融體系的穩(wěn)定運行、社會信用機制等聯(lián)系緊密，因此，采取一系列措施規(guī)范地方債發(fā)行、及時預(yù)防并消除風(fēng)險顯得十分重要。本文從淺析地方債務(wù)的發(fā)展歷程出發(fā)，首先分析了我國地方債的現(xiàn)狀及存在的問題，然后系統(tǒng)研究了美國、日本在地方債發(fā)行管理方面的成功經(jīng)驗，最后立足于我國國情，對我國的地方債改革提出一些建設(shè)性建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)；美日經(jīng)驗；改革措施

文章編號：1004-7026（2018）08-0009-02 中國圖書分類號：F812.5 文獻標(biāo)志碼：A

地方政府債務(wù)簡稱地方債，是指地方政府作為發(fā)債主體，在地方財政收入不足的情況下，為了滿足基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和提供公共服務(wù)的需要，以承擔(dān)還本付息責(zé)任為前提向社會公眾發(fā)行的債務(wù)。我國的地方債發(fā)行受限、變相發(fā)債問題層出不窮、隱形債務(wù)大量積累，嚴(yán)重影響到地方政府履行提供社會公共服務(wù)的職能和國民經(jīng)濟的健康長足發(fā)展。國內(nèi)相關(guān)領(lǐng)域的一些學(xué)者對此進行了廣泛研究。張海星在借鑒美國和日本相對成熟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上重點闡述了我國地方債放行的制度配套和監(jiān)管體系構(gòu)建，提出地方債的分步實施方案以期實現(xiàn)地方發(fā)債的“軟著陸”。紀(jì)慧松、榮藝華主要從地方債的發(fā)行制度、管理模式、風(fēng)險控制機制三個角度闡述了美國、日本、德國、瑞典等發(fā)達(dá)國家在處理地方債問題的經(jīng)驗教訓(xùn)，希望對我國地方債管理制度的建立起到啟示作用。王麗英、胡尹燕指出地方政府自行發(fā)債和自主發(fā)債的區(qū)別，討論了自主發(fā)債的裨益和從自行發(fā)債向自主發(fā)債轉(zhuǎn)變所需的制度基礎(chǔ)。綜合現(xiàn)有的文獻記載，在借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前中國的經(jīng)濟形勢，研究分析地方政府債務(wù)問題顯得尤為關(guān)鍵，本文在分析總結(jié)前人研究成果的基礎(chǔ)上，采取橫向?qū)Ρ染C合考量我國與國外的不同國情，嘗試構(gòu)建符合我國實際情況且能有效解決地方債隱患的管理制度體系。

1 我國地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀及形成原因

1.1 地方債的發(fā)展

1994年是我國地方債歷史上具有重要意義的一年，第八屆全國人民代表大會通過《預(yù)算法》，其中明確規(guī)定地方政府不得舉債。投資、貿(mào)易、消費是拉動國民經(jīng)濟的三駕馬車，地方政府在進行投資拉動經(jīng)濟增長時往往面臨資金不足的困境，在舉債受限的情況下地方政府往往通過變相發(fā)行企業(yè)債、隱性舉債等方式籌集資金。2009年中央代發(fā)地方債，即國務(wù)院批準(zhǔn)財政部代理發(fā)行地方政府債券2 000億元用于地方政府民生工程建設(shè)和提供社會公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。緊接著2011年10月20日財政部發(fā)布《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，辦法指出，我國將在上海市、浙江省、廣東省、深圳市四個經(jīng)濟較發(fā)達(dá)的地方開展地方政府自行發(fā)債試點工作。社會各界相關(guān)人士認(rèn)為，這是我國地方政府自主發(fā)債的重要過渡，是地方政府發(fā)債趨于規(guī)范化的歷史性突破，地方債將逐步走上歷史舞臺。

1.2 我國地方債的現(xiàn)狀及存在的問題

根據(jù)2013年審計署公布的《全國政府性債務(wù)審計結(jié)果》資料顯示：“截止2016年3月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)108 859.17億元，負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26 655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43 393.72億元”。我國的地方政府共有四層：省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各級政府的具體負(fù)債規(guī)模如下表所示：

除此之外，地方政府債務(wù)主要存在以下問題：（1）地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總體增長速度較快。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，我國省、市、縣三級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)總體規(guī)模為105 789.05億元，相比2010年年底增長了38 679.54億元，年均增長了19.97%。（2）對土地出讓收入的依賴程度過高。資料顯示：截止2012年底，我國省、市、縣三級政府計劃以土地出讓收入償還的債務(wù)總額為34 865.24億元，占政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)總額93 642.66億元的37.23%。而土地價格主要受國家宏觀經(jīng)濟政策影響，政策變革而導(dǎo)致的地價的微小波動都有可能對地方政府債務(wù)的償還產(chǎn)生很大影響，債務(wù)隱患較大。由以上分析可知，我國地方債局勢已不容樂觀，必須采取有效措施及時化解債務(wù)危機。

2 美國、日本的地方債管理經(jīng)驗

放眼國際，發(fā)達(dá)國家中美國和日本具有相對成熟的地方債市場，本文希望通過研究、分析他們成功的管理經(jīng)驗，在治理我國地方政府債務(wù)問題時有所啟發(fā)。

2.1 美國市政債券的發(fā)行

美國的地方發(fā)債始于1870年紐約州開鑿伊利運河籌資工程，此次成功的嘗試打開了美國的地方債市場。美國的市政債券是主要方式，其發(fā)行有如下特點（1）債券期限長。市政債券的期限一般都有三十到四十年，此類長期債券所籌資金專項用于那些籌資困難且回收期較長的資本工程，因此，地方政府可以根據(jù)工程的建設(shè)周期設(shè)計債券的期限，更好的協(xié)調(diào)配合長期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減小政府的債務(wù)償還壓力。（2）稅收減免。為了吸引更多的投資者購買債券，政府決定對市政債券的利息收入予以免征所得稅的優(yōu)惠政策，以此鼓勵投資者購買同時也降低了地方政府的籌資成本。（3）風(fēng)險控制和擔(dān)保機制較為完善。首先，美國有專門的信用評級機構(gòu)對所有面向市場公開發(fā)行的債券進行風(fēng)險評級，幫助投資機構(gòu)和個人更好的識別各類債券的風(fēng)險并盡可能作出收益最大化的抉擇。其次，美國擁有相對較為成熟的風(fēng)險預(yù)警模式，最為典型的是俄亥俄州的地方財政監(jiān)測計劃，該計劃主要是由俄亥俄州審計局向地方政府提交財政監(jiān)測狀況報告，判斷列出“預(yù)警名單”。及時發(fā)現(xiàn)隱藏危機，將債券持有者的損失降到最低。最后，美國的債券擔(dān)保也相對科學(xué)，主要有兩種擔(dān)保方式：一般責(zé)任擔(dān)保和收入擔(dān)保。前者以政府的財政收入作為保障；后者主要用于那些為某項建設(shè)工程而發(fā)行的債券，工程的收入將成為該債券的擔(dān)保來源。以上兩種方式都能使投資者的資金投入得到有效保障，因而大大增強了地方債在證券市場上的競爭力，提高了地方債發(fā)行的效率。

2.2 日本地方政府的債務(wù)管理

日本實行的是中央集權(quán)制，地方政府財政收入的主要來源是地方稅、國庫撥款、地方稅，當(dāng)這些資金來源都不足以協(xié)調(diào)其財政支出的情況下，發(fā)行地方政府債就成了其重要的補充形式。日本地方債發(fā)行、管理的特點如下：（1）嚴(yán)密的計劃管理。每年由中央政府編制地方政府財務(wù)計劃，嚴(yán)格限定地方政府發(fā)債的總體規(guī)模、資金用途、發(fā)債方式、償還期限等，它也將成為國會審批環(huán)節(jié)的重要依據(jù)。（2）嚴(yán)格的審批制度。日本地方政府發(fā)債前需編制債務(wù)項目計劃，主要包括發(fā)債方式、資金來源、資金用途、發(fā)債規(guī)模等，然后將發(fā)債項目計劃層層上報，在最后由自治大臣或都道府縣知事協(xié)商確定通過名單，下達(dá)各地方發(fā)債限額。這種嚴(yán)格的約束制度可以有效確保國內(nèi)資金得到合理調(diào)配，同時提高地方政府資金的使用效率。（3）設(shè)立專門的償債基金并進行有效管理。償債基金是指在發(fā)生不可預(yù)知性債務(wù)危機時確保債務(wù)的本金和利息能及時得到償還而設(shè)立的基金。日本政府已經(jīng)形成了一套相對完備的償債基金制度，償債基金的來源主要是發(fā)行機構(gòu)每年的總體收入，從中汲取一部分納入償債基金，作為已發(fā)行債券的償還擔(dān)保，并設(shè)計專門的法律制度和配套機構(gòu)對其日常運行進行科學(xué)合理地規(guī)范。償債基金的設(shè)立降低了地方債的風(fēng)險，從而也降低了債務(wù)的風(fēng)險溢價，不僅使地方政府能夠及時有效地完成地方債發(fā)行任務(wù)，而且可以大大降低債務(wù)的發(fā)行成本。

3 推動我國地方債自主發(fā)行的制度建設(shè)和風(fēng)險監(jiān)管

在學(xué)習(xí)借鑒美日地方債發(fā)行管理經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，立足于我國國情，對我國的地方債自主發(fā)行問題提出以下幾點建議：

3.1 推進地方債發(fā)行的法律制度建設(shè)

縱觀美日的地方債發(fā)行管理模式我們可以發(fā)現(xiàn)，一套相對成熟完備的地方債發(fā)行法律體系是維持地方債健康運行的基礎(chǔ)，而我國目前缺乏這樣一套權(quán)威性的法律文件對地方債發(fā)行程序進行詳細(xì)規(guī)定，因此，我國需結(jié)合國際經(jīng)驗、根據(jù)國情摸索制定出一套嚴(yán)密的地方債發(fā)行制度，對地方債發(fā)行的規(guī)模、方式、利率、期限、用途進行合理的設(shè)計，確保地方債發(fā)行有法可依、有章可循，逐步提高地方債務(wù)的公開透明化，降低隱性債務(wù)比重。

3.2 完善風(fēng)險控制系統(tǒng)

引入第三方信用評級系統(tǒng)和風(fēng)險監(jiān)控系統(tǒng)，對發(fā)債主體的財務(wù)狀況、債務(wù)總量、償債能力進行量化評級，消除地方債市場中的信息不對稱現(xiàn)象；建立科學(xué)有效的債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制，設(shè)立合理的風(fēng)險監(jiān)測指標(biāo)，盡早發(fā)現(xiàn)隱藏的債務(wù)危機并及時采取控制措施，加強政府的債務(wù)管理。

3.3 完善政府官員績效考核機制

由于不合理的“唯GDP論”的政府績效考核方式使得政府官員傾向于大肆開展經(jīng)濟工程建設(shè)，當(dāng)政府資金都被這些“面子工程”所牢牢套住時，地方的基礎(chǔ)教育工作、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護等民生領(lǐng)域發(fā)展就得不到有效的資金保障。因此，我國需要進一步完善政府績效考核制度，加強對基礎(chǔ)設(shè)施配備率、資金使用效益、負(fù)債率、償債能力等指標(biāo)的考核，同時，改善地方政府官員的任期制，將官員在職期間所借債務(wù)和償債情況與其下一任職位政績掛鉤，如此一來，一方面可以嚴(yán)厲遏制地方政府官員“寅吃卯糧”的行為，另一方面也防止了下一任官員為上一任官員行為買單的不公平現(xiàn)象發(fā)生。

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