杜鐘浩

“新官不理舊賬”作為我國經(jīng)濟(jì)體制和政府職能轉(zhuǎn)型過程中十分突出的問題，既有歷史傳統(tǒng)的因素，也有當(dāng)今社會條件下的新特征。本文旨在對該現(xiàn)象的歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行分析，并嘗試給出解決路徑。

2018年3月5日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)在政府工作報告中指出，政府必須信守承諾，絕不能“新官不理舊賬”?；仡櫸覈臍v史，“新官不理舊賬”是個新現(xiàn)象，尤其集中出現(xiàn)在市場經(jīng)濟(jì)體制建立之后。但是，這種現(xiàn)象在我國歷史上仍有其歷史傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)結(jié)合了現(xiàn)代社會下的新情況造成了如今“新官不理舊賬”的新特點(diǎn)。

一、“人亡政息”——“新官不理舊賬”的歷史

《禮記-中庸》記載魯哀公向孔子問政，答：“為政在人”，“其人存，則其政舉，其人亡，則其政息?！痹谖覈L的歷史長河中，由于缺乏法治化制度化的國家治理體系，政策的推行往往依賴施政者個人是否在位執(zhí)掌權(quán)柄，如王安石改革，張居正改革，雍正改革，都是依賴于施政者個人的權(quán)勢，此處以雍正改革為例，雍正十三年（1722 - 1735年），他進(jìn)行了各種社會改革。他實(shí)行“攤丁入畝”制度，改變千百年來繳納的人頭稅，使窮人不再有人口稅的義務(wù)：他制定了“耗羨歸公”的政策，一定程度上限制了官僚私人支出，以減輕納稅人的負(fù)擔(dān)。他倡導(dǎo)“改土歸流”原則，克服元明清以來西南地區(qū)行政長官缺乏政府法令所引發(fā)的弊端。他實(shí)行了開豁賤民的政策，讓幾百年來受壓迫的賤民不再受到不正當(dāng)?shù)钠缫暫痛驌簦核€完善了密折制度，清查了赤字，建立了軍機(jī)處，并制定了主佃關(guān)系的新命令。總之，他清理了積弊，整頓里吏治，改革了稅賦，并在一定程度上改革了生產(chǎn)關(guān)系，有利于社會生產(chǎn)力的發(fā)展，可以說是有勇氣改革，并取得相應(yīng)的成就的執(zhí)政者。但是，雍正帝死后，其子乾隆皇帝改變了政策，開始“寬仁執(zhí)政”，僅僅保留了少數(shù)改革措施，廢除了絕大多數(shù)改革，雍正帝也由于改革得罪了大量士紳在歷史上留下罵名，甚至留下了諸多荒謬的傳說。雍正帝作為專制主義統(tǒng)治末期的皇帝，其個人權(quán)力已經(jīng)達(dá)到了巔峰，甚至可以以皇權(quán)對抗整個官僚體系。但即便是這樣的強(qiáng)勢人物，在死后其政策也無法被繼續(xù)貫徹下去。因此特別具有參考意義。

作為政府，基于現(xiàn)實(shí)情況的變化而改變政策本是理所應(yīng)當(dāng)?shù)?，但是為什么良政常常因?yàn)閳?zhí)政者的更替而中斷，由于治理不善，導(dǎo)致在國家治理領(lǐng)域出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”，這也是黃炎培先生在“歷史周期論”中所說的“其興也勃焉，其亡也忽焉”的治亂循環(huán)。

重新檢視雍正時期政府和社會的特征，可以總結(jié)出下列情形：

1.從執(zhí)政者能力上分析，執(zhí)政者擁有幾乎不受限制的權(quán)力，因此只要執(zhí)政者更替，新的執(zhí)政者無論是選擇延續(xù)以往的政策還是改變以往的政策都幾乎不受限制，因此具有輕易變更政策的力量，而新的執(zhí)政者又不具備維持既有政策的動力，舊政策執(zhí)行得好會被歸于前任，因此新的執(zhí)政者若想留下政績，便會天然地傾向于改變既有的政策。

2.從政策內(nèi)容分析，新政策是對現(xiàn)行制度的突破，但現(xiàn)行制度的變化意味著利益集團(tuán)的觸動。一旦執(zhí)政黨發(fā)生變化，就會失去變革政策的驅(qū)動力，失去承擔(dān)風(fēng)險的能力，堅持創(chuàng)新措施。許多觸動既得利益集團(tuán)還惠及廣大民眾的良政的“人亡政息”就屬于這類情況。

從實(shí)際效果分析，任何新政策都不可能完美，可以解決所有問題。一些新的政策已經(jīng)解決了一些原來的問題，但同時又帶來了一些新問題。當(dāng)這些新問題比原來的更嚴(yán)重，不能及時得到解決時，新政就會失去輿論的支持，失去一線負(fù)責(zé)實(shí)施的政府官員的支持。當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)者到位時，由于領(lǐng)導(dǎo)者維護(hù)新政，一旦領(lǐng)導(dǎo)人改變，取消“新政”只是時間問題。

二、“政府違約”——“新官不理舊賬”的現(xiàn)狀分析

“新官不理舊賬”，通常稱之為“政府失信”，主要表現(xiàn)為前任政府主官與民事主體簽訂的合同在更換了政府主官之后就無法得到政府一方的履行。這種類型的合同可以是債務(wù)合同或其他類型的合同。在目前的制度下，地方政府政策往往缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。往往只考慮目前政府的政策行動，導(dǎo)致一旦政府領(lǐng)導(dǎo)層變更，就出現(xiàn)了很多失信現(xiàn)象。這其中有經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌，傳統(tǒng)文化遺留，公共權(quán)力擴(kuò)張和監(jiān)督機(jī)制不完善等問題。具體來說，主要包括以下幾個方面：

1.市場經(jīng)濟(jì)人的自利性。市場經(jīng)濟(jì)中的人有自身利益，他們追求的利益具有物質(zhì)精神多層次問題和多層次利益的優(yōu)先性：同時，市場經(jīng)濟(jì)通過成本效益博弈追求利益最大化，這種利益結(jié)合的最大化隨其發(fā)展而變化，受到經(jīng)濟(jì)人有限理性的制約。政府官員也身處市場經(jīng)濟(jì)中，也會自利。實(shí)際上，沒有個人利益就不能生存。毫無疑問，政府官員是處于實(shí)際經(jīng)濟(jì)關(guān)系控制之下，與社會上其他人沒有本質(zhì)區(qū)別的人。于是由他們組成的政府也不免帶上了自利的色彩。

2.行為主體強(qiáng)勢。在過去傳統(tǒng)的影響下，不少官員仍然認(rèn)為政府權(quán)力可以不受限制，有人甚至認(rèn)為，政府為了公共利益行使權(quán)力，可能享有特權(quán)；另外，中國政府在做決策時沒有責(zé)任約束，一個國家社會結(jié)構(gòu)中各方的不平衡力量可能會導(dǎo)致對權(quán)力難以有效制約，并使地方政府始終處于相對較小區(qū)域的公共政治管理的主導(dǎo)地位，享受包括政治，經(jīng)濟(jì)，文化和信息在內(nèi)的優(yōu)先事項(xiàng)的各個方面，也有權(quán)制定和執(zhí)行當(dāng)?shù)胤珊凸舱摺?/p>

3.監(jiān)督機(jī)制不足。由于地方政府權(quán)力分配不合理，現(xiàn)行的監(jiān)督制約機(jī)制不健全，使權(quán)力的法定功能未能得到充分發(fā)揮，主要表現(xiàn)為：對國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督還存在諸多缺陷，如缺乏具體規(guī)定和可操作性差等，導(dǎo)致監(jiān)督和流程薄弱。司法監(jiān)督仍然存在諸多問題，影響監(jiān)督管理職能的功能；行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督存在監(jiān)督機(jī)構(gòu)重疊，分工不明確，責(zé)任不明確，監(jiān)督效果不理想等問題：此外，社會監(jiān)督，群眾監(jiān)督，社會組織監(jiān)督，新聞媒體監(jiān)督等形式也缺乏相應(yīng)的制度保障。正是因?yàn)檎牟徽\實(shí)行為沒有受到懲罰或懲罰太弱，加劇了權(quán)力的擴(kuò)散，使得政府的公信力受到公民的質(zhì)疑。

4.公共信息不對稱。公共信息不對稱起源于制度安排的不合理，政府利用自身的權(quán)力優(yōu)勢和技術(shù)優(yōu)勢獲得了信息的優(yōu)勢。但是，公眾擁有的知識和信息本身是非常有限的。沒有強(qiáng)烈的動力采取集體行動，所以公眾總是處于信息劣勢的位置。這種長期存在的公共信息不對稱將不可避免地導(dǎo)致信用危機(jī)的出現(xiàn)，這將增加社會交易成本并破壞合同交易鏈。

5.信用文化缺失。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，信用文化在社會傳播中逐漸積累和形成。我國市場尚未發(fā)育成熟，信用經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，導(dǎo)致全社會對信用和合同責(zé)任意識淡薄。社會主體普遍缺乏市場經(jīng)濟(jì)所要求的誠信和信用道德觀念，政府自然沒有真正建立起來信用評價標(biāo)準(zhǔn)和約束機(jī)制。

三、“民主與法治”——用“舊藥方”治“新病”

無論是延安的“窯洞對”，還是改革開放至今，我們早就已經(jīng)認(rèn)識到民主法治的重要性。而今天面臨“新官不理舊賬”這個“新病”，仍需要用這副“舊藥方”。

在上文對現(xiàn)狀分析的幾項(xiàng)原因中，市場經(jīng)濟(jì)中人的自利性是市場經(jīng)濟(jì)的固有特性，本身并不具有好壞的屬性，僅僅是客觀存在的屬性，通過合理的制度設(shè)計就可以使其變?yōu)榧ぐl(fā)主體活力的重要因素；政府作為行為主體的過于強(qiáng)勢、現(xiàn)有的監(jiān)督和制約機(jī)制不足和公共信息不對稱，都需要用民主來監(jiān)督，用法治來制約；信用文化的缺失，更需要通過制度作為載體來培養(yǎng)。因此， “新官不理舊賬”的所有原因都必須依靠這些解決方案。

而實(shí)踐中，政府也的確正在從這些方面進(jìn)行努力，盡管如此，但對于被違約的一方來說，能夠采取的救濟(jì)手段實(shí)際上相當(dāng)有限：

一是根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十八條的規(guī)定，提出復(fù)議請求；

二是根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條的規(guī)定，向法院提起公訴案件。人民法院審查認(rèn)定行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的，責(zé)令限期改正。第七十八條明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)未依法履行職責(zé)，未按照協(xié)議履行或者違法變更或者撤銷有關(guān)行政協(xié)議的，人民法院可以決定行政機(jī)關(guān)承擔(dān)繼續(xù)履行，采取補(bǔ)救措施或者賠償損失的責(zé)任；

第三，針對地方政府主動違約或不兌現(xiàn)承諾的行為提起賠償之訴，要求地方政府賠償。這也是基于《中華人民共和國行政訴訟法》第七十八條的規(guī)定。

但實(shí)際上，由于復(fù)議屬于政府內(nèi)部的糾錯手段，通常情況下極少有相對人能夠贏得復(fù)議的情況；而如果走訴訟途徑，由于政府的特殊地位，往往即使法院作出政府履行或者賠償?shù)呐袥Q，也總是難以執(zhí)行。甚至有些政府依靠國家財政優(yōu)勢，惡意違約后支付違約金，但依舊通過新的合同獲利，這種依靠公共權(quán)力和公共資源與人民競爭的行為也嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象和公信力。顯然，長期以往對于政府和社會都是雙輸?shù)木置妗?/p>

總之，想要解決“新官不理舊賬”的問題，依靠相對人的努力是不現(xiàn)實(shí)的，僅僅依靠政府的自覺也是難以奏效的。必須從構(gòu)建新的制度體系人手，依靠法律解決這個問題，例如：

1.利用信息公開機(jī)制來監(jiān)督政府信用；

2.利用失信測評機(jī)制來衡量失信危害；

3.利用責(zé)任追究機(jī)制來懲戒失信行為；

4.利用危害補(bǔ)救機(jī)制來挽回政府聲譽(yù)。

5.利用守信激勵機(jī)制來塑造政府形象；

6.利用申訴復(fù)核機(jī)制來確保懲戒公正。

這些機(jī)制的建立和推動必須通過建立和完善法律制度來保證。通過法律來構(gòu)建和完善各項(xiàng)制度，真正制約過分膨脹的公權(quán)力，充分發(fā)揮各方的監(jiān)督作用，把政府拉回到誠實(shí)守信的軌道上，才可以解決“新官不理舊賬”的問題。