行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算監(jiān)管問題及其體系構(gòu)建研究

聶慶芝

摘要：行政事業(yè)單位承載著國家行政管理職能，其經(jīng)費(fèi)大部分來源于國家財(cái)政，如何有效利用財(cái)政資金是政府部門和專家學(xué)者研究的重要課題。文章通過對當(dāng)前行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算監(jiān)管現(xiàn)狀及存在的問題進(jìn)行分析，提出構(gòu)建行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算監(jiān)管的完整體系。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位 會(huì)計(jì)核算監(jiān)管 體系構(gòu)建

如何加強(qiáng)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算監(jiān)管，提高財(cái)政資金的安全性，是政府和會(huì)計(jì)界研究的重要課題。文章從梳理行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算監(jiān)管現(xiàn)狀入手，分析其存在的問題，提出構(gòu)建行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算監(jiān)管的完整體系，期望能夠加強(qiáng)對行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算的監(jiān)管，提高財(cái)政資金使用效益，減少行政事業(yè)單位違法違規(guī)事件的發(fā)生。

一、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算監(jiān)管的現(xiàn)狀

當(dāng)前行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算的監(jiān)管方式主要分為內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管主要有內(nèi)部會(huì)計(jì)稽核和內(nèi)部審計(jì)；外部監(jiān)管主要是政府和部門監(jiān)管。

（一）內(nèi)部監(jiān)管

內(nèi)部監(jiān)管分為單位內(nèi)部會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)自行監(jiān)管和單位內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管。內(nèi)部會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)的自行監(jiān)管體現(xiàn)在會(huì)計(jì)部門不同崗位的相互牽制和稽核，由于有些單位會(huì)計(jì)人員配備不足，會(huì)計(jì)憑證的填制、登記賬簿、會(huì)計(jì)稽核甚至?xí)?jì)和出納的崗位沒有分設(shè)，不能起到監(jiān)管作用。即使有些單位按要求設(shè)置了相關(guān)牽制崗位，會(huì)計(jì)人員也容易受到部門和單位領(lǐng)導(dǎo)意見的影響。內(nèi)部審計(jì)具有相對的獨(dú)立性，能夠?qū)挝粫?huì)計(jì)核算起到一定的監(jiān)管作用，能夠進(jìn)行常規(guī)性監(jiān)管，也能做到全面監(jiān)管。但因內(nèi)部審計(jì)人員與單位存在利益依附關(guān)系，不能公允地發(fā)表審計(jì)意見，仍然會(huì)存在按照領(lǐng)導(dǎo)授意處理違規(guī)事件的現(xiàn)象。

（二）外部監(jiān)管

行政事業(yè)單位的外部監(jiān)管主要有政府審計(jì)、財(cái)政和主管部門財(cái)務(wù)檢查。政府審計(jì)主要是審計(jì)部門從行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算中發(fā)現(xiàn)線索，結(jié)合其內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)發(fā)表審計(jì)意見。財(cái)政和主管部門的財(cái)務(wù)檢查主要從會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)的規(guī)范性、相關(guān)文件的執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)管理等方面提出指導(dǎo)性意見。外部審計(jì)具有強(qiáng)制性、權(quán)威性和獨(dú)立性，但是由于人員不足，只能進(jìn)行抽查或者專項(xiàng)審計(jì)，且審計(jì)時(shí)間也受限制，不能全面、及時(shí)掌握經(jīng)濟(jì)主體的財(cái)務(wù)情況和發(fā)現(xiàn)違規(guī)行為。

二、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算存在的問題

為了摸清行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算存在的問題，本課題組對A市和B市主要的行政事業(yè)單位2016年財(cái)務(wù)審計(jì)出現(xiàn)的問題進(jìn)行了梳理。按百分制計(jì)算，財(cái)務(wù)審計(jì)中各類問題出現(xiàn)的比例如下：收入存在的問題占22%，支出存在的問題占29%，專項(xiàng)資金存在的問題占18%，其他問題占31%。

（一）收入存在的問題

在收入問題中，超項(xiàng)目和超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)占12.12%；收入未及時(shí)上繳財(cái)政專戶占14.11%；未嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理占16.05%；經(jīng)營收入未及時(shí)入賬和繳稅占21.32%；收入作暫存款處理占14.16%；其他收入列入代管資金占22.24%。行政事業(yè)單位實(shí)行國庫集中支付制度已有10多年的時(shí)間，各單位應(yīng)已按規(guī)定取消銀行賬戶，資金收付已統(tǒng)一納入國庫集中管理，但在檢查中仍然存在未及時(shí)上繳財(cái)政專戶、未嚴(yán)格執(zhí)行收支兩條線管理和收入列入暫存款等問題。超項(xiàng)目和超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)問題經(jīng)過多年的治理，仍然占有一定的比例。經(jīng)營收入未及時(shí)入賬和繳稅及其他收入列入代管資金資金問題占比較大，還需加強(qiáng)管理。

（二）支出存在的問題

各類支出問題中，支出進(jìn)度慢的問題占23.22%；虛列支出和違規(guī)發(fā)放津補(bǔ)貼分別占10.67%和11.12%；發(fā)票與支出事項(xiàng)不符和會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)手續(xù)不全的問題分別占比15.33%和14.23%；其他項(xiàng)目列支招待費(fèi)和三公經(jīng)費(fèi)超標(biāo)問題分別占比12.10%和13.33%。在支出問題中，比較突出的問題是支出進(jìn)度較慢，導(dǎo)致財(cái)政資金使用效率不高；其次是招待費(fèi)列支不規(guī)范，有些招待費(fèi)、列入了業(yè)務(wù)費(fèi)或其他支出?！叭苯?jīng)費(fèi)超標(biāo)問題所占比例較高，有些單位沒有控制“三公”經(jīng)費(fèi)的列支標(biāo)準(zhǔn)。發(fā)票與支出事項(xiàng)不符的現(xiàn)象也存在，有些單位招待費(fèi)超標(biāo)，以辦公費(fèi)或其他業(yè)務(wù)費(fèi)列支招待費(fèi)等；違規(guī)發(fā)放津貼的問題也時(shí)有發(fā)生。支出是行政事業(yè)單位資金核算的重要環(huán)節(jié)，因此，加強(qiáng)行政事業(yè)單位支出管理是嚴(yán)把資金出口的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。

（三）專項(xiàng)資金存在的問題

專項(xiàng)資金管理中，專項(xiàng)資金進(jìn)度慢占比30.21%，主要由于各單位專項(xiàng)項(xiàng)目立項(xiàng)的前期準(zhǔn)備工作不足，導(dǎo)致項(xiàng)目資金不能按期使用。專項(xiàng)項(xiàng)目未立項(xiàng)占比13.21%，有些單位為了加快項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度，提前開始項(xiàng)目建設(shè)和使用資金，導(dǎo)致未獲審批的項(xiàng)目仍然繼續(xù)建設(shè)。專項(xiàng)資金挪作他用占比15.05%，有些單位項(xiàng)目之間挪用資金以及其他資金暫時(shí)占用專項(xiàng)資金，導(dǎo)致項(xiàng)目資金使用和管理混亂。項(xiàng)目資金未按規(guī)定程序使用占比19.16%，有些單位為了加快進(jìn)度，節(jié)省了項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督環(huán)節(jié)，導(dǎo)致項(xiàng)目出現(xiàn)質(zhì)量問題，影響財(cái)政資金使用效益和安全。項(xiàng)目資金結(jié)余處理不當(dāng)問題占比22.37%，有些單位的項(xiàng)目資金結(jié)余未按規(guī)定進(jìn)行處理，直接將結(jié)余資金轉(zhuǎn)為其他項(xiàng)目資金或事業(yè)基金，不符合相關(guān)規(guī)定。

（四）其他問題

其他財(cái)務(wù)問題所占比例如下：固定資產(chǎn)管理問題占比16.67%，主要是行政事業(yè)單位對固定資產(chǎn)的清查不及時(shí)，管理不規(guī)范，導(dǎo)致資產(chǎn)不實(shí)。財(cái)務(wù)制度不健全，執(zhí)行不嚴(yán)格占比21.44%，行政事業(yè)單位對制度建設(shè)不重視，有些單位以上級文件或規(guī)定代替內(nèi)部制度，沒有系統(tǒng)全面的規(guī)劃本單位的內(nèi)部控制制度。往來款項(xiàng)未及時(shí)清理和通過往來款項(xiàng)隱匿收入分別13.33%占比15.11%，主要體現(xiàn)在往來款項(xiàng)長期掛賬，不及時(shí)清理，形成資產(chǎn)流失和違規(guī)使用資金。年終結(jié)余資金處理不規(guī)范占比21.23%，主要體現(xiàn)在年末資金結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)賬務(wù)處理隨意性較大，賬簿與報(bào)表數(shù)據(jù)不一致等方面。超預(yù)算問題占比12.22%，主要表現(xiàn)在有些單位對預(yù)算執(zhí)行不嚴(yán)格，未按規(guī)定審批，隨意調(diào)整預(yù)算，給違規(guī)行為提供了可乘之機(jī)。

三、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算監(jiān)管體系的構(gòu)建

當(dāng)前行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算方式各不相同，不同的會(huì)計(jì)核算方式導(dǎo)致會(huì)計(jì)核算的監(jiān)管力度不同。從行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)審計(jì)出現(xiàn)的問題看，大部分問題可通過會(huì)計(jì)核算監(jiān)管得到控制。為加強(qiáng)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算監(jiān)管工作，可從以下方面構(gòu)建會(huì)計(jì)核算監(jiān)管體系。

（一）改革預(yù)算會(huì)計(jì)體系及會(huì)計(jì)核算監(jiān)管方式

1、借鑒西方國家經(jīng)驗(yàn)，設(shè)立政府會(huì)計(jì)

我國預(yù)算會(huì)計(jì)包括財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)和行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)，而西方國家則將非企業(yè)會(huì)計(jì)劃分為政府會(huì)計(jì)和非盈利組織會(huì)計(jì)。不同的西方國家由于政治體制和經(jīng)濟(jì)體制不同，政府會(huì)計(jì)核算的模式也不盡相同。我國各級政府也可以設(shè)立政府會(huì)計(jì)，負(fù)責(zé)各級政府總預(yù)算會(huì)計(jì)和行政單位會(huì)計(jì)，行政部門不設(shè)置本級會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)，只設(shè)置報(bào)賬業(yè)務(wù)，會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)由政府會(huì)計(jì)統(tǒng)一核算，以確保財(cái)政資金的安全和有效性。

2、事業(yè)單位會(huì)計(jì)實(shí)行分散核算，網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管

事業(yè)單位收入來源較廣，會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)較復(fù)雜，會(huì)計(jì)核算實(shí)行分散核算，但必須由上級部門成立會(huì)計(jì)核算監(jiān)管中心，建立統(tǒng)一的會(huì)計(jì)核算體系，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)遠(yuǎn)程監(jiān)管。實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算中心的地區(qū)，可由會(huì)計(jì)集中核算向監(jiān)管職能轉(zhuǎn)化。會(huì)計(jì)核算監(jiān)管中心要擔(dān)負(fù)起監(jiān)管的主體責(zé)任，實(shí)時(shí)監(jiān)管，發(fā)現(xiàn)和解決問題；分析評價(jià)財(cái)政資金使用效率，保證會(huì)計(jì)核算工作的規(guī)范化，會(huì)計(jì)信息的合法化。

（二）健全會(huì)計(jì)核算監(jiān)管體制機(jī)制

上述預(yù)算會(huì)計(jì)體系和會(huì)計(jì)核算方式的改革，為健全會(huì)計(jì)核算監(jiān)管體制機(jī)制奠定了基礎(chǔ)。同時(shí)也要求形成三級會(huì)計(jì)核算監(jiān)管體系和機(jī)構(gòu)，各級政府會(huì)計(jì)為第一級，負(fù)責(zé)各級政府和行政單位的會(huì)計(jì)核算和監(jiān)管；第二級為各級主管部門，負(fù)責(zé)下屬事業(yè)單位的會(huì)計(jì)監(jiān)管；第三級為事業(yè)單位，負(fù)責(zé)本單位的會(huì)計(jì)核算和監(jiān)管。各級會(huì)計(jì)監(jiān)管機(jī)構(gòu)要建立健全會(huì)計(jì)核算與監(jiān)管的責(zé)任制度，確保責(zé)任主體明確，職責(zé)清淅，效果明顯。

（三）建立科學(xué)的會(huì)計(jì)核算網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)

不論是改革預(yù)算會(huì)計(jì)核算方式還是完善其審計(jì)監(jiān)管體系，都離不開科學(xué)的會(huì)計(jì)核算網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)。只有方便快捷的網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，才能將會(huì)計(jì)核算遠(yuǎn)程監(jiān)管變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)。將政府審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)有效結(jié)合；實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)核算監(jiān)管與審計(jì)監(jiān)管的會(huì)計(jì)信息高度共享，才能使違法違規(guī)會(huì)計(jì)行為無處遁形。會(huì)計(jì)核算網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的最大特點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)共享，不管是會(huì)計(jì)核算監(jiān)管中心還是審計(jì)部門，經(jīng)授權(quán)后，都可以實(shí)時(shí)監(jiān)管經(jīng)濟(jì)主體的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)，避免實(shí)地調(diào)取數(shù)據(jù)的局限性和實(shí)施監(jiān)管的非常規(guī)性，真正實(shí)現(xiàn)會(huì)計(jì)核算透明化，資金運(yùn)行陽光化。