鐘朝暉

(交通運(yùn)輸部科學(xué)研究院, 北京 100029)

0 引言

進(jìn)入“十三五”以來(lái)，我國(guó)城市公共交通運(yùn)輸服務(wù)行業(yè)開(kāi)始出現(xiàn)發(fā)展瓶頸. 具體表現(xiàn)為：公交企業(yè)普遍處于經(jīng)營(yíng)虧損狀態(tài)，節(jié)支、提質(zhì)、增效的內(nèi)生動(dòng)力不足；行業(yè)管理部門(mén)缺乏服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管抓手，市民投訴的服務(wù)質(zhì)量熱點(diǎn)問(wèn)題長(zhǎng)期無(wú)法解決；地方財(cái)政壓力逐年加大，財(cái)政資金使用效率不高. 不僅嚴(yán)重影響到公交行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，也制約了新型城鎮(zhèn)化與公交優(yōu)先國(guó)家戰(zhàn)略的貫徹實(shí)施. 深究上述問(wèn)題產(chǎn)生的原因，很大因素是我國(guó)城市現(xiàn)行的公交財(cái)政補(bǔ)貼制度過(guò)于粗放、效率低下造成的.

為保障城市公共交通可持續(xù)發(fā)展，早在2008年，我國(guó)改革開(kāi)放的排頭兵深圳就率先開(kāi)展了以實(shí)施成本規(guī)制為目標(biāo)的公交財(cái)政補(bǔ)貼制度改革，2012年底深圳完成了第2輪“大定額+小規(guī)制”的改進(jìn)制度設(shè)計(jì). 2014—2015年間，杭州、珠海等城市也啟動(dòng)了城市公共交通供給方式改進(jìn)與優(yōu)化工作. 但由于改革始終沒(méi)有突破公共服務(wù)供給的傳統(tǒng)理念與制度體系框架，中國(guó)城市一系列的公交財(cái)政補(bǔ)貼制度改革的實(shí)施效果不明顯，財(cái)政補(bǔ)貼資金使用效率不高的關(guān)鍵問(wèn)題始終沒(méi)有得到根本解決. 我國(guó)城市公共交通供給方式改革困境表明，推進(jìn)城市公共交通領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，需要在基本理論與推進(jìn)路徑等頂層設(shè)計(jì)加強(qiáng)研究和指導(dǎo).

公共服務(wù)供給方式效率低下的問(wèn)題，在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、殘疾人服務(wù)等公共服務(wù)領(lǐng)域普遍存在. 正因?yàn)榇耍h的十八大以來(lái)，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(國(guó)辦發(fā)〔2013〕96號(hào))，明確要求加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度；財(cái)政部隨即發(fā)布《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》(財(cái)綜〔2014〕96號(hào))，對(duì)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度建設(shè)給出具體指導(dǎo). 該辦法將“公共交通運(yùn)輸”納入了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄(財(cái)綜〔2014〕96號(hào)第十四條)，由此也確立了公共交通領(lǐng)域推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的基本方向.

1 傳統(tǒng)公共交通財(cái)政補(bǔ)貼模式存在的問(wèn)題

1.1 我國(guó)城市現(xiàn)行的典型財(cái)政補(bǔ)貼模式

目前，我國(guó)公交都市創(chuàng)建城市的補(bǔ)貼類(lèi)型有：全成本核算、定額補(bǔ)貼、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼及多種方式綜合補(bǔ)貼等，具體說(shuō)明如下：

1.1.1 基于全成本核定(規(guī)制)的財(cái)政補(bǔ)貼

在對(duì)公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本和收入進(jìn)行規(guī)制或監(jiān)審的基礎(chǔ)上，核定全年財(cái)政補(bǔ)貼. 以武漢為例，武漢出臺(tái)了《武漢市公交企業(yè)成本規(guī)制實(shí)施辦法》和《武漢市公交企業(yè)服務(wù)質(zhì)量考核辦法(試行)》，2015年、2016年的實(shí)際補(bǔ)貼金額分別約為17億元、20億元.

1.1.2 定額補(bǔ)貼

定額補(bǔ)貼包括總量定額補(bǔ)貼、車(chē)公里定額補(bǔ)貼、人次定額補(bǔ)貼等幾種形式. 比較常用的是總量定額. 例如：廣州以公交行業(yè)監(jiān)審后的2014年成本與票款收入間的差額為依據(jù)，2015年、2016年2年，市財(cái)政每年安排近40億元的固定資金，用于公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)的定額補(bǔ)貼.

1.1.3 專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼

專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼指城市政府對(duì)公交企業(yè)公交信息化建設(shè)、新能源車(chē)購(gòu)置、特殊人群票價(jià)優(yōu)惠等給予補(bǔ)貼. 我國(guó)很多城市均采用此種形式.

福州市2016年的各項(xiàng)補(bǔ)貼約5億元. 其中包括空調(diào)補(bǔ)貼、優(yōu)待群體補(bǔ)貼、虧損補(bǔ)貼、購(gòu)車(chē)補(bǔ)貼、駕駛員加薪款項(xiàng)、招標(biāo)線(xiàn)路補(bǔ)貼等.

1.1.4 多種方式綜合補(bǔ)貼模式

深圳市出臺(tái)了《深圳市公交財(cái)政補(bǔ)貼及成本規(guī)制方案(試行)》，并制定了詳細(xì)的《深圳市公交成本規(guī)制操作方案》，簡(jiǎn)稱(chēng)為“大定額+小規(guī)制補(bǔ)貼”模式.

除此之外，還有許多城市采用一年一議方式：主要指政府綜合當(dāng)年的財(cái)政情況與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的困難程度，每年撥付一定財(cái)政補(bǔ)貼. 俗稱(chēng)討價(jià)還價(jià)方式.

1.2 傳統(tǒng)模式中普遍存在的問(wèn)題及深層次原因分析

我國(guó)城市公共交通行業(yè)目前普遍采用的定額補(bǔ)貼、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼以及基于成本規(guī)制的財(cái)政補(bǔ)貼等模式，主要存在2個(gè)層次的問(wèn)題.

1.2.1 制度體系與體制機(jī)制

主要是市場(chǎng)化運(yùn)作所需的配套制度與工作機(jī)制不健全. 包括：用于運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量考核與運(yùn)營(yíng)成本核定的公共交通服務(wù)數(shù)量質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺失. 與財(cái)政補(bǔ)貼核定掛鉤的績(jī)效考核與激勵(lì)機(jī)制不完善. 公共交通服務(wù)定價(jià)與調(diào)價(jià)機(jī)制缺失；城市相關(guān)部門(mén)協(xié)同工作機(jī)制不健全. 政府與公交企業(yè)的職責(zé)界定不清晰、權(quán)利義務(wù)混淆等.

1.2.2 政策制度內(nèi)容設(shè)計(jì)

主要是市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制與技術(shù)創(chuàng)新手段運(yùn)用不充分. 表現(xiàn)為：公共交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)計(jì)劃不合理，公共汽電車(chē)運(yùn)營(yíng)成本的核定辦法粗放、精準(zhǔn)性不強(qiáng)，政策性虧損補(bǔ)貼認(rèn)定方法不科學(xué)，票制票價(jià)政策單一，定價(jià)依據(jù)不足等.

綜上分析，傳統(tǒng)的城市公交財(cái)政補(bǔ)貼模式，或政府職能缺位或行政手段運(yùn)用過(guò)多，從根本上看，就是市場(chǎng)機(jī)制的調(diào)節(jié)與激勵(lì)作用發(fā)揮不夠.

2 政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)理論的初步探索

2.1 公共交通的公益性質(zhì)與服務(wù)特點(diǎn)

公共交通是最重要的民生工程之一. 無(wú)論是通勤、通學(xué)還是日常生活出行等，絕大多數(shù)城市市民(特別是平均出行距離超過(guò)4 km以上的城市居民)都需要基本的機(jī)動(dòng)化出行服務(wù). 公共交通服務(wù)對(duì)象的廣度、服務(wù)時(shí)間的長(zhǎng)度(幾乎每天24 h有服務(wù)需求)、服務(wù)區(qū)域的寬度(覆蓋城市建成區(qū)所有區(qū)域)都是其他基本公共服務(wù)難以比擬的. 因此，人民群眾對(duì)公共交通服務(wù)水平與質(zhì)量變化體驗(yàn)非常敏感，對(duì)公共交通運(yùn)營(yíng)企業(yè)的專(zhuān)業(yè)化能力以及財(cái)務(wù)能力能否長(zhǎng)期、持續(xù)地提供符合數(shù)量質(zhì)量指標(biāo)要求的服務(wù)有著較高的要求.

公共交通服務(wù)的公益性已得到世界范圍的廣泛共識(shí). 國(guó)內(nèi)外絕大多數(shù)大城市均采取了公共交通低票價(jià)政策，票款收入普遍低于運(yùn)營(yíng)成本. 圖1是我國(guó)部分中心城市公共汽電車(chē)的票款收入占運(yùn)營(yíng)成本的比例數(shù)據(jù). 圖1數(shù)據(jù)說(shuō)明，公交票款收入占運(yùn)營(yíng)成本比例的區(qū)間范圍大致在30%～60%.

在廣泛的公共交通低票價(jià)政策下，公交企業(yè)普遍不同程度地面臨政策性虧損，對(duì)于合理的政策性虧損，國(guó)內(nèi)外城市政府統(tǒng)行的作法是，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或財(cái)政補(bǔ)貼方式來(lái)保障公共交通企業(yè)可持續(xù)運(yùn)營(yíng). 以倫敦為例：倫敦地面公交近3年的財(cái)政補(bǔ)貼占運(yùn)營(yíng)成本的比例維持在20%～30%. 詳見(jiàn)倫敦地面交通近三年的運(yùn)營(yíng)成本.

表1 倫敦地面公交近三年的運(yùn)營(yíng)成本

注：表中運(yùn)營(yíng)總費(fèi)用，指政府根據(jù)合同約定支付公交企業(yè)的運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，包括利潤(rùn)費(fèi)用. 凈公交服務(wù)支出運(yùn)營(yíng)費(fèi)用扣除票款收入外的政策性虧損，由倫敦市政府財(cái)政承擔(dān). 即財(cái)政補(bǔ)貼費(fèi)用.

2.2 政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)的定義與內(nèi)涵

根據(jù)財(cái)政部《政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)辦法(暫行)》等國(guó)家政策文件對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的定義，結(jié)合城市公共交通服務(wù)的需求特點(diǎn)，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)給出定義如下：政府將公共交通運(yùn)輸服務(wù)，通過(guò)規(guī)范化的招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)等方式，交由具有合格專(zhuān)業(yè)能力且服務(wù)性?xún)r(jià)比相對(duì)較高的公交企業(yè)(可以是國(guó)有、混合、私營(yíng)等各類(lèi)經(jīng)濟(jì)屬性)承擔(dān)，政府根據(jù)對(duì)公交企業(yè)完成服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量考核情況，按合同約定的時(shí)間和費(fèi)用金額向其支付服務(wù)費(fèi)用.

政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)具有與一般市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)行為不同的特殊性. 其特殊性主要體現(xiàn)為：城市人民政府作為購(gòu)買(mǎi)主體不是公共交通服務(wù)的使用者，而是服務(wù)質(zhì)量數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的制訂者、購(gòu)買(mǎi)費(fèi)用的支付者，并代表服務(wù)使用者行使服務(wù)合同執(zhí)行情況的監(jiān)督考核權(quán)利. 這就決定了城市人民政府作為購(gòu)買(mǎi)主體的2大責(zé)任：一是選擇合格的服務(wù)承接方，以確保能夠按照合同約定的服務(wù)質(zhì)量數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)要求提供可持續(xù)服務(wù)；二是在滿(mǎn)足服務(wù)質(zhì)量數(shù)量需求的前提下，代表公交服務(wù)需求者的利益選擇性?xún)r(jià)比最高的服務(wù)承接方，并監(jiān)督其按合同約定嚴(yán)格執(zhí)行.

政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)的規(guī)范模式與傳統(tǒng)的財(cái)政補(bǔ)貼方式的最根本的區(qū)別是：厘清了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)過(guò)程中政府與公交企業(yè)的關(guān)系. 即政府負(fù)責(zé)公共交通線(xiàn)網(wǎng)布局規(guī)劃、公共交通服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與公交服務(wù)價(jià)格的制訂及運(yùn)營(yíng)服務(wù)必須的設(shè)施設(shè)備條件配備，企業(yè)只需負(fù)責(zé)嚴(yán)格按服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)完成運(yùn)營(yíng)服務(wù)并承擔(dān)服務(wù)質(zhì)量考核與運(yùn)營(yíng)成本控制的風(fēng)險(xiǎn)，不再是票款收入變化的責(zé)任主體. 從而極大地強(qiáng)化了政府相關(guān)部門(mén)對(duì)公共交通服務(wù)供給數(shù)量與質(zhì)量的主導(dǎo)地位，健全了公共交通運(yùn)營(yíng)成本與服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)管機(jī)制，更有效地激勵(lì)了公交企業(yè)提質(zhì)、增效、節(jié)支的積極性.

2.3 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)公共交通服務(wù)的基本特征

通過(guò)對(duì)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法(暫行)》的解讀，政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)應(yīng)具備3個(gè)基本特征.

2.3.1 市場(chǎng)化運(yùn)作

政府是服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)主體，公交企業(yè)是服務(wù)的承接主體，兩者之間是平等的契約關(guān)系，以合同形式確立雙方權(quán)利義務(wù).

2.3.2 規(guī)范化運(yùn)行

購(gòu)買(mǎi)主體制訂擬購(gòu)買(mǎi)的公共交通服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，按照公開(kāi)、公平、公正原則，以委托、采購(gòu)等形式按照部門(mén)預(yù)算和政府采購(gòu)的程序、方式組織實(shí)施.

2.3.3 系統(tǒng)化考核

建立由購(gòu)買(mǎi)主體、服務(wù)對(duì)象及專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)組成的綜合性評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)公共交通服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績(jī)效等進(jìn)行考核評(píng)價(jià)并建立激勵(lì)機(jī)制. 市場(chǎng)化運(yùn)作、系統(tǒng)化考核、規(guī)范化.

2.4 政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)制度建設(shè)的關(guān)鍵要素及聯(lián)動(dòng)關(guān)系

根據(jù)以倫敦、首爾、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家城市政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，圍繞市場(chǎng)化運(yùn)作、規(guī)范化運(yùn)行、系統(tǒng)化考核的要求，我國(guó)城市政府推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)需要建立一系列的配套制度，而制度設(shè)計(jì)必須包括以下6個(gè)關(guān)系要素.

1)公交服務(wù)水平標(biāo)準(zhǔn) 是規(guī)范化運(yùn)行、市場(chǎng)化運(yùn)作與系統(tǒng)化考核的基石. 公交服務(wù)水平標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量. 其中，數(shù)量指標(biāo)包括線(xiàn)路首末時(shí)間、發(fā)班間隔、運(yùn)營(yíng)總里程等. 質(zhì)量指標(biāo)包括事故率、準(zhǔn)點(diǎn)率、乘客滿(mǎn)意度等. 購(gòu)買(mǎi)主體購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量受地方財(cái)政預(yù)算的約束.

2)預(yù)算與財(cái)務(wù)管理 是政府作為特殊購(gòu)買(mǎi)主體實(shí)施規(guī)范化運(yùn)行的標(biāo)志，是購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用與合同簽訂的依據(jù).

3)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用與購(gòu)買(mǎi)方式 是市場(chǎng)化運(yùn)作的標(biāo)志. 購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用應(yīng)包括公交企業(yè)合理的運(yùn)營(yíng)成本，混業(yè)經(jīng)營(yíng)與私營(yíng)性質(zhì)的服務(wù)承接主體還應(yīng)考慮成本利潤(rùn)率. 考慮到公交服務(wù)的特點(diǎn)，服務(wù)承接主體強(qiáng)調(diào)合格專(zhuān)業(yè)能力和資質(zhì)條件，經(jīng)濟(jì)屬性不限. 購(gòu)買(mǎi)方式根據(jù)各城市特點(diǎn)與公交市場(chǎng)現(xiàn)狀在公開(kāi)招投標(biāo)、單一來(lái)源采購(gòu)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式中選擇.

4)績(jī)效考核與監(jiān)督機(jī)制 是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施系統(tǒng)化考核的制度性保障. 按照系統(tǒng)化考核要求，以服務(wù)水平標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)，績(jī)效考核與監(jiān)督機(jī)制包括對(duì)服務(wù)承接主體提供的服務(wù)數(shù)量質(zhì)量的考核與運(yùn)營(yíng)成本的監(jiān)控，也涵蓋對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)資金的使用績(jī)效的績(jī)效考核，并且貫穿購(gòu)買(mǎi)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)制訂直到合同結(jié)束的全過(guò)程.

5)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同 是市場(chǎng)化運(yùn)作的法律保障. 所有規(guī)范化運(yùn)行和系統(tǒng)化考核工作中，政府作為購(gòu)買(mǎi)主體與承接主體的權(quán)利與責(zé)任義務(wù)，都通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同或特許經(jīng)營(yíng)合同的形式體現(xiàn).

6)公共交通服務(wù)價(jià)格管理 票款收入水平是政府測(cè)算購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)預(yù)算費(fèi)用的重要依據(jù)，公共交通服務(wù)定價(jià)與調(diào)價(jià)管理更是保障政府購(gòu)買(mǎi)公共交通制度可持續(xù)實(shí)施的關(guān)鍵. 票價(jià)政策的變化會(huì)帶來(lái)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)用預(yù)算與公交服務(wù)水平標(biāo)準(zhǔn)的變化.

以上6個(gè)關(guān)鍵要素在制度層面、機(jī)制層面、指標(biāo)層面建立內(nèi)在制約與聯(lián)動(dòng)關(guān)系，最終形成系統(tǒng)化的政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)制度文件.

3 我國(guó)城市推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)的基本思路

倫敦是歐美國(guó)家中推行政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)最早的國(guó)家之一. 倫敦現(xiàn)行的以“公共交通運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量承包合同”為核心的政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)方式，是經(jīng)歷了總成本承包合同、凈成本承包合同2種模式數(shù)十年的探索，在對(duì)此兩種模式存在的漏洞和問(wèn)題不斷修補(bǔ)與改進(jìn)而形成的. 新加坡經(jīng)歷了數(shù)十年的公共交通運(yùn)輸服務(wù)市場(chǎng)化運(yùn)作后，隨著公共交通運(yùn)輸服務(wù)的公益作用日益突出，從2012年起，新加坡政府開(kāi)始借鑒倫敦經(jīng)驗(yàn)，開(kāi)始探討政府購(gòu)買(mǎi)公共交通模式，為了降低風(fēng)險(xiǎn)，2014年開(kāi)始對(duì)部分虧損嚴(yán)重線(xiàn)路實(shí)施小范圍的“政府主導(dǎo)的合同承包模式”(合約制)試點(diǎn)，并計(jì)劃將“政府主導(dǎo)的合同承包模式”作為未來(lái)15年(2016—2030年)公共交通領(lǐng)域的重大政策創(chuàng)新，循序漸進(jìn)謹(jǐn)慎推進(jìn).

我國(guó)城市現(xiàn)行的基于全成本規(guī)制的財(cái)政補(bǔ)貼、定額補(bǔ)貼、專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)貼等模式，與倫敦曾經(jīng)采用的公共交通運(yùn)營(yíng)的總成本承包合同、凈成本承包合同有不同程度的類(lèi)似，也存在同樣的弊端，迫切需要改革優(yōu)化. 但考慮到我國(guó)市區(qū)人口100萬(wàn)的大城市超過(guò)140座，50萬(wàn)以上的中等城市超過(guò)500座，不同城市的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展水平不同，公交行業(yè)發(fā)展階段特點(diǎn)與市場(chǎng)主體結(jié)構(gòu)也不同. 全面推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)的市場(chǎng)環(huán)境尚不完全具備，技術(shù)條件也尚不完全成熟. 因此，中國(guó)城市推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)必須宜地制宜，力求實(shí)效，不可盲目冒進(jìn). 應(yīng)借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)用10～15年時(shí)間，分為推進(jìn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度的條件準(zhǔn)備階段(2016—2020年)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度設(shè)計(jì)與模擬實(shí)施階段(2021—2025年)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度全面實(shí)施階段(2025年及以后)等3個(gè)階段循序漸進(jìn)推進(jìn). 各階段的重點(diǎn)任務(wù)如下.

3.1 購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度的條件準(zhǔn)備階段(2016—2020年)，簡(jiǎn)稱(chēng)過(guò)渡期

該階段的主要任務(wù)是：①科學(xué)選擇與現(xiàn)行的城市公共交通市場(chǎng)結(jié)構(gòu)與相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼模式；②明確公共交通基本服務(wù)質(zhì)量和數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，建立與服務(wù)質(zhì)量與運(yùn)營(yíng)效率指標(biāo)掛鉤的企業(yè)可持續(xù)發(fā)展激勵(lì)機(jī)制，③完善與城市特點(diǎn)相適應(yīng)的科學(xué)合理的公共交通成本核定(規(guī)制)機(jī)制；④建立健全長(zhǎng)效的公共交通定價(jià)與調(diào)價(jià)機(jī)制；⑤加快推進(jìn)公交行業(yè)與企業(yè)信息化應(yīng)用，為下一階段推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)做好技術(shù)支撐準(zhǔn)備.

3.2 政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度建設(shè)與模擬實(shí)施階段(2020—024年)，簡(jiǎn)稱(chēng)為迭代期

該階段的任務(wù)是，對(duì)過(guò)渡階段的制度進(jìn)行適時(shí)跟蹤與評(píng)估，同時(shí)，按照政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度建設(shè)要求，對(duì)過(guò)渡階段的制度體系進(jìn)行優(yōu)化和完善. 同時(shí)，為控制制度設(shè)計(jì)與實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)吸取國(guó)內(nèi)外城市實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，設(shè)計(jì)新制度模擬實(shí)施與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估環(huán)節(jié)，在此環(huán)節(jié)，新制度與條件準(zhǔn)備階段的老制度并行執(zhí)行，與企業(yè)按老制度履行合同，同時(shí)通過(guò)新制度與老制度實(shí)施效果比對(duì)及風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)，做出風(fēng)險(xiǎn)防范與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，逐步完善制度建設(shè).

3.3 購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度全面實(shí)施階段(2025年以后)：簡(jiǎn)稱(chēng)實(shí)施完善期

通過(guò)迭代階段的制度優(yōu)化與完善，在完成政策實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)防范方案的基礎(chǔ)上，全面推行公共交通政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)制度.

4 我國(guó)城市公交財(cái)政補(bǔ)貼制度改革的實(shí)踐探索——青島案例

4.1 青島財(cái)政補(bǔ)貼制度改革情況

改革前的2014年，青島公共汽電車(chē)運(yùn)營(yíng)的核定運(yùn)營(yíng)成本達(dá)25億元，比2013年(21億元)上漲17%；各級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼超過(guò)17億元，比2013年財(cái)政補(bǔ)貼(14億元)上漲24%. 票款收入方面，青島公共汽電車(chē)實(shí)際票款收入約為7.1億元，僅占到運(yùn)營(yíng)成本的28.5%. 服務(wù)質(zhì)量方面，公交企業(yè)車(chē)次完成率不足80%，為增加票款收入，公交企業(yè)甩站跳班等服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題時(shí)有發(fā)生. 盡管青島城市人民政府給予公交行業(yè)巨額補(bǔ)貼，但青島市老百姓的獲得感卻不強(qiáng)烈.

在國(guó)家與行業(yè)政策引導(dǎo)和青島市政府的支持下，2015年初，青島以《關(guān)于核定城市公共汽(電)車(chē)運(yùn)營(yíng)企業(yè)政策性虧損補(bǔ)貼的通知》(青財(cái)建〔2013〕14號(hào))實(shí)施期滿(mǎn)為契機(jī)，在全國(guó)率先啟動(dòng)了以推進(jìn)公共交通領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為目標(biāo)的公共交通服務(wù)供給方式改革.

4.2 青島推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公交服務(wù)過(guò)渡期的制度設(shè)計(jì)

按照國(guó)家推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的要求，青島借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)城市特點(diǎn)與環(huán)境條件，全方位應(yīng)用“市場(chǎng)機(jī)制”與“智能公交技術(shù)”2大有力且有效的手段工具，開(kāi)展了政府購(gòu)買(mǎi)公交服務(wù)的制度體系、協(xié)同工作機(jī)制、監(jiān)管與激勵(lì)方法的改革，形成了青島推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公交服務(wù)過(guò)渡期的兩主三輔、相互聯(lián)動(dòng)的“2+3”制度體系. 包括青島市公共汽電車(chē)運(yùn)營(yíng)財(cái)政補(bǔ)貼辦法、青島市公共交通價(jià)格管理辦法、青島市公共汽電車(chē)運(yùn)營(yíng)成本規(guī)制辦法、青島市公共汽電車(chē)運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量考核辦法、青島市公共汽電車(chē)年度運(yùn)營(yíng)服務(wù)計(jì)劃編制指南等(以下分別簡(jiǎn)稱(chēng)為《財(cái)政補(bǔ)貼辦法》《價(jià)格管理辦法》《運(yùn)營(yíng)成本規(guī)制辦法》《運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量考核辦法》《年度運(yùn)營(yíng)服務(wù)計(jì)劃》). 制度體系架構(gòu)如圖1所示.

圖1 青島政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)過(guò)渡期制度框架

兩主三輔的含義是：以《年度運(yùn)營(yíng)服務(wù)計(jì)劃》為依據(jù)，以《財(cái)政補(bǔ)貼辦法》和《價(jià)格管理辦法》為綱領(lǐng)，以《運(yùn)營(yíng)成本規(guī)制辦法》和《運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量考核辦法》為輔助支撐的配套制度體系.

4.2.1 機(jī)制聯(lián)動(dòng)

基于“兩主三輔”制度體系，建立主與輔、主與主、輔與輔各制度間的聯(lián)動(dòng).

4.2.2 主主聯(lián)動(dòng)

根據(jù)《財(cái)政補(bǔ)貼辦法》測(cè)算得出的“財(cái)政補(bǔ)貼占規(guī)制運(yùn)營(yíng)成本的比例”，是《價(jià)格管理辦法》規(guī)定的票價(jià)調(diào)整啟動(dòng)條件之一，也是平衡財(cái)政補(bǔ)貼承受能力與乘客票價(jià)負(fù)擔(dān)能力的重要指標(biāo).

4.2.3 主輔聯(lián)動(dòng)

《財(cái)政補(bǔ)貼辦法》與《價(jià)格管理辦法》以按照《運(yùn)營(yíng)成本規(guī)制辦法》測(cè)算的規(guī)制運(yùn)營(yíng)成本為共同依據(jù)，分別進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼的核定與公共交通票價(jià)調(diào)整方案的編制.

4.2.4 輔輔聯(lián)動(dòng)

在整個(gè)制度體系中，3個(gè)輔助性文件聯(lián)動(dòng)的緊密性最強(qiáng). 其中，年度運(yùn)營(yíng)服務(wù)計(jì)劃是所有聯(lián)動(dòng)的基礎(chǔ)，是按照《運(yùn)營(yíng)成本規(guī)制辦法》進(jìn)行運(yùn)營(yíng)成本預(yù)算與核算，按照《運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量考核辦法》進(jìn)行運(yùn)營(yíng)服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量考核的權(quán)威依據(jù). 除此之外，《運(yùn)營(yíng)成本規(guī)制辦法》的實(shí)施過(guò)程中，還需要采用根據(jù)《運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量考核辦法》對(duì)公交企業(yè)運(yùn)營(yíng)服務(wù)數(shù)量與質(zhì)量進(jìn)行考核獲得的真實(shí)數(shù)據(jù)，對(duì)有關(guān)運(yùn)營(yíng)成本項(xiàng)目進(jìn)行核定.

4.3 新制度的主要?jiǎng)?chuàng)新點(diǎn)

4.3.1 創(chuàng)新設(shè)計(jì)了政府購(gòu)買(mǎi)公交服務(wù)的聯(lián)動(dòng)制度體系

由公共汽電車(chē)財(cái)政補(bǔ)貼辦法、服務(wù)價(jià)格管理辦法等2個(gè)綱領(lǐng)性文件以及年度運(yùn)營(yíng)服務(wù)計(jì)劃編制指南、運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量考核辦法、運(yùn)營(yíng)成本規(guī)制辦法等3個(gè)輔助性文件構(gòu)成的制度體系(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“2+3”制度體系)，從無(wú)到有建立了公交服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效考核、成本核定、財(cái)政補(bǔ)貼與票價(jià)調(diào)整的制度體系聯(lián)動(dòng)機(jī)制，與我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政補(bǔ)貼模式對(duì)比，該制度體系在理念先進(jìn)性、制度體系完整性、方法選擇科學(xué)性、實(shí)際操作可行性上均具有明顯優(yōu)勢(shì)，系統(tǒng)解決了現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼模式存在的制度體系頂層設(shè)計(jì)不完善的問(wèn)題.

4.3.2 創(chuàng)新設(shè)計(jì)了跨部門(mén)協(xié)同工作機(jī)制

由行業(yè)管理部門(mén)與財(cái)政部門(mén)共同制訂年度運(yùn)營(yíng)服務(wù)計(jì)劃，由物價(jià)部門(mén)與財(cái)政部門(mén)共同規(guī)制與監(jiān)審運(yùn)營(yíng)成本等協(xié)同工作機(jī)制已投入實(shí)際應(yīng)用，解決了我國(guó)城市政府關(guān)鍵部門(mén)職能缺位、各自為政等問(wèn)題，為公交服務(wù)質(zhì)量與運(yùn)營(yíng)成本監(jiān)管提供了抓手，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政補(bǔ)貼與票價(jià)調(diào)整聯(lián)動(dòng)、推動(dòng)建立公交服務(wù)價(jià)格調(diào)整長(zhǎng)效機(jī)制奠定了重要基礎(chǔ).

4.3.3 通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制手段與智能公交技術(shù)應(yīng)用，對(duì)傳統(tǒng)成本規(guī)制方法進(jìn)行了優(yōu)化創(chuàng)新

1)設(shè)計(jì)了與工作班計(jì)劃完成率、運(yùn)營(yíng)里程計(jì)劃完成率掛鉤的成本項(xiàng)測(cè)算方法，實(shí)現(xiàn)了公交行業(yè)的精細(xì)化監(jiān)管，與采用人車(chē)比核定人員工資，采用“以前三年平均值為基數(shù)”核定燃料與電力消耗費(fèi)用等傳統(tǒng)粗放的成本核定方式相比，企業(yè)節(jié)支、增效的積極性明顯提升.

2)設(shè)計(jì)了服務(wù)質(zhì)量考核結(jié)果與成本核定、財(cái)政補(bǔ)貼核定以及線(xiàn)路特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予掛鉤以及占總運(yùn)營(yíng)成本90%以上的6項(xiàng)成本實(shí)施了節(jié)支獎(jiǎng)半的激勵(lì)機(jī)制，彌補(bǔ)了現(xiàn)行財(cái)政補(bǔ)貼制度提質(zhì)與節(jié)支激勵(lì)機(jī)制系統(tǒng)設(shè)計(jì)上的缺失，極大地激發(fā)了企業(yè)提質(zhì)、節(jié)支的內(nèi)生動(dòng)力，提升了財(cái)政補(bǔ)貼資金的使用效率.

4.4 新制度實(shí)施的初步成效

2016年6月，改革主要成果通過(guò)《青島市財(cái)政局青島市交通運(yùn)輸委員會(huì)青島市審計(jì)局青島市人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)青島市物價(jià)局關(guān)于印發(fā)〈青島市公共汽電車(chē)運(yùn)營(yíng)財(cái)政補(bǔ)貼辦法〉等配套制度的通知》(青財(cái)建〔2016〕61號(hào))下發(fā)并正式實(shí)施.

從新制度一年半時(shí)間的實(shí)施情況看，改革取得顯著的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益：

1)青島公交“高峰時(shí)段出車(chē)率”和“高峰時(shí)段發(fā)車(chē)正點(diǎn)率”由2014年80%左右增長(zhǎng)到95%以上，精準(zhǔn)高效地解決了群眾關(guān)心的公交出行熱點(diǎn)問(wèn)題；

2)2015年青島公交核定運(yùn)營(yíng)成本較2014年的約25億元基本持平，順利完成了運(yùn)營(yíng)成本擠水分的艱巨任務(wù)，扭轉(zhuǎn)了2012—2014年運(yùn)營(yíng)成本連續(xù)大幅增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算剛性明顯增強(qiáng)；

3)通過(guò)年度運(yùn)營(yíng)服務(wù)計(jì)劃的優(yōu)化調(diào)整，提升了公交企業(yè)運(yùn)輸組織效率，帶來(lái)折合政府財(cái)政補(bǔ)貼約4 000萬(wàn)元的間接經(jīng)濟(jì)效益；

4)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政補(bǔ)貼按季撥付制度，保障了公交企業(yè)財(cái)務(wù)可持續(xù)和一線(xiàn)駕駛員的工資水平，公交行業(yè)職業(yè)吸引力明確提升.

5 結(jié)束語(yǔ)

在新型城鎮(zhèn)化和公共交通優(yōu)先發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略以及城市空氣污染與交通擁堵壓力的雙重推動(dòng)下，城市公共交通(包括軌道交通、公共汽電車(chē)等)服務(wù)供給總量規(guī)模在相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期間都將處于持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)；考慮到未來(lái)10年中國(guó)城市GDP保持中速以上增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)是極大概率事件，人力資源等生產(chǎn)要素價(jià)格持續(xù)增長(zhǎng)將是行業(yè)自身不可控的因素. 由此可以判斷：中短期內(nèi)，我國(guó)城市公共交通運(yùn)營(yíng)成本持續(xù)增長(zhǎng)的總體趨勢(shì)不會(huì)改變.

青島公共交通財(cái)政補(bǔ)貼制度改革為推動(dòng)城市公交供給方式從粗放、低效的財(cái)政補(bǔ)貼模式向高效、規(guī)范的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)轉(zhuǎn)變提出了一套具有一定普適性的解決方案. 但是，國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與國(guó)內(nèi)實(shí)踐表明，提高政府公共服務(wù)的供給效率是世界性難題，決非出臺(tái)一套新制度就能夠解決. 盡管政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)的改革基本方向已經(jīng)明確，但要真正發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的作用，還需要很多外部因素支持. 其中，政府相關(guān)部門(mén)的制度執(zhí)行力，以及公交行業(yè)、企業(yè)智能公交技術(shù)應(yīng)用水平是制度能否實(shí)施并取得預(yù)期效果的最關(guān)鍵因素. 除此之外，政府購(gòu)買(mǎi)公共交通服務(wù)能否實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，還與政府能否理性選擇城市公共交通發(fā)展模式、合理規(guī)劃公共交通線(xiàn)網(wǎng)，公交企業(yè)能否高效組織公交線(xiàn)路運(yùn)營(yíng)等相關(guān)條件關(guān)系密切，這將是需要經(jīng)歷一個(gè)長(zhǎng)期、艱巨的推進(jìn)與探索歷程. 這也正是新加坡將公共交通供給方式改革定位為長(zhǎng)達(dá)15年的重大改革戰(zhàn)略的原因. 因此，推進(jìn)公共交通領(lǐng)域政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，我國(guó)城市政府相關(guān)部門(mén)需要做好打持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備.

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