宛亞琴

摘 要：1994年分稅制改革以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)保障制度建設(shè)逐步建立并完善，但財(cái)政社會(huì)保障支出地區(qū)差異化，造成了社會(huì)保障未能發(fā)揮其應(yīng)有的調(diào)節(jié)地區(qū)間收入分配不平等的再分配功能，地區(qū)之間公共服務(wù)的差異明顯。本文將通過(guò)對(duì)2008-2016年的財(cái)政社會(huì)保障支出的分析，了解地區(qū)差異現(xiàn)狀，提出完善財(cái)政社會(huì)保障轉(zhuǎn)移支付制度，以促進(jìn)財(cái)政社會(huì)保障支出地區(qū)差異的縮小。

關(guān)鍵詞：財(cái)政社會(huì)保障支出 地區(qū)差異 轉(zhuǎn)移支付制度

一、引言

自1994年分稅制改革以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障制度逐步建設(shè)和不斷發(fā)展，取得了顯著的成就。但是，就如同經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異化，各地區(qū)的社會(huì)保障水平也存在差距。財(cái)政投入是社會(huì)保障的主要資金來(lái)源，因此，我國(guó)社會(huì)保障的地區(qū)差異主要反映在地區(qū)社會(huì)保障支出的差異上。財(cái)政社會(huì)保障支出，從廣義上來(lái)講是指各級(jí)政府公共支出中用于社會(huì)保障制度的支出，包括財(cái)政公共支出中的社會(huì)保障與就業(yè)支出、醫(yī)療衛(wèi)生支出、財(cái)政對(duì)社會(huì)保障制度的補(bǔ)助支出、中央財(cái)政對(duì)全國(guó)社會(huì)保障基金的劃撥等。狹義上來(lái)講，是指我國(guó)政府財(cái)政預(yù)算科目中的社會(huì)保障支出，即社會(huì)保障與就業(yè)支出，包括社會(huì)保險(xiǎn)基金補(bǔ)助支出、行政事業(yè)單位離退休支出、就業(yè)補(bǔ)助支出、城市居民最低生活保障支出、農(nóng)村最低生活保障支出、自然災(zāi)害生活救助支出等子項(xiàng)目。本文將從狹義的財(cái)政社會(huì)保障支出出發(fā)，以2008-2016年數(shù)據(jù)為依據(jù)，分析財(cái)政社會(huì)保障支出地區(qū)差異的現(xiàn)狀和變化趨勢(shì)，并提出縮小差距的政策建議。

二、財(cái)政社會(huì)保障支出現(xiàn)狀分析

（一）選取的指標(biāo)

本文在分析財(cái)政社會(huì)保障支出的地區(qū)差異時(shí)主要選取了財(cái)政社會(huì)保障支出總量指標(biāo)、財(cái)政社會(huì)保障支出水平指標(biāo)、財(cái)政社會(huì)保障支出的財(cái)政負(fù)擔(dān)指標(biāo)以及人均財(cái)政社會(huì)保障指標(biāo)。其中：財(cái)政社會(huì)保障支出總量指標(biāo)主要是指財(cái)政社會(huì)保障支出的總額；財(cái)政社會(huì)保障支出財(cái)政負(fù)擔(dān)指標(biāo)主要分析各個(gè)地區(qū)社會(huì)保障支出財(cái)政負(fù)擔(dān)輕重的差異，以各地區(qū)財(cái)政社會(huì)保障支出占其一般預(yù)算支出的比重來(lái)衡量；財(cái)政社會(huì)保障支出水平指標(biāo)主要是以財(cái)政社會(huì)保障支出占GDP的比重來(lái)衡量。一般比重越高，說(shuō)明該地區(qū)的社會(huì)保障財(cái)政支出水平高；人均財(cái)政社會(huì)保障支出指標(biāo)即各個(gè)地區(qū)財(cái)政社會(huì)保障支出總量的人均值，剔除了人口因素影響，更能體現(xiàn)各個(gè)地區(qū)的財(cái)政社會(huì)保障支出差距。

（二）總量分析

從下表可見，總量上來(lái)看，2016年各地區(qū)的財(cái)政社會(huì)保障支出差異比較大，其中財(cái)政社會(huì)保障支出平均值為667.77億元，支出最多的是四川，為1320.17億元；支出最少的是寧夏，只有164.24億元。兩者相差1155.93億元，8.04倍。從標(biāo)準(zhǔn)差和變異系數(shù)來(lái)看，數(shù)值均比較大，可見各地區(qū)之間的波動(dòng)比較大，地區(qū)差異較為明顯。就財(cái)政社會(huì)保障支出的財(cái)政負(fù)擔(dān)而言，各地區(qū)之間的差異不是很顯著。2016年財(cái)政社會(huì)保障支出占一般預(yù)算支出的比重平均值為13.32%，其中最大值是遼寧省，為25.02%；最小值為福建省，僅占8.16%。兩者相差16.86%，即3.07倍。從標(biāo)準(zhǔn)偏差和變異系數(shù)來(lái)看，各地區(qū)之間的波動(dòng)較小。從財(cái)政社會(huì)保障支出水平來(lái)看，財(cái)政社會(huì)保障支出平均水平為3.98%，其中最大的是西藏，占其GDP的18.11%，最小的是江蘇省，僅占其GDP的1.16%，兩者相差了15.60倍。但就其標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)看波動(dòng)不大，可變異系數(shù)卻不小，說(shuō)明財(cái)政社會(huì)保障支出水平地區(qū)差異明顯。從人均社會(huì)保障支出看，各地區(qū)人均財(cái)政社會(huì)保障支出為1936元/人，其中最大值為西藏，最小值為福建省，兩者相差了5397元/人，6.99倍。從標(biāo)準(zhǔn)差看，數(shù)值較小，波動(dòng)不大。但是變異系數(shù)數(shù)值較大，離散程度顯著。綜上所述，2016年我國(guó)財(cái)政社會(huì)保障支出地區(qū)差異還比較大，財(cái)政對(duì)社會(huì)保障的支出力度有待加強(qiáng)

（三）趨勢(shì)分析

根據(jù)2009-2017年的《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，對(duì)2008-2016年財(cái)政社會(huì)保障支出的總額、財(cái)政社會(huì)保障支出水平和人均社會(huì)保障支出進(jìn)行趨勢(shì)分析，結(jié)果如左下圖所示：

2008-2016年我國(guó)各地區(qū)財(cái)政社會(huì)保障支出的最大值、最小值、平均值以及極差呈現(xiàn)明顯的上升趨勢(shì)，而極值倍呈現(xiàn)波動(dòng)下降的趨勢(shì)?？傮w上來(lái)看2008-2016年我國(guó)各地區(qū)財(cái)政社會(huì)保障支出總額上的絕對(duì)差異不斷擴(kuò)大，相對(duì)差異逐漸縮小。從波動(dòng)和離散程度上看，標(biāo)準(zhǔn)差逐漸在擴(kuò)大，變異系數(shù)在50%左右波動(dòng)變化。這就說(shuō)明從財(cái)政社會(huì)保障支出數(shù)額上看，雖然各地區(qū)之間差距還較大，但是呈現(xiàn)縮小的趨勢(shì)。就絕對(duì)指標(biāo)極差和標(biāo)準(zhǔn)差來(lái)衡量，2008-2016年地區(qū)之間的人均社會(huì)保障支出極差呈現(xiàn)出緩慢增長(zhǎng)的趨勢(shì)，由2008年的1297元/人緩慢上升至5397元/人。而標(biāo)準(zhǔn)差緩慢上升，變異系數(shù)波動(dòng)變化小，表明2008-2016年我國(guó)各地區(qū)人均財(cái)政社會(huì)保障支出差異基本穩(wěn)定，但是差異沒有明顯的緩解。

而2008-2016年財(cái)政社會(huì)保障支出財(cái)政負(fù)擔(dān)最大值、最小值、極差和極值倍呈“W”型變化，平均值呈“U”型變化，均在2013-2016年迅速上升。這表明各地區(qū)財(cái)政社會(huì)保障支出財(cái)政負(fù)擔(dān)變化較大，且近幾年差距逐漸擴(kuò)大。從財(cái)政社會(huì)保障支出的水平來(lái)看，近幾年差距也在擴(kuò)大。2008-2016年財(cái)政社會(huì)保障支出占GDP的平均比重和最小比重呈現(xiàn)緩慢上升的趨勢(shì)。而其最大值呈現(xiàn)“W”型變化，并在2016年達(dá)到近十年最高水平。

綜上所述，各地區(qū)的財(cái)政社會(huì)保障支出、財(cái)政社會(huì)保障支出水平的差異都呈現(xiàn)出縮小的趨勢(shì)，人均社會(huì)保障支出的地區(qū)差異基本穩(wěn)定，但是各個(gè)指標(biāo)反映的財(cái)政社會(huì)保障支出的絕對(duì)差異還是較大，應(yīng)該予以持續(xù)的關(guān)注。

三、對(duì)策分析

據(jù)統(tǒng)計(jì)，財(cái)政社會(huì)保障支出中央政府只負(fù)擔(dān)5%，而剩余的95%由地方政府負(fù)擔(dān)。一般情況下，地方社會(huì)保障支出很大程度取決于地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)、人均財(cái)政收入越高的地區(qū)其人均財(cái)政社會(huì)保障支出也越多。

因此，要實(shí)現(xiàn)地區(qū)社會(huì)保障公共服務(wù)均等化，促進(jìn)地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展，首先要深化財(cái)稅體制改革，合理劃分中央政府與地方政府在社會(huì)保障制度上的財(cái)權(quán)和事責(zé)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)支出責(zé)任。提高中央政府對(duì)社會(huì)保障制度的支持力度，適度加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任，將部分社會(huì)保障、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系。對(duì)于跨區(qū)域且對(duì)其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過(guò)轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。其次，要堅(jiān)持協(xié)調(diào)發(fā)展的理念，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)均衡發(fā)展，加大中央政府對(duì)中西部經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的扶持力度，加強(qiáng)區(qū)域合作，促進(jìn)共同發(fā)展，增加地方財(cái)力。

要建立健全財(cái)政社會(huì)保障的轉(zhuǎn)移支付制度。地方政府的社會(huì)保障財(cái)政支出存在較大的差異，而轉(zhuǎn)移支付也存在較大的差異，在這里采用一般預(yù)算支出減去一般預(yù)算收入進(jìn)行計(jì)算，由于地方不能發(fā)債，一般是中央代發(fā)，所以支出大于收入的部分基本上為上級(jí)補(bǔ)助，里面包含了稅返一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的總和。完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制，重點(diǎn)增加對(duì)革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。清理、整合、規(guī)范專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，逐步取消競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)和地方資金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項(xiàng)，對(duì)保留專項(xiàng)進(jìn)行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。加大中央政府的轉(zhuǎn)移支付力度，尤其要提高對(duì)地方社會(huì)保障事業(yè)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付水平。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)來(lái)說(shuō)不高的地區(qū)，例如較為偏遠(yuǎn)的中西部農(nóng)村， 中央政府可以增加其所需資金的支持， 減輕地方政府的壓力， 更加穩(wěn)定地保證其社會(huì)保障體系的建設(shè)和發(fā)展；反之在經(jīng)濟(jì)水平較為發(fā)達(dá)的農(nóng)村，中央財(cái)政可以適當(dāng)?shù)販p少社保資金的支持， 由地方政府來(lái)承擔(dān)其所需的資金。這樣就有利于緩解并解決各地區(qū)社保體系發(fā)展不均衡的問(wèn)題。

在協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化的背景下，財(cái)政社會(huì)保障的支出地區(qū)差異是亟待解決的問(wèn)題。在全面深化改革的浪潮下，應(yīng)該深化財(cái)稅體制的改革，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)機(jī)制和規(guī)范、整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，促進(jìn)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度的可持續(xù)發(fā)展。

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（作者單位：武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心）

責(zé)任編輯：康偉