田祚德

(恩施市林業(yè)局舞陽壩林業(yè)管理站 恩施 445000)

恩施市位于湖北省西南部，地理坐標東經(jīng)109°4′48″～109°58′42″，北緯29°50′24″～30°40′00″。全市國土面積3 972 km2，轄17個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、辦事處，208個村(居)委會，人口80萬人，其中農(nóng)業(yè)人口63.35萬人，占全市總?cè)丝诘?9.2%。全市林業(yè)用地面積26.44萬hm2，其中：公益林14.19萬hm2、商品林10.02萬hm2、經(jīng)濟林及農(nóng)地造林2.23萬hm2。林業(yè)用地中有林地20.91萬hm2、疏林地0.15萬hm2、灌木林地5.07萬hm2、未成林地0.22萬hm2、苗圃地0.01萬hm2、無立木林地0.02萬hm2、宜林地0.05萬hm2、林業(yè)輔助生產(chǎn)用地0.01萬hm2。森林覆蓋率62.42%。林木綠化率66.11%。活立木蓄積量971.39萬m3。是“中國優(yōu)秀旅游城市”、“湖北省歷史文化名城”、“全國林改百強縣市”、“湖北省森林城市”、“全國休閑農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)村旅游示范縣市”。境內(nèi)山川秀美、資源豐富、生態(tài)良好，有“世界硒都”、“華中藥庫”、“鄂西林海”、“天然植物園”、“天然氧吧”等美譽。

為了切實了解恩施市森林保險的現(xiàn)狀，分析森林保險工作中存在的問題，探索更進一步提高森林保險覆蓋率，全面促進林業(yè)經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展，筆者對恩施市森林保險工作近三年試點開展情況進行了調(diào)研。通過對恩施市森林保險經(jīng)辦機構(gòu)、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)戶的調(diào)查，了解到恩施森林保險經(jīng)歷了從無到有的飛躍，但也存在一些問題，從很大程度上制約了恩施森林保險工作的健康有序發(fā)展。

1 森林保險的現(xiàn)狀

1.1 國外森林保險現(xiàn)狀

森林保險是財產(chǎn)類保險的一種，最早開展森林保險業(yè)務(wù)的國家主要有瑞典、芬蘭、日本和美國等國[1]，最早開展的森林保險業(yè)務(wù)也主要是森林火災(zāi)保險，隨后逐步發(fā)展至旱情、風暴、病蟲害等業(yè)務(wù)范圍。早年開展森林保險的國家均屬于經(jīng)濟發(fā)達、森林資源豐富的國家，森林保險在一定程度上促進了林業(yè)事業(yè)的發(fā)展。

1.2 國內(nèi)森林保險現(xiàn)狀

我國自1982年開始研究森林保險工作，1984年開始森林保險試點工作。森林保險試點工作由中國人民保險公司在廣西桂林首次開展，隨后逐漸擴展到吉林、山東、湖北、廣東、廣西、福建、江西、湖南等林區(qū)，2007年有22家分公司開展了森林保險，主要險種是森林火災(zāi)保險。2009年，財政部下發(fā)了《財政部關(guān)于中央財政森林保險保費補貼試點工作有關(guān)事項的通知》(財金〔2009〕25號)，根據(jù)集體林權(quán)制度改革的深化程度、地方政府開展森林保險情況以及不同省份的林地面積，確定江西、福建、湖南作為試點省份，要求省級財政至少補貼25%的保費，中央財政在此基礎(chǔ)上再補貼30%的保費。2015年5月，森林保險試點工作擴展到浙江、遼寧、云南三個省，中央財政對公益林保險保費補貼比例由30%提高到50%，并要求地方財政至少補貼40%的保費。

在中央財政補貼政策推動下，全國共有15個省與當?shù)乇ｋU部門共同推開了森林保險工作，保險面積1.8×107hm2，保額1 141.7億元，保費1.8億元(其中政策性補貼1.2億元)，全國年平均保額6 315元/hm2，保險費率1.6%[2]。

2012年，中央財政森林保險保費補貼區(qū)域新增河北、安徽、河南、湖北、海南、重慶、貴州、陜西8省(市)，加上前期已經(jīng)納入試點的福建、江西、湖南、遼寧、浙江、云南、廣東、廣西、四川9省(區(qū))，共有17省(區(qū)、市)納入中央財政森林保險保費補貼范圍。截止2012年底，上述17省(區(qū)、市)森林保險投保總面積為0.86億hm2，比2011年增長了0.35億hm2，增長率為67.62%，其中：公益林投保面積0.51億hm2，商品林投保面積0.35億hm2。平均參保率為57.19%，其中公益林64.09%，商品林49.29%。中央財政共撥付保費補貼資金6.8億元，約占保費總額的40%，省、市、縣財政支付保費補貼7.5億元，約占保費總額的44%。各級財政保費補貼比例平均達到84%，林業(yè)經(jīng)營單位和林農(nóng)個人平均承擔保費16%。公益林保額平均為7 305元/hm2，商品林保額平均為7 710元/hm2，海南省橡膠林保額為23 550元/hm2。全年共完成理賠案件3 379起，理賠金額共計2.53億元,占保費總額的14.9%。

1.3 恩施市森林保險現(xiàn)狀

恩施市是湖北省確定的首批政策性森林保險試點縣市之一，于2013年開始開展森林保險業(yè)務(wù)。市林業(yè)局、市財政局、湖北太平財險恩施中支公司三家聯(lián)合，先后制定出臺了《恩施市中央財政森林保險保費補貼試點實施方案》、《森林保險承保實務(wù)》、《森林保險理賠實務(wù)》、《森林保險災(zāi)害損失現(xiàn)場查勘定損規(guī)程(試行)》等4個規(guī)范性文件，明確了具體政策：一是統(tǒng)一標的。只要屬于恩施市境內(nèi)(含州直)生長正常，管理有序的公益林、商品林均可參加保險。二是統(tǒng)一險種。實行綜合險，規(guī)定保險責任以人力無法抗拒的自然災(zāi)害為主。鑒于恩施市的氣候特點和自然災(zāi)害情況，我們把易發(fā)的火災(zāi)、暴雨、暴風、洪水、泥石流、冰凍、冰雹、霜凍、暴雪、森林病蟲害造成林木毀損、掩埋、主干折斷、倒伏或死亡等主要風險災(zāi)害全部納入了保險責任范疇。三是統(tǒng)一費率。恩施市把森林保險費率確定為3‰，即每公頃保費22.5元。四是明確保費補貼。按有關(guān)政策，公益林財政補貼比例100%，其中：中央財政50%、省財政負擔40%，縣級財政10%。；商品林財政補貼比例60%，其中：中央財政30%、省財政25%、縣財政5%，其余由投保人負擔。五是設(shè)定保險起賠點。為了便于操作，統(tǒng)一報損起賠點，恩施市設(shè)定因災(zāi)損失面積達到承保面積的10%起開始賠付。六是建立巨災(zāi)風險基金。保險公司參照財政部關(guān)于種植業(yè)保險巨災(zāi)風險準備金的要求，計提巨災(zāi)風險準備金，逐步建立應(yīng)對巨災(zāi)風險的長效機制。

經(jīng)過三年的試點，恩施市進行政策性森林保險三年總投保35.43萬hm2，其中公益林31.57萬hm2，商品林3.87萬hm2，投保金額265 769.64萬元，保費769.2萬元。

表1 恩施市森林保險試點情況統(tǒng)計表

2 森林保險存在的問題及原因

恩施市雖然在政策性森林保險工作方面取得了一些成績，但在具體實踐中也遇到了一些問題和困難。

2.1 林農(nóng)參加保險意識不強

由于宣傳力度十分薄弱，不少林農(nóng)雖然了解林業(yè)生產(chǎn)有風險，但對保險的作用沒有認識到位。林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者特別是農(nóng)戶對保險的認識不足。有的林農(nóng)存有僥幸性心理覺得不出險保費就白交了，有的林農(nóng)甚至擔心保險公司在辦理投保時態(tài)度積極，等到理賠時可能就不予理睬了。這樣表現(xiàn)出的種種疑慮，不同程度上直接影響了森林保險的發(fā)展速度。

同時，恩施市戶平林地面積只有0.33 hm2左右，且林戶居住分散，入戶收取保費或者林戶自行前往交納保費都不現(xiàn)實。最后，林農(nóng)本身就沒有指望山林有多大的收入，又還要繳保費，涉及理賠的申報、查勘定損、賠付等程序又較多，農(nóng)民對復(fù)雜的事情不太感興趣，因此，商品林保險對林農(nóng)吸引力不強。

2.2 保險工作成本較高

森林保險不僅涉及到許多林業(yè)技術(shù)上的問題，而且要經(jīng)常跋山涉水，是一項復(fù)雜且艱苦的工作，直接關(guān)系和影響林業(yè)部門和承保公司的保險工作成本。如：需要到千家萬戶收繳保險費用，更需要到偏遠山區(qū)查勘定損和理賠等。這對于目前參保公司來說，是一件很困難的事，基層沒有代理員，這項工作難開展。從恩施市的實際情況來看，沒有林業(yè)部門、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)干部以及村(居)委會的參與，森林保險工作幾乎難以展開。

2.3 基層保險角色倒置

林業(yè)部門是林業(yè)生產(chǎn)的組織者和管理者，按照政策規(guī)定只能協(xié)助配合保險部門做相關(guān)工作，不是森林保險的經(jīng)營主體，但在實際保險過程中，林業(yè)部門卻充當著主要角色。在林農(nóng)參加森林保險的意愿不是很強，保險公司開展森林保險也有一定的畏難情緒的情況下，森林保險工作完全是在林業(yè)部門的推動下被動實施。為此，恩施市一直在思考，林業(yè)部門是政府職能部門，不是市場經(jīng)營主體，直接參與保險，對于保險行為而言可能是不規(guī)范的，但林業(yè)部門不參與又不利于工作的開展，林業(yè)部門和鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)以及村(居)委會直接從事保險業(yè)務(wù)是否合適進行思考。

2.4 森林保險補貼政策不平衡

恩施市目前執(zhí)行的森林保險費率為3‰，即每畝收取保費1.5元。按省級有關(guān)政策，公益林財政補貼比例100%，其中：中央財政50%、省財政負擔40%，縣級財政10%；商品林財政補貼比例60%，其中：中央財政30%、省財政25%、縣財政5%，其余由投保人負擔。

根據(jù)《全國生態(tài)功能區(qū)劃》，恩施市處于生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)及天保工程區(qū)，公益林和商品林都承擔著生態(tài)建設(shè)的重要任務(wù)和功能，受森林采伐限額的控制，商品林不能自主采伐。對于林農(nóng)來說，同一座山，區(qū)劃為公益林的部分國家全額負擔保費，但區(qū)劃為商品林的部分需要林農(nóng)承擔40%的保費，同時由于商品林經(jīng)營者自己不能自主采伐，導(dǎo)致商品林保險與公益林保險發(fā)展極不平衡，具體情況見表2。

表2 恩施市森林保險按森林類別投保情況統(tǒng)計 單位：hm2

3 恩施市發(fā)展森林保險的對策

3.1 強化宣傳機制，提高林農(nóng)參保意識

搞高宣傳力度，做到家喻戶曉，通過召開屋場會，印發(fā)森林保險宣傳單、宣傳畫冊、宣傳圍裙等方式開展森林保險的宣傳工作。同時將森林保險作為精準扶貧惠農(nóng)政策列入目標考核內(nèi)容。林業(yè)部門、保險公司、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等相關(guān)單位要通力合作，共同搭建森林保險信息平臺。

3.2 優(yōu)化森林保險操作辦法和程序

森林保險工作涉及到恩施市14萬左右的農(nóng)戶，按照目前操作的辦法和程序，必須落實到千家萬戶，在具體的操作過程中，需要大量的人力、財力，還需動員鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、辦)、村組干部和林業(yè)系統(tǒng)的廣大干部職工才能完成，如果僅僅依靠保險部門的力量很難完成這項工作。因此，建議以縣級或者鄉(xiāng)、村級為單位進行全范圍投保。大力推廣縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者村統(tǒng)一投保、統(tǒng)一繳納保費的模式,按照“誰交錢,誰受益”的原則,認定保費繳納者和保險標的物所有人同為保險受益人,理賠時按比例分享[3]。同時，附到戶的花名冊和被保險的面積。理賠時由保險部門委托林業(yè)部門進行勘察設(shè)計、對其受損面積、受損程度、植被恢復(fù)進行勘驗、設(shè)計和組織實施，以確保受損森林面積的及時恢復(fù)，確保生態(tài)安全。

3.3 完善森林保險補貼機制

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央?yún)f(xié)調(diào)推進“五位一體”總體布局和“四個全面”戰(zhàn)略布局，牢固樹立和貫徹落實創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，把生態(tài)文明建設(shè)擺上更加重要的戰(zhàn)略位置。黨的十九大更是提出要加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度。實施重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復(fù)重大工程，優(yōu)化生態(tài)安全屏障體系，構(gòu)建生態(tài)廊道和生物多樣性保護網(wǎng)絡(luò)，提升生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量和穩(wěn)定性。建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。

恩施市處于生態(tài)調(diào)節(jié)功能區(qū)及天保工程區(qū)，公益林和商品林都承擔著生態(tài)建設(shè)的重要任務(wù)和功能，加之受森林采伐限額的控制，商品林不能自主采伐，林農(nóng)及各國有林場沒有經(jīng)濟收入，因此，建議由各級財政全額負擔商品林的保費，減輕林農(nóng)負擔，保障森林資源安全，發(fā)揮恩施林業(yè)更大的生態(tài)效益。

3.4 完善制度建設(shè)，構(gòu)建森林保險的保障體系

建議針對林業(yè)生產(chǎn)和管理固有的特性，在不斷深化林權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上，加大森林保險制度建設(shè)力度，不斷完善森林保險法律條款，明確森林保險中各參與主體的責任和義務(wù)，將森林保險制度通過立法加以確認。同時，各級政府要制定具備操作性的實施方案，規(guī)范森林保險的經(jīng)營主體，參與主體，受益主體的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，全面指導(dǎo)和推進森林保險健康發(fā)展[4]。

綜上所述，要充分認識森林保險在推進生態(tài)建設(shè)、建設(shè)美麗中國中的巨大作用，通過全面實施森林保險，增強林農(nóng)抗災(zāi)能力，降低林業(yè)經(jīng)營者風險，構(gòu)建林業(yè)風險保障長效機制，為社會主義生態(tài)文明建設(shè)作出更大的貢獻。

參 考 文 獻

[1]李丹,曹玉昆.國外森林保險發(fā)展現(xiàn)狀及啟示[J].世界林業(yè)研究,2008,21(2):6-10.

[2]馬晨明.政策性森林保險試點支持力度有待加強[N].金融時報,2010-06-25.

[3]杜元明.古丈縣森林保險現(xiàn)狀、問題與對策淺析[J].湖南林業(yè)科技,2011,38(2):89-92.

[4]張聲平,廖永華,李桃生.遂川縣森林保險的現(xiàn)狀以及對策[J].江西林業(yè)科技,2011,5:45-46.