李瑞昌

(復(fù)旦大學(xué) 國(guó)際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200433)

當(dāng)下，被譽(yù)為“東方經(jīng)驗(yàn)”①馮磊：《當(dāng)前人民調(diào)解制度研究的缺陷》，《法治論壇》2009年第2期。的中國(guó)調(diào)解制度的有關(guān)討論，集中關(guān)注于兩個(gè)問(wèn)題：一是調(diào)解制度在歷史與現(xiàn)實(shí)場(chǎng)景中有何作用？二是如何通過(guò)制度創(chuàng)新提高調(diào)解制度的效能？所得出的結(jié)論是：盡管調(diào)解制度發(fā)軔于中國(guó)古代并延續(xù)發(fā)展至今，成為化解社會(huì)矛盾的重要制度，但也遭遇了多次制度危機(jī)?！罢{(diào)解”甚至一度被認(rèn)為是與“法治”不相容的制度設(shè)計(jì)，因此對(duì)其進(jìn)行了多次改革?？傮w而言，這些討論偏向于“就制度本身討論制度功能”或“就制度當(dāng)下的功效討論制度”，是一種現(xiàn)實(shí)主義的研究視野。毫無(wú)疑問(wèn)，現(xiàn)實(shí)主義研究取向有其合理性，但也有其局限性，因?yàn)樗鼰o(wú)法把握住新中國(guó)調(diào)解制度變化的歷史軌跡，也就難以解釋新中國(guó)調(diào)解制度存廢的文明基礎(chǔ)。因此，從更加寬泛的歷史和社會(huì)背景理解新中國(guó)調(diào)解制度的變化，客觀認(rèn)識(shí)新中國(guó)調(diào)解制度作為社會(huì)矛盾非訴訟解決的一種機(jī)制的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，以及預(yù)判新中國(guó)調(diào)解制度走向世界的路徑，是全面認(rèn)識(shí)新中國(guó)調(diào)解制度并向世界貢獻(xiàn)中國(guó)智慧的重要路徑。本文通過(guò)建構(gòu)制度變化分析框架認(rèn)為，“社會(huì)矛盾變化”、“治國(guó)理政思想發(fā)展”和“科學(xué)技術(shù)變革”是社會(huì)治理制度變化的外部動(dòng)力，社會(huì)治理創(chuàng)新和社會(huì)組織變革是社會(huì)治理制度變化的內(nèi)部動(dòng)力，共同推動(dòng)著社會(huì)治理制度選擇，影響著定分止?fàn)幍墓ぞ咦兏铩Ｔ谏鐣?huì)治理制度選擇的內(nèi)外部動(dòng)力驅(qū)動(dòng)下，新中國(guó)調(diào)解制度發(fā)生了意識(shí)、規(guī)則和組織創(chuàng)新的變化，實(shí)現(xiàn)了調(diào)解體制從單位體制到司法體制、社團(tuán)體制的三次變遷，不斷地提高了制度的效能。因此，要理解新中國(guó)調(diào)解制度變化，既需要從微觀層面知曉制度變化的內(nèi)容，更需要從宏觀層面知道制度變化的動(dòng)力。

一、 理解新中國(guó)調(diào)解制度變化的邏輯框架

經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度(尤其社會(huì)制度)是行為規(guī)則，而政治學(xué)或政策科學(xué)則將制度視為意識(shí)、規(guī)則和組織的集合體。因此，經(jīng)濟(jì)學(xué)視域中的制度變化(也稱(chēng)為制度變遷、制度創(chuàng)新或政策創(chuàng)新)是行為規(guī)則變化；而政治學(xué)或政策科學(xué)視野里的制度變化，則是意識(shí)、規(guī)則和組織三個(gè)要素中任何一個(gè)要素發(fā)生變化，均可能判斷為制度變化。于是，根據(jù)制度變化的動(dòng)力差異，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)將制度變化區(qū)分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷，*R.科斯、A.阿爾欽、D.諾斯等著：《財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》，上海：上海三聯(lián)書(shū)店、上海人民出版社，1994年，第383頁(yè)。并集中關(guān)注制度變遷帶來(lái)的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)果。*杰克·奈特著，周偉林譯：《制度與社會(huì)沖突》，上海：上海人民出版社，2009年，第9頁(yè)。而政治學(xué)家馬奇和奧爾森認(rèn)為，制度變化有兩種類(lèi)型：一是作為專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的制度變化；二是作為公共政策的制度變化。作為專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的制度變化更多表現(xiàn)為行政組織再造，而作為公共政策的制度變化更多體現(xiàn)在意識(shí)和規(guī)則變化。*詹姆斯·G.馬奇、約翰·P.奧爾森著，張偉譯：《重新發(fā)現(xiàn)制度：政治的組織基礎(chǔ)》，北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，2011年，第67～117頁(yè)。而引發(fā)制度變化(尤其是政策創(chuàng)新)的動(dòng)力是倡議聯(lián)盟等。*保羅·A.薩巴蒂爾、漢克·C.詹金斯-史密斯著：《政策變遷與學(xué)習(xí)：一種倡議聯(lián)盟途徑》，北京：北京大學(xué)出版社，2011年，第16頁(yè)。

由于經(jīng)濟(jì)學(xué)集中關(guān)注經(jīng)濟(jì)制度，政治學(xué)偏重于政治制度，而本文的研究對(duì)象——調(diào)解制度——難以簡(jiǎn)單明確其屬性；因此，本文擬綜合經(jīng)濟(jì)學(xué)和政治學(xué)的相關(guān)知識(shí)積累，將制度定義為意識(shí)、規(guī)則和組織的集合體；并將制度區(qū)分為統(tǒng)治制度和治理制度。統(tǒng)治制度是維持國(guó)家政權(quán)健康運(yùn)行的基本制度，如基本民主制度、基本司法制度和基本經(jīng)濟(jì)制度等。而治理制度則是針對(duì)特定事務(wù)或問(wèn)題建立起來(lái)的理念、規(guī)則和組織的集合體。根據(jù)人類(lèi)制度的歷史經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)治制度發(fā)生變遷的頻率低、速度慢和影響大，一般不會(huì)輕易發(fā)生；與之相比，治理制度發(fā)生變遷的頻率高、速度快和影響相對(duì)較小。無(wú)論在經(jīng)濟(jì)學(xué)還是政治學(xué)研究中，都傾向于將統(tǒng)治制度作為治理制度變遷的背景或控制變量，而將治理制度作為自變量或因變量?；谏鲜雠袛?，治理制度變遷是治理理念、治理規(guī)則和治理組織的變遷。導(dǎo)致治理制度變化的因素是制度創(chuàng)設(shè)的初始條件變化，其中包括治理制度所針對(duì)的問(wèn)題和治理制度背后依存的統(tǒng)治制度、技術(shù)和社會(huì)環(huán)境的變化。

制度能提供有用的服務(wù)，制度選擇和制度變化可以用“需求——供給”這一經(jīng)典的理論架構(gòu)來(lái)進(jìn)行分析。社會(huì)問(wèn)題變化是治理制度選擇的需求側(cè)，回應(yīng)社會(huì)需求側(cè)的訴求則是治理制度選擇的任務(wù)，因此，治理制度選擇是供給側(cè)。治理制度并非一成不變的，而是隨著國(guó)家一定時(shí)期的治國(guó)理政思想的變化而調(diào)整；與此同時(shí)，科學(xué)技術(shù)應(yīng)用也深刻影響到治理治理選擇。首先，治國(guó)理政思想直接影響到所有治理領(lǐng)域；其次，一定時(shí)期的治國(guó)理政思想不僅間接影響治理制度選擇，而且直接影響社會(huì)治理理念的變化；最后，社會(huì)治理理念指導(dǎo)著社會(huì)矛盾定分止?fàn)幍墓ぞ咦兏?。影響定分止?fàn)幍姆绞竭x擇的最關(guān)鍵性因素是社會(huì)治理創(chuàng)新。定分止?fàn)幍姆绞奖旧砭褪巧鐣?huì)治理的重要內(nèi)容之一，社會(huì)治理創(chuàng)新本身包含了定分止?fàn)幍姆绞絼?chuàng)新。因此，社會(huì)治理模式又影響著定分止?fàn)幍姆绞竭x擇。

關(guān)于治理制度選擇與科學(xué)技術(shù)之間的關(guān)系，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家們有兩種相互對(duì)立的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為，科學(xué)技術(shù)發(fā)展導(dǎo)致制度變遷；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，制度變遷會(huì)影響到科學(xué)技術(shù)使用?？傮w而言，制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)注科學(xué)技術(shù)與行為規(guī)則之間的互動(dòng)關(guān)系。公共管理學(xué)家簡(jiǎn)·芳汀重點(diǎn)論述科學(xué)技術(shù)與組織(制度的組織維度)的關(guān)系。她認(rèn)為，不同于制造技術(shù)或生產(chǎn)技術(shù)，客觀的信息技術(shù)(objected technology)一旦被運(yùn)用到組織形式或官僚網(wǎng)絡(luò)之中，就變成了被執(zhí)行的技術(shù)(enacted technology)；與此同時(shí)，通過(guò)信息技術(shù)被執(zhí)行后可以預(yù)見(jiàn)組織形態(tài)的變化。*簡(jiǎn)·E.芳汀著,邵國(guó)松譯：《構(gòu)建虛擬政府：信息技術(shù)與制度創(chuàng)新》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第28頁(yè)。組織形態(tài)的變化和科學(xué)技術(shù)的使用也會(huì)影響到定分止?fàn)幍墓ぞ咦兏铩４送?，不同?lèi)型定分止?fàn)幍姆绞剿劳械纳鐣?huì)組織形態(tài)也不一樣，因此，定分止?fàn)幍姆绞絼?chuàng)新也必須要適應(yīng)當(dāng)下的社會(huì)組織形態(tài)發(fā)展。信息技術(shù)廣泛使用，不僅改變了社會(huì)聯(lián)系方式、傳播方式和信息交換方式，而且改變了社會(huì)組織方式，虛擬社會(huì)組織成為新的社會(huì)組織形態(tài)。虛擬社會(huì)組織形態(tài)要求虛擬社會(huì)定分止?fàn)幍姆绞絼?chuàng)新。

新中國(guó)調(diào)解制度是化解社會(huì)矛盾的制度之一，包括人民調(diào)解、行政調(diào)解和司法調(diào)解三種方式。但是，社會(huì)矛盾變化并不能推動(dòng)調(diào)解制度創(chuàng)新。因?yàn)樯鐣?huì)矛盾治理制度有多種，調(diào)解制度只是其中一種。新中國(guó)調(diào)解制度之所以被定位為社會(huì)治理制度，主要緣由有三方面：一是人民調(diào)解最初存在于民間社會(huì)，并未成為國(guó)家制度；二是新中國(guó)建立后將人民調(diào)解確立為國(guó)家認(rèn)可的社會(huì)治理制度，并創(chuàng)設(shè)了行政調(diào)解和司法調(diào)解制度，調(diào)解制度成為經(jīng)常變革的制度；三是調(diào)解制度運(yùn)行的社會(huì)成果的強(qiáng)制性不強(qiáng)。社會(huì)矛盾變化推動(dòng)著現(xiàn)有的治理制度變革。治理制度選擇受制于治國(guó)理政思想和科學(xué)技術(shù)應(yīng)用。而定分止?fàn)幍墓ぞ哌x擇是由治理制度、社會(huì)治理理念和社會(huì)的組織狀況所決定的。簡(jiǎn)而言之，一條因果邏輯鏈條是：“社會(huì)矛盾變化、治國(guó)理政思想發(fā)展和信息技術(shù)變革要求重新選擇治理制度，而治理制度直接影響到定分止?fàn)幍墓ぞ咦兏?，從而直接?dǎo)致調(diào)解制度創(chuàng)新(調(diào)解理論創(chuàng)新、調(diào)解規(guī)則和調(diào)解組織創(chuàng)新)，最終實(shí)現(xiàn)調(diào)解實(shí)效提升”(見(jiàn)圖1)。

圖1 理解新中國(guó)調(diào)解制度變化的邏輯框架

二、 新中國(guó)調(diào)解體制變化的內(nèi)容與路徑

目前，我國(guó)社會(huì)矛盾化解制度大體上包括三項(xiàng)制度：調(diào)解制度、信訪(fǎng)制度和訴訟制度。其中，調(diào)解制度是形成時(shí)間最長(zhǎng)、使用范圍一度最廣的社會(huì)矛盾化解制度。調(diào)解制度包括人民調(diào)解制度、行政調(diào)解制度和司法調(diào)解制度。人民調(diào)解是由群眾性組織人民調(diào)解委員會(huì)主持的社會(huì)自治行為；司法調(diào)解被納入為訴訟制度的一部分，是與司法審判相對(duì)的調(diào)解活動(dòng)；行政調(diào)解是行政管理機(jī)關(guān)日常管理活動(dòng)的重要內(nèi)容，屬于行政行為和行動(dòng)活動(dòng)范疇。它們之間的根本性區(qū)別是知識(shí)機(jī)制不同，人民調(diào)解偏向運(yùn)用實(shí)踐知識(shí)，行政調(diào)解重在運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)，而司法調(diào)解側(cè)重于法律知識(shí)。*李瑞昌：《論社會(huì)治理新格局站位下的人民調(diào)解制度建設(shè)方略》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第2期。人民調(diào)解是使用最為廣泛、認(rèn)同度最高的社會(huì)矛盾解決方式，是化解社會(huì)矛盾、定分止?fàn)幍牟豢扇鄙俚牟糠帧?/p>

人民調(diào)解制度在預(yù)防和解決糾紛、構(gòu)筑和諧穩(wěn)定社會(huì)等方面發(fā)揮著獨(dú)特功能。自古以來(lái)，調(diào)解是中國(guó)基層社會(huì)自治組織的基本功能。古代中國(guó)，調(diào)解是由地方紳士或德高望重的長(zhǎng)者來(lái)主持，是一個(gè)非官方機(jī)構(gòu)，沒(méi)有固定的制度，解決的是族內(nèi)熟人之間日常生活矛盾。現(xiàn)代人民調(diào)解制度萌芽于第一次國(guó)內(nèi)革命戰(zhàn)爭(zhēng)，初始是一些農(nóng)會(huì)組織調(diào)解會(huì)員間糾紛的方法和機(jī)構(gòu)。在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的陜甘寧邊區(qū)，人民調(diào)解制度是通過(guò)邊區(qū)法律、邊區(qū)政府的文件、邊區(qū)高等法院的指示、公開(kāi)信等定型為一項(xiàng)內(nèi)容相對(duì)穩(wěn)定的法律制度。

新中國(guó)建立以后，三大調(diào)解制度經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展起伏的過(guò)程，呈現(xiàn)出繁榮、衰落、再?gòu)?fù)興的走勢(shì)。而這種變化正是中國(guó)近幾十年來(lái)的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)變遷和國(guó)家治理變革的側(cè)影。經(jīng)濟(jì)是基礎(chǔ)，不僅決定著政治上層建筑，而且直接影響社會(huì)領(lǐng)域的變化。因此，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的變化遲早會(huì)影響到社會(huì)領(lǐng)域，最終會(huì)傳導(dǎo)到政治領(lǐng)域，促進(jìn)政治上層建筑發(fā)展，從而導(dǎo)致相關(guān)國(guó)家治理制度的變化。總體上看，調(diào)解制度變化與發(fā)展可以分為三個(gè)階段，也形成三種體制；三種調(diào)解體制無(wú)論是調(diào)解員隊(duì)伍構(gòu)成、調(diào)解經(jīng)費(fèi)來(lái)源、組織形態(tài)、調(diào)解范圍、調(diào)解基調(diào)以及國(guó)家介入均有相當(dāng)大的差異(見(jiàn)表1)。下文將詳述之。

表1 三種調(diào)解體制比較

資料來(lái)源：本文作者自制。

(1) 1949年至1994年的單位調(diào)解體制

從1949年至1994年，中國(guó)調(diào)解體制可以概括為“單位調(diào)解體制”。所謂單位調(diào)解體制，是指在單位(農(nóng)村為公社)體制下，由單位(或公社)建立起了人民調(diào)解組織，人民調(diào)解員也主要來(lái)自單位的工作人員(或公社社員)，并由單位(或公社)承擔(dān)相應(yīng)的人民調(diào)解組織的運(yùn)行經(jīng)費(fèi)。歸納起來(lái)，這段時(shí)期的單位調(diào)解體制有以下三個(gè)特征：

一是人民調(diào)解組織規(guī)范化。新中國(guó)成立后，人民調(diào)解獲得了空前廣泛而深入的發(fā)展。在總結(jié)建國(guó)前人民調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，政務(wù)院于1954年2月25日通過(guò)了《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》，第一次在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一了人民調(diào)解制度。1982年12月通過(guò)的《中華人民共和國(guó)憲法》這一國(guó)家根本大法對(duì)人民調(diào)解制度也進(jìn)行了規(guī)定，為村委會(huì)、居委會(huì)一級(jí)的人民調(diào)解委員會(huì)的設(shè)立提供了最高法律依據(jù)。1989年6月，國(guó)務(wù)院頒布了《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《組織條例》)；1990年4月，司法部根據(jù)《組織條例》制定了《民間糾紛處理辦法》；1994年5月，司法部根據(jù)《組織條例》又制定了《跨地區(qū)跨單位民間糾紛調(diào)解辦法》，這些規(guī)章為人民調(diào)解的適用提供了進(jìn)一步的依據(jù)。

二是司法調(diào)解優(yōu)先化。多年以來(lái)，司法審判的實(shí)踐不斷強(qiáng)化“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的原則。1958年，國(guó)家制定了“調(diào)查研究，調(diào)解為主，就地解決”的審判方針；1964年，這個(gè)方針被發(fā)展為“依靠群眾，調(diào)查研究，就地解決，調(diào)解為主”的十六字方針；1982年，《民事訴訟法》(試行)將“調(diào)解為主”的提法改為“著重調(diào)解”；1991年的《民事訴訟法》則進(jìn)一步有意降低調(diào)解在審判活動(dòng)中的優(yōu)先地位，將“著重調(diào)解”改為“根據(jù)自愿和合法原則進(jìn)行調(diào)解”。

單位調(diào)解體制的主要目標(biāo)是解決本單位內(nèi)的人民內(nèi)部矛盾糾紛，營(yíng)造和諧的單位氣氛。單位調(diào)解制度盡管著眼于解決“雞毛蒜皮”的瑣事，化解民間矛盾，但它被賦予了特別重要的政治職能，如貫徹黨的政治主張等。改革開(kāi)放后，調(diào)解制度再次受到重視的原因是政府對(duì)日益嚴(yán)峻的社會(huì)治安問(wèn)題的一種積極回應(yīng)；*汪薇：《從調(diào)解到大調(diào)解的制度調(diào)適及效果》，載李瑞昌主編：《公共危機(jī)與政府治理》，上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2016年，第310頁(yè)。也就是說(shuō)，社會(huì)治安中大量民事糾紛和部分刑事糾紛皆通過(guò)調(diào)解方式予以解決。

(2) 1995年至2010年調(diào)解的司法體制

隨著城市單位制的解體和農(nóng)村人民公社制的解散，人民調(diào)解委員會(huì)的人員、經(jīng)費(fèi)都難以保障，人民調(diào)解制度開(kāi)始走下坡路。2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》中確立了行政調(diào)解，試圖用有穩(wěn)定調(diào)解人員和行政經(jīng)費(fèi)的行政機(jī)關(guān)部分替代衰落的人民調(diào)解制度。一直備受重視的民事領(lǐng)域的司法調(diào)解，盡管經(jīng)歷了“以調(diào)解為主”演變?yōu)椤耙哉{(diào)解為輔”的地位變化，但司法調(diào)解一直是法院工作的重要內(nèi)容。

基于社會(huì)和諧發(fā)展和矛盾糾紛友好化解的需要，人民調(diào)解重新受到重視，并進(jìn)一步制度化。具體而言，最高人民法院、最高人民檢察院、國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大和黨中央從三個(gè)方面強(qiáng)化了人民調(diào)解的司法功能：一是確立人民調(diào)解協(xié)議的民事合同性，統(tǒng)一人民調(diào)解委員會(huì)工作所需的各種文書(shū)規(guī)范，擴(kuò)充人民調(diào)解的組織形式，建立人民調(diào)解與司法之間的銜接機(jī)制。二是明確調(diào)解的幾種新形式，“委托調(diào)解”、“邀請(qǐng)調(diào)解”和“訴前(委托)調(diào)解”等基本成型，增加了調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序，建立健全訴訟與非訴訟相互銜接的矛盾糾紛機(jī)制，修改了《民事案件案由規(guī)定》并規(guī)定了“請(qǐng)求確認(rèn)人民調(diào)解協(xié)議效力”這一案由。*吳?。骸度嗣裾{(diào)解制度的再完善》，《學(xué)習(xí)與探索》2012年第1期。三是規(guī)定了人民調(diào)解委員會(huì)、人民調(diào)解員、調(diào)解程序、人民調(diào)解協(xié)議等基本制度，規(guī)范了人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解達(dá)成的民事調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)程序，劃定了調(diào)解協(xié)議管轄的范圍、要件、范圍、審理、效力等，出臺(tái)了《人民調(diào)解法》?？傊?，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)通過(guò)一系列舉措突出了人民調(diào)解的法律地位和社會(huì)威信，推動(dòng)了人民調(diào)解制度的復(fù)興(見(jiàn)表2)。

表2 復(fù)興人民調(diào)解制度的文本及其功能

資料來(lái)源：本文作者自制。

(3) 2011年至今的社團(tuán)調(diào)解體制

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)全方位融入全球體系之中，加上互聯(lián)網(wǎng)的廣泛應(yīng)用以及城市的快速變革，大量的社會(huì)矛盾積累于基層。法院案件積壓甚多，無(wú)法按時(shí)結(jié)案，判決也難以執(zhí)行。此外，由于新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)和新模式的大量涌現(xiàn)，部分地方法院過(guò)于信奉“法條主義”，甚至違背“人之常理”做出判決，直接惡化了社會(huì)矛盾。于是，“調(diào)解”又重新回到臺(tái)前，成為化解社會(huì)矛盾、定分止?fàn)幍闹匾绞健?/p>

2011年至今的調(diào)解體制之所以被稱(chēng)為社團(tuán)體制，是由于新組建的調(diào)解組織具有社團(tuán)特征：調(diào)解組織既有正式組織，也有非正式組織；調(diào)解員既有專(zhuān)職的，也有兼職的；調(diào)解活動(dòng)時(shí)間既有固定時(shí)間，也有約定時(shí)間；經(jīng)費(fèi)來(lái)源既有由政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)支出，也有會(huì)員交費(fèi)自籌，還有調(diào)解的收費(fèi)。社團(tuán)調(diào)解體制的主要目標(biāo)是保護(hù)行業(yè)內(nèi)(或區(qū)域內(nèi)、團(tuán)體內(nèi))個(gè)體成員的權(quán)益，減少成員個(gè)體之間的沖突，盡量做到利清氣平。

為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì)，調(diào)解制度必須創(chuàng)新，方能解決“新經(jīng)濟(jì)、新業(yè)態(tài)和新模式”中的社會(huì)矛盾。各地根據(jù)實(shí)踐的需要，先后創(chuàng)造出“醫(yī)患糾紛調(diào)解”、“商事糾紛調(diào)解”、“大調(diào)解”和“網(wǎng)上大調(diào)解”等多種調(diào)解方式；與此同時(shí)，利用名人社會(huì)效應(yīng)的人民調(diào)解組織、利用專(zhuān)家知識(shí)的專(zhuān)業(yè)性調(diào)解組織、利用行業(yè)協(xié)會(huì)的行業(yè)調(diào)解組織和利用政企合作的商事調(diào)解組織蓬勃興起，分門(mén)別類(lèi)地化解社會(huì)矛盾。

這些調(diào)解組織的成員構(gòu)成和經(jīng)費(fèi)來(lái)源千差萬(wàn)別?？傮w而言，多數(shù)調(diào)解員是兼職的，有些機(jī)構(gòu)是臨時(shí)組建起來(lái)的，這樣既保證有固定的專(zhuān)職和兼職調(diào)解員，又可以避免運(yùn)行經(jīng)費(fèi)過(guò)高。當(dāng)然，兼職調(diào)解員由于本職工作仍在，不僅可以防止調(diào)解員脫離社會(huì)實(shí)踐，而且可以防止調(diào)解員的專(zhuān)業(yè)知識(shí)水平下降。此外，調(diào)解組織經(jīng)費(fèi)來(lái)源也不一樣，既有通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)獲得經(jīng)費(fèi)，也有通過(guò)收費(fèi)方式獲取經(jīng)費(fèi)(如商事調(diào)解)。而網(wǎng)上大調(diào)解不僅由政府對(duì)基本設(shè)備買(mǎi)單，而且不收取調(diào)解費(fèi)用，因此，當(dāng)事人的調(diào)解成本降到了最低。

在充分發(fā)揮人民調(diào)解、行政調(diào)解、行業(yè)調(diào)解、民商事調(diào)解各自?xún)?yōu)勢(shì)的前提下，地方政權(quán)不斷拓展律師調(diào)解、專(zhuān)家調(diào)解、第三方中立評(píng)估等制度的發(fā)展空間，并且逐步整合各類(lèi)調(diào)解組織力量，形成合力以化解復(fù)雜的社會(huì)矛盾。同時(shí)，地方政府也充分運(yùn)用人文關(guān)懷、情感教化的傳統(tǒng)調(diào)解手段，積極探索現(xiàn)代科技手段在調(diào)解工作中的應(yīng)用，充分運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，使調(diào)解工作更加符合時(shí)代要求和實(shí)踐需要，不斷提升調(diào)解實(shí)效。

歸納調(diào)解體制的三次變遷，可以發(fā)現(xiàn)調(diào)解體制變遷依據(jù)的兩條基本路徑：一條是效力增強(qiáng)路徑；另一條是效能提升路徑。效力增強(qiáng)路徑認(rèn)為調(diào)解制度之所以被忽視，其根本原因在于調(diào)解協(xié)議缺乏效力，因此，增加調(diào)解協(xié)議的法律效力才是振興調(diào)解制度的根本出路。基于效力增強(qiáng)論思維，調(diào)解制度改革應(yīng)將人民調(diào)解作為法院受理部分民事訴訟案件的前置程序，并將調(diào)解協(xié)議作為法院判決的重要參考依據(jù)；與此同時(shí)，中國(guó)調(diào)解制度也可以向西方國(guó)家近年來(lái)勃興的調(diào)解裁決制度學(xué)習(xí)，賦予調(diào)解達(dá)成協(xié)議的法定效力。效能提升路徑認(rèn)為，人民調(diào)解制度功能下降的基本原因在于調(diào)解效能低下，即人民調(diào)解員的知識(shí)能力不適應(yīng)社會(huì)矛盾變化；因此，改變現(xiàn)有的調(diào)解結(jié)構(gòu)，提升調(diào)解效能，才是重振人民調(diào)解制度的關(guān)鍵舉措。基于效能提升觀點(diǎn)，改革調(diào)解制度的辦法是擴(kuò)大調(diào)解隊(duì)伍，改善隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，弱化人民調(diào)解范圍，擴(kuò)大行政裁決和司法判決的領(lǐng)域。

三、 新中國(guó)調(diào)解體制變化的動(dòng)力

那么，新中國(guó)調(diào)解體制為何發(fā)生上述變化呢？或者說(shuō)，新中國(guó)調(diào)解體制為何會(huì)延續(xù)效力和效能途徑變化呢？歸納起來(lái)看，社會(huì)矛盾變化是新中國(guó)調(diào)解制度變化的社會(huì)動(dòng)力，而社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變化則是新中國(guó)調(diào)解制度變化的制度背景；與此同時(shí)，國(guó)家治理理念調(diào)整和信息技術(shù)變革推動(dòng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變化。總之，社會(huì)矛盾變化、國(guó)家治理理念發(fā)展和信息技術(shù)變革三方力量聚合在一起，最終推動(dòng)了調(diào)解體制的變化。社會(huì)矛盾變化源自經(jīng)濟(jì)體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)變革，治理結(jié)構(gòu)變化的來(lái)源復(fù)雜得多，除了由上層建筑(如治國(guó)理政思想)調(diào)整引發(fā)國(guó)家治理結(jié)構(gòu)的變化之外，國(guó)家治理的科學(xué)技術(shù)(如信息技術(shù))發(fā)展也是國(guó)家治理結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要原因。下文擬從社會(huì)矛盾變化、社會(huì)治理結(jié)構(gòu)變化、治國(guó)理政思想變化、信息技術(shù)發(fā)展和定分止?fàn)幍姆绞阶兓鍌€(gè)方面分析新中國(guó)調(diào)解體制變化的成因。

1． 社會(huì)矛盾變化

自1949年新中國(guó)成立至今，中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)歷了從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的巨大變革。經(jīng)濟(jì)體制變化引發(fā)了社會(huì)結(jié)構(gòu)巨變，隨之社會(huì)矛盾發(fā)生了巨大變化。從矛盾結(jié)構(gòu)上看，社會(huì)矛盾包括個(gè)體與個(gè)體之間的矛盾、群體與群體之間的矛盾和階層與階層之間的矛盾。1994年，單位體制尚未徹底解體，社會(huì)矛盾主要表現(xiàn)為單位熟人的個(gè)體與個(gè)體之間的日常生活矛盾。隨著國(guó)有企業(yè)改革、農(nóng)村公社制度解散和商品房制度推行，熟人社會(huì)漸變?yōu)槟吧松鐣?huì)，個(gè)體與個(gè)體之間矛盾演變成陌生人之間的權(quán)利矛盾。近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)廣泛使用，線(xiàn)上貿(mào)易成為人們?nèi)粘Ｉ畹囊徊糠?；于是，從未謀面的兩個(gè)貿(mào)易伙伴之間產(chǎn)生的個(gè)體權(quán)益矛盾隨之增加。

2． 治理制度選擇

新中國(guó)建立后，長(zhǎng)期實(shí)行的是“單位代替社會(huì)”，也就是單位管理了社會(huì)，社會(huì)被淹沒(méi)了，社會(huì)矛盾主要表現(xiàn)為單位內(nèi)部矛盾。于是，通過(guò)單位內(nèi)部的調(diào)解，就可以定分止?fàn)?，從而保持社?huì)的和諧穩(wěn)定?？傮w上看，這段時(shí)間社會(huì)治理結(jié)構(gòu)突出“效益”目標(biāo)，即用最小社會(huì)成本獲取最大社會(huì)收益。1994年確立分稅制后，國(guó)有企業(yè)改革提速和農(nóng)村公社制度解體，流動(dòng)人口大幅度上升，社會(huì)治安事件和社會(huì)矛盾陡然增加。政府重新強(qiáng)調(diào)社會(huì)管制，主要通過(guò)嚴(yán)打震懾違法犯罪、維護(hù)社會(huì)秩序。1996年啟動(dòng)了新中國(guó)的第二次嚴(yán)打，2001年開(kāi)始了第三次嚴(yán)打，力圖通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理方式保持社會(huì)穩(wěn)定。除了“嚴(yán)打”的治理方式之外，更加突出“法治”方式處理日常的社會(huì)矛盾糾紛。即刑事案件由公安機(jī)關(guān)偵查，偵查完畢后，公安機(jī)關(guān)將證據(jù)等案卷移交檢察院，檢察官參考偵查內(nèi)容且獨(dú)立決定是否提起公訴以及公訴內(nèi)容和罪名，法院受理庭審中檢察官和被告人的辯護(hù)律師平等辯論，最終判決由法官裁定。民事案件則由法人直接向法院提起訴訟，由法院判決。與此同時(shí)，調(diào)解的結(jié)果也被最高人民法院和司法部賦予了“司法”效力。在“嚴(yán)打”邏輯下，追求“爭(zhēng)議”的“公檢法”制約結(jié)構(gòu)被操作成以“效率”為導(dǎo)向的“公檢法”一體化合作結(jié)構(gòu)。于是，看似“公平正義”的治理結(jié)構(gòu)卻帶來(lái)社會(huì)分裂和怨恨。

3． 治國(guó)理政思想演變

千百年來(lái)，中國(guó)社會(huì)是一個(gè)人情社會(huì)；與此同時(shí)，中國(guó)政治也歷經(jīng)了長(zhǎng)期的專(zhuān)制政治。人情社會(huì)和專(zhuān)制政治相結(jié)合形成了中國(guó)的人治傳統(tǒng)。在國(guó)家層面上，人治表現(xiàn)為專(zhuān)制政治，常因最高統(tǒng)治者一言而更改國(guó)家治理方向。在社會(huì)層面上，人治表現(xiàn)在鄉(xiāng)紳政治或能人政治。于是，國(guó)家統(tǒng)治者力主社會(huì)矛盾治理采用調(diào)解方式，尋求“和為貴”的社會(huì)。新中國(guó)建立之后，國(guó)家層面由專(zhuān)制政治走向了中國(guó)特色的社會(huì)主義民主政治，社會(huì)治理則采用單位制主導(dǎo)下的能人治理。1982年憲法制定之后，實(shí)施“法制”成為國(guó)家和社會(huì)治理共同目標(biāo)。然而，相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間，國(guó)內(nèi)將“法制”混同于“法治”，以至于田紀(jì)云寫(xiě)道：“社會(huì)主義法治與封建社會(huì)的‘法制’是有本質(zhì)區(qū)別的。中國(guó)歷代封建王朝都制定了一系列嚴(yán)刑峻法來(lái)控制、懲治老百姓，用以鞏固封建統(tǒng)治。我們是人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義國(guó)家，人民是國(guó)家的主人。依法治國(guó)的實(shí)質(zhì)是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治理國(guó)家。因此，決不可把法治只看作治民的工具，是用來(lái)對(duì)付老百姓的，只想讓老百姓守法，自己卻可以不受法律的約束，甚至任意胡為。依法治國(guó)重在依法治權(quán)、依法治官，而不是治老百姓?！?田紀(jì)云：《田紀(jì)云文集·民主法制卷》，北京：中國(guó)民主法制出版社，2016年，第116頁(yè)。到1999年3月，“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的表述載入了憲法。2000年6月，江澤民提出：“法律與道德作為上層建筑的組成部分，都是維護(hù)社會(huì)秩序、規(guī)范人們思想和行為的重要手段，它們互相聯(lián)系、互相補(bǔ)充。法治以其權(quán)威性和強(qiáng)制手段規(guī)范社會(huì)成員的行為。德治以其說(shuō)服力和勸導(dǎo)力提高社會(huì)成員的思想認(rèn)識(shí)和道德覺(jué)悟。道德規(guī)范和法律規(guī)范應(yīng)該互相結(jié)合，統(tǒng)一發(fā)揮作用?！?江澤民：《在中央思想政治工作會(huì)議上的講話(huà)》，載江澤民：《論黨的建設(shè)》，北京：中央文獻(xiàn)出版社，2001年，第134頁(yè)。到了2001年1月，在全國(guó)宣傳部長(zhǎng)會(huì)議上，江澤民明確提出了“把依法治國(guó)與以德治國(guó)緊密結(jié)合起來(lái)”的治國(guó)方略。于是，“德治”成為另一種治國(guó)理政思想，也是社會(huì)治理的另一種方式。從一定意義上講，“德治”社會(huì)更傾向于以“調(diào)解”方式化解社會(huì)矛盾。

4． 信息技術(shù)發(fā)展

新中國(guó)建立以來(lái)，人們之間的通訊方式經(jīng)歷了文字到語(yǔ)言、圖像等方式的變化，通訊工具也從紙質(zhì)書(shū)信發(fā)展到電報(bào)電話(huà)乃至今日的互聯(lián)網(wǎng)。每一種通訊工具的變化不僅引發(fā)國(guó)家治理方式的細(xì)微調(diào)整，而且推動(dòng)了社會(huì)治理方式變革。中國(guó)是紙張發(fā)明國(guó)家，紙張作為主要的信息傳播工具的時(shí)間最早，延續(xù)時(shí)間也最長(zhǎng)。紙張和電報(bào)傳播工具造成國(guó)家治理與社會(huì)治理的分離，國(guó)家治理借助文字傳播，而社會(huì)治理則被人際間語(yǔ)言傳播所主導(dǎo)。當(dāng)電話(huà)、電視成為信息傳遞的常用工具，國(guó)家治理與社會(huì)治理開(kāi)始融合，甚至國(guó)家開(kāi)始真正滲透并控制社會(huì)，國(guó)家治理代替社會(huì)治理。當(dāng)互聯(lián)網(wǎng)以?xún)r(jià)格低廉和使用方便迅速變革人們通訊方式，并成為信息傳遞的壟斷工具時(shí)，國(guó)家治理和社會(huì)治理呈現(xiàn)出交融狀態(tài)。國(guó)家試圖控制社會(huì)信息，而社會(huì)也企圖脫離國(guó)家信息控制。當(dāng)社會(huì)信息越來(lái)越多時(shí)，掌握信息工具的企業(yè)(第三方)成為了社會(huì)信息的掌控者。

5. 定分止?fàn)幍墓ぞ咦兏?/h3>

在紙張和電報(bào)為傳播工具時(shí)代，調(diào)解成為定分止?fàn)幍闹饕绞?。調(diào)解的依據(jù)除了為數(shù)不多的國(guó)家法律法規(guī)和政府的紅頭文件之外，主要依據(jù)的是本單位的管理規(guī)章制度，更多的是“人情常理”，屬于“以情動(dòng)人”?？梢哉f(shuō)，調(diào)解的單位體制所依托的還是熟人社會(huì)，其基礎(chǔ)依舊是自古傳來(lái)的人情社會(huì)的治理方式。此時(shí)，整個(gè)國(guó)家治理的基本特征是“人治”，治理結(jié)構(gòu)形態(tài)表現(xiàn)為覆蓋全社會(huì)的龐大科層組織，甚至有時(shí)將社會(huì)基本單位家庭都被科層組織吸附乃至喪失功能。其時(shí)社會(huì)中人們的聯(lián)系方式基本上還依靠紙質(zhì)書(shū)信文件和當(dāng)面交談，因此，人們之間矛盾糾紛可以面對(duì)面地解決。

在電話(huà)和電視為傳播工具的時(shí)代，司法成為定分止?fàn)幍某Ｓ梅绞?，而調(diào)解成為重要補(bǔ)充方式，并且對(duì)接司法模式。一旦調(diào)解與司法對(duì)接，則調(diào)解的依據(jù)主要是政策和法律、法規(guī)，調(diào)解的基調(diào)轉(zhuǎn)向說(shuō)理為主，直播調(diào)解過(guò)程向大眾傳播的“道理、法理和情理”，調(diào)解更加顯現(xiàn)出道義力量。由于法律、法規(guī)和政策并不容易被普通市民所掌握，只有專(zhuān)業(yè)行政人員或司法人員才能準(zhǔn)確地理解這些專(zhuān)業(yè)的規(guī)定；因此，這些專(zhuān)業(yè)人員無(wú)論是直接擔(dān)任調(diào)解還是指導(dǎo)調(diào)解工作，都需要調(diào)解組織依附于現(xiàn)有國(guó)家機(jī)關(guān)之中才能確保他們能夠?qū)Ｈ位蚣嫒握{(diào)解工作。

在互聯(lián)網(wǎng)為傳播工具的新興時(shí)期，因人們生活個(gè)體化和虛擬化，導(dǎo)致大量個(gè)體間矛盾產(chǎn)生后訴訟解決的成本過(guò)高，復(fù)興調(diào)解制度成為加強(qiáng)定分止?fàn)幍姆绞竭x擇之一，調(diào)解的基礎(chǔ)是法律。法律成為陌生人共同遵守的基本規(guī)則，道理則是陌生人間理順關(guān)系的基本邏輯，而情感是陌生人間相互妥協(xié)謙讓的基本動(dòng)力。因此，調(diào)解是一種法律服務(wù)活動(dòng)，其專(zhuān)業(yè)效力令人信服并讓人愿意接受調(diào)解結(jié)果。在司法行政機(jī)關(guān)和政法委的綜治部門(mén)支持下，專(zhuān)業(yè)調(diào)解、名人調(diào)解、網(wǎng)上調(diào)解、商事調(diào)解、行業(yè)調(diào)解等組織機(jī)構(gòu)大量興起。它們的組織形態(tài)和性質(zhì)不一樣，有些是虛擬組織，有些是獨(dú)立機(jī)構(gòu)，還有些是民辦非盈利機(jī)構(gòu)。

歸納起來(lái)，新中國(guó)調(diào)解制度的變化實(shí)際上是調(diào)解對(duì)象、調(diào)解環(huán)境和調(diào)解工具共同作用的結(jié)果。其中，調(diào)解對(duì)象是社會(huì)矛盾，調(diào)解環(huán)境是治理思維，調(diào)解工具是信息技術(shù)，導(dǎo)致調(diào)解制度變遷與轉(zhuǎn)軌的原動(dòng)力是經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制變革。“面子、利益和權(quán)利”是中國(guó)社會(huì)矛盾叢生的三大根源，也是“情理法”作為調(diào)解依據(jù)的根本原由，更是采用息事寧人、理順?lè)ㄕ屠鍤馄降恼{(diào)解基調(diào)的出發(fā)點(diǎn)。此外，還是選擇“同意應(yīng)履行、同意必實(shí)施和同意需實(shí)施”等方式落實(shí)調(diào)解結(jié)果的原由(見(jiàn)表3)。

中國(guó)調(diào)解制度變化的成因

資料來(lái)源：本文作者自制。

四、 新中國(guó)調(diào)解制度的未來(lái)變化

根據(jù)馬奇和奧爾森對(duì)制度變遷類(lèi)型的區(qū)分，中國(guó)調(diào)解制度的變化先后經(jīng)歷作為專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的制度改革和作為公共政策的制度改革，其中調(diào)解制度的單位體制變化更偏重于前者，而調(diào)解制度的司法體制變化則接近于后者。調(diào)解的單位體制確定了調(diào)解制度的組織形態(tài)，是調(diào)解行為制度化的結(jié)果；調(diào)解的司法體制確定了調(diào)解制度的意識(shí)形態(tài)，是調(diào)解規(guī)則和意義的制度化的成果。從制度變遷過(guò)程來(lái)說(shuō)，調(diào)解的單位體制變化是整合式(integrative)的政治過(guò)程，充分地用現(xiàn)有的和未來(lái)的政治資源教化社會(huì)群體。而調(diào)解的司法體制變化則是聚合式(aggregative)的政治過(guò)程，試圖構(gòu)造一種“人民調(diào)解規(guī)則”與“司法規(guī)則”的“聯(lián)盟”來(lái)醫(yī)治“個(gè)體”之間的矛盾。

正在變遷的“調(diào)解社團(tuán)體制” 是一種綜合型制度變遷，既可能是組織制度變化又是理念和規(guī)則變革，且集合了行政力量、政黨力量、司法力量和社會(huì)力量共同推動(dòng)制度變革?，F(xiàn)代政治是一個(gè)多軌道運(yùn)行的政治系統(tǒng)，相關(guān)組織都在一定軌道中運(yùn)行，如自治組織在基層自治軌道上運(yùn)行，行政組織在行政軌道上運(yùn)行，司法機(jī)關(guān)在司法軌道上運(yùn)行。一旦組織面臨的環(huán)境發(fā)生變化，組織就難以運(yùn)行下去，也就要求更換軌道甚至改變組織屬性來(lái)運(yùn)行；否則，組織就會(huì)面臨消亡。調(diào)解的社團(tuán)體制將調(diào)解組織分散于各個(gè)軌道，既按照調(diào)解制度本身的規(guī)則運(yùn)行又依照不同軌道的特點(diǎn)運(yùn)行；從而，確保社會(huì)矛盾能夠有效地化解在基層。