周艷敏

摘 要：影響環(huán)境管理大部制改革的因素主要有內(nèi)部環(huán)境、外部條件和時空因素。眼下，環(huán)境管理大部制改革的問題是由于內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理、外部條件不健全、時空因素缺乏規(guī)范的統(tǒng)籌。在環(huán)境管理大部制改革當(dāng)中，必須將內(nèi)外環(huán)境與時空因素進行良好的結(jié)合，放眼全局，齊頭并進，不僅要完善環(huán)境管理制度，還要構(gòu)建多元化管理體系。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管理；大部制改革

一、環(huán)境管理大部制改革的難點

環(huán)境管理大部制改革是我國目前環(huán)境治理、體制改革的的重中之重，這些年來，我國的環(huán)境管理大部制改革正在逐步前進，但改革的成效卻不明顯，環(huán)境管理水平和質(zhì)量還在原地踏步，現(xiàn)在所執(zhí)行的環(huán)境管理制度對于復(fù)雜的環(huán)境問題依然沒有很好的解決辦法，甚至在某種程度上陷入了“不如不改”的怪圈。正是由于在內(nèi)部環(huán)境、外部條件和時空因素方面存在著一些問題，影響著大部制改革的步伐。

（一）內(nèi)部環(huán)境關(guān)系沒有理順

好的內(nèi)部環(huán)境是大部制改革順利推行的主要因素，也是急需解決的問題。公共組織越龐大，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)就越復(fù)雜，大部制的改革勢必會造成內(nèi)部組織的擴大，目前大部制改革在內(nèi)部環(huán)境的多向縱深上都存在難點：首先在縱向方面職能不清楚，環(huán)境問題除了整體性還包括地域性、流動性，為了迎合這樣的特點，我國在環(huán)境管理制度上呈現(xiàn)了中央與地方政府分級管理。在中央管理方面，建立起相關(guān)的管理部門，負責(zé)對整體環(huán)境管理的統(tǒng)一支配，掌管全局，以確保管理的完整性；在地方管理方面，按照地方級別分別建立各自的管理部門，負責(zé)對本轄區(qū)的環(huán)境管理工作，同時受上級政府的領(lǐng)導(dǎo)。地方的環(huán)境管理工作實施雙領(lǐng)導(dǎo)制度，既受命于上級政府，也與同級政府進行合作。地方政府的環(huán)境管理的人事與財政是受命于同級政府，其管理實施更多的會受到相關(guān)工作的左右，而上級政府作為監(jiān)管部門，缺少必要的制約方法。實際上，在我國推行綠色發(fā)展政策的時候，部分地方政府依然注重GDP，對環(huán)境管理工作進行阻礙，甚至其本身就是造成環(huán)境污染的罪魁禍?zhǔn)住榱吮苊膺@種情況的發(fā)生，上級政府不得不進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，花費更多的時間與精力進行監(jiān)督、查辦、處理等工作。這種工作模式造成了環(huán)保部門的工作要點偏移，致使其職能不明確。

橫向上缺少必要的協(xié)調(diào)能力。自我國推行結(jié)構(gòu)化的管理制度以來，包括林業(yè)在內(nèi)的多個部門被納入到環(huán)保部門中來，形成了多個部門共同管理的局面。我國目前的管理被分為三個方向，由環(huán)保、漁業(yè)、交通所組成的污染治理，由農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、水利工程組成的保護資源，由財政、環(huán)保等組成的綜合管理。這些具體的管理模式，雖然對于特定的區(qū)域管理有積極的促進作用，但是確弱化了本應(yīng)由環(huán)境管理部門所承擔(dān)的職責(zé)，并且與完整的生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)相悖，容易造成監(jiān)管的盲區(qū)，造成監(jiān)管措施難以執(zhí)行。傳統(tǒng)的大部制改革，雖然增加了環(huán)境管理部門的決定權(quán)，卻沒有在源頭上改變九龍治水的管理方式。部門與部門之間等級平等，導(dǎo)致決定權(quán)、主導(dǎo)力互相不認可。環(huán)保部門所組織的會議也變成了部門之間的“茶話會”，誤解了綜合治理的理念。

（二）外部條件改革時機不成熟

外部條件包括我國民眾的環(huán)保意識，經(jīng)濟水平的不斷提高和制度的法治完善。以法治環(huán)境來說，大部制改革的條件還不成熟。我國對于環(huán)境管理法頒布的時間較早，我國自1974年就頒布了相關(guān)法律，確立了環(huán)保部門的主要職責(zé)，這對于其他部門來說是很罕見的，截止到目前為止，我國在環(huán)境管理方面的法律多達35部，國家頒布的保準(zhǔn)更是有近800余項，覆蓋了環(huán)境保護的各個領(lǐng)域。但對于推進大部制改革來說，現(xiàn)有的法律體系還存在一些問題：首先是缺乏必要的法律根據(jù)。每次改革都會形成精簡與膨脹相互循環(huán)的問題，在于我國每次改革都是政府牽頭，帶有強制的意味；在改革中所遇到的問題都歸咎于在管理方面出現(xiàn)了紕漏，而不從法律層面上尋找原因。之前的改革當(dāng)中都沒有避免這種問題的發(fā)生。這就導(dǎo)致在大部制改革中缺少穩(wěn)固性，甚至一直處在波動中。比如，某些部門擔(dān)心在大部制改革中會削減權(quán)利，不愿平級部門來監(jiān)管本職工作，進而阻礙大部制改革的推進。

其次是由于立法的分散。為了對特定區(qū)域進行管理，我國相繼出臺了大量的法律法規(guī)，各部門也根據(jù)需求制定了各自的規(guī)章制度，行業(yè)準(zhǔn)則等，這種針對性過強的方式，雖然對于提升管理有一定的幫助，但也形成了立法間的相互獨立、缺乏溝通，甚至導(dǎo)致了相互制約的現(xiàn)象。雖然我國明確了環(huán)境保護具有區(qū)域性、特殊性等，但是相關(guān)的獨立法律并滅有進行修改，還維持原樣，在實際操作中很難起到效果。所以，環(huán)境管理部門推行的大部制改革既不能平衡部門之間的法律法規(guī)，也不能對部門之間的利益進行合理溝通，推行大部制改革還有很長的路要走。

（三）時空因素沒有統(tǒng)一規(guī)劃

環(huán)境管理部門是我國重要的行政管理部門之一，推行改革當(dāng)中，必須與經(jīng)濟、生態(tài)等相結(jié)合。但是由于缺少統(tǒng)一的規(guī)劃，環(huán)境管理大部制改革在時空因素方面還存在一些不足：

“政府參與度不高。雖然我國法律明文規(guī)定，地方政府要對轄區(qū)的環(huán)境管理負責(zé)，但是地方政府責(zé)任劃分不清，認為環(huán)境管工作歸環(huán)保部門負責(zé)，導(dǎo)致對環(huán)境管理工作參與度不高。又由于我國大部制改革是由國家主導(dǎo)推行，致使地方政府的職能縮減，進而影響了地方政府的工作熱情。與此同時，一些地方政府依舊持有傳統(tǒng)理念，認為環(huán)境保護會制約經(jīng)濟的發(fā)展，在推行大部制改革中懶政、不作為。缺少地方政府的支持，大部制改革只能是望梅止渴。由于環(huán)境問題的日益加重，致使民間很多環(huán)保組織出現(xiàn)，在環(huán)境保護方面，這些民間組織在一定程度上也會左右環(huán)境管理的改革實施?！边@段刪除。

改為：“雖然我國法律明文規(guī)定，地方政府要對轄區(qū)的環(huán)境管理負責(zé)，但由于我國大部制改革是由國家主導(dǎo)推行，致使地方政府不能“因地制宜”地統(tǒng)一規(guī)劃地方政府部門之間的改革工作，部門之間權(quán)責(zé)劃分不清。同時，改革的陣痛必然會制約地方經(jīng)濟的發(fā)展，以上種種因素都形成了大部制改革中無形的阻力。另外，由于環(huán)境問題的日益加重，致使民間很多環(huán)保組織出現(xiàn)，在環(huán)境保護方面，這些民間組織在一定程度上也會左右環(huán)境管理的改革實施?！?/p>

二、大部制改革的策略與路徑

環(huán)境管理大部制改革必須科學(xué)、合理的看待內(nèi)部環(huán)境、外部條件和時空因素，有針對性的進行改革，選擇合適的策略與路徑，保證改革的有效落實。

（一）策略選擇

在策略選擇上，保持在整體推進的同時，局部也要前進。總體目標(biāo)要形成全方位、整體化的環(huán)境監(jiān)控治理模式。減少盲目試點工作，從單一模式轉(zhuǎn)向復(fù)合模式，形成法律的多元化，掌握好工作頻率，對于階段性的需求進行透徹的分析，因地制宜。從對環(huán)境污染嚴重的方面著手，以點帶面，最終形成管理與保護雙協(xié)調(diào)的工作模式。

（二）路徑選擇

向統(tǒng)一管理體制靠攏。由于我國在資源管理方面造成職能不清、缺少權(quán)威性等問題，環(huán)保大部制改革不僅要加強職能，還要加強權(quán)利，大部制改革要進行決策與執(zhí)行分離的制度。因此需要規(guī)劃立法，制定相關(guān)規(guī)章制度，對重點區(qū)域進行監(jiān)督。制定完整的評估體系，對重大經(jīng)濟項目進行評估，按照國家標(biāo)準(zhǔn)對經(jīng)濟開發(fā)項目文件進行評估。進行統(tǒng)一的環(huán)保監(jiān)測，制定規(guī)范的監(jiān)測制度，對環(huán)境進行實時監(jiān)督，并對環(huán)境質(zhì)量進行公告，統(tǒng)一發(fā)布相關(guān)信息。

重視不同部門間的職能關(guān)系，將資源管理與環(huán)境保護進行分離，環(huán)境大部制改革不應(yīng)是對于部門的整合與重組，而是對部門見重疊的職能進行理順，實施簡政放權(quán)，創(chuàng)新管理模式。完善執(zhí)法體系，以立法為基礎(chǔ)，確定大部制改革的發(fā)展方向，固化環(huán)保部門的職能全力，防止在實際操作中出現(xiàn)違法行為，明確各級政府之間的關(guān)系以及在重大事件的決策地位，確保改革后，大部制能發(fā)揮真正的功效。構(gòu)建多元的治理體系，讓地方政府對環(huán)境保護負起責(zé)任，調(diào)動地方政府的參與性，將民間組織吸收進來，共同參與改革。

結(jié)束語

我國大部制改革任重而道遠，不僅需要部門之間的相互協(xié)作、政府的支持，還需要全社會的廣泛參與，讓我們共同協(xié)作，保障大部制改革的順利實施，為社會的環(huán)境治理貢獻自己的力量。

參考文獻

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（作者單位：東莞市環(huán)境保護局橫瀝分局）