摘 要 全面二孩政策實(shí)施后，對于母嬰和婦女權(quán)利的保障問題顯得更加重要。作為全面二孩政策的配套制度，我國的生育保障制度亟需與時俱進(jìn)，滿足新時期的要求。本文主要通過分析生育保障法理上的價值追求，總結(jié)現(xiàn)行生育保障制度存在的問題和其自身的局限性，旨在為改革完善現(xiàn)行生育保障制度提出建設(shè)性的建議和解決方案，使其與時俱進(jìn)，充分發(fā)揮其自身的價值和優(yōu)越性。

關(guān)鍵詞 生育保障制度 全面二孩政策 政府責(zé)任 社會公平

作者簡介：李寧卉，遼寧大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號：D922.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.065

一、生育保障的理論基礎(chǔ)

（一）生育保障的概念

我國的生育保障制度是提供生育期間醫(yī)療費(fèi)用和勞動中斷收入補(bǔ)償?shù)囊粋€社會保障項(xiàng)目。國家通過立法的方式，由國家和社會向因生育子女而導(dǎo)致勞動力暫時中斷的婦女，提供必要的醫(yī)療待遇和生育津貼，旨在保障婦女和新生兒的健康，幫助婦女早日恢復(fù)勞動能力，回歸工作崗位。由于生育保障屬于社會保障的一個具體范疇，生育保障在立法時體現(xiàn)了社會保障的基本原則和價值取向。

（二）生育保障的價值分析

1.社會公平原則

社會公平是社會主義法治的價值追求，也是立法者立法時追求的基本目標(biāo)和核心價值。社會公平原則分為形式公平與實(shí)質(zhì)公平，社會立法應(yīng)以追求實(shí)質(zhì)性公平為宗旨，實(shí)質(zhì)性公平是貫徹社會保障立法乃至社會立法的統(tǒng)一理念，社會保障立法亦應(yīng)是如此。生育女職工所面臨的生育風(fēng)險，其實(shí)是一種綜合性風(fēng)險，確立統(tǒng)一穩(wěn)定的生育保障制度，切實(shí)保障婦女和新生兒的身體健康，維護(hù)婦女合法生育權(quán)益，是以《憲法》為依據(jù)，以《婦女權(quán)益保障法》為主體的婦女權(quán)益保障法律體系的本質(zhì)要求。

2.傾斜保護(hù)原則

全面二孩政策下對女性生育權(quán)利的保障，是人權(quán)保障的基本要求。人權(quán)是弱勢群體法律保護(hù)的價值基礎(chǔ)所在，人權(quán)的平等性也要求對弱勢群體進(jìn)行法律保護(hù)。生育保險將面臨生育風(fēng)險的生育婦女作為弱勢群體予以傾斜保護(hù)，在面臨新生兒降生，開銷大增的情況下，原先家庭的收支平衡狀態(tài)很有可能被打破，所以，在生育期間應(yīng)當(dāng)給予產(chǎn)婦和新生兒更好更完善的待遇，提高基本生育津貼，提供和擴(kuò)大免費(fèi)基本生育服務(wù)范圍。此外，全面二孩政策實(shí)施后，高齡產(chǎn)婦的比例激增。高齡孕產(chǎn)婦由于年紀(jì)較大，懷孕期間患并發(fā)癥的風(fēng)險更大。因此，我國政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮政府職能，為數(shù)量激增的高齡產(chǎn)以及貧困家庭婦女提供免費(fèi)的基本醫(yī)療服務(wù)，體現(xiàn)人權(quán)保障的基本要求。

二、全面二孩政策下我國目前生育保障制度之立法困局

目前我國生育保障制度立法尚處初級階段，新形勢下難以發(fā)揮出真正的價值和作用，改革完善相關(guān)生育保障法律制度極具現(xiàn)實(shí)必要性。

以下是筆者總結(jié)的幾點(diǎn)現(xiàn)存立法上的不足與局限性，旨在完善生育保障體系，使全面二孩政策達(dá)到完滿的理想狀態(tài)。

（一）待遇標(biāo)準(zhǔn)模糊，生育保障制度公平性不足

全面二孩政策背景下，我國現(xiàn)行生育保障制度公平性不足，一定程度上制約了新形勢下生育保障制度的可持續(xù)發(fā)展。一方面，首先體現(xiàn)在待遇標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。關(guān)于生育保障方面的立法規(guī)定并不完善，在待遇標(biāo)準(zhǔn)上缺乏明確規(guī)定，地區(qū)和行業(yè)間差距明顯，缺乏統(tǒng)一的界定標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面體現(xiàn)在地區(qū)發(fā)展不平衡。地區(qū)間的不平衡主要體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和落后地區(qū)。此外，同一城市、不同企業(yè)也是相差甚遠(yuǎn)的?？傮w上表現(xiàn)出經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)生育保障政策和待遇落后于發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)村落后于城市，最終導(dǎo)致生育保障制度發(fā)展極度不平衡，也致使大部分婦女的合法權(quán)益得不到保障。

（二）立法剛性不足，大眾認(rèn)知程度低

我國生育保障相關(guān)立法的剛性不足。對于有意規(guī)避和違反生育保險規(guī)定的企業(yè)缺乏強(qiáng)制懲罰性措施，再加上生育保險制度中的生育保險在五大保險中，無論從資金規(guī)模上還是從受益對象上都屬于“小”險種，許多企業(yè)和地區(qū)對生育保險不予重視。

目前，生育保險在社會保險中的占比低，宣傳力度亦不足，老百姓對于生育保險的認(rèn)知程度低，實(shí)際參保率不高。一方面，多數(shù)處于生育階段的婦女對自身所享有的特殊權(quán)益受到法律保護(hù)這一權(quán)利知之甚少。再加之生育保障的保障對象范圍狹窄，所以生育保障普及度低，人們對生育保障的認(rèn)識普遍不到位。

（三）生育保障覆蓋面小，保險支付范圍狹窄

一方面生育保險的繳費(fèi)渠道狹窄，保障對象單一。由于生育保險實(shí)行單位代替?zhèn)€人繳費(fèi)的模式，部分企業(yè)不給職工繳納生育保險，職工想要自己繳費(fèi)也無法參保，另外，自主創(chuàng)業(yè)者和無業(yè)者也因?yàn)闆]有單位繳費(fèi)而無法參保。且按照現(xiàn)行的 2012 年國務(wù)院頒布的 《女職工勞動保護(hù)特別規(guī)定》，絕大部分男性都被排除在生育保險的保障對象范圍以外。

另一方面，生育保險基金支付范圍狹窄。我國生育保險的一般規(guī)定包括生育醫(yī)療費(fèi)與生育基金，根據(jù)《社會保險法》的有關(guān)規(guī)定，以及實(shí)務(wù)中各地區(qū)的具體情況來看，生產(chǎn)過程中產(chǎn)生并發(fā)癥及合并癥花銷的費(fèi)用不在報銷的范圍內(nèi)，且報銷部分也不及總體醫(yī)療費(fèi)用的一半。在全面放開二孩政策的背景下，孕婦數(shù)量增長，部分晚婚晚育的女性在生育二孩時會邁入高齡產(chǎn)婦的行列，需要更長的帶薪休假時間、更好更多的醫(yī)療服務(wù)照顧，與生育一孩相比生育二孩的支出自然也會隨之增加，適當(dāng)擴(kuò)大生育保險支付范圍是順應(yīng)新形勢的必然要求。

三、完善全面二孩政策下生育保障制度的建議

（一）加強(qiáng)生育保險立法，提高生育保障水平

生育保險是我國生育保障制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，完善生育保險配套法律法規(guī)，使生育保險制度與國家人口法律政策有關(guān)規(guī)定相銜接，對于完善生育保障制度具有重要意義。

2017年2月4 日國務(wù)院辦公廳發(fā)布了關(guān)于印發(fā)生育保險和職工基本醫(yī)療保險合并實(shí)施試點(diǎn)方案的通知。雙險合并，將有效擴(kuò)大受益面積，同時利用現(xiàn)行醫(yī)保成熟完備的信息系統(tǒng)提高辦事效率，節(jié)省保險成本。

另外，在擴(kuò)大保險覆蓋面的同時，擴(kuò)大保險支付范圍，減輕婦女的生育負(fù)擔(dān)。而生育保險基金從何而來，如何拓寬資金來源渠道則成了解決這一問題的關(guān)鍵所在。

我國應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)資金來源多元化，基金繳費(fèi)主體多元化，同時應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮政府職能，加大政府投入。目前我國的基金籌集渠道過窄，單位雇主負(fù)擔(dān)過重。我國可以借鑒一些西方國家按繳費(fèi)主體繳費(fèi)率的不同，由受保人，雇主和政府三方共同承擔(dān)生育保險基金，實(shí)現(xiàn)基金繳費(fèi)主體的多元化。同時應(yīng)當(dāng)積極發(fā)揮政府職能，加大政府投入，由國家承擔(dān)更多的責(zé)任。《社會保險法》第七十一條也表明立法者意識到政府應(yīng)當(dāng)在社會保障中發(fā)揮一定的職能。

（二）保障父親的帶薪育兒假，父母共擔(dān)生育責(zé)任

全面放開二孩政策，婦女負(fù)擔(dān)加重，男性職工需要更多的時間照顧妻子和孩子，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，保障父親的帶薪育兒假，是對男性育兒責(zé)任分擔(dān)和權(quán)利共享的確認(rèn)，有利于消除性別歧視，有效推進(jìn)性別平等。

目前，男性帶薪“育兒假”成為國際社會的普遍做法，通過立法規(guī)定男性帶薪“育兒假”的國家已達(dá)78 個。而我國現(xiàn)在仍然以女性產(chǎn)假為主，缺乏國家層面男女共享育兒假的規(guī)定。生育不是女性的專屬責(zé)任，男性同樣需要承擔(dān)生養(yǎng)子女的責(zé)任，養(yǎng)育需要父母共同承擔(dān)責(zé)任，保障男性育兒假，有利于增強(qiáng)父親的責(zé)任意識，推動男女性別平等，助力二孩新政策。

（三）完善托幼公共服務(wù)體系，充分發(fā)揮政府職能

隨著全面放開二孩政策的推行，高齡產(chǎn)婦激增，為了保障高齡產(chǎn)婦及新生兒的健康安全，政府應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其社會公共服務(wù)職能。

一方面，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管職能，督促有關(guān)法規(guī)政策的全面落實(shí)，同時強(qiáng)化社會輿論監(jiān)督，保障法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，對嚴(yán)重侵害女職工生育權(quán)益的給予曝光。

另一方面，政府應(yīng)加大財政支持力度，強(qiáng)化配套的公共服務(wù)資源與設(shè)施。全面放開二孩政策背景下，面對“生”還是“不生”的選擇，人們的焦點(diǎn)大多數(shù)集中在“生了誰來帶”和“生了怎么養(yǎng)”上，即更多的人把焦點(diǎn)放在了生育二胎的成本問題上。日漸衰老的祖父母、外祖父母已經(jīng)無力再隔代撫養(yǎng)新出生的孫輩，而新生兒父母們難以承受過于高昂的社會養(yǎng)育成本。對于這樣的難題，公共托幼服務(wù)的社會需求應(yīng)然而生。

托幼是一種公共服務(wù)，既具有保育、教育幼兒的功能，又有利于解除家庭后顧之憂、促進(jìn)女性就業(yè)。隨著“全面二孩”政策的放開，公共托幼服務(wù)的發(fā)展已經(jīng)成為一個社會性問題。大力發(fā)展公共托幼服務(wù)，保障孩子入托，是“全面二孩”政策順利實(shí)施不可或缺的因素。

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