柴鐸 林夢柔

摘要：經(jīng)濟補償是生態(tài)文明建設(shè)的主要政策工具，耕地保護補償是生態(tài)補償?shù)闹匾獦?gòu)成，但目前地區(qū)間橫向耕保補償機制缺失。生態(tài)視角下，僅以耕地農(nóng)產(chǎn)品供需關(guān)系衡量補償關(guān)系和標(biāo)準(zhǔn)的方法欠缺理論完備性。耕地保護補償?shù)睦碚摳词歉刭Y源配置的市場和政府失靈，補償機理可還原為耕地價值的分配調(diào)整，耕地保護的機會成本損失和外部性分別是上下級“縱向”和地區(qū)間“橫向”補償?shù)囊罁?jù)。基于耕地價值供需平衡的假設(shè)和簡化推論，綜合省際統(tǒng)計和調(diào)研數(shù)據(jù)核算各省區(qū)耕地“全價值”年均單產(chǎn)，比較全國和各省人均耕地價值占有量，可將各省份劃分為耕地赤字和耕地盈余區(qū)，依據(jù)耕地價值量差值建立橫向補償機制。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明；生態(tài)補償；耕地保護補償；橫向補償；耕地價值

文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1002-2848-2018（02）-0069-09

一、 引 言

黨的十八屆三中、四中全會正式將生態(tài)補償與立法、規(guī)劃、督查等強制性措施并列為生態(tài)文明建設(shè)的主要政策工具；《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《關(guān)于健全生態(tài)保護補償機制的意見》先后部署“探索地區(qū)間橫向生態(tài)補償和利益平衡機制”，并將其寫入國家《“十三五”規(guī)劃綱要》和《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》，生態(tài)補償被賦予綠色和均衡發(fā)展的雙重使命。2017年，十九大報告再次將建立市場化、多元化生態(tài)補償機制列為生態(tài)文明體制改革的重點任務(wù)，賦予其生態(tài)扶貧、推動鄉(xiāng)村振興等屬性。

生態(tài)用地是生態(tài)文明的載體，其正外部性是地區(qū)間橫向生態(tài)補償?shù)母?。歐美國家以土地發(fā)展權(quán)收購/轉(zhuǎn)移為基礎(chǔ)建立起經(jīng)濟型生態(tài)空間保護體制，提高生態(tài)保護效率并避免社會矛盾。中國以往土地保護則主要采用行政強制性工具，生態(tài)補償機制在20世紀(jì)末退耕還林還草、“三峽”及“三北”工程建設(shè)中進行局部探索后長期處于停滯狀態(tài)。隨著綠色、均衡等生態(tài)文明理念革新和生態(tài)補償政策推進，中國基于現(xiàn)有農(nóng)、林、水條塊管理架構(gòu)，探索形成了國有林場改革、流域水權(quán)交易等生態(tài)補償機制。

耕地是中國多數(shù)大城市、人口密集和經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的主要生態(tài)屏障；耕地保護補償早在2005年即被提出，隨后在中央從運行體制到試點的遞進部署下，成為生態(tài)補償制度的重要構(gòu)成。但是，耕地生態(tài)價值的區(qū)際貢獻/受益關(guān)系遠比河流等具有明確衡量物的生態(tài)空間更加抽象和難于判定。朱新華[1]、張效軍[2]等學(xué)者較早探索了依據(jù)地區(qū)間糧食供需關(guān)系測定耕地保護補償關(guān)系的思路；苑全治[3]和曹瑞芬[4]等學(xué)者延續(xù)這一思路并設(shè)計了財政轉(zhuǎn)移支付的機制；柯新利[5]和張治會[6]等則以耕地保護指標(biāo)分配不均造成地區(qū)間土地發(fā)展機會差異為衡量標(biāo)的探討補償關(guān)系。上述研究使得以糧食供需和經(jīng)濟損失確定補償關(guān)系成為代表性范式。但是，該方法偏重于測度耕地經(jīng)濟價值，卻忽略了生態(tài)與社會價值，難于全面反映區(qū)際耕地價值的貢獻/受益實際，欠缺理論說服力。目前各地實踐中，“上級撥款、下級分錢”的縱向補償依然是主要形式，橫向補償難于推行、機制發(fā)育滯后。本文基于生態(tài)價值觀，按照耕地保護“數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)”三位一體新思維和加快建設(shè)地區(qū)間橫向生態(tài)補償機制的政策需要，以耕地生產(chǎn)、生活、生態(tài)“全價值”核算為工具設(shè)計橫向補償關(guān)系測定方法，對其他涉農(nóng)補償、生態(tài)空間保護的橫向補償也具有借鑒價值。

二、 生態(tài)文明視角下地區(qū)間橫向耕

保補償?shù)睦碚摍C理

耕地保護補償在機制上從屬于、在內(nèi)涵上包含于生態(tài)補償制度。建立地區(qū)間橫向耕地保護補償機制具有深刻的理論和現(xiàn)實依據(jù)。

（一）地區(qū)間橫向耕保補償?shù)睦碚撆c現(xiàn)實依據(jù)

耕地配置的市場失靈是耕地保護補償?shù)睦碚撘罁?jù)。耕地不僅具有產(chǎn)出土地產(chǎn)品的經(jīng)濟價值，還具有吸納農(nóng)村勞動力、減少社會保障支出、維持社會穩(wěn)定等社會價值，以及承載農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)、凈化環(huán)境等生態(tài)景觀價值；生態(tài)文明觀對耕地非經(jīng)濟性生態(tài)、社會價值與糧食安全意義同等重視。但是，耕地農(nóng)產(chǎn)品市場多接近完全競爭，賣方缺乏議價能力而利潤偏低，交易價格難于形成對耕地生態(tài)和社會價值的有效回報，耕地純經(jīng)濟收益低于其實際貢獻。同時，由于耕地資源有限而耕地生態(tài)系統(tǒng)開敞性，耕地價值具有高競用性和低排他性的公共資源屬性，其生態(tài)和社會正外部性無法排他使用，也很難獲得受益者支付，而其經(jīng)濟收益又低于建設(shè)開發(fā)收益，私人愿意保有的耕地量總是低于社會所要求的最優(yōu)水平[7]。轉(zhuǎn)用耕地雖能使私人獲得更高經(jīng)濟收益，但社會整體卻遭受了損失，這一耕地配置的市場失靈是建立耕地保護制度的理由。

耕地保護的政府失靈是經(jīng)濟補償?shù)默F(xiàn)實依據(jù)。中國以往耕地保護制度存在三個缺陷：①政府單方規(guī)制耕地保護的規(guī)模、布局、任務(wù)分配；②過度倚重立法、規(guī)劃、督查等強制性、無償性懲戒手段；③運行體制為上級政府下達任務(wù)、下級政府執(zhí)行的“委托—代理”形式。由此造成耕地保護的政府失靈。首先，由于規(guī)劃技術(shù)和人為因素，政府分配耕地保護任務(wù)具有主觀和不科學(xué)性。其次，雖然憲法規(guī)定耕地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)村集體，但耕地保護卻限制了產(chǎn)權(quán)人將土地開發(fā)建設(shè)獲取更高收益的產(chǎn)權(quán)完整性。由于種植業(yè)土地比較收益偏低，耕地對農(nóng)村人口收入貢獻率極低，是造成城鄉(xiāng)收入差距的主因之一[8]。強制性的耕保措施不僅不對這一損失進行補償，反而強制耕地產(chǎn)權(quán)人繼續(xù)為社會貢獻正外部性，招致抵觸。同時，在以往政績考核導(dǎo)向下，基層政府天然具有征用開發(fā)農(nóng)用地的激勵，傾向于轉(zhuǎn)用耕地獲取資金以擴大投資、拉動地方經(jīng)濟增長，也對耕地保護持消極態(tài)度[9]。由于中國國土廣闊而用地問題繁多，地方耕地保護信息存在嚴重的信息不完全和不對稱，在“委托—代理”體制下，執(zhí)行人的抵觸將極大削弱耕地保護效力[10]。

可見，無補償?shù)母乇Ｗo造成了兩類利益矛盾：一是城鄉(xiāng)間即允許和禁止開發(fā)建設(shè)的地區(qū)間的土地利益不平等，二是耕保任務(wù)輕/重地區(qū)間土地發(fā)展權(quán)的不平等，不僅降低了耕地保護的執(zhí)行效率，也醞釀著社會矛盾。耕地保護補償是提高耕保效率、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展和地區(qū)土地利益均衡的必要手段，也有助于鼓勵地方政府和基層民眾樹立綠色發(fā)展、生態(tài)致富的理念，加強耕地生態(tài)質(zhì)量建設(shè)投入，實現(xiàn)“以綠養(yǎng)綠”的良性循環(huán)。而這一補償?shù)倪\行機理實則是耕地自身價值的再分配。

（二）地區(qū)間橫向耕保補償?shù)慕?jīng)濟機理

建立下述分析模型：

假設(shè)Ⅰ：耕地為產(chǎn)權(quán)人帶來的收益為VP，為社會他人產(chǎn)生正外部性VS，則耕地對全社會的總價值貢獻為VP+VS；生態(tài)文明視角下，這一價值又包含經(jīng)濟、生態(tài)和社會三類價值。另設(shè)耕地開發(fā)建設(shè)后產(chǎn)權(quán)人的總收益為CP，此時社會他人不再享受正外部性。

假設(shè)Ⅱ：耕地保護對于全社會是經(jīng)濟有效的，即VP+VS>CP。否則保護耕地是不經(jīng)濟的，是土地資源浪費，就不存在補償?shù)暮侠硇浴?/p>

假設(shè)Ⅲ：耕地保護補償應(yīng)是正外部性的受益者即社會他人對耕地產(chǎn)權(quán)人因保護耕地而遭受的經(jīng)濟利益“機會成本損失”的補償，此處包含的隱含條件是CP>VP，否則無必要進行補償，但“促進公平”并非“平均主義”，補償既要保護耕地產(chǎn)權(quán)人的利益，也不能損傷社會他人利益，即VS>CP-VP。耕地保護補償由此轉(zhuǎn)化為典型的外部性內(nèi)部化過程：

耕地產(chǎn)權(quán)人轉(zhuǎn)用耕地的激勵在于CP>VP，也即獲得更高收益；由于社會他人獲得的外部性價值VS是“無成本的收益”，故只需VS>CP-VP，則社會他人即可從VS中拿出一部分補償耕地產(chǎn)權(quán)人損失，同時自身仍有剩余。顯然，只要VP+VS>CP，即耕地保護對于全社會是經(jīng)濟的，則該條件天然滿足，使得這一雙方均受益的帕累托改進得以實現(xiàn)。如圖1（a），無補償情況下，耕地產(chǎn)權(quán)人自身獲得的耕地價值的邊際收益MRp小于社會總體邊際收益MRS，耕地產(chǎn)權(quán)人按照耕地保護和耕作的邊際成本MCP等于邊際收益MRP所確定的意愿維持耕地數(shù)量QP必然低于社會所要求的最優(yōu)量QS。如圖1（b）、（c），通過耕地保護補償對耕地總價值進行再分配，使得耕地產(chǎn)權(quán)人和社會邊際收益曲線調(diào)整接近、直至達到共同的邊際收益曲線MRE，實現(xiàn)耕地產(chǎn)權(quán)人和社會他人價值取向的一致。

圖1 耕地保護補償?shù)膬r值分配調(diào)整機理分析圖

上述推導(dǎo)可得出以下初步結(jié)論：

（1）耕地保護的合理性VP+VS>CP即為補償?shù)暮侠硇?。保護耕地、進而補償?shù)母丛谟谏鐣鞣綇闹惺芤?，所謂補償是耕地自身價值的再分配，是耕地應(yīng)得的報償而非外部施以的“恩惠”；與此同時，允許建設(shè)土地的價值維持、經(jīng)濟社會活動的開展也依賴于耕地的經(jīng)濟價值（農(nóng)產(chǎn)品價格）和正外部性（未補償）輸入，理應(yīng)回饋這一貢獻。因此，以往許多研究仍延續(xù)農(nóng)業(yè)補貼的思維，將耕地保護補償和其他生態(tài)補償視為一種“財政轉(zhuǎn)移支付”的外在扶持，這是值得商榷的。

（2）最低補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)為耕地利用的“機會成本損失”（CP-VP），但也不應(yīng)超過社會他人獲得的外部性價值VS，補償額應(yīng)介于區(qū)間[CP-VP，VS]內(nèi)。

（3）縱向補償對象應(yīng)是所有耕地，橫向補償則應(yīng)是耕地價值的受益區(qū)對貢獻區(qū)的補償?？v向補償主要平衡城鄉(xiāng)間土地利益不公平，依據(jù)在于耕地利用限制的機會成本損失，無論發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達、農(nóng)業(yè)地區(qū)，上級政府均應(yīng)代表社會總體受益者對轄區(qū)內(nèi)耕地實施補償。橫向補償則主要為平衡不同地區(qū)間土地利益不公平，依據(jù)在于耕地價值在滿足某地自身需要的同時，為其他地區(qū)輸出了外部性。

目前，中國各耕地保護補償試點仍在延續(xù)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)補貼“撥款—分配—分錢”的舊思維，地區(qū)間橫向補償處于空白狀態(tài)。筆者在四川、湖南、上海、廣東等地調(diào)研顯示：①無論發(fā)達地區(qū)還是欠發(fā)達地區(qū)，基層政府和農(nóng)戶對補償?shù)母惺軆H是“多發(fā)一筆錢”，既不清楚補償?shù)木売珊鸵罁?jù)，也不了解補償?shù)膩碓磁c目的，補償?shù)募钚Ч^差；②地區(qū)間補償難以實現(xiàn)差別化，不能反映地區(qū)間的貢獻/受益關(guān)系；③由于缺乏橫向補償支持，農(nóng)業(yè)地區(qū)（常為欠發(fā)達地區(qū)）各自籌資運行的補償資金來源有限、運轉(zhuǎn)困難、額度很低。橫向耕地保護和其他生態(tài)補償缺失的主因一是在于欠缺地區(qū)間的剛性約束和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制；二是貢獻和受益關(guān)系難于認定。前者隨著生態(tài)補償制度建設(shè)力度加大，可通過逐漸完善立法工作和整合、建立各層級協(xié)調(diào)機制加以解決；后者則是理論與技術(shù)的難點。

三、 地區(qū)間橫向耕保補償關(guān)系測度的

理論方法

（一）橫向補償關(guān)系測定方法的實踐應(yīng)用要求

目前，橫向補償關(guān)系研究包括兩類范式：其一以封閉區(qū)域為樣本，基于農(nóng)業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)建立糧食消耗/輸入的測算模型，衡量區(qū)域內(nèi)地區(qū)間糧食輸入/輸出關(guān)系以替代耕地價值貢獻/受益關(guān)系，并依據(jù)糧食價值量測算補償標(biāo)準(zhǔn)[11]。這類分析較直觀，但對補償額度和耕地價值的核算缺乏理論完備性。其二是構(gòu)建“耕地價值生產(chǎn)函數(shù)”，依據(jù)要素投入關(guān)系，測定并比較耕地產(chǎn)權(quán)人和社會他人應(yīng)當(dāng)和實際獲取的耕地價值量，以確定補償關(guān)系和補償額度，該方法具有理論合理性，但較為抽象復(fù)雜、應(yīng)用性不強[12]。因此，為滿足生態(tài)補償機制的實踐需要，橫向補償關(guān)系測定方法應(yīng)具備三項條件：

①生態(tài)視角，即綜合測算耕地各類價值貢獻/受益關(guān)系；

②簡便性，即盡量簡化步驟、接近可操作性；

③說服力，即避免理論爭議、增強對地方疑義的回應(yīng)解釋力?；谏鲜鏊季S，作如下方法設(shè)計。

（二）基本假設(shè)與分析模型

根據(jù)現(xiàn)有研究共識，耕地生態(tài)系統(tǒng)的開敞性使得地區(qū)間一對一的精確生態(tài)貢獻關(guān)系不可測定[13]。根據(jù)前文，確定橫向補償關(guān)系的直觀依據(jù)是“哪些地區(qū)在‘消費自身耕地價值的同時，還向其他地區(qū)輸出了價值？哪些地區(qū)自身耕地價值產(chǎn)出不能滿足‘消費量，需攝入耕地價值？”也即比較地區(qū)“耕地綜合價值總產(chǎn)出”與“居民耕地綜合價值總消費”。但進一步來看，地區(qū)耕地價值中，哪些自身消費、哪些進行輸出也是很難剝離的。在此，不妨簡化分析，按照目前廣泛接受的耕地價值分類方法將耕地價值劃分為經(jīng)濟、社會與生態(tài)三類[14-16]，并作如下推論：

推論Ⅰ：經(jīng)濟價值方面，聯(lián)合國糧農(nóng)組織（Food and Agriculture Organization of the United Nations，F(xiàn)AO）的糧食安全標(biāo)準(zhǔn)為每人每年的糧食占有量400kg；康曉光[17]、胡守溢[18]、劉玉等[19]、張利國等[20]根據(jù)人口、勞動力體能消耗、食物結(jié)構(gòu)、膳食營養(yǎng)、飲食習(xí)慣、熱能轉(zhuǎn)換關(guān)系等測得的中國糧食安全標(biāo)準(zhǔn)在人均370～420kg·年之間，差別不大。另據(jù)統(tǒng)計，2008—2015年間，中國人均糧食占有量在360～450kg間波動且逐年上升

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》計算整理。

?？梢?，中國糧食尚可自給自足，但目前已成為糧食凈進口國，且隨著生活水平的提高，副食品和工業(yè)糧食消耗量增加，可推斷中國耕地經(jīng)濟價值總產(chǎn)量≤總需求。

推論Ⅱ：社會價值方面，1998至2015年間城鎮(zhèn)和農(nóng)村人口年均增速分別約為59%和78%

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國人口統(tǒng)計年鑒》計算整理。

。參考張紅宇[21]、孫劍[22]、李巍[23]、任棟[24]不同時期的估測，結(jié)合中華人民共和國人力資源和社會保障部統(tǒng)計，2000至2015年中國平均登記失業(yè)率圍繞435%波動，農(nóng)村勞動力自然失業(yè)率約為54%，在世界范圍相對較低，基本可視為充分就業(yè)。隨著“二孩”政策放開，人口增速可能回升，耕地吸納農(nóng)業(yè)勞動力就業(yè)的作用更為重要；同時，由于中國勞動力輸出比例較小，而尚未出現(xiàn)大范圍農(nóng)業(yè)勞動力失業(yè)問題，可推斷在中國農(nóng)業(yè)勞動力各類就業(yè)渠道中，耕地承載就業(yè)的社會價值總供給≤總需求。

推論Ⅲ：生態(tài)價值方面，根據(jù)《中國生態(tài)足跡報告2012》，中國“生態(tài)赤字”正在擴大，2016年“土十條”亦顯示全國耕地退化、土地污染問題嚴重。張傳華[25]、陶金[26]、張銳[27]等學(xué)者研究認為，目前中國耕地生態(tài)安全面臨挑戰(zhàn)，但總體可控。據(jù)此可認為中國耕地生態(tài)價值不存在國際性輸出，則有總供給≤總需求。

綜上所述，目前中國耕地經(jīng)濟、生態(tài)、社會價值均處于小于等于總需求的臨界或不足狀態(tài)，又由于域外輸入價值量不在本國生態(tài)補償和耕地保護補償調(diào)整范圍內(nèi)，則可僅分析中國自身的耕地價值供需關(guān)系。這里，本文提出核心假設(shè)：不考慮域外攝入價值，耕地作為基礎(chǔ)性公共資源，其價值產(chǎn)出應(yīng)被中國社會整體所共享；按照公民權(quán)利平等原則，無論任何地區(qū)，每位中國公民理論上應(yīng)占有的耕地價值量應(yīng)是均等的。分析至此進一步簡化：若一省自身擁有的耕地所產(chǎn)生的價值按自身人口分配的人均占有量低于全國均值，則可認為其自身耕地價值“不夠用”，需從其他省份攝入；反之，則可認為該省為其他省份提供了耕地價值輸出，則有：

NFV=TFV/H（1）

PFVi=TPFVi/hi（i=1，2，3，…，31）（2）

NFV代表全國人均耕地價值占有量；TFV代表全國耕地價值總產(chǎn)量；PFV代表各省人均耕地價值占有量；TPFV代表各省耕地價值總產(chǎn)量；H和hi分別代表全國和各省區(qū)總?cè)丝?，i為省份代碼。

四、 基于“全價值”核算的中國省際耕

保補償關(guān)系實證測定

至此，“按什么分區(qū)？以什么標(biāo)準(zhǔn)？”已初步解答，但“分幾個區(qū)？”這一簡單問題卻容易引發(fā)爭議：以往研究常將各地劃分為“赤字、盈余和平衡”三區(qū)，赤字區(qū)應(yīng)對盈余區(qū)進行補償，平衡區(qū)則被認為“自給自足”，無需提供也不會得到補償[28]。筆者后續(xù)研究則發(fā)現(xiàn)，該方法看似理想，實則包含難以克服的缺陷。首先，現(xiàn)實中并不存在完全無攝入或輸出的區(qū)域。其次，劃分三區(qū)的兩個區(qū)間點僅有兩種測定思路，一是數(shù)據(jù)聚類分析，二是尋找政策依據(jù)、參考案例，或僅為了數(shù)量“均勻”主觀劃定分區(qū)標(biāo)準(zhǔn)

后文核算結(jié)果亦驗證，對數(shù)值接近的數(shù)列人為劃分兩個以上分區(qū)均存在爭議。。

前者僅能反映數(shù)值序列的數(shù)字屬性，具有“數(shù)學(xué)科學(xué)性”而非現(xiàn)實合理性，對地方缺乏說服力；而后者更雜糅了人為因素，接近分區(qū)點的地區(qū)倘若因較小的差距被劃分至赤字區(qū)，需提供補償，或被劃入平衡區(qū)，未能接受補償，極易招致爭議、引發(fā)尋租和不作為。為此，不妨再次簡化，以PFVi為唯一標(biāo)準(zhǔn)，只分赤字和盈余區(qū)，并按與全國標(biāo)準(zhǔn)NFV差值大小確定地區(qū)承擔(dān)或享受的補償份額，相較于或依賴數(shù)字、或依賴經(jīng)驗劃分三區(qū)能更好避免地區(qū)間推諉與爭議。

鑒于目前的討論是基于全國層面，本文以省級數(shù)據(jù)為樣本初步嘗試測算橫向補償關(guān)系。

（一）全國和各省區(qū)年度耕地價值產(chǎn)出核算

1.基本公式與數(shù)據(jù)來源

設(shè)每公頃耕地每年綜合價值產(chǎn)出V分為經(jīng)濟、社會和生態(tài)價值VE、VS、VZ，則有：

V=VE+VS+VZ（3）

耕地經(jīng)濟價值VE以農(nóng)產(chǎn)品市場價值核算，可將農(nóng)產(chǎn)品單產(chǎn)轉(zhuǎn)換成標(biāo)準(zhǔn)糧產(chǎn)量Q，再依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)糧構(gòu)成，加權(quán)計算單位標(biāo)準(zhǔn)糧的市場價格P，則有公式（4）。其中，各省耕地各類農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量來源于2010—2016年間（數(shù)據(jù)為2009—2015年）各省統(tǒng)計年鑒，各省各類作物收購指導(dǎo)價依據(jù)同期國家糧食局和各省糧食局公布的價格。

VE=Q×P（4）

耕地社會價值VS可歸納為：①吸納農(nóng)村勞動力就業(yè)、維持社會穩(wěn)定的社會穩(wěn)定價Vα；②維持農(nóng)村人口生活收入、減少社會保障支出的社會保障價值Vβ。采用價值替代法，以各省城鎮(zhèn)居民最低工資和社會養(yǎng)老金為參照，將城鄉(xiāng)居民人均年可支配收入比作為修正系數(shù)進行估算：I1和I2分別表示農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民人均可支配收入；m表示城鎮(zhèn)最低工資水平；n表示城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險金額度；A表示人均耕地面積，則有公式（5）。城鄉(xiāng)居民人均可支配收入源于2010—2016年全國各省統(tǒng)計年鑒；城鎮(zhèn)最低工資水平和社會養(yǎng)老保險金源于《中國人力資源與社會保障年鑒》。

VS=Vα+Vβ=[m×（I1/I2）]/A+[n×（I1/I2）]/A

（5）

耕地資源生態(tài)價值VZ借鑒以往學(xué)者研究成果，用VⅠ—VⅤ分別表示大氣調(diào)節(jié)、環(huán)境凈化、水土保持、營養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)和生物多樣性維持五類。其中，大氣調(diào)節(jié)指標(biāo)采用國際通行的碳稅價格法進行計算；環(huán)境凈化和營養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)指標(biāo)采用“影子價格法”計算；水土保持和生物多樣性維持將單位耕地生態(tài)當(dāng)量

生態(tài)當(dāng)量為虛擬單位，反映不同類型生態(tài)用地單位面積生態(tài)功能的相對大小。

折算為人工草地和林地，采用“影子工程法”計算：

VZ=VⅠ+VⅡ+VⅢ+VⅣ+VⅤ（6）

2.核算結(jié)果分析

代入統(tǒng)計數(shù)據(jù)，逐年計算各省每公頃耕地經(jīng)濟價值VE（it）、社會價值VS（it）、生態(tài)價值VZ（it），進而求得各省單位面積耕地綜合價值V（it）。其中i為省區(qū)代碼1—31，t為年份2009—2015年。進而按照各省耕地面積，加權(quán)計算得到全國和各省區(qū)2009—2015年間每公頃耕地年均價值產(chǎn)出量及構(gòu)成，如表1所示。

2009—2015年間中國每公頃耕地年均綜合價值產(chǎn)出為70366元/hm2·年，非經(jīng)濟價值占比達到7656%，超過經(jīng)濟價值的3倍，私人經(jīng)濟收益遠低于社會總體收益，僅以經(jīng)濟價值比較耕地和建設(shè)用地收益從而配置土地用途將會造成社會效益的損失，再次印證耕地保護和補償?shù)谋匾砸约皟H依據(jù)耕地農(nóng)產(chǎn)品輸入/輸出關(guān)系判斷貢獻/受益關(guān)系的理論缺陷。

經(jīng)濟發(fā)展與每公頃耕地價值產(chǎn)出總體正相關(guān)，但與經(jīng)濟價值占比呈反相關(guān)，可見在發(fā)達地區(qū)，耕地主要承載生態(tài)屏障與社會穩(wěn)定功能，耕地農(nóng)產(chǎn)品需求主要依賴外部輸入而非自身耕地產(chǎn)量。而農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)如河南、山東、湖南、湖北、東北三省耕地耕作質(zhì)量較高，經(jīng)濟價值占比普遍高于20%，耕地的生產(chǎn)功能重要性強于發(fā)達地區(qū)。耕地社會價值占比超過60%的省份包括北京、上海、天津、山東、重慶等，多為中國人口稠密地區(qū)，耕地的社會保障職能較為顯著。耕地生態(tài)價值占比超過全國均值的省份主要包括甘肅、陜西、貴州、青海、西藏、吉林、廣西、海南、寧夏、新疆等省區(qū)，該類地區(qū)均屬于全國重點生態(tài)功能區(qū)，耕地資源調(diào)節(jié)大氣、凈化環(huán)境、保持水土、循環(huán)營養(yǎng)物質(zhì)以及維持生物多樣性的生態(tài)價值是生態(tài)系統(tǒng)的重要支撐。

表1 2009—2015年全國各省區(qū)單位面積耕地年均價值產(chǎn)出及構(gòu)成

注：*全國耕地價值產(chǎn)量為各省耕地價值單產(chǎn)按照各省耕地面積占比加權(quán)計算。

（二）各省區(qū)人均耕地資源價值占有量核算

根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》求得2009—2015年間全國各省區(qū)年均人口數(shù)，該數(shù)據(jù)為“六普”更新結(jié)果。進而根據(jù)公式（1）、（2）計算得出上述時段全國和各省人均年度耕地價值占有量如表2?？梢?，全國耕地資源每年能夠為全社會生產(chǎn)的綜合價值總量達到8525132億元，約占2009—2015年間全國年均GDP的14%。

表2 2009—2015年全國各省區(qū)年度耕地價值生產(chǎn)總量及人均年度耕地資源價值占有量

注：*全國耕地價值單產(chǎn)為加權(quán)計算結(jié)果。

（三）省際橫向補償分區(qū)

表2顯示，全國人均年度耕地價值占有量為634206元，根據(jù)公式（1）、（2）的推導(dǎo)，將其與各省區(qū)人均年度耕地價值占有量相比較，結(jié)果如圖2所示，由此可得出分區(qū)結(jié)果如下：

（1）耕地盈余地區(qū)。包括15個省區(qū)：湖北、湖南、四川、甘肅、江蘇、安徽、寧夏、西藏、山東、河北、河南、內(nèi)蒙古、新疆、黑龍江和吉林。除江蘇、西藏兩省區(qū)外，其余均屬于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大省或糧食主產(chǎn)區(qū)，且主要集中在中西部，也間接印證了耕地保護可能加大地方發(fā)展差距。耕地盈余地區(qū)評價時段內(nèi)年均耕地面積為8141742千公頃，占全國耕地總面積的6689%。

（2）耕地赤字地區(qū)。包括16?。▍^(qū)、市）：上海、北京、天津、廣東、青海、福建、重慶、山西、陜西、遼寧、浙江、云南、貴州、海南、廣西、江西。除青海、云南、貴州、廣西、山西五省區(qū)外，其余地區(qū)均為經(jīng)濟發(fā)達省份或直轄市，且主要集中在東部地區(qū)。在評價時段內(nèi)所擁有的年均耕地面積為4028813千公頃，占全國耕地總面積的3311%。

可見，發(fā)達地區(qū)人口、經(jīng)濟高度密集，對耕地農(nóng)產(chǎn)品供給、社會穩(wěn)定和生態(tài)安全價值需求遠高于農(nóng)業(yè)地區(qū)；雖然其自身擁有的耕地自然、生產(chǎn)和區(qū)位條件較好，單產(chǎn)價值較高，但卻不足以支撐其耕地價值的消耗。相較而言，農(nóng)業(yè)地區(qū)人均耕地價值占有量較高，根據(jù)前述分析，可認為其不但能夠滿足自身域內(nèi)居民的耕地價值消費需求，還能夠?qū)ζ渌貐^(qū)提供耕地價值外部性輸出。

圖2 各省區(qū)人均耕地資源價值占有量分布圖

五、 結(jié)論與政策建議

本文可得出的基本結(jié)論如下：

（1）耕地保護補償?shù)挠行^(qū)間介于耕地保護的機會成本損失和外部性貢獻間，其實質(zhì)是外部性內(nèi)部化以及耕地產(chǎn)權(quán)人和社會他人的“帕累托改進”。完整的補償機制應(yīng)包含縱向的普惠性補償和地區(qū)間橫向補償；縱向補償應(yīng)依據(jù)地區(qū)耕地保護任務(wù)量和資源稟賦體現(xiàn)地區(qū)差異，橫向補償則是土地利用限制中受益者對于受損者的回報，在省際間和省內(nèi)地區(qū)間均應(yīng)開展，但最低應(yīng)在哪一級層級需考慮政策的執(zhí)行成本和負面效應(yīng)，也是筆者目前的研究重點。

（2）雖然中國耕地生產(chǎn)能力近年穩(wěn)步提升，但耕地綜合價值供給已小于總需求，耕地保護中重視數(shù)量而輕視質(zhì)量、忽視生態(tài)的傾向值得重視，耕地“健康農(nóng)產(chǎn)品”、休閑游憩等綜合功能開發(fā)、農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)保護等仍是短板。未來，借助鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略實施，我們認為通過農(nóng)田生態(tài)化整治、沃土工程和耕地輪作輪休提升耕地生態(tài)質(zhì)量應(yīng)是首要任務(wù)。

（3）從耕地價值的產(chǎn)出構(gòu)成來看，地區(qū)間耕地所發(fā)揮的主導(dǎo)功能差別巨大，應(yīng)設(shè)定不同的耕地保護導(dǎo)向。發(fā)達地區(qū)耕地占用壓力較高，應(yīng)通過補償提高農(nóng)地生態(tài)景觀建設(shè)投入和管理力度、錨固生態(tài)空間邊界，促進農(nóng)業(yè)“補短板”，促進一二三產(chǎn)融合發(fā)展，增強耕地的生態(tài)服務(wù)效能和就業(yè)帶動力；農(nóng)業(yè)地區(qū)則應(yīng)繼續(xù)推進高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)等工作，維護提升耕地健康產(chǎn)能，同時重視綠色種植和農(nóng)田生態(tài)涵養(yǎng)。

（4）保護耕地的根本不是“限制”，而是不斷提升耕地價值產(chǎn)出，自然抵消開發(fā)轉(zhuǎn)用的動機。目前，中國耕地非經(jīng)濟價值已占主要成分，應(yīng)積極探索“土地整治+”等政策工具和耕地復(fù)合利用新模式，打通耕地非經(jīng)濟價值增值路徑。如整合耕、林、園地和農(nóng)村建設(shè)用地等資源，構(gòu)建休閑觀光、農(nóng)業(yè)體驗教育、商業(yè)辦公、養(yǎng)老度假等多功能田園綜合體，提升耕地創(chuàng)造就業(yè)與社會服務(wù)價值；推廣農(nóng)田生態(tài)建設(shè)技術(shù)，借助創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、實驗農(nóng)業(yè)、藝術(shù)加工等形成耕地生態(tài)效益的回報機制，實現(xiàn)以綠養(yǎng)綠。

（5）推動地區(qū)間橫向補償除強制性約束機制外，創(chuàng)新補償方式亦具有重要作用?，F(xiàn)實中直接貨幣補償可能阻力較大，可通過農(nóng)田生產(chǎn)條件對口援建、地區(qū)間定制型和訂單化農(nóng)業(yè)、農(nóng)村生活補貼等形式規(guī)避執(zhí)行障礙。

回顧本文，“降維思考”、“以簡馭繁”和公共資源價值公平共享是本文的思維基礎(chǔ)，未來可采用“耕地經(jīng)濟與非經(jīng)濟價值比”或“單位農(nóng)產(chǎn)品非經(jīng)濟價值當(dāng)量”的方法進一步簡化計算。實際上，政府單方面管控確定補償關(guān)系其效率和說服力終歸有限，“簡化”的根本最終在于引入市場機制的自發(fā)作用：一是基于空間管控、引入市場化土地權(quán)利配置機制，銜接“多規(guī)合一”和城市開發(fā)邊界、生態(tài)紅線、永久基本農(nóng)田劃定，在城鄉(xiāng)微觀尺度建立類似發(fā)展權(quán)配置轉(zhuǎn)移的“經(jīng)濟—生態(tài)”區(qū)域系統(tǒng)和協(xié)調(diào)機制，以交易和價格機制替代人為測定。二是建立區(qū)際耕地保護指標(biāo)異地統(tǒng)籌機制，通過建設(shè)“耕地指標(biāo)交易平臺”和“橫向耕地保護補償專項資金池”，增強橫向補償?shù)募s束剛性。

橫向補償?shù)淖罱K目的不僅在于平衡地區(qū)發(fā)展差距，促進協(xié)調(diào)、共享發(fā)展，更在于促使各方共同投入、自愿保護耕地，推動生態(tài)空間、永久性基本農(nóng)田規(guī)劃落地，實現(xiàn)耕地保護的共管、共治直至善治。

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責(zé)任編輯、 校對： 李斌泉