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(新疆財(cái)經(jīng)大學(xué) 旅游學(xué)院,新疆 烏魯木齊 830012)

一、引 言

2015年8月，在新疆烏魯木齊市舉辦了第三屆絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶環(huán)阿爾泰山次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作國(guó)際論壇，來(lái)自中國(guó)、俄羅斯、哈薩克斯坦和蒙古國(guó)的參會(huì)代表就發(fā)展環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作進(jìn)行了探討①資料來(lái)源：環(huán)阿爾泰山次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作國(guó)際論壇在烏魯木齊召開(kāi)[EB/OL]. 中國(guó)日?qǐng)?bào)網(wǎng)，2016-09-18.。環(huán)阿爾泰山區(qū)域是亞洲大陸腹地有名的“濕島”，素有“天然基因庫(kù)”的美譽(yù)，該地區(qū)集原始生態(tài)、自然風(fēng)光和歷史人文、古代遺跡與民族風(fēng)情于一體，區(qū)域內(nèi)相鄰國(guó)家的旅游資源不僅具有較高的相似性和聯(lián)系性，而且具有較高的游憩觀(guān)賞價(jià)值、歷史文化價(jià)值，資源單體規(guī)模和體量較大，形態(tài)和結(jié)構(gòu)保持完整，在世界范圍內(nèi)具有較高的知名度和影響力，具備發(fā)展觀(guān)光游覽、休閑度假、運(yùn)動(dòng)健身、科考科普、美食購(gòu)物、醫(yī)療康體等旅游產(chǎn)品的優(yōu)越條件。②資料來(lái)源：環(huán)阿爾泰山跨境游將推開(kāi)百億元市場(chǎng)大門(mén)[EB/OL].新疆天山網(wǎng).2015-10-12.當(dāng)前，中、俄、哈、蒙四國(guó)都處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的關(guān)鍵時(shí)期，都面臨著和平共處、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧、文化繁榮、民生改善的歷史重任，依托“絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”建設(shè)的機(jī)遇期，推進(jìn)四國(guó)在能源、貿(mào)易、生態(tài)、旅游、教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的務(wù)實(shí)合作，打造區(qū)域利益共同體和命運(yùn)共同體，符合四國(guó)的共同價(jià)值取向。因此，從理論、政策和實(shí)務(wù)操作等角度深入研究環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作機(jī)制與政策體系具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

國(guó)外學(xué)術(shù)界應(yīng)用公共治理理論對(duì)相鄰國(guó)家之間雙邊或多邊區(qū)域旅游合作動(dòng)機(jī)、范圍、途徑以及模式進(jìn)行了系統(tǒng)的研究。其中，區(qū)域旅游合作動(dòng)機(jī)主要包括旅游資源共享(Ghimire K. B.,2001)、旅游項(xiàng)目共建(Tosun C.等，1996)、跨區(qū)域問(wèn)題解決(Reid L.J.等，2008)和內(nèi)在價(jià)值驅(qū)動(dòng)(De Araujo L.M.,2002)等方面；區(qū)域旅游合作范圍主要集中在旅游聯(lián)合營(yíng)銷(xiāo)與管理、旅游項(xiàng)目規(guī)劃與發(fā)展、旅游政策制定與戰(zhàn)略調(diào)整等方面；合作途徑主要包括聯(lián)合集資、項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)、線(xiàn)路開(kāi)發(fā)、教育培訓(xùn)、數(shù)據(jù)共享、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和旅游環(huán)境保護(hù)等幾個(gè)方面(Ioanides D.等，2006)； 跨境旅游合作模式大體分為五類(lèi)：即項(xiàng)目驅(qū)動(dòng)型合作模式、必須性合作模式、象征性合作模式、建立長(zhǎng)期組織的合作模式以及建立溝通平臺(tái)的合作模式(Alan Clarke，2012)。國(guó)內(nèi)學(xué)者運(yùn)用復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)理論(尚雪梅、王國(guó)強(qiáng)，2010)、空間區(qū)位理論(王輝、劉敬華、楊兆萍，2004)、非對(duì)稱(chēng)進(jìn)化博弈論(單婷婷、史安娜，2013)、國(guó)際關(guān)系與地緣政治理論(夏友照，2011)對(duì)旅游合作與競(jìng)爭(zhēng)、旅游合作結(jié)構(gòu)模式、旅游合作經(jīng)濟(jì)效用以及跨境旅游合作區(qū)等方面作了實(shí)證研究。然而，在中國(guó)、俄羅斯、哈薩克斯坦和蒙古四國(guó)邊境地區(qū)建設(shè)國(guó)際旅游合作區(qū)，并使其成為國(guó)際性旅游目的地，是中、俄、哈、蒙四國(guó)前所未有的開(kāi)創(chuàng)性工作。因此，從理論與實(shí)踐的結(jié)合上探索這四國(guó)旅游合作機(jī)制與政策體系成為學(xué)界和實(shí)際參與部門(mén)亟需研究的重要課題。本文在闡明環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作的內(nèi)涵及理論依據(jù)的基礎(chǔ)上，提出了中、俄、哈、蒙四國(guó)環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作機(jī)制的設(shè)想。

二、環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作的內(nèi)涵與理論依據(jù)

(一)環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作的內(nèi)涵

《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中指出“開(kāi)放是國(guó)家繁榮發(fā)展的必由之路”，要求“形成各有側(cè)重的對(duì)外開(kāi)放基地”，“提高邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展水平”。③資料來(lái)源：中國(guó)將從六個(gè)方面開(kāi)創(chuàng)對(duì)外開(kāi)放新局面[EB/OL].中國(guó)新聞網(wǎng)，2015-11-03.跨國(guó)旅游是邊境地區(qū)實(shí)施產(chǎn)業(yè)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)合作、貿(mào)易往來(lái)、文化交流、固邊富民的一項(xiàng)重要優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。阿爾泰山地處亞歐大陸腹心，地緣優(yōu)勢(shì)明顯，擁有天然的口岸資源優(yōu)勢(shì)，是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線(xiàn)國(guó)家開(kāi)展合作的重點(diǎn)區(qū)域。2016年4月，新疆維吾爾自治區(qū)旅游局在北京發(fā)布了“中俄哈蒙，四國(guó)六方”環(huán)阿爾泰山跨境游線(xiàn)路：烏魯木齊—塔克什肯口岸—雅仁特口岸—科布多—大洋湖—烏列蓋—塔尚塔—奇彼特—?jiǎng)e洛庫(kù)里哈—新西伯利亞—巴爾瑙爾—塞米—烏斯卡緬—齋桑縣—吉木乃口岸—烏魯木齊。該線(xiàn)路涵蓋了阿爾泰山沿線(xiàn)的自然風(fēng)光、人文景觀(guān)、絲路文化、城市風(fēng)貌等旅游資源，首次形成了國(guó)內(nèi)與亞歐各國(guó)跨境旅游精品線(xiàn)路。環(huán)阿爾泰山跨境旅游線(xiàn)路的開(kāi)通將在更大范圍內(nèi)連點(diǎn)成線(xiàn)，連線(xiàn)成網(wǎng)，以提高絲綢之路旅游產(chǎn)品的整體吸引力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。④資料來(lái)源：2016年新疆絲綢之路跨境自駕旅游線(xiàn)路發(fā)布會(huì)在京舉行[EB/OL].新疆維吾爾自治區(qū)旅游局新浪微博，2016-04-20.

環(huán)阿爾泰山區(qū)域是亞歐大陸的政治、經(jīng)濟(jì)和文化匯集地。在漫漫歷史長(zhǎng)河中，居住在阿爾泰山區(qū)域的居民在這條古絲綢之路上積累了深厚的社會(huì)人文淵源。時(shí)至今日，民族相連、風(fēng)俗相近、文化相通，形成了多元文明、包容互鑒、和諧共存的獨(dú)特人文氛圍。環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作是以中、俄、哈、蒙四國(guó)旅游項(xiàng)目共建為合作基礎(chǔ)、以旅游體驗(yàn)服務(wù)為主導(dǎo)功能、以旅游產(chǎn)業(yè)要素為發(fā)展動(dòng)力來(lái)構(gòu)建四國(guó)邊境多邊合作關(guān)系。環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作的內(nèi)涵特征表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：一是跨越國(guó)界，即中、俄、哈、蒙四國(guó)在環(huán)阿爾泰山區(qū)域遵循平等協(xié)商和主權(quán)尊重的原則，按照四國(guó)共同協(xié)定的規(guī)則進(jìn)行開(kāi)發(fā)與管理，踐行國(guó)際旅游合作的新典范；二是旅游主導(dǎo)，即中、俄、哈、蒙四國(guó)以發(fā)展邊境旅游貿(mào)易、異域風(fēng)情體驗(yàn)、康體健身療養(yǎng)、邊境口岸觀(guān)光等為主要功能構(gòu)造旅游產(chǎn)業(yè)鏈和培育旅游經(jīng)濟(jì)；三是產(chǎn)業(yè)集聚，即通過(guò)開(kāi)展跨國(guó)旅游活動(dòng)，打造“吃、住、行、游、購(gòu)、娛”的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)效應(yīng)，拓展“商、養(yǎng)、學(xué)、閑、情、奇”旅游新六要素的集聚效應(yīng)；四是自由流動(dòng)，即打破由于國(guó)家經(jīng)濟(jì)體制和外交策略差異而導(dǎo)致的服務(wù)貿(mào)易壁壘，倡導(dǎo)自由貿(mào)易政策和旅游產(chǎn)業(yè)要素自由流動(dòng)。上述特征將使環(huán)阿爾泰山區(qū)域跨國(guó)旅游合作具有獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，有利于游客在特定地理單元內(nèi)獲得多國(guó)自然景觀(guān)與人文風(fēng)情的旅游體驗(yàn)。

(二)環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作的理論依據(jù)

1.從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析。次區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作是地理空間相近的國(guó)家間或國(guó)家各地區(qū)之間，基于主權(quán)平等、互惠互利、互聯(lián)互通、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的原則在相關(guān)領(lǐng)域開(kāi)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)作活動(dòng)。環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作就是要在中、俄、哈、蒙四國(guó)邊境交界區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)旅游資源整體開(kāi)發(fā)、客源市場(chǎng)四國(guó)互送、基礎(chǔ)設(shè)施四國(guó)共享、生產(chǎn)要素自由流動(dòng)、旅游服務(wù)合理配置，最終在環(huán)阿爾泰山區(qū)域?qū)崿F(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“帕累托最優(yōu)”。中、俄、哈、蒙四國(guó)依托阿爾泰山不可分割的旅游資源整體性特征，通過(guò)跨國(guó)旅游線(xiàn)路的科學(xué)開(kāi)發(fā)和旅游產(chǎn)業(yè)的深度合作，一方面有利于探索邊境地區(qū)旅游服務(wù)貿(mào)易的優(yōu)化路徑和開(kāi)發(fā)模式，建立政治互信、睦鄰互信、開(kāi)放互信的務(wù)實(shí)合作機(jī)制；另一方面可促進(jìn)邊境地區(qū)，特別是社會(huì)發(fā)展落后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平緩慢的邊境小城鎮(zhèn)地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的改變、就業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大、收入水平的提高，改善原本地緣經(jīng)濟(jì)不利狀況(李飛，2013)?？鐕?guó)旅游合作是經(jīng)濟(jì)全球化和一體化在旅游服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的一種產(chǎn)業(yè)融合與創(chuàng)新的新途徑，旅游業(yè)傳統(tǒng)的六要素“吃、住、行、游、購(gòu)、娛”精辟概括了旅游活動(dòng)與商業(yè)服務(wù)的關(guān)系，而旅游業(yè)新的六要素“商、養(yǎng)、學(xué)、閑、情、奇”更能帶來(lái)跨國(guó)旅游服務(wù)貿(mào)易的繁榮。2014年，環(huán)阿爾泰山區(qū)域的中國(guó)阿勒泰地區(qū)、俄羅斯阿爾泰邊疆區(qū)、阿爾泰共和國(guó)、哈薩克斯坦東哈州共計(jì)接待游客約700萬(wàn)人次，四國(guó)六方合作開(kāi)發(fā)，將共同擁有1000萬(wàn)人次的潛在客源市場(chǎng)⑤資料來(lái)源：四國(guó)六方跨境旅游“錢(qián)景”超百億[EB/OL].微信公眾平臺(tái)，2015-08-15.。2015年，中國(guó)阿勒泰地區(qū)全年接待游客量突破700萬(wàn)人次，同比增長(zhǎng)49%，收入達(dá)53億元，同比增長(zhǎng)54%。⑥資料來(lái)源：新疆阿勒泰地區(qū)打造“滑雪勝地” 2015年游客將突破700萬(wàn)人次[EB/OL].中國(guó)青年網(wǎng)，2015-11-27.“十三五”期間，隨著“絲綢之路旅游年”系列活動(dòng)的進(jìn)一步開(kāi)展，環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游的務(wù)實(shí)推進(jìn)將增強(qiáng)絲綢之路國(guó)際旅游品牌的吸引力和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，也將成為絲綢之路旅游國(guó)際品牌建設(shè)的一個(gè)新起點(diǎn)。

2.從國(guó)際關(guān)系角度分析。跨國(guó)旅游合作屬于國(guó)際經(jīng)濟(jì)在旅游服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的延伸和拓展，其發(fā)展程度、形式必然受到國(guó)際關(guān)系最直接、最明顯的影響。世界上任何國(guó)家邊境地區(qū)都是國(guó)家安全的基本屏障，對(duì)國(guó)家主權(quán)、核心地區(qū)具有保護(hù)和緩沖作用(王亞寧，2010)。所以，在兩個(gè)或者兩個(gè)以上主權(quán)國(guó)邊界地區(qū)開(kāi)展跨國(guó)旅游活動(dòng)，顯然會(huì)受到兩國(guó)政治關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、地理?xiàng)l件、文化特性等因素的制約。當(dāng)相鄰國(guó)家之間的關(guān)系出現(xiàn)緊張態(tài)勢(shì)時(shí)，跨國(guó)旅游首當(dāng)其沖受到影響，甚至國(guó)內(nèi)的邊境旅游也會(huì)受到不同程度的影響。國(guó)際關(guān)系變幻莫測(cè)，變好與變壞都是各種力量博弈和均衡的結(jié)果，但這種過(guò)程是漫長(zhǎng)而又敏感的，即使雙邊和多邊主權(quán)國(guó)家之間關(guān)系呈現(xiàn)向好修復(fù)的態(tài)勢(shì)，但在較長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)仍然會(huì)保持一定程度的警惕和戒備，而涉及到人員流動(dòng)的邊境貿(mào)易和跨國(guó)旅游活動(dòng)更是需要具備各種條件，才有可能在試探中逐步進(jìn)行。由此可見(jiàn)，國(guó)際關(guān)系對(duì)跨國(guó)旅游活動(dòng)的影響急速而深遠(yuǎn)。

在充分利用地緣政治優(yōu)勢(shì)和睦鄰友好國(guó)際關(guān)系推動(dòng)跨國(guó)旅游發(fā)展的同時(shí)，邊境地區(qū)需要注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和多種產(chǎn)業(yè)形態(tài)的培育，以預(yù)防過(guò)度依賴(lài)旅游業(yè)而帶來(lái)的產(chǎn)業(yè)“斷崖式滑坡”的潛在風(fēng)險(xiǎn)。近年來(lái)，中國(guó)與環(huán)阿爾泰山相鄰國(guó)家外交形勢(shì)良好，雙邊及多邊經(jīng)貿(mào)與旅游業(yè)合作發(fā)展迅速，這為環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。雖然受各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策等因素的制約，中、俄、哈、蒙四國(guó)尚未形成系統(tǒng)的跨國(guó)旅游合作機(jī)制，旅游經(jīng)濟(jì)區(qū)域化、一體化程度還比較低，但是中、俄、哈、蒙四國(guó)近年來(lái)旅游合作仍有所發(fā)展，表現(xiàn)為雙邊或者多邊旅游合作協(xié)議或協(xié)定的簽定(見(jiàn)表1)。

表1 中、俄、蒙、哈四國(guó)參與旅游合作的相關(guān)協(xié)議或協(xié)定

資料來(lái)源：筆者根據(jù)網(wǎng)絡(luò)公開(kāi)資料整理。

3.從社會(huì)學(xué)角度分析。環(huán)阿爾泰山區(qū)域跨境民族現(xiàn)象非常顯著，2011年《新疆統(tǒng)計(jì)年鑒》資料顯示，中國(guó)新疆俄羅斯族人口1.17萬(wàn)人、哈薩克族人口151.48萬(wàn)人、蒙古族人口17.96萬(wàn)人。此外，俄羅斯境內(nèi)有哈薩克族人口居住，蒙古國(guó)境內(nèi)有哈薩克族和俄羅斯族人口居住，哈薩克族境內(nèi)有俄羅斯族人口居住。中國(guó)阿勒泰地區(qū)位于中國(guó)新疆北部，邊境線(xiàn)長(zhǎng)1205千米，西北與哈薩克斯坦、俄羅斯相連，東北與蒙古國(guó)接壤，總面積11.80萬(wàn)平方千米，邊境地區(qū)居住著俄羅斯族、哈薩克族和蒙古族等眾多的少數(shù)民族居民。旅游業(yè)的發(fā)展促進(jìn)了邊境地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的繁榮，邊境地區(qū)的跨境民族居民享受到了旅游業(yè)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的利益，當(dāng)?shù)乜茖W(xué)文化有了進(jìn)步等，這些因素成為促進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展的動(dòng)力要素。但跨國(guó)旅游業(yè)的發(fā)展也是一把“雙刃劍”，大量國(guó)內(nèi)外游客的涌入使得原本環(huán)境安靜、生活簡(jiǎn)單的地區(qū)變得嘈雜、擁擠，甚至一部分旅游目的地原本良好的原始生態(tài)環(huán)境遭到破壞，人文景觀(guān)也受到嚴(yán)重影響。此外，民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)治安、文化變遷、倫理道德、民俗民風(fēng)、跨國(guó)婚姻、賭博色情等社會(huì)問(wèn)題也是跨國(guó)旅游合作需要格外關(guān)注的焦點(diǎn)。跨國(guó)旅游合作是邊境旅游發(fā)展的階段性產(chǎn)物，可突破區(qū)域分割、政策障礙、要素限制，是實(shí)現(xiàn)“資源共享、線(xiàn)路共建、市場(chǎng)共拓、客源互派、信息互通、互利互惠、多方共贏”的“國(guó)際旅游合作示范區(qū)”的重要舉措?？鐕?guó)旅游合作需要相鄰國(guó)家間高層對(duì)接、資源整合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，一些重要的政策和措施需要兩國(guó)政府或多國(guó)政府協(xié)商和簽署，并由設(shè)立的相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施和監(jiān)管。

三、環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作機(jī)制構(gòu)建

(一)構(gòu)建環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作多層次對(duì)話(huà)磋商機(jī)制

環(huán)阿爾泰山成員國(guó)應(yīng)嚴(yán)格遵守《上海合作組織成立宣言》和《上海合作組織憲章》的宗旨和原則，繼續(xù)完善和加強(qiáng)上海合作組織框架下的中國(guó)與俄、哈、蒙三國(guó)在國(guó)家層面上的對(duì)話(huà)機(jī)制。2014年9月，中、蒙、俄三國(guó)率先通過(guò)國(guó)家“元首會(huì)晤”的形式加強(qiáng)國(guó)家之間的高層溝通，這種形式有利于維護(hù)和鞏固雙邊和多邊政治互信、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和文化交流。中、俄、哈、蒙四國(guó)可通過(guò)“上合組織”框架下舉行元首定期會(huì)晤機(jī)制、副外長(zhǎng)級(jí)磋商機(jī)制、經(jīng)貿(mào)部長(zhǎng)會(huì)晤機(jī)制、經(jīng)貿(mào)高官委員會(huì)、旅游部長(zhǎng)會(huì)議和專(zhuān)業(yè)工作組等多層對(duì)話(huà)機(jī)制，就環(huán)阿爾泰山區(qū)域跨國(guó)旅游合作中四國(guó)共同關(guān)心的重大問(wèn)題進(jìn)行磋商，對(duì)合作中普遍存在的矛盾和不利因素交換看法并達(dá)成共識(shí)，從戰(zhàn)略層面引導(dǎo)跨國(guó)旅游合作的務(wù)實(shí)推進(jìn)，展示各國(guó)合作的堅(jiān)固性和穩(wěn)定性。在充分交流的基礎(chǔ)上，建立和完善旨在推進(jìn)跨國(guó)旅游全面合作的多部門(mén)對(duì)話(huà)渠道，提出進(jìn)一步開(kāi)展具體旅游項(xiàng)目的設(shè)想和建議，從執(zhí)行和技術(shù)層面保持密切溝通，積極拓寬現(xiàn)有的合作領(lǐng)域，為中長(zhǎng)期旅游合作發(fā)展指明方向和目標(biāo)。通過(guò)項(xiàng)目合作推動(dòng)立法機(jī)關(guān)、政黨、社會(huì)團(tuán)體和非政府組織開(kāi)展交流與合作，促進(jìn)環(huán)阿爾泰山區(qū)域跨國(guó)旅游合作向縱深化發(fā)展，簽署落實(shí)一系列大型旅游開(kāi)發(fā)項(xiàng)目合作協(xié)議，促進(jìn)環(huán)阿爾泰山區(qū)域內(nèi)資源、人才、資本、信息的流通與合作。

(二)構(gòu)建環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作爭(zhēng)端協(xié)商解決機(jī)制

環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作是邊境跨境旅游和國(guó)際旅游合作的新載體，旅游線(xiàn)路的擬定、運(yùn)行模式的選擇、管理方法的優(yōu)化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定等還處于探索階段，阿爾泰山邊境地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、旅游基礎(chǔ)設(shè)施匱乏，由于政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、歷史文化、法律制度、標(biāo)準(zhǔn)體系不同，環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作的開(kāi)展必將受到以上諸多因素的影響。此外，還面臨外匯準(zhǔn)入、銀團(tuán)貸款、股權(quán)融資、跨境承包、環(huán)境保護(hù)、稅收貿(mào)易和勞動(dòng)用工等方面的法律風(fēng)險(xiǎn)。因此，構(gòu)建環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作爭(zhēng)端協(xié)商機(jī)制是務(wù)實(shí)推進(jìn)環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作的制度保障。構(gòu)建環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作機(jī)制要充分考慮法律依據(jù)及其適用范圍，逐步建立和完善以法律為導(dǎo)向的、程序嚴(yán)密的爭(zhēng)端解決機(jī)制。具體包括：第一，制度保障。即遵循WTO規(guī)則和各國(guó)國(guó)內(nèi)法原則，參照國(guó)際慣例和旅游貿(mào)易習(xí)慣，在環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作機(jī)制下制定和訂立跨國(guó)旅游合作爭(zhēng)端解決協(xié)議，使其成為爭(zhēng)端解決的法律依據(jù)和制度保障；第二，組織機(jī)構(gòu)，建立專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解決成員國(guó)之間的爭(zhēng)端問(wèn)題，負(fù)責(zé)監(jiān)督、解釋環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作的各項(xiàng)協(xié)定，負(fù)責(zé)解決協(xié)議執(zhí)行過(guò)程中的爭(zhēng)議；第三，爭(zhēng)端解決的程序和裁決執(zhí)行，即盡快促成中、俄、哈、蒙四國(guó)達(dá)成“環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作框架協(xié)議”，通過(guò)附件的形式規(guī)定靈活的爭(zhēng)端解決方式。

(三)構(gòu)建環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游規(guī)劃合作與標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一機(jī)制

環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作開(kāi)發(fā)需要通盤(pán)考慮，整合資源，將環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作區(qū)作為一個(gè)整體的地理單元進(jìn)行評(píng)估和規(guī)劃。中、俄、哈、蒙四國(guó)適時(shí)組織生態(tài)、環(huán)境、地理、民俗、旅游等學(xué)科的專(zhuān)家和學(xué)者，在實(shí)地考察、調(diào)查訪(fǎng)談、意見(jiàn)交流的基礎(chǔ)上，考慮“環(huán)阿爾泰山經(jīng)濟(jì)合作”戰(zhàn)略、多邊和雙邊開(kāi)放態(tài)勢(shì)、地緣政治格局以及相鄰邊境地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，借鑒歐洲阿爾卑斯山跨境旅游合作模式，編制具有前瞻性、科學(xué)性、整體性和操作性的跨國(guó)旅游合作區(qū)發(fā)展規(guī)劃，制定環(huán)阿爾泰山區(qū)域跨國(guó)旅游建設(shè)的戰(zhàn)略部署、總體思路、空間布局、發(fā)展目標(biāo)和主要任務(wù)，遴選一批依托環(huán)阿爾泰山區(qū)域山地綜合自然景觀(guān)而打造的優(yōu)先熱點(diǎn)項(xiàng)目，推出環(huán)阿爾泰山區(qū)域跨國(guó)生態(tài)旅游熱線(xiàn)，提出跨國(guó)旅游合作區(qū)發(fā)展的保障措施和行動(dòng)計(jì)劃，以指導(dǎo)跨國(guó)旅游合作區(qū)具體工作的務(wù)實(shí)推進(jìn)，避免各國(guó)重復(fù)投資、項(xiàng)目雷同、低水平建設(shè)。同時(shí)，組織專(zhuān)家提前研究編制《環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作區(qū)建設(shè)指南》，籌建“環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化工作協(xié)調(diào)推進(jìn)委員會(huì)”，積極推動(dòng)中、俄、哈、蒙四國(guó)制定有關(guān)環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游標(biāo)準(zhǔn)化發(fā)展政策文件、標(biāo)準(zhǔn)化體系以及旅游標(biāo)準(zhǔn)人才培訓(xùn)制度，聯(lián)合制定《環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》、《環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作區(qū)服務(wù)規(guī)范》等旅游設(shè)施建設(shè)與旅游服務(wù)規(guī)范等標(biāo)準(zhǔn)體系，明確各成員國(guó)創(chuàng)新旅游標(biāo)準(zhǔn)化工作的運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和協(xié)商解決機(jī)制，提升環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游產(chǎn)業(yè)素質(zhì)和旅游服務(wù)質(zhì)量，打造世界級(jí)品牌旅游目的地。

(四)構(gòu)建環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作初級(jí)執(zhí)行機(jī)制

執(zhí)行機(jī)制，是指關(guān)于執(zhí)行的各項(xiàng)制度及方式方法的體系，包括關(guān)于協(xié)調(diào)執(zhí)行的機(jī)構(gòu)、執(zhí)行的程序與規(guī)則，執(zhí)行的評(píng)審與糾錯(cuò)等內(nèi)容。構(gòu)建環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作初級(jí)執(zhí)行機(jī)制必須堅(jiān)持開(kāi)放包容、互利共贏、和平合作、行之有效的原則。初級(jí)執(zhí)行機(jī)制需要先行成立中、俄、哈、蒙四國(guó)部長(zhǎng)級(jí)和地方政府兩級(jí)聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會(huì)，委員會(huì)由各國(guó)高層代表或指定的官員組成；聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會(huì)的職能包括：監(jiān)督協(xié)定的執(zhí)行，解釋協(xié)定的規(guī)定，解決協(xié)定執(zhí)行過(guò)程中可能產(chǎn)生的爭(zhēng)議，擬定協(xié)定內(nèi)容的增補(bǔ)及修正等；設(shè)置監(jiān)督、評(píng)審、指導(dǎo)協(xié)定執(zhí)行的機(jī)制，以及這些機(jī)制運(yùn)行的程序與方法；具體落實(shí)和執(zhí)行協(xié)定的措施和方法。由于環(huán)阿爾泰山區(qū)域分屬中、俄、哈、蒙四國(guó)，在產(chǎn)業(yè)政策溝通、旅游產(chǎn)品開(kāi)發(fā)、跨國(guó)線(xiàn)路暢通、旅游宣傳推介等方面還存在一些制約因素，因此，環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作執(zhí)行機(jī)制的構(gòu)建仍應(yīng)采用“框架協(xié)定+議定書(shū)+附件”漸行漸進(jìn)的路徑。這種漸進(jìn)式路徑就是部長(zhǎng)級(jí)聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會(huì)先以框架協(xié)議的方式將具有原則性的共同目標(biāo)確定下來(lái)，然后地方政府級(jí)的聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會(huì)繼續(xù)就具體事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)調(diào)和設(shè)計(jì)，再以協(xié)定書(shū)或者附件的方式將協(xié)調(diào)及設(shè)計(jì)結(jié)果納入已有的框架協(xié)議，從而形成初級(jí)合作執(zhí)行機(jī)制。

(五)構(gòu)建環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作信息交流機(jī)制

環(huán)阿爾泰山區(qū)域設(shè)立中、俄、哈、蒙四國(guó)旅游合作信息交流機(jī)構(gòu)的成員應(yīng)由四國(guó)派出的工作人員共同組成，并且負(fù)責(zé)定期提供成員方有關(guān)旅游發(fā)展領(lǐng)域法律法規(guī)的變更以及投資環(huán)境和具體項(xiàng)目的信息。環(huán)阿爾泰山區(qū)域內(nèi)各國(guó)簽署信息交流多邊協(xié)議，保證區(qū)域旅游發(fā)展經(jīng)濟(jì)信息交流的規(guī)范性、真實(shí)性和完整性，最大限度地減少由于相互信息封鎖而導(dǎo)致的合作風(fēng)險(xiǎn)。建設(shè)阿爾泰山區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作信息網(wǎng)站，與報(bào)紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等立體化宣傳網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)共同形成旅游供需、項(xiàng)目合作等信息交流的有效平臺(tái)，并與區(qū)域政府、旅游企業(yè)密切協(xié)調(diào)，建立旅游聯(lián)合營(yíng)銷(xiāo)長(zhǎng)效機(jī)制。通過(guò)廣告策劃、節(jié)事?tīng)I(yíng)銷(xiāo)、網(wǎng)絡(luò)媒介營(yíng)銷(xiāo)和內(nèi)部互助營(yíng)銷(xiāo)等聯(lián)合模式，推動(dòng)跨國(guó)旅游整體優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮和區(qū)域旅游形象的塑造。構(gòu)建環(huán)阿爾泰山經(jīng)濟(jì)合作信息咨詢(xún)處，職能部門(mén)由標(biāo)準(zhǔn)計(jì)量認(rèn)證委員會(huì)、出入境檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)等組成。定期舉辦環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作交流會(huì)，通過(guò)創(chuàng)新的理念和思維，扎實(shí)推進(jìn)環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作的廣度和深度，把我國(guó)邊境地區(qū)發(fā)展與沿線(xiàn)國(guó)家發(fā)展結(jié)合起來(lái)，賦予古絲綢之路新的時(shí)代內(nèi)涵。

四、結(jié)語(yǔ)

本文以中國(guó)、俄羅斯、哈薩克斯坦和蒙古四國(guó)所在的環(huán)阿爾泰山交界區(qū)域?yàn)檠芯繂卧?，在?duì)國(guó)內(nèi)外跨國(guó)旅游合作相關(guān)文獻(xiàn)分析的基礎(chǔ)上，基于國(guó)家“十三五”規(guī)劃中有關(guān)“邊境旅游合作區(qū)”、“跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)發(fā)展”的戰(zhàn)略思想，從跨國(guó)旅游合作的本質(zhì)內(nèi)涵和理論依據(jù)視角對(duì)環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作的意義和價(jià)值進(jìn)行了探討，并嘗試從對(duì)話(huà)磋商、爭(zhēng)端協(xié)商、規(guī)劃合作、標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、協(xié)調(diào)執(zhí)行、信息交流等層面提出環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作機(jī)制的構(gòu)建思路，以期為建立環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游實(shí)驗(yàn)區(qū)提供相關(guān)政策性建議，同時(shí)也為跨國(guó)旅游合作區(qū)的深入研究起到“拋磚引玉”的作用。

環(huán)阿爾泰山跨國(guó)旅游合作是在“共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶”倡議的大背景下，為了切實(shí)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放領(lǐng)域、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的務(wù)實(shí)推進(jìn)而提出的戰(zhàn)略設(shè)想。有關(guān)跨國(guó)旅游合作實(shí)驗(yàn)區(qū)的空間規(guī)劃、運(yùn)作模式、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、利益均衡、制度建設(shè)、法律保障等更具體的內(nèi)容需隨著合作的深入進(jìn)行跟蹤動(dòng)態(tài)研究。

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