歐陽慶芳 鄭安利

摘 要 政黨內(nèi)部法規(guī)制度的完備程度是評(píng)判其發(fā)展成熟與否的重要標(biāo)準(zhǔn)，也是黨的制度建設(shè)的中心環(huán)節(jié)。黨的十九大報(bào)告把推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)提升到更加重要的位置，在此背景下，思考黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，必須堅(jiān)持黨章至上的原則，凸顯政治首位，把握黨法關(guān)系，注重制度創(chuàng)新，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力以及營造積極健康的黨內(nèi)政治文化。

關(guān)鍵詞 十九大 黨內(nèi)法規(guī) 制度建設(shè)

作者簡(jiǎn)介：歐陽慶芳，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院教授，研究方向：黨內(nèi)法規(guī)與廉政理論；鄭安利，三峽大學(xué)法學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生。

中圖分類號(hào)：D262 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.06.062

黨內(nèi)法規(guī)是由中國共產(chǎn)黨的中央組織、中央各部門、各省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的，用以規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)各類規(guī)章制度的總稱，它不但對(duì)黨的制度建設(shè)、黨的基層組織等方面有著直接影響，而且對(duì)國家的穩(wěn)定和發(fā)展、社會(huì)的長治久安以及人民的幸福安康也有著深遠(yuǎn)的影響。自從建黨以來，中國共產(chǎn)黨就堅(jiān)持不斷增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，始終重視運(yùn)用黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨，現(xiàn)已基本實(shí)現(xiàn)了黨的權(quán)利運(yùn)行有規(guī)可依，為推進(jìn)黨的建設(shè)與發(fā)展，提高治國理政能力提供了有力的保障。尤其是十八大后黨中央堅(jiān)持深化黨的制度建設(shè)、依規(guī)治黨，提高黨的制度建設(shè)水平，為建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系助力。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中提到：“增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)，加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，加強(qiáng)和改善對(duì)國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)?！边@意味著，黨內(nèi)法規(guī)被提升至更重要的位置，黨中央將繼續(xù)健全黨內(nèi)法規(guī)制度，完善黨內(nèi)法規(guī)體系，以實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的全覆蓋。在此背景下，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度的建設(shè)進(jìn)行進(jìn)一步的研究，對(duì)于提升黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)化水平，形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的全覆蓋的目標(biāo)具有重要意義。

一、 堅(jiān)持“黨章至上”，與時(shí)俱進(jìn)修改和完善黨章

十九大報(bào)告指出“必須以黨章為根本遵循，把黨的政治建設(shè)擺在首位，思想建黨和制度治黨同向發(fā)力”?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》是中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一思想、行動(dòng)的根本準(zhǔn)則，反映了黨的方針政策、理論和路線，也是黨內(nèi)其他規(guī)章制度的基礎(chǔ)和根據(jù)。鄧小平同志曾說過：“黨章是最根本的黨規(guī)黨法?！秉h章能否與時(shí)俱進(jìn)的進(jìn)行修訂，代表著黨內(nèi)法規(guī)制度是否體現(xiàn)了科學(xué)性與先進(jìn)性?；仡櫄v史，黨的建設(shè)和改革的進(jìn)程，也體現(xiàn)著黨章以及基本法規(guī)的逐漸完善和成熟。如今，隨著黨的事業(yè)的飛速前進(jìn)，黨在建設(shè)發(fā)展中出現(xiàn)了許多新的創(chuàng)造與經(jīng)驗(yàn)，需要不斷的進(jìn)行總結(jié)提升，因此也要求黨章的修訂跟上黨的發(fā)展和時(shí)代的步伐。我們要始終堅(jiān)持黨章的統(tǒng)領(lǐng)地位，堅(jiān)定的樹立“黨章至上”的觀念，與時(shí)俱進(jìn)的修改完善黨章，把遵守、維護(hù)、貫徹黨章貫穿于黨內(nèi)法規(guī)的各個(gè)方面，在黨章的基礎(chǔ)上建立健全其他的規(guī)章制度。

二、凸顯政治首位，構(gòu)建以制度從嚴(yán)和全覆蓋為指向的黨內(nèi)法規(guī)制度體系

十九大報(bào)告也充分顯示了政治建設(shè)的重要性，報(bào)告中提出要把黨的政治建放在首位，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是當(dāng)代中國最重大的政治原則。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)，是黨和國家的根本所在、命脈所在，是全國各族人民的利益所在、幸福所在?！秉h的事業(yè)要蓬勃發(fā)展，必須要做到全黨講政治，黨的政治建設(shè)是黨的根本所在、靈魂所在。黨的建設(shè)要從思想上抓起，強(qiáng)化管黨治黨的政治責(zé)任，嚴(yán)明政治規(guī)矩，嚴(yán)厲查處對(duì)于對(duì)黨不忠誠、不老實(shí)，做兩面人等問題，以實(shí)際行動(dòng)保證全黨統(tǒng)一意志、統(tǒng)一行動(dòng)、步調(diào)一致向前進(jìn)，并將加強(qiáng)思想建設(shè)與制度建設(shè)相結(jié)合，雙管齊下、形成合力，保持黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，使整個(gè)隊(duì)伍具有向心力和凝聚力。

黨的十九大報(bào)告還提出了要全面加強(qiáng)黨的紀(jì)律建設(shè)，繼續(xù)深入推進(jìn)反腐敗斗爭(zhēng)，堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。把黨的紀(jì)律建設(shè)擺在更加重要的位置上，體現(xiàn)了黨的紀(jì)律在黨的正風(fēng)反腐的工作中的重要地位和作用，把制度建設(shè)貫穿于黨的建設(shè)的各個(gè)方面，對(duì)于全面加強(qiáng)黨的建設(shè)，提升黨的建設(shè)的質(zhì)量具有重要影響，是黨的建設(shè)總體布局中理論與實(shí)踐的創(chuàng)新。2017年11月30日，審議通過了《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》，這是十九大后中共發(fā)布的首部“條例”，也是黨務(wù)公開領(lǐng)域的首部基礎(chǔ)主干法規(guī)?！稐l例》把黨的中央組織也納入其中，彰顯了黨的自覺自信，體現(xiàn)了黨的責(zé)任擔(dān)當(dāng)及開放透明的嶄新姿態(tài) 。在今后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，還需要進(jìn)一步修訂完善有關(guān)黨的政治紀(jì)律的法規(guī)制度，加快形成全面從嚴(yán)治黨，在組織建設(shè)、作風(fēng)建設(shè)、思想建設(shè)等方面落實(shí)“從嚴(yán)”，堅(jiān)持全方位、全覆蓋、全過程規(guī)范各級(jí)黨組織的工作和全體黨員的行為。

三、把握黨法關(guān)系，在國家法治建設(shè)的總體進(jìn)程中加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)

十九大報(bào)告中提出了依法治國與依規(guī)治黨的有機(jī)統(tǒng)一，“隨著黨的建設(shè)的不斷發(fā)展，隨著黨面臨的形勢(shì)和任務(wù)的變化，黨內(nèi)法規(guī)將不斷發(fā)展，并將已經(jīng)成熟的經(jīng)驗(yàn)上升為黨內(nèi)法規(guī)。”這一提出強(qiáng)調(diào)了黨的建設(shè)要在法律的框架下推進(jìn)，增強(qiáng)依法執(zhí)政本領(lǐng)。《中國共產(chǎn)黨章程》中規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)?！币_認(rèn)識(shí)和把握黨法關(guān)系，依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨的關(guān)系。黨內(nèi)法規(guī)制度，是對(duì)憲法和法律精神及其原則在黨的建設(shè)上的具體化，同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)制度的科學(xué)制定和嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)于完善中國特色社會(huì)主義法律體系和促進(jìn)我國的法治化進(jìn)程具有重要作用。正如習(xí)近平總書記所指出的：“每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部都要深刻認(rèn)識(shí)到，維護(hù)憲法法律權(quán)威就是維護(hù)黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴(yán)就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)，保證憲法法律實(shí)施就是保證黨和人民共同意志的實(shí)現(xiàn)?！?在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)與國家法律相比，更加及時(shí)、針對(duì)性強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)，把國家法律不及時(shí)、不便于作出規(guī)定的問題，用黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定出來；對(duì)于國家法律規(guī)定的內(nèi)容，黨內(nèi)法規(guī)不得與之相抵觸或進(jìn)行重復(fù)規(guī)定；對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行情況進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，將符合我國時(shí)勢(shì)發(fā)展，經(jīng)得起實(shí)踐檢驗(yàn)的黨內(nèi)法規(guī)制度及時(shí)轉(zhuǎn)化為國家法規(guī)，堅(jiān)持統(tǒng)籌推進(jìn)、一體建設(shè)。

四、提質(zhì)增效，推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)創(chuàng)新

黨的十九大報(bào)告指出，五年來，黨的創(chuàng)造力、凝聚力、戰(zhàn)斗力顯著增強(qiáng)，不斷提高黨的創(chuàng)造力始終是政黨的建設(shè)的永恒課題。中國共產(chǎn)黨在長期的建設(shè)和改革實(shí)踐中要持續(xù)不斷的推動(dòng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)創(chuàng)新，提高黨的建設(shè)質(zhì)量。

1.注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的科學(xué)性、民主性。提高黨內(nèi)法規(guī)制度的效應(yīng)，是提升黨內(nèi)法規(guī)生命力的關(guān)鍵所在。要增強(qiáng)制度建設(shè)主體之間的協(xié)調(diào)與配合，防止出現(xiàn)制度或效能的沖突，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各層級(jí)、各部門，運(yùn)用全局思維克服地方和部門意志，還應(yīng)堅(jiān)持科學(xué)、民主立法，把群眾的期盼、實(shí)際需要、實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)歸納，健全公眾參與，根據(jù)黨在發(fā)展建設(shè)和實(shí)踐中面對(duì)的各種突出問題，制定、修改相應(yīng)的制度。

2.注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的時(shí)效性、動(dòng)態(tài)性。十九大后為黨的建設(shè)在法治化、規(guī)范化、制度化的軌道上運(yùn)行，更好的適應(yīng)實(shí)踐的發(fā)展，應(yīng)繼續(xù)建立科學(xué)評(píng)估機(jī)制、審查機(jī)制、清理機(jī)制，繼續(xù)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理。開展常態(tài)性監(jiān)督檢查、聽取基層意見，對(duì)新階段出現(xiàn)的新情況與新問題加快出臺(tái)相關(guān)制度彌補(bǔ)空白，推進(jìn)制度的完善與更新，及時(shí)修改、清理、廢止不合時(shí)宜的制度，同時(shí)，制定一套完整規(guī)范的廢止體系，負(fù)責(zé)法規(guī)的工作部門對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度提出廢止建議、組織相關(guān)人員對(duì)廢止建議進(jìn)行研究討論、制定相應(yīng)的廢止報(bào)告、發(fā)布廢止事項(xiàng)等等。

3.注重黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的系統(tǒng)性、程序性。提高黨內(nèi)法規(guī)的科學(xué)化水平需要注重各項(xiàng)法規(guī)制度之間的彼此銜接，做到環(huán)環(huán)相扣、相互配套，防止制度間出現(xiàn)互相矛盾的情況，部門之間的互相推諉責(zé)任。注重結(jié)合黨內(nèi)實(shí)體法規(guī)建設(shè)與程序法規(guī)建設(shè)，避免出現(xiàn)實(shí)體性制度建設(shè)與程序性制度建設(shè)發(fā)展不平衡。保證各項(xiàng)法規(guī)制度的貫徹落實(shí)與良好運(yùn)行，發(fā)揮出制度體系的集合效應(yīng)和整體功能。

五、加大黨內(nèi)法規(guī)實(shí)施力度，提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力

法規(guī)的生命力和權(quán)威在于執(zhí)行，要做到從嚴(yán)治黨，提高黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行力是關(guān)鍵所在。為此需要做到：

1.發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)干部的帶頭作用。實(shí)踐證明，黨內(nèi)法規(guī)制度能否貫徹落實(shí)在于領(lǐng)導(dǎo)干部是否起到了表率作用。領(lǐng)導(dǎo)干部所具有的示范效應(yīng)，其發(fā)揮的率先垂范作用是保障法規(guī)制度被真正執(zhí)行和落實(shí)的重中之中。因此，可以說領(lǐng)導(dǎo)干部是否執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)直接影響到黨內(nèi)法規(guī)制度的落實(shí)。為此必須堅(jiān)持法規(guī)制度面前人人平等，在任何法規(guī)制度面前沒有特權(quán)、例外。其次，領(lǐng)導(dǎo)干部要在實(shí)踐中帶頭學(xué)習(xí)黨內(nèi)法規(guī)制度，通過加強(qiáng)學(xué)習(xí)引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立牢固的法治意識(shí)、紀(jì)律意識(shí)，制度意識(shí)，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和約束力。最后，還可以把把領(lǐng)導(dǎo)干部執(zhí)行黨內(nèi)法規(guī)制度的情況列入到考核的標(biāo)準(zhǔn)中，使領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)做到遵法、守法。形成黨內(nèi)尊崇制度、捍衛(wèi)制度的氛圍。

2.加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)的執(zhí)行監(jiān)督檢查力度。各級(jí)組織尤其是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要高度重視法規(guī)制度的貫徹落實(shí)情況，做到以上帶下、上下聯(lián)動(dòng)，對(duì)于違規(guī)違紀(jì)、有令不行、有禁不止的人員要堅(jiān)決嚴(yán)肅的查處。一方面，要完善黨內(nèi)監(jiān)督的動(dòng)力機(jī)制，建立健全法規(guī)制度執(zhí)行情況的監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制，深化國家監(jiān)察體制改革，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。另一方面，要通過社會(huì)監(jiān)督、人民監(jiān)督等多種渠道從外部促進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展，充分利用新聞媒體、互聯(lián)網(wǎng)等平臺(tái)的作用，注重黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行情況的反饋，建立健全網(wǎng)絡(luò)信息處置機(jī)制、舉報(bào)機(jī)制，利用新媒體力量形成監(jiān)督合力，保障黨內(nèi)法規(guī)制度得到良好實(shí)施。

3.加強(qiáng)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的教育宣傳。增強(qiáng)全黨的法規(guī)制度意識(shí)，是提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力的基礎(chǔ)，按照習(xí)近平的要求，各級(jí)黨校、行政學(xué)院、干部學(xué)院把黨章和各項(xiàng)黨規(guī)黨紀(jì)作為基本課程，使廣大黨員對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度有一個(gè)較為全面的掌握，讓他們深刻理解和掌握制度的精神實(shí)質(zhì)和主要內(nèi)容，針對(duì)黨內(nèi)法規(guī)對(duì)全體黨員干部進(jìn)行宣傳教育，讓黨員干部做到知敬畏、明底線，增強(qiáng)對(duì)法規(guī)制度的信仰，自覺規(guī)范自己的言行，使尊崇法治、遵守制度的觀念深入人心。

六、切實(shí)加強(qiáng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)，全面推進(jìn)從嚴(yán)治黨

十九大報(bào)告提出要發(fā)展積極健康的黨內(nèi)政治文化，全面凈化黨內(nèi)政治生態(tài)，從政黨文化的角度推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨。黨的政治文化決定了黨內(nèi)政治生態(tài)和政治生活的狀況，習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中所提出：“增強(qiáng)黨內(nèi)政治生活的政治性、時(shí)代性、原則性、戰(zhàn)斗性，自覺抵制商品交換原則對(duì)黨內(nèi)生活的侵蝕，營造風(fēng)清氣正的良好政治生態(tài)?！眱艋h內(nèi)政治生態(tài)，首先要營造積極健康的黨內(nèi)政治文化，有學(xué)者指出良好的文化氛圍是實(shí)現(xiàn)政治生態(tài)“綠水青山”的重要前提之一。 在新的形勢(shì)下，不僅需要嚴(yán)格的規(guī)章制度，更需要黨員心中的信念與行為習(xí)慣主動(dòng)去遵守黨內(nèi)法規(guī)制度。而這種信念與行為習(xí)慣需要迫切加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的制度文化建設(shè)。一方面要注重將文化的先進(jìn)性通過制度的方式確立下來，重視思維建設(shè)與制度建設(shè)的辯證關(guān)系，另一方面，要在制度建設(shè)的過程中形成良好的制度文化氛圍，為法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行提供良好的制度文化保障。注重加強(qiáng)政黨文化建設(shè)，還需要從先進(jìn)的文化中汲取營養(yǎng)，堅(jiān)持馬克思主義立場(chǎng)觀點(diǎn)方法，我國優(yōu)秀的傳統(tǒng)文化及革命文化的寶貴經(jīng)驗(yàn)等等都為黨內(nèi)政治文化建設(shè)提供了滋養(yǎng)。加強(qiáng)黨內(nèi)政治文化建設(shè)是一個(gè)長期的過程，因此需要自覺在思想和行動(dòng)上把政治文化建設(shè)放在重要的位置，去形成并不斷發(fā)展黨內(nèi)政治文化，培養(yǎng)一個(gè)良好的政治生態(tài)土壤。

注釋：

新華社.中央辦公廳有關(guān)責(zé)任人就《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》答記者問.2017.12.25.

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