精準扶貧中精準識別機制的問題分析及對策研究

何冉冉

【摘 要】精準識別是精準扶貧的首要問題，把握精準識別的真正內涵，是做好精準扶貧的第一步。文章客觀分析了精準識別過程中存在識別不清、規(guī)模排斥、人情識別、干群關系緊張的主要問題及原因，并提出了積極的解決措施：建立科學識別維度、建立人才引入機制、擴大規(guī)模、完善考核制度等，把握“精準識別”的精準性。

【關鍵詞】精準識別；識別機制；對策研究

自1986年開展扶貧工作至今，國家基本解決了普遍性貧困和區(qū)域性貧困問題。①現(xiàn)階段，隨著扶貧工作的不斷深入，我國已進入脫貧攻堅階段，為此，國家進一步提出了精準扶貧的新型戰(zhàn)略舉措。精準扶貧主要包括精準識別，精準幫扶，精準管理等內容，是建成全面小康社會，實現(xiàn)“共同富裕”的政策指導，是實現(xiàn)經濟可持續(xù)發(fā)展的堅實保障。

一、精準識別的意義

精準識別作為精準扶貧的關鍵，是精準扶貧能否發(fā)揮作用的基礎。只有把握扶貧對象的精準性，才能為精準幫扶和精準管理工作提供準確的依據，才能結合實際，因地制宜，因人制宜地制定脫貧方案。一方面，精準識別中的多維識別標準有利于政府掌握貧困人口總數(shù)、分析致貧原因，找到貧困的本質。在多維的標準下，基層政府通過對調查數(shù)據的分析，能準確掌握貧困戶的家庭總體情況，全面客觀地分析致貧原因，進而提出具有針對性的建議。能從精準性，科學性的角度出發(fā)，提出了一套客觀具體，操作性強的識別指標體系和研究方法，完善地區(qū)脫貧理論，促進貧困區(qū)域經濟發(fā)展，縮小區(qū)域差距。②另一方面，有助于為精準幫扶提供依據，合理配置扶貧資源，也為政府完善退出機制，精準到戶的脫貧政策提供了指導。也有助于推動脫貧機制由“被動給養(yǎng)式”向“主動造血式”的轉變，擺脫區(qū)域貧困過度依賴國家資源扶持的問題。

二、精準識別的問題分析

2017年年底，據國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，全國農村貧困人口數(shù)量已經減至3046萬人。貧困地區(qū)的居民可支配收入呈快速增長模式，是全國農村居民可支配收入的69.8%。③由此可見，精準扶貧是消滅農村貧困的重大戰(zhàn)略手段。黨的十八屆五中全會明確提出：至2020年我國將要建成全面小康社會，保證貧困人口全面脫貧，貧困縣全面脫帽，解決區(qū)域性的整體貧困的問題。④離目標年限僅僅剩下3年的時間，緊迫的時間，繁重的任務使各地基層干部面對著巨大的工作壓力與挑戰(zhàn)，為“有效”完成任務，部分地區(qū)對精準扶貧政策的理解出現(xiàn)了片面的理解，出現(xiàn)識別不清、人情識別、干群關系緊張等方面問題。因此客觀全面地分析精準識別在執(zhí)行過程中所存在的問題，有利于促進扶貧政策不斷優(yōu)化調整。

精準識別是指按照統(tǒng)一標準，采取科學的方法及流程，確定真正的貧困戶，并在此基礎上，進一步了解致貧原因，摸清發(fā)展需求，為精準幫扶提供科學依據。⑤因此，精準識別科學有效的落實是開展扶貧工作首要步驟，也是關鍵的一步。問題主要包括以下方面：

（一）識別標準設置項目多，程序繁瑣，識別貧困戶的難度較大

當前精準識別的標準，主要以該戶年人均可支配收入、義務教育保障、醫(yī)療衛(wèi)生等為主，即家庭年人均純收入低于國家扶貧標準3000元（2016年設定的標準）的群眾，可以納入貧困系統(tǒng)并給予幫扶，若超過其標準，即認定不是貧困戶或者已經脫離貧困。也有個別地區(qū)根據國家基本要求，再結合地區(qū)實際制定了識別標準，如寧夏省的識別標準：“一看房、二看牲畜、三看是否有勞力，四看子女教育問題”。這些識別標準設置項目很多，工作繁瑣，實際操作難度較大。基層地區(qū)人力資源和財政扶持匱乏，村干部老齡化，工作能力非常有限且工作壓力大，即使想“圓滿”地完成任務，也心有余而力不足，所以很多干部為了跟上工作進度，僅僅依靠計算群眾的年人均收入等剛性的要求，對其他的標準視而不見。這就造成了部分已滿足國家扶貧要求的貧困群眾卻沒有享受到國家?guī)椭膯栴}。

（二）識別過程中未考慮地區(qū)發(fā)展水平的差異，存在規(guī)模排斥，扶貧對象規(guī)模較小

目前，在明確貧困對象，扶貧規(guī)模時，遵循“自上而下”的模式，但是由于各地區(qū)發(fā)展狀況，生活水平不同，各地區(qū)（縣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的實際貧困人口數(shù)量也存在差異，所以分配的建檔立卡戶的人數(shù)與實際貧困群眾的總數(shù)有較大差別，這樣直接導致應該部分接受幫扶的貧困人口因為指標數(shù)量不夠而沒有獲得幫扶，不應獲取幫扶的人卻獲得了幫扶。尤其是比較貧窮的地區(qū)，如貴州赤水鎮(zhèn)等地區(qū)，農村貧困人口數(shù)量占多數(shù)，但是分配到的扶貧名額相對較少，所以實際獲得扶貧的貧困戶遠遠低于實際貧困人口。⑥事實上，較貧困地區(qū)未獲得幫扶資格的貧困群眾與發(fā)展較好的地區(qū)并獲得扶貧資格的貧困戶相比較，生活條件更加艱苦，更需要獲得國家政策幫扶，卻因為“規(guī)模排斥”，指標數(shù)量分配限制，導致部分貧困群眾沒有納入貧困系統(tǒng)之中。

（三）識別過程中的“人情識別”比較嚴重，群眾參與性低，對干部的工作沒有起到監(jiān)督作用

目前精準識別的程序主要包括：政策宣傳、走家訪戶、控制規(guī)模、主動申請、民主評議、初步公示、聽取意見、深度核查、公示公告等環(huán)節(jié)。⑦但是在實際操作的過程中，存在以下幾種情況使部分的貧困群眾未享受到國家政策，一方面，制度規(guī)定：建檔立卡的首要前提是貧困群眾主動提出申請，但是很多貧困群眾可能因為外出打工、地方政府宣傳力度不夠、貧困戶自身原因（如智力因素，身體因素等）不能及時獲得相關的信息，錯過了申請時間，從而失去了幫扶的機會；另一方面，目前農村的老齡化問題嚴重，大部分青壯年外出謀生，對家鄉(xiāng)的具體情況不了解。即使有“民主評議”這一環(huán)節(jié)，也是形同虛設，沒有人參加，所以各環(huán)節(jié)的具體操作步驟和程序是村干部等公職人員制定的，尤其是在深度核查的環(huán)節(jié)，調查發(fā)現(xiàn)，村干部利用職務之便指定本村貧困戶的現(xiàn)象是比較普遍的。⑧面對這樣不公正的現(xiàn)象，留在農村的老年沒有合理的解決措施，這無形中放任村干部的不作為和亂作為。

（四）識別不清導致農村各村民之間出現(xiàn)矛盾，群眾對政府的不信任程度加深，干群關系緊張

首先，國家會為貧困戶提供了大量的財政支持和資源扶持，為了獲得這稀缺的扶貧名額，群眾劍拔弩張，針鋒相對的現(xiàn)象屢見不鮮。若是兩個家庭情況差不多，一個被評上了“貧困戶”，一個“落榜”了，這會讓兩家人的矛盾升級，甚至會發(fā)生沖突。其次，在村干部主導的識別中，若評選出來的結果不符合群眾的意愿，出現(xiàn)“錯評”“漏評”等問題，這些都會使本應該享受扶持的貧困群眾卻因為錯評，漏評等問題而無法享受，將矛頭指向村干部，導致干群關系緊張，對政府的不信任程度進一步升級。

三、精準識別的對策研究

針對上述的精準識別中所面臨的，亟待解決的問題，需要采取對應的解決措施，糾正錯誤的政策理解，強有力地落實精準扶貧：

（一）建立系統(tǒng)的、客觀的、準確的識別標準，識別真正的貧困戶

隨著精準扶貧的不斷深入，由于技術不完善，工作成本過高等限制，基層在調查的過程中，對農民的年收入與支出，以及家庭總體情況，突發(fā)性危機是比較難掌握的，所以建立科學，準確的識別標準顯得尤為重要的。邀請專業(yè)人士建立科學的貧困系統(tǒng)網絡平臺，依靠大數(shù)據，掌握更多信息來源的渠道，準確分析數(shù)據（農戶的收入，生活必要支出，其他消費，致貧原因，家庭教育情況等）的可信度，結合國家發(fā)布的貧困戶標準和當?shù)氐膶嶋H情況，多維度地評定貧困戶，多標準地建立建檔立卡戶，真實地反應農戶的真實情況，評定出真實的貧困戶，同時建立實時更新的自助訪問平臺，讓群眾能及時了解最新的扶貧政策與相關信息。

（二）鼓勵大學生積極走向基層，避免農村干部老齡化問題

在精準扶貧的過程中，基層干部工作程序復雜，內容繁多，任務艱巨，所以急需優(yōu)秀的青壯年下基層，增加基層干部力量，提高工作精準度。⑨各地政府建立相應的人才激勵機制，完善保障制度，讓干部更有活力地從事工作。新到來的工作人員在基層工作，切忌急于求成，把群眾的利益放在首位，配合農村老干部，積極走家串戶，了解村里每一位家庭的基本情況，實事求是，不偏不倚。在走訪過程中，多向有經驗的干部學習，多與群眾交流，建立良好的合作協(xié)調關系。

（三）合理增加財政扶持力度，擴大扶貧對象的規(guī)模合理配置資源

西部貧困山區(qū)的地理環(huán)境復雜多變，土地貧瘠，種植是其唯一的謀生手段，基本是靠天吃飯，生活條件極其艱苦。尤其是四川的甘孜阿壩涼山州地區(qū)，甘肅省會寧縣等地，農村貧困群眾占大多數(shù)，所以合理增加扶貧對象的指標，為眾多貧困群眾帶來國家福利，享受國家發(fā)展成果。中央與地方政府積極配合，增加西部特別貧困區(qū)的財政投入，建立完善財政制度，厘清財政的去向與用度。同時展開實際調研，深入了解各貧困區(qū)的資源優(yōu)勢與劣勢，針對不同地區(qū)的實地發(fā)展水平和發(fā)展方向，合理配置資源，實現(xiàn)資源利用的最優(yōu)化。各地區(qū)建立積極有效的溝通協(xié)調機制，實時相互反饋各貧困區(qū)幫扶效果，并根據反饋信息，高效地調整幫扶資源的分配比例，使扶貧開發(fā)工作得以順利開展。

（四）完善對干部的監(jiān)管，實行內部監(jiān)管與外部監(jiān)督相結合

首先，在精準識別中，基層村干部起主導作用，對其實際操作有較大的話語權與操作權。因此，建立與完善的貧困戶識別與退出機制與技術，通過強化上級對下級的內部監(jiān)督與控制和建立外部群眾監(jiān)督體系以限制保證基層干部權力的正確使用是及其重要的。設立專項督查機制，上級領導不定時地對精準識別的數(shù)據做調查，回訪群眾，調查群眾滿意度，并將其作為干部年度考核的標準之一。建立嚴格的，透明的政績考核制度，落實個體責任制度，客觀評價基層干部的工作績效，并作為獎懲的依據。對精準識別過程中，恣意妄為的村干部給與嚴厲的打擊，撤銷其職務；對表現(xiàn)突出的干部，給予物質與精神獎勵。同時，基層村干部必須加強自身建設，樹立為人民服務的精神與意志，樹立群眾的主體意識，切實為群眾謀利益。

（五）創(chuàng)新政策宣傳模式，提高村民的參與意識，主動參與識別過程

農村的大部分群眾都是老年人，或者留守兒童，他們知識水平和政治素養(yǎng)低下，無法有效地關注國家大事。即使國家有很多利民政策，卻因為認識不清，無法享受。在此基礎上，一方面，基層干部積極創(chuàng)新宣傳模式，首先，廣泛張貼，懸掛橫幅，讓群眾對政策有初步的了解；其次，走訪干部必須不辭辛苦地拜訪家家戶戶，用簡單易懂的語言向群眾宣講精準識別等相應的標準和程序，使群眾對精準識別有了更深的認識；然后，召開全體村民的會議，邀請每家每戶都要參加，在會議上，設計一些小游戲，增加小禮品，提高群眾的參與積極性，對群眾提出的疑惑，給與及時有效的答復。另一方面，群眾自身也要不斷學習，提高參與行政的意識和能力，積極主動向干部反映情況，學會利用自身權利監(jiān)督干部的行政行為，保障自己的合法權益。

【參考文獻】

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④劉永富. 創(chuàng)新機制精準扶貧[J].中國科技投資. 2015

⑤精準識別，邁好扶貧第一步.大眾網，2014-09-19 http：//paper.dzwww.com/dzrb/content/20140919/Artic

⑥何植民.農村最低生活保障政策有效執(zhí)行的影響因素及對策分析[J].江西財經大學學報，2013

⑦巴中：財政扶貧資金使用“六個轉變”聚力精準扶貧. 2015-11-24

http：//www.scfpym.gov.cn/show.aspx id=41823

⑧鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟 2014（6）

⑨陳彤.淺談新時期提高基層干部做好群眾工作能力的有效路徑[J].市場論壇.2013.