張海明

【摘要】新中國(guó)成立以來(lái)的城市土地所有權(quán)制度安排走向是多種因素綜合作用的結(jié)果，國(guó)家在城市土地所有權(quán)制度安排上缺乏頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃，城市土地所有權(quán)的過(guò)渡存在著簡(jiǎn)單化、虛置化和碎片化的現(xiàn)象。采用文獻(xiàn)研究法和比較研究法，通過(guò)搜集、篩選、鑒別、分析、整理已有的相關(guān)研究成果，形成對(duì)土地產(chǎn)權(quán)制度演變的基本認(rèn)識(shí)和基本判斷。為進(jìn)一步完善城市國(guó)有土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)土地所有權(quán)與用益物權(quán)的有序分離，構(gòu)建城市土地產(chǎn)權(quán)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的保障機(jī)制提供政策建議。

【關(guān)鍵詞】城市 土地 產(chǎn)權(quán) 所有制

【中圖分類號(hào)】K27 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.11.010

新中國(guó)成立初期，國(guó)有土地和私有土地在城市并存。但這種局面很快被打破，城市土地所有制形式逐步向單一的國(guó)家土地所有制形式過(guò)渡?！鞍硕椃ā钡念C布標(biāo)志著城市土地國(guó)有化進(jìn)程的完成。1998年，國(guó)家明確國(guó)家土地所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使，解決了城市國(guó)家土地所有權(quán)行使主體缺位的問(wèn)題，但國(guó)家土地所有權(quán)權(quán)利體系不完整且不穩(wěn)定，需要進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

城市土地所有權(quán)的演變歷程

城市土地國(guó)家所有制的初立。新中國(guó)成立之初，城市中存在著國(guó)有土地和私有土地兩種完全不同的土地所有制類型，國(guó)有土地來(lái)源于接管和沒(méi)收的各類土地，私有土地則包括工人、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)、城市居民和個(gè)體勞動(dòng)者等各個(gè)不同社會(huì)階層私人所有的土地。需要特別指出的是，盡管?chē)?guó)家土地所有制和私人土地所有制同時(shí)并存，但在新中國(guó)成立之初的城市，私有土地占據(jù)主體地位。

新中國(guó)成立后，政府接管或沒(méi)收了帝國(guó)主義、官僚資本主義、國(guó)民黨政府以及戰(zhàn)犯、漢奸、反革命分子所占有的城市土地，并將這部分土地實(shí)行公有，這些土地就成為最初城市國(guó)有土地的主要來(lái)源。1949年4月25日發(fā)布的《中國(guó)人民解放軍布告》宣布沒(méi)收官僚資本：“凡屬國(guó)民黨反動(dòng)政府和大官僚分子所經(jīng)營(yíng)的工廠、商店、銀行、倉(cāng)庫(kù)、船舶、碼頭、鐵路、郵政、電報(bào)、電燈、電話、自來(lái)水和農(nóng)場(chǎng)、牧場(chǎng)等，均由人民政府接管”。[1]《共同綱領(lǐng)》明確：中華人民共和國(guó)必須取消帝國(guó)主義國(guó)家在中國(guó)的一切特權(quán)，沒(méi)收官僚資本歸人民的國(guó)家所有。1951年2月，政務(wù)院頒布《沒(méi)收戰(zhàn)犯漢奸官僚資本家及反革命分子財(cái)產(chǎn)的指示》[2]和《關(guān)于沒(méi)收反革命罪犯財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》[3]，明確凡公私合營(yíng)企業(yè)和私營(yíng)企業(yè)中有戰(zhàn)犯、漢奸、官僚資本家的股份和財(cái)產(chǎn)，應(yīng)予依法沒(méi)收，這其中就包括土地資產(chǎn)。中共中央《關(guān)于城市郊區(qū)土地改革中沒(méi)收地主房地產(chǎn)的補(bǔ)充規(guī)定》明確，城市中屬于地主的農(nóng)業(yè)土地也應(yīng)沒(méi)收分配。

國(guó)家承認(rèn)并保護(hù)城市私有土地產(chǎn)權(quán)?！豆餐V領(lǐng)》明確，國(guó)家保護(hù)工人、農(nóng)民、小資產(chǎn)階級(jí)和民族資產(chǎn)階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益及其私有財(cái)產(chǎn)，也就是說(shuō)，私有土地也是受到合法保護(hù)的?！侗逼绞熊姽軙?huì)關(guān)于北平市房屋問(wèn)題的布告》稱：“城市房屋之占有關(guān)系及由此所產(chǎn)生的租賃關(guān)系，有別于封建或半封建的土地制度，現(xiàn)在不但不應(yīng)該廢除，而且應(yīng)該予以合理之保護(hù)。此乃我人民政府既定之政策。布告并規(guī)定，一切公私房屋之所有人，應(yīng)即將其所有房屋向本市人民政府地政局作確實(shí)報(bào)告，請(qǐng)領(lǐng)登記，并照章繳納。政府依法保護(hù)各階層人民在本市的房屋所有權(quán)。”[4]《人民日?qǐng)?bào)》刊出的新華社信箱發(fā)表《關(guān)于城市房產(chǎn)、房租的性質(zhì)和政策》中規(guī)定：“承認(rèn)一般私人所有的房產(chǎn)的所有權(quán)，并保護(hù)這種產(chǎn)權(quán)所有人的正當(dāng)合法經(jīng)營(yíng)。”[5]事實(shí)上，各個(gè)城市均認(rèn)可市民所擁有的私有土地房產(chǎn)權(quán)，并相繼換發(fā)了“土地所有權(quán)證”。

土地所有制的轉(zhuǎn)化歷程。從1953年中共中央提出過(guò)渡時(shí)期路線和三大改造的任務(wù)，到“八二憲法”正式宣告城市土地歸國(guó)家所有，是土地所有制向單一的國(guó)家土地所有制過(guò)渡的時(shí)期。

實(shí)現(xiàn)城市土地國(guó)家所有是社會(huì)主義革命的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)土地的社會(huì)主義公有制是共產(chǎn)黨人的革命綱領(lǐng)和政治理想。1953年初，中共中央提出過(guò)渡時(shí)期的總路線，“總路線也可以說(shuō)就是解決所有制的問(wèn)題”。[6]由新民主主義社會(huì)過(guò)渡到社會(huì)主義社會(huì)，“要使生產(chǎn)資料的社會(huì)主義所有制成為我國(guó)國(guó)家和社會(huì)的唯一的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)”[7]。劉少奇在一屆人大憲法草案的報(bào)告中則更直截了當(dāng)?shù)乇砻鱗8]：要使“復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的社會(huì)過(guò)渡到單一的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的社會(huì)”“只要我們抓緊了這一點(diǎn)，在這一點(diǎn)上不動(dòng)搖，那末，我們就基本上沒(méi)有違背馬列主義，就不會(huì)犯大的錯(cuò)誤”。

城市土地國(guó)家所有得到國(guó)家根本大法的規(guī)定和確認(rèn)。《共同綱領(lǐng)》已經(jīng)暗含著非社會(huì)主義的經(jīng)濟(jì)因素向社會(huì)主義的前途發(fā)展的意圖和傾向：“應(yīng)鼓勵(lì)私人資本向國(guó)家資本主義方向發(fā)展，例如為國(guó)家企業(yè)加工，或與國(guó)家合營(yíng)，或用租借形式經(jīng)營(yíng)國(guó)家的企業(yè)，開(kāi)發(fā)國(guó)家的富源等?！?/p>

“五四憲法”明確國(guó)家所有制、合作社所有制、個(gè)體勞動(dòng)者所有制還有資本家所有制是國(guó)家的幾種主要的生產(chǎn)資料所有制形式。鞏固和發(fā)展公有性質(zhì)的全民所有制以及集體所有制的經(jīng)濟(jì)成分，采取逐步限制和改造私有制的經(jīng)濟(jì)成分，為新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)過(guò)渡奠定公有制的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。反映在土地產(chǎn)權(quán)方面，《憲法》一方面明確規(guī)定：“保護(hù)手工業(yè)者和其他非農(nóng)業(yè)的個(gè)體勞動(dòng)者的生產(chǎn)資料所有權(quán)”“保護(hù)資本家的生產(chǎn)資料所有權(quán)和其他資本所有權(quán)”[9]；另一方面又提出，以合作社和國(guó)家資本主義作為過(guò)渡形式，改造農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)，逐步將私有制轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂猩鐣?huì)主義性質(zhì)的集體所有制和全民所有制?！拔逅膽椃ā钡倪@種既“保護(hù)”又“改造”的政策，反映出限制私有產(chǎn)權(quán)、逐步改造直至最終實(shí)現(xiàn)土地公有的立法意圖。

“七五憲法”沒(méi)有關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)的直接闡述，但規(guī)定全民所有制和集體所有制是國(guó)家的兩種所有制形式，這也就從事實(shí)上否定了城市私有土地的存在。“文化大革命”中，以強(qiáng)制和暴力的形式將城市私有土地收歸國(guó)有，城市土地完成了事實(shí)上的國(guó)有化?！捌甙藨椃ā被纠^承了“七五憲法”的精神，規(guī)定：“社會(huì)主義全民所有制和社會(huì)主義勞動(dòng)群眾集體所有制是現(xiàn)階段國(guó)家的兩種主要的生產(chǎn)資料所有制形式?！钡恰捌甙藨椃ā睂ⅰ俺青l(xiāng)土地”改為“土地”，回避了城市土地的所有制性質(zhì)。“八二憲法”第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有?！边@是我國(guó)《憲法》第一次專設(shè)條文對(duì)土地所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定，并首次明確規(guī)定城市的土地屬于國(guó)家所有[10]。

手工業(yè)和工商業(yè)社會(huì)主義改造與土地國(guó)有化。新中國(guó)成立后，國(guó)家就開(kāi)始探索手工業(yè)者走向集體化的途徑。1953年11月，中央確定手工業(yè)的社會(huì)主義改造在組織形式上要由手工業(yè)生產(chǎn)小組到供銷生產(chǎn)社，再逐步轉(zhuǎn)向手工業(yè)生產(chǎn)合作社。但這一節(jié)奏在1955年底被打破，國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人提出，“手工業(yè)的社會(huì)主義改造速度問(wèn)題，在1956年上半年應(yīng)當(dāng)談一談，……”[11]。1956年春，全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)了一個(gè)聲勢(shì)浩大的手工業(yè)改造的高潮。1956年底，全國(guó)組織起來(lái)的手工業(yè)合作社（組）占全部手工業(yè)從業(yè)人員的92%，基本上實(shí)現(xiàn)了對(duì)手工業(yè)的社會(huì)主義的改造，建立起了新型的集體工業(yè)經(jīng)濟(jì)。1956年底，手工業(yè)的社會(huì)主義改造完成后，手工業(yè)合作社占有的土地，也“變成”了集體所有[12]。這種局面很快被打破，1958年，根據(jù)《中共中央關(guān)于繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)殘存的私營(yíng)工業(yè)、個(gè)體手工業(yè)和對(duì)小商小販進(jìn)行社會(huì)主義改造的指示》《中共中央關(guān)于發(fā)展地方工業(yè)問(wèn)題的意見(jiàn)》，全國(guó)掀起了一個(gè)向全民所有制過(guò)渡的高潮。轉(zhuǎn)換為全民所有制的手工業(yè)合作組織，其所占有的土地，盡管沒(méi)有進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)的變更登記和發(fā)證，但實(shí)質(zhì)上已經(jīng)變成了事實(shí)上的“國(guó)有”土地。

對(duì)資本主義工商業(yè)進(jìn)行社會(huì)主義改造，“用贖買(mǎi)的辦法，統(tǒng)一戰(zhàn)線的辦法，是最好的辦法。正像馬克思對(duì)英國(guó)工人階級(jí)說(shuō)的，在適當(dāng)?shù)那闆r下面，對(duì)資本家實(shí)行贖買(mǎi)的辦法，這是最有利的”[13]。1956年2月24日，《中央關(guān)于資本主義工商業(yè)改造問(wèn)題的決議》指出：“我們對(duì)于資產(chǎn)階級(jí)，第一是用贖買(mǎi)和國(guó)家資本主義的方法，有償?shù)囟皇菬o(wú)償?shù)?，逐步地而不是突然地改變資產(chǎn)階級(jí)的所有制?！辈捎煤推节H買(mǎi)方式把資本主義工商業(yè)改造成社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)是中共的一個(gè)創(chuàng)舉。按照私營(yíng)企業(yè)條例分配給資本家的利潤(rùn)是贖買(mǎi)的初級(jí)形式，“四馬分肥”（即按照國(guó)家所得稅、企業(yè)公積金、職工福利資金和資本家的股息紅利四個(gè)方面分配企業(yè)盈余，資本家所得被限制在企業(yè)盈余的四分之一左右）的辦法則是中級(jí)形式，而定息辦法則是贖買(mǎi)的高級(jí)形式。到1956年一季度末，全行業(yè)公私合營(yíng)的私營(yíng)工業(yè)企業(yè)已達(dá)99%，私營(yíng)商業(yè)也高達(dá)85%，基本上完成了社會(huì)主義改造的任務(wù)。應(yīng)該說(shuō)，資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造取得巨大成功?！俺鲞@么一點(diǎn)錢(qián)，就買(mǎi)了這樣一個(gè)階級(jí)。這個(gè)政策，中央是仔細(xì)考慮過(guò)的?！覀儼堰@個(gè)階級(jí)買(mǎi)過(guò)來(lái)，剝奪他們的政治資本，使他們無(wú)話可講?！盵14]1956年實(shí)現(xiàn)全行業(yè)公私合營(yíng)后，國(guó)家向原私營(yíng)企業(yè)主支付5%的定息。此時(shí)，土地的使用權(quán)已經(jīng)歸國(guó)家所有，資本家僅存在法律上的土地所有權(quán)，但這種所有權(quán)又與資本家的收益已經(jīng)沒(méi)有任何關(guān)系，此時(shí)的資本家已經(jīng)喪失了對(duì)土地的支配權(quán)。1967年國(guó)家停止對(duì)資本家付息，工商業(yè)民族資本家對(duì)土地的所有權(quán)就已完全取消，這部分資本家所占有的城市土地從此變成了“社會(huì)主義國(guó)家所有”的土地。[15]城市通過(guò)資本主義工商業(yè)、個(gè)體手工業(yè)者和私有房地產(chǎn)的社會(huì)主義改造，形成“國(guó)有”土地、城鎮(zhèn)集體所有土地和小私有土地等多種土地所有制并存的局面。

私人土地房產(chǎn)的改造與土地的國(guó)有化。在20世紀(jì)50年代中期之前，城市私人房地產(chǎn)占有相當(dāng)比例。根據(jù)1955年中央書(shū)記處第二辦公室對(duì)10個(gè)城市的調(diào)查[16]：1955年之前，在北京、上海、濟(jì)南等城市，私人房地產(chǎn)分別占這些城市全部房地產(chǎn)的53.85%、66.00%、78.00%?；谶@個(gè)調(diào)查，有關(guān)部門(mén)提出以國(guó)家經(jīng)租、公私合營(yíng)等形式對(duì)私有房產(chǎn)的社會(huì)主義改造，加強(qiáng)國(guó)家控制，進(jìn)而逐步改變其所有制，在一兩年內(nèi)完成對(duì)私有房產(chǎn)的社會(huì)主義改造。

中共中央批轉(zhuǎn)中央書(shū)記處第二辦公室《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見(jiàn)》指出：“對(duì)基本上應(yīng)當(dāng)按照黨對(duì)資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造的政策的原則進(jìn)行。對(duì)城市私人房屋通過(guò)采用國(guó)家經(jīng)租、公私合營(yíng)等方式，對(duì)城市房屋占有者用類似贖買(mǎi)的辦法，即在一定時(shí)期內(nèi)給以固定的租金，來(lái)逐步地改變他們的所有制。在當(dāng)前城市社會(huì)改造的高潮中，急取在一兩年內(nèi)完成這一任務(wù)，這是完全可以做到的?！盵17]但是城市私有房產(chǎn)改造的進(jìn)展很慢。有數(shù)據(jù)稱：“到1957年底，省轄市以上的城市基本完成和開(kāi)始進(jìn)行社會(huì)主義改造的，只有五分之一，若加上小城鎮(zhèn)，就更少了?！盵18]鑒于城市私有房屋的復(fù)雜性，很多地方實(shí)際上延宕至1958年以后才陸續(xù)執(zhí)行。到了1958年的年中，除了有部分地區(qū)已按期完成或正在積極行動(dòng)外，相當(dāng)部分城市并沒(méi)有實(shí)質(zhì)上的行動(dòng)。在這種形勢(shì)下，有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人要求各地房管部門(mén)“抓緊時(shí)間加速進(jìn)行私有出租房屋的社會(huì)主義改造，爭(zhēng)取在1958年底前完成私房改造任務(wù)”[19]。但是私房改造一直難以推進(jìn)。到1960年底，全國(guó)有14%的城市和三分之二的縣，依然沒(méi)有進(jìn)行或完成改造工作[20]。有關(guān)數(shù)據(jù)稱，1982年的時(shí)候，城市中還存在約4%的集體所有土地和私有宅基地[21]。國(guó)家主管部門(mén)認(rèn)為：“國(guó)家經(jīng)租房是‘對(duì)城市房屋占有者用類似贖買(mǎi)的辦法，即在一定時(shí)期給以固定的租金，來(lái)逐步地改變他們的所有制?！接谐鲎夥课菁冉?jīng)社會(huì)主義改造，其產(chǎn)權(quán)即不屬于個(gè)人所有?！薄拔幕蟾锩北l(fā)后，城市私有土地被當(dāng)作城市資本主義的最后一條尾巴，被強(qiáng)行收歸國(guó)有，這部分城市土地就此實(shí)現(xiàn)事實(shí)上的國(guó)有化。

城市土地國(guó)家所有制的確立。1982年12月4日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)并于當(dāng)日由全國(guó)人民代表大會(huì)公告公布施行的《中華人民共和國(guó)憲法》（簡(jiǎn)稱“八二憲法”）規(guī)定：“城市的土地屬于國(guó)家所有?！眹?guó)家以根本大法的形式第一次明確規(guī)定了城市土地的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)。至此，國(guó)家在法律層面上真正實(shí)現(xiàn)了城市土地的國(guó)有化。“八二憲法”實(shí)施后，城市土地國(guó)有化的政策先后在各地實(shí)施。上海市政府批轉(zhuǎn)市建委《關(guān)于加強(qiáng)城市土地管理工作的請(qǐng)示》就明確規(guī)定：“自憲法公布之日起，本市城市土地已全部歸國(guó)家所有；私有土地產(chǎn)權(quán)證件一律作廢；原私地租賃關(guān)系自然終止?！?/p>

雖然《憲法》規(guī)定了城市的土地屬于國(guó)家所有，但直到1998年，《憲法》《民法通則》以及《土地管理法》都沒(méi)有國(guó)有土地所有權(quán)代表主體和行使方式的內(nèi)容。直到1998年修改的《土地管理法》才明確規(guī)定[22]，“國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”，從而根本解決了長(zhǎng)期以來(lái)國(guó)家土地所有權(quán)主體代表在法律上缺位的問(wèn)題。由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使國(guó)有土地所有權(quán)，國(guó)務(wù)院即享有對(duì)國(guó)有土地的占有、使用、收益和處分等各項(xiàng)權(quán)利。規(guī)定國(guó)務(wù)院是國(guó)有土地所有權(quán)的代表，也就賦予了中央政府行使國(guó)有土地資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理的職能，同時(shí)也表明國(guó)務(wù)院有權(quán)決定國(guó)有土地收益的分配辦法。也就是說(shuō)，地方各級(jí)人民政府不是國(guó)有土地所有權(quán)的代表，只能根據(jù)國(guó)務(wù)院的授權(quán)依法處置國(guó)有土地，但無(wú)權(quán)擅自處置國(guó)有土地。

城市土地所有權(quán)的演變特征

新中國(guó)成立以來(lái)的城市土地所有權(quán)制度安排走向是多種因素綜合作用的結(jié)果。革命導(dǎo)師和經(jīng)典作家關(guān)于土地國(guó)有的理論指引，蘇聯(lián)模式作為社會(huì)主義國(guó)家建設(shè)樣板的“成功”所造成的現(xiàn)實(shí)影響都是不容忽視的重要影響因素。城市私有土地所有制向國(guó)有土地所有權(quán)轉(zhuǎn)變也絕非一蹴而就、在一朝一夕之間完成的，這種轉(zhuǎn)化歷程極其復(fù)雜和曲折。其間，土地所有者與國(guó)家之間充滿著抵制、斗爭(zhēng)、沖突和博弈，自行收回經(jīng)租房即是這種抵抗的真實(shí)反映。

從城市土地所有制演變歷程看，手工業(yè)和資本主義工商業(yè)完成改造以前，城市產(chǎn)權(quán)形態(tài)為私權(quán)為主體的公私所有權(quán)并存時(shí)期。需要指出的是，手工業(yè)者原占有土地的國(guó)有化與工商業(yè)公私合營(yíng)的推進(jìn)時(shí)間并不一致；城市社會(huì)主義改造完成后至1966年文化大革命開(kāi)始，為私有土地所有權(quán)向公有土地所有權(quán)過(guò)渡時(shí)期；1966年文化大革命以后至“八二憲法”頒布以前為事實(shí)國(guó)家土地所有權(quán)時(shí)期；“八二憲法”實(shí)施以后為法定國(guó)家土地所有權(quán)時(shí)期。

從城市土地產(chǎn)權(quán)權(quán)能看，城市社會(huì)主義改造完成前為完全權(quán)能時(shí)期，土地公私土地所有者均享有占有、使用、出租、收益等各種權(quán)利；社會(huì)主義改造后至文化大革命開(kāi)始為有限權(quán)能時(shí)期，原土地所有者只是保留名義上的土地所有權(quán)，只享有股息和分紅等部分收益；文化大革命以后至“八二憲法”頒布以前為國(guó)有有限權(quán)能時(shí)期，這一階段土地作為生產(chǎn)資料由國(guó)家無(wú)償劃撥，不能出租、轉(zhuǎn)讓；“八二憲法”實(shí)施以后為公民有限權(quán)能時(shí)期，土地為國(guó)家所有，不允許交易和轉(zhuǎn)讓，原土地所有者自然享有使用權(quán)，公民通過(guò)購(gòu)買(mǎi)房產(chǎn)同時(shí)擁有建設(shè)用地使用權(quán)等部分的用益物權(quán)。

縱觀城市土地所有權(quán)演變的歷史過(guò)程，可以看出，國(guó)家在城市土地所有權(quán)制度安排上并沒(méi)有一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的、戰(zhàn)略性的總體規(guī)劃，城市土地所有權(quán)的過(guò)渡明顯存在著簡(jiǎn)單化、虛置化和碎片化的現(xiàn)象。簡(jiǎn)單化，主要是指城市由土地私有向土地國(guó)有過(guò)渡的進(jìn)程中存在著重國(guó)有產(chǎn)權(quán)的建設(shè)，輕私有產(chǎn)權(quán)所有者權(quán)益的適當(dāng)保護(hù)，城市土地國(guó)家所有的制度改造并不徹底，至今仍存在經(jīng)租房土地產(chǎn)權(quán)歸屬等歷史遺留問(wèn)題。虛置化，是指國(guó)有土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式?jīng)]有真正設(shè)計(jì)到位、執(zhí)行到位。國(guó)家土地所有權(quán)的行使制度安排不到位，權(quán)利義務(wù)邊界不清晰，國(guó)有土地所有者的權(quán)益無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)，全民享受?chē)?guó)有土地所有權(quán)收益缺乏相應(yīng)的制度安排。碎片化是指，國(guó)家層面的城市土地產(chǎn)權(quán)制度缺乏全面規(guī)劃和總體布局，一直處于應(yīng)對(duì)、修補(bǔ)的狀態(tài)，城市土地所有權(quán)的實(shí)踐往往是先于土地產(chǎn)權(quán)制度的規(guī)制，在良性違法甚至是良性違憲的情況下，以實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)提升反過(guò)來(lái)推動(dòng)國(guó)家層面的產(chǎn)權(quán)制度立法。

完善城市土地所有權(quán)的對(duì)策思路

完善城市國(guó)有土地所有權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。作出國(guó)務(wù)院有效行使國(guó)家土地所有權(quán)的制度性安排，明確中央和地方各級(jí)政府的職能界限，明確國(guó)有土地所有權(quán)的行使主體、運(yùn)作方式和權(quán)力義務(wù)的邊界，打破目前國(guó)家所有權(quán)虛置、地方實(shí)際行使土地所有權(quán)的尷尬局面，把國(guó)家土地所有權(quán)行使到位，真正實(shí)現(xiàn)土地權(quán)益和土地收益全民共有、共享。

實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)與用益物權(quán)的有序分離。在明晰城市國(guó)家土地所有權(quán)的前提下，豐富土地用益物權(quán)的內(nèi)涵。堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向，發(fā)揮市場(chǎng)在土地資源配置中的主導(dǎo)性地位和決定性作用。打破政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷格局，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力在土地用益物權(quán)層面的有序退出，扭轉(zhuǎn)政府在微觀層面干預(yù)用益物權(quán)實(shí)際運(yùn)作過(guò)多、不作為、亂作為的現(xiàn)象。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)體系。堅(jiān)持同地同權(quán)同價(jià)，賦予宅基地、集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等的權(quán)利，打破權(quán)能不完善、權(quán)益受限的現(xiàn)狀。

構(gòu)建城市土地產(chǎn)權(quán)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的保障機(jī)制。城市國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)制度安排與產(chǎn)權(quán)管理保障機(jī)制如鳥(niǎo)之兩翼，缺一不可。市場(chǎng)的主體地位與公權(quán)力的有序監(jiān)管需要共同作用才能確保國(guó)家土地所有權(quán)益的真正實(shí)現(xiàn)。政府在從土地市場(chǎng)交易等本應(yīng)退出的領(lǐng)域有序退出的同時(shí)，也要及時(shí)進(jìn)入在用地監(jiān)管等本應(yīng)著力的領(lǐng)域。其主要措施和監(jiān)管手段具體體現(xiàn)在：強(qiáng)化土地資源共享理念，打破圈地傳統(tǒng)和院墻文化，促進(jìn)形成土地資源共享格局；發(fā)揮土地用途管制的作用，打造以用地規(guī)劃為引導(dǎo)的管制體系；發(fā)揮土地市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，構(gòu)建以出讓為主體的市場(chǎng)體系；發(fā)揮用地標(biāo)準(zhǔn)的控制作用，努力形成以用地標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)的控制體系；發(fā)揮財(cái)稅調(diào)節(jié)作用，建立以財(cái)稅為杠桿的節(jié)地體系；健全土地資產(chǎn)評(píng)估體系，強(qiáng)化以金融為約束的防控體系。

注釋

[1]《中國(guó)人民解放軍布告》（1949年4月25日），http：//www.cctv.com/special/756/1/49937.html。

[2]周恩來(lái)：《中央政務(wù)院關(guān)于沒(méi)收戰(zhàn)犯、漢奸、官僚資本家及反革命分子財(cái)產(chǎn)的指示》，《福建政報(bào)》，1951年第2期。

[3]《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于沒(méi)收反革命罪犯財(cái)產(chǎn)的規(guī)定》，《山東政報(bào)》，1951年第6期。

[4]“經(jīng)租房”，https：//baike.so.com/doc/3703335-3891739.html。

[5]《關(guān)于城市房產(chǎn)、房租的性質(zhì)和政策》，1949年8月11日，ttp：//www.360doc.com/content/10/1228/22/3063062_82158769.shtml。

[6]《毛澤東文集》第6卷，北京：人民出版社，1999年，第301頁(yè)。

[7]《一化三改造 過(guò)渡時(shí)期總路線的學(xué)習(xí)和宣傳提綱》，http：//www.360doc.com/content/10/0105/15/344683_12736918.shtml。

[8]《劉少奇選集》下卷，北京：人民出版社，1985年，第177頁(yè)。

[9]《建國(guó)以來(lái)重要文獻(xiàn)選編》第5冊(cè)，北京：中央文獻(xiàn)出版社，1993年，第523～524頁(yè)。

[10]《王漢斌訪談錄之八：關(guān)于1982年憲法的起草過(guò)程》，http：//www.chinalaw.gov.cn/article/xwzx/fzxw/201104/20110400337854.shtml。

[11]《毛澤東選集》第5卷，第223頁(yè)。

[12]鄒玉川：《當(dāng)代中國(guó)土地管理》上冊(cè)，北京：當(dāng)代中國(guó)出版社，1998年。

[13]劉少奇：《關(guān)于資本主義工商業(yè)的社會(huì)主義改造問(wèn)題》，《劉少奇選集》下卷，北京：人民出版社，1981年。

[14]《毛澤東選集》第5卷，第337頁(yè)。

[15]李國(guó)華：《論建國(guó)后我國(guó)城市私有出租房屋的社會(huì)主義改造》，《黨史文苑》，2004年第12期。

[16]中央書(shū)記處第二辦公室：《關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見(jiàn)》（1955年12月16日），《房產(chǎn)通訊雜志社》；《國(guó)家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948～1981），《房產(chǎn)通訊雜志社》，1982年。

[17]《中共中央批轉(zhuǎn)中央書(shū)記處第二辦公室〈關(guān)于目前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見(jiàn)的指示〉》，1956年1月18日，見(jiàn)中央檔案館、中共中央文獻(xiàn)研究室編：《中共中央文件選集》（第22冊(cè)），北京：人民出版社，2013年，第99頁(yè)。

[18]鄒玉川：《當(dāng)代中國(guó)土地管理（上）》，北京：當(dāng)代中國(guó)出版社，1998年。

[19]《中央主管機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就城市私有出租房屋的社會(huì)主義改造工作發(fā)表談話》，《人民日?qǐng)?bào)》，1958年8月6日。

[20]中央工商行政管理局、商業(yè)部：《關(guān)于加速城市私人出租房屋社會(huì)主義改造工作的聯(lián)合通知（1961年5月13日）》，見(jiàn)《國(guó)家房地產(chǎn)政策文件選編》（1948～1981），北京：建設(shè)部《房地產(chǎn)工作通訊》編輯部，1982年。

[21]鄒玉川：《當(dāng)代中國(guó)土地管理（上）》，北京：當(dāng)代中國(guó)出版社，1998年。

[22]《中華人民共和國(guó)土地管理法》中華人民共和國(guó)主席令（九屆第8號(hào)），1998年8月29日。

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責(zé) 編/楊昀赟