袁 健

（中山大學 社會學與人類學學院，廣東 廣州 510275）

一、問題的提出

2015年3月，中共中央國務院公布了《關于構建和諧勞動關系的意見》（下稱《意見》）。這是對我國各級黨委和政府為積極構建和諧勞動關系發(fā)出的整體部署信號。當前我國處于社會轉(zhuǎn)型期，勞動關系矛盾以及勞動糾紛的頻發(fā)所帶來的不利因素已經(jīng)一定程度上影響了社會的穩(wěn)定和經(jīng)濟的發(fā)展。在《意見》公布的同年11月，廣東省委、省政府發(fā)出文件，號召全省推進共建和諧勞動關系綜合試驗區(qū)工作，抓好一批試驗區(qū)建設，加強構建和諧勞動關系的改革和理論創(chuàng)新。[1]到目前為止，廣東省已經(jīng)設立了廣州市花都區(qū)、惠州市大亞灣區(qū)、深圳市鹽田區(qū)、深圳市坪山區(qū)和中山市火炬開發(fā)區(qū)等五個省市共建和諧勞動關系綜合試驗區(qū)。設立五個和諧勞動關系綜合試驗區(qū)是省委及政府對于探索經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下構建中國特色和諧勞動關系新路徑的實踐探索。黨的十九大報告指出：中國特色社會主義進入了新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。[2]因此，站在新時代的起點上，公共部門應該不斷滿足人民群眾對于社會生活中勞動關系的和諧美好新需求，進一步優(yōu)化勞動關系的治理工作，提升勞動關系的公共服務水平。從這個意義上看，和諧勞動關系綜合試驗區(qū)亦是承載新時代探索滿足人民群眾對于和諧勞動關系的需求，并提供相應優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品的試驗田。勞動關系之所以是最基本、最重要的社會關系之一，是因為勞動關系涉及社會面非常廣泛。勞動關系問題是一個綜合性的社會問題，所以基于勞動關系為主題的研究也幾乎涉及到大部分的社會科學領域，如法學、管理學、心理學、政治學、社會學、經(jīng)濟學等等。目前關于綜合實驗區(qū)勞動關系治理和實踐的研究不多。在理論研究方面，有學者提出應該在綜合試驗區(qū)治理具體實踐的基礎上，把握勞動關系基本且核心的概念之間的邏輯關系，以此作為中國特色勞動關系治理理論生成的路徑。[3]基于實證研究，有學者從治理的效果角度探析認為，必須通過分析企業(yè)的實際情況，構建企業(yè)與政府的正向平衡運行機制，才能保障試點政策的順利落地實施。[4]基于此，本研究結(jié)合兩者的研究思路，以案例研究的方式通過政策文本分析法探索綜合試驗區(qū)勞動關系的治理機制理論模型，進而結(jié)合治理機制在勞動關系治理的案例情景深入分析。對和諧勞動關系綜合試驗區(qū)的試點成效和和諧勞動關系綜合試驗區(qū)未來的發(fā)展方向問題開展探討。

二、案例背景

黨和國家對勞動關系問題歷來高度重視，近些年來各級黨委和政府把構建和諧勞動關系擺到更加突出的位置，加大工作力度，取得積極成效。當前，我國勞動關系總體和諧穩(wěn)定。同時隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場化、國際化的不斷深入發(fā)展，我國勞動關系領域也出現(xiàn)了一些新情況新問題，務必高度重視，采取有力措施引導勞動關系朝著規(guī)范有序、公正合理、互利共贏、和諧穩(wěn)定的方向健康發(fā)展。[5]為了進一步探索勞動關系治理的新路徑與新模式，適應社會的發(fā)展所面臨的新情況，目前廣東省開展了省市共建和諧勞動關系綜合試驗區(qū)的試點工作。

表1 廣東省設立省市共建和諧勞動關系綜合試驗區(qū)信息簡表

根據(jù)表1所示，自2015年5月花都區(qū)成為首個省市共建和諧勞動關系綜合試驗區(qū)起，至今廣東省內(nèi)已經(jīng)陸續(xù)設立了五個綜合試驗區(qū)。設點的綜合試驗區(qū)都是在近年成立，因此以綜合試驗區(qū)為專題的治理實踐研究，無論是從實踐層面上，還是帶有時代性的中國特色勞動關系治理理論研究層面來說，都具有重要的意義。廣州市花都區(qū)治理實踐突出的是以皮革皮具為代表的勞動密集型產(chǎn)業(yè)，集中探索和打造勞動標準體系建設模式；以汽車制造為主體的先進制造業(yè)，集中探索和打造集體勞動關系爭議自主調(diào)解模式；以空港經(jīng)濟為主導的臨空產(chǎn)業(yè)，集中探索和打造高層次人才優(yōu)質(zhì)服務模式。深圳市鹽田區(qū)的勞動關系治理模式是綜合保稅區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級勞動關系管理服務的新模式；港口產(chǎn)業(yè)鏈勞動關系自主協(xié)調(diào)新模式；旅游休閑帶規(guī)范多元用工新模式；黃金珠寶產(chǎn)業(yè)走廊技能人才培養(yǎng)評價新模式；產(chǎn)業(yè)基因高層次人才服務新模式。惠州市大亞灣經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)則在石化超大型產(chǎn)業(yè)集群中推廣以自主協(xié)調(diào)為重點的和諧勞動關系模式；在電子信息產(chǎn)業(yè)推廣以勞資協(xié)商為重點的和諧勞動關系模式；在汽車零部件行業(yè)推廣以集體協(xié)商為重點的和諧勞動關系模式；在現(xiàn)代物流業(yè)推廣以班組建設為重點的和諧勞動關系模式；在濱海旅游業(yè)建立以行業(yè)自律為重點的和諧勞動關系模式。深圳市坪山區(qū)是2016年9月經(jīng)國務院批復成立，于2017年1月完成揭牌儀式，正式成立行政區(qū)。和諧勞動關系治理和構建的工作在積極探索和不斷完善中。其和諧勞動關系的治理是突出以產(chǎn)業(yè)為導向的勞動關系服務試點。集中體現(xiàn)在以比亞迪為代表的新能源（汽車制造）；以國藥致君為代表的生物醫(yī)藥；以沃爾核材為龍頭的新材料等產(chǎn)業(yè)。中山市火炬開發(fā)區(qū)和諧勞動關系綜合試驗區(qū)的主要內(nèi)容中，突出了兩個平臺。以產(chǎn)業(yè)為主導，依托八大集團公司（火炬集團公司、張企集團公司、工業(yè)開發(fā)公司、工業(yè)聯(lián)合公司、健康基地公司、中炬高新公司、臨海公司、建發(fā)公司）為平臺；以行政區(qū)域為界限，依托七大社區(qū)（中山港、張家邊、聯(lián)富、博凱、海濱、城東、六和）為平臺。[6]綜合來看，省市共建的和諧勞動關系綜合試驗區(qū)的主線是黨委領導、政府負責下依據(jù)各地的產(chǎn)業(yè)布局和區(qū)域發(fā)展特色而形成的一系列勞動關系治理實踐。具體來看，各個試驗區(qū)對勞動關系的治理覆蓋面主要包括：勞動者的就業(yè)服務、對企業(yè)的用工管理、勞動糾紛和協(xié)商協(xié)調(diào)、勞動糾紛的預警防范、培育社會組織形成勞動關系的社會協(xié)同治理、和諧勞動關系的文化營造等等。

選取深圳市鹽田區(qū)作為案例研究的原因包括：第一，基于公共管理的研究?；谖覈?jīng)濟和社會發(fā)展的國情，目前我國的勞動關系治理，公共部門承擔著重要的角色。由此針對區(qū)域勞動關系治理所制定、執(zhí)行的一系列公共政策都充分體現(xiàn)著勞動關系的治理指向。在探索實踐的道路上，鹽田一直走在全市、全省乃至全國的前列。自2015年獲批省市共建和諧勞動關系綜合試驗區(qū)以來，該區(qū)牢記綜合試驗區(qū)承載的歷史使命，積極創(chuàng)新領導協(xié)調(diào)、社會參與、源頭治理、預防調(diào)處和評價考核五大工作機制，在勞動關系治理體制、機制、能力、效能和理論研究等方面不斷取得實質(zhì)性突破，初步形成了構建和諧勞動關系的鹽田標準。[7]所以，其公共部門參與到勞動關系治理的公共行政實踐，包括政策工具的運用，公共政策的實施研究都有可參考和借鑒的價值。第二，基于社會治理的研究。治理過程的基礎不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動。[8]在勞動關系的社會治理研究中，越來越多的學者開始對勞動關系治理主體的多元化進行探討。其中第三方部門、非營利性組織在勞動關系治理的參與是一個重要方面。而深圳市鹽田區(qū)成立了全國首家專門開展和諧勞動關系創(chuàng)建工作的社會組織——深圳市鹽田區(qū)和諧勞動關系促進協(xié)會。[9]在區(qū)域勞動關系的治理研究中，社會組織怎樣有效發(fā)揮治理效果，以及怎樣參與到協(xié)同治理中，都需要更深入的研究。

三、案例分析

（一）治理機制的描述

對于本部分的分析擬采用政策文本分析法。此方法的作用是分析、解釋、預測文本中關于政策主體的本質(zhì)性事實及其相關的發(fā)展趨勢。[10]政府出臺的政策文件以及政策相關的文本是政府政策執(zhí)行的方式，是實現(xiàn)政策目的和政策意圖的有效憑證。[11]通過筆者在鹽田區(qū)人力資源局勞動關系科的調(diào)研，共搜集到自2011年至2017年的31個有效的公共政策文本。政策文本的實踐跨度從鹽田區(qū)設點為和諧勞動關系綜合試驗區(qū)之前的基礎治理階段至被設為試點試驗區(qū)后的完善提升治理階段。從時間跨度上，能較為全面地描繪出鹽田區(qū)和諧勞動關系綜合試驗區(qū)的治理邏輯，從而歸納總結(jié)出試驗區(qū)的治理機制模型。所搜集到的公共政策文本匯總資料見表2。

結(jié)合表2所列的政策文本，將公共政策的主旨意涵、政策目標以及政策具體措施的綜合分析歸納為以下四個方面。

1. 基于勞動糾紛的化解

勞動糾紛一般是由勞動爭議發(fā)展而來的。由于勞動關系的主體關于權利與義務的分歧而產(chǎn)生的爭議得不到妥善解決才引致勞動糾紛的產(chǎn)生。和諧勞動關系的建立和維系，主要就是盡可能消除企業(yè)和勞動者之間的勞動爭議，減少勞動糾紛的發(fā)生。鹽田區(qū)在圍繞勞動糾紛的化解工作中，構建了長效機制與應急機制相結(jié)合的體系。以鹽田區(qū)“一案一課一建議”的辦案機制與移動仲裁庭為例，通過“以案說法”以及勞動仲裁的現(xiàn)場庭審，加深了勞動者以及企業(yè)對相關勞動法例條文的認識，從而在勞動爭議的處理上實現(xiàn)了源頭治理的效果。而《鹽田區(qū)勞資糾紛分類處置預案》的政策意涵，則是突出了在勞資糾紛引起的公共安全事件中政府的應急管理工作。從預防、響應、現(xiàn)場處置到善后處理都一一對應了勞動糾紛發(fā)生的全過程。《鹽田區(qū)勞動人事爭議仲裁改革工作方案》、《關于規(guī)范基層勞動爭議調(diào)解組織機構名稱及印章的通知》和《鹽田區(qū)勞動爭議調(diào)解改革工作方案》中則反映出在勞動糾紛化解工作中，鹽田區(qū)對于公共組織優(yōu)化與專業(yè)人才的建設，提升勞動關系治理的行政效率。隨著這方面勞動關系治理工作的推進，鹽田區(qū)勞動爭議的調(diào)解形成

了網(wǎng)絡化的調(diào)解模式，即包括建立區(qū)—街道—社區(qū)—企業(yè)四級專業(yè)調(diào)解組織和建立街道—行業(yè)—區(qū)域三類專業(yè)調(diào)解組織。一方面增強了基層的勞動爭議調(diào)解能力；另一方面也從整體上增加了勞動爭議調(diào)解的規(guī)范化程度。

表2 鹽田區(qū)勞動關系治理公共政策匯總表

2.基于企業(yè)以及勞動者的激勵與約束

企業(yè)在勞動關系中充當著主導者的角色。目前所產(chǎn)生的勞動關系糾紛中，很大程度上與企業(yè)經(jīng)營和管理者的拖欠工資以及非法用工有關。勞動者在勞動糾紛產(chǎn)生的過程中，仍然是處于弱勢地位?；仡欫}田區(qū)勞動關系治理的公共政策有過半數(shù)是圍繞對企業(yè)用工的規(guī)范調(diào)整。在調(diào)整勞動關系主體上，可以分為激勵效果與約束效果。以激勵效果為例，鹽田區(qū)所開展的和諧勞動關系示范企業(yè)創(chuàng)建活動、和諧勞動關系示范社區(qū)創(chuàng)建活動以及和諧勞動關系企業(yè)示范點創(chuàng)建活動等等，這部分政策對企業(yè)的引導效果表現(xiàn)為促進企業(yè)的規(guī)范用工管理，在行業(yè)中形成示范效應。通過對示范企業(yè)的表彰和獎勵，促進企業(yè)、行業(yè)、社區(qū)的示范效應。另外，在《鹽田區(qū)和諧勞動關系使者行動工作方案》中，鹽田區(qū)還突出了勞動者自身對于和諧勞動關系構建的參與。通過選聘和諧使者，在勞動者層面上促進勞資合作共贏。對于企業(yè)的約束，體現(xiàn)在貫徹《勞動法》、《勞動合同法》等法律實施的同時，依據(jù)產(chǎn)業(yè)特殊性而開展的政策引導。如《關于加強鹽田國際碼頭港區(qū)勞動用工管理的通知》、《關于加強裝卸行業(yè)勞動用工管理的通知》、《關于加強集裝箱拖車運輸行業(yè)勞動用工管理的通知》等等。這部分公共政策都是針對區(qū)域企業(yè)或產(chǎn)業(yè)企業(yè)的用工情況的特殊性、勞資隱患的潛在可能性，督促企業(yè)參照政策的指引和法律的規(guī)定而調(diào)整用工行為。

3.基于多方參與的協(xié)同治理格局

為構建和諧勞動關系的協(xié)同治理格局，鹽田區(qū)委區(qū)政府一直在積極培育有利于促進區(qū)內(nèi)勞動關系和諧發(fā)展的社會組織，共同參與到和諧勞動關系構建的工作中。其中，培育形成了三個促進勞動關系和諧發(fā)展的重要社會組織，包括：深圳市鹽田區(qū)和諧勞動關系促進協(xié)會、深圳市集裝箱拖車運輸協(xié)會和深圳市鹽田區(qū)港口汽車運輸業(yè)工會聯(lián)合會。三個社會組織在鹽田區(qū)構建和諧勞動關系的過程中都發(fā)揮了重要的作用。社會組織的力量推進了勞動關系治理的公共政策的有效執(zhí)行。如2016年3月4日鹽田區(qū)和諧勞動關系企業(yè)創(chuàng)建活動中，評選階段由街道初審報送至鹽田區(qū)和諧勞動關系促進協(xié)會復核，再由區(qū)勞動關系協(xié)調(diào)委員會進行終審。2016年11月16日頒布的《鹽田區(qū)集裝箱拖車運輸行業(yè)“十百千萬”和諧勞動建設工程方案》中，涉及“十佳雇主評選”和“和諧百企創(chuàng)建”都是以深圳市集裝箱拖車運輸協(xié)會為主要責任組織，區(qū)人力局和深圳市勞動促進協(xié)會則是協(xié)同配合。鹽田區(qū)被設點為和諧勞動關系綜合試驗區(qū)后所開展的一系列勞動關系治理工作，都逐漸擴大社會組織的參與程度。社會組織的參與治理，讓公共部門能夠更注重勞動關系治理的總體規(guī)劃和宏觀的方向調(diào)整，既實現(xiàn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，也大大提升了鹽田區(qū)的公共行政效能。通過在勞動關系治理中充分發(fā)揮社會組織的協(xié)調(diào)作用，鹽田區(qū)已經(jīng)逐漸形成了多方參與的勞動關系協(xié)同治理格局。

4.基于勞動關系治理的保障體系

鹽田區(qū)勞動關系的治理保障體系主要體現(xiàn)在組織保障和財政保障。針對鹽田區(qū)勞動關系治理工作的開展，省市人力資源和社會保障廳（局）負責綜合試驗區(qū)的總體協(xié)調(diào)和業(yè)務指導。鹽田區(qū)成立了省市共建和諧勞動關系綜合試驗區(qū)工作領導小組。通過縱向的府際合作模式，為勞動關系治理提供了重要的組織保障。以鹽田區(qū)創(chuàng)建和諧勞動關系示范城區(qū)工作領導小組為例，組長由區(qū)長擔任。其領導小組成員包括總工會、區(qū)民政局、區(qū)人力局、住建局等等部門。共同協(xié)力推進鹽田區(qū)的勞動關系治理也逐漸成為各個公共部門的共識，各個部門各司其職，密切配合為勞動關系治理提供了重要的組織保障。在2018年鹽田區(qū)人力資源局部門預算報告中，勞動關系和維權作為專項支出，其中針對和諧勞動關系工作的經(jīng)費為157萬元。[12]區(qū)財政為保障鹽田區(qū)勞動關系治理的順利開展，保障省市共建和諧勞動關系綜合試驗區(qū)的建設形成了長期投入機制。

綜合政策指向結(jié)合勞動關系治理的維度思考，本研究初步歸納鹽田區(qū)的勞動關系治理框架結(jié)構圖，如圖1 所示。

圖1 鹽田區(qū)和諧勞動關系治理框架結(jié)構圖

（二）治理機制的運作

在勾勒出鹽田區(qū)勞動關系治理的基本框架后，對鹽田區(qū)勞動關系治理機制的運作從兩個方面展開：一是對勞動關系主體的雙方；二是對主體構成的勞動關系。

勞動關系的主體一般是指勞動者和用人單位。而勞動關系中用人單位的角色是占據(jù)主導角色。鹽田區(qū)構建和諧勞動關系試驗區(qū)的重點工作正是圍繞規(guī)范用人單位進行的。包括重點行業(yè)的企業(yè)和重點區(qū)域的企業(yè)。其中鹽田碼頭港區(qū)的集裝箱拖車運輸行業(yè)、裝卸行業(yè)的企業(yè)一直是治理的重點。因為鹽田區(qū)是一個依港而起的城區(qū)，尤其是以鹽田港區(qū)為核心的港口運輸物流行業(yè)是鹽田區(qū)的支柱產(chǎn)業(yè)。但同時由于港區(qū)內(nèi)外是兩套不同的集體勞動關系，尤其是“入廠包工”的復雜用工情況更有可能增加勞動糾紛的隱患。2007年4月7日凌晨, “鹽田國際”280名“塔吊”和“龍吊”司機因工資、工時、成立工會等問題集體罷工，導致港口營運停頓，影響班輪14 艘，國際影響很大。[13]其后，針對鹽田港潛在的勞資糾紛，公共部門進一步協(xié)助和鞏固了“鹽田國際”的集體協(xié)商模式，保證企業(yè)平穩(wěn)發(fā)展以及促進產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。自鹽田國際工會成立以來，每年都會進行一次集體協(xié)商，然后對協(xié)商的議題進行投票表決。鹽田區(qū)的田心工業(yè)區(qū)中以服裝制造為主的低端制造的企業(yè)居多，存在用工制度和用工標準不規(guī)范的情況。針對在涉及企業(yè)轉(zhuǎn)型升級過程中，企業(yè)主體在關、停、并、轉(zhuǎn)、遷過程中發(fā)生的多宗集體勞動爭議，鹽田區(qū)也以該區(qū)域的企業(yè)勞動關系問題為治理重點，指導企業(yè)完善工資的調(diào)整機制和依法規(guī)范用工。隨著社會的不斷發(fā)展，目前勞動者已經(jīng)從“底線型”利益訴求向“增長型”利益訴求轉(zhuǎn)化。[14]企業(yè)在合法用工的基礎上，更多地考慮到員工的參與和共享企業(yè)發(fā)展成果而增加員工的薪酬福利。在鹽田區(qū)對于涉及的重點行業(yè)企業(yè)治理或者以區(qū)域片區(qū)為重點的治理兩大維度的實踐上可以看到，其治理指向一是確保企業(yè)的基本合法用工；二是滿足勞動者對于企業(yè)的增長型利益訴求。從治理的具體內(nèi)容來看，一是督促及監(jiān)管企業(yè)與勞動者簽訂勞動合同；二是監(jiān)管企業(yè)中勞動者的工資福利、勞動環(huán)境、勞動工時和社會保險等勞動關系建立過程中涉及的因素；三是引導企業(yè)加強與勞動者之間的民主協(xié)商、勞動關系內(nèi)部協(xié)調(diào)，讓企業(yè)從內(nèi)部化解勞動關系糾紛和沖突。2017年5月17日以來，區(qū)人力資源局開展了“鹽田區(qū)和諧勞動關系使者行動”。計劃通過一年半左右的時間，組建和諧勞動關系使者隊伍，以充分調(diào)動廣大勞動者積極參與構建和諧勞動關系的鹽田模式。由于勞動關系是勞動者和用人單位之間建立的，公共部門要對用人單位作規(guī)范和引導，對勞動糾紛的重要問題發(fā)動社會力量、勞動者、群眾的力量化解。然而，對勞動者的規(guī)范和引導也相當必要。尤其是在現(xiàn)實層面上，很多勞動者在勞動糾紛中處于弱勢地位。本來是受害方，但是由于不理智和不顧后果地通過非法渠道表達對勞動關系破裂或勞動關系中權益受侵害的不滿，導致破壞了公共秩序和社會的穩(wěn)定，從而涉及違法或犯罪影響社會公共安全。對勞動者的合理引導是形成和諧勞動關系的重要部分。通過這樣的多方參與，對于勞動者來說能更有效地全面了解勞動關系相關的法律法規(guī)。同時，勞動者也是和諧勞動關系城區(qū)建設的一分子，讓和諧勞動的意識通過每個勞動者的社會網(wǎng)絡鏈接，才能在更廣泛的層面上形成城區(qū)的和諧勞動關系文化氛圍。在鹽田區(qū)勞動關系治理過程中，突顯出了勞動者既是勞動關系的被保護者，同時也可以成為和諧勞動關系的守護者。在物流行業(yè)的和諧勞動關系使者動員大會上，李憲軍代表100名“和諧勞動關系使者”鄭重承諾，“作為一名車隊長，我深知和諧的勞動關系對員工和企業(yè)的健康、持續(xù)發(fā)展具有多么重要的意義。我為自己能夠成為一名‘和諧勞動關系使者’而感到驕傲和光榮。作為‘和諧勞動關系使者’，我深感責任重大，但我有信心、有決心做好企業(yè)與員工之間的溝通?！盵15]鹽田區(qū)的勞動關系治理逐漸讓更多的勞動者、群眾參與到和諧勞動關系的構建工作，就是一種轉(zhuǎn)變勞動者地位的方式。勞動者不斷增強幸福感和歸屬感，才能有效促使勞動關系協(xié)調(diào)穩(wěn)定地發(fā)展。

和諧勞動關系的治理，就是要最大程度地增加和諧因素，消除勞動者和用人單位之間的不和諧因素。鹽田區(qū)的治理實踐中，針對勞動糾紛和勞動矛盾的化解，政策工具的運用集中在勞動爭議及糾紛化解的組織規(guī)范、方案實施和處置流程。勞動糾紛和勞動沖突的根本消除就目前來說還需要一段時期的努力。從勞動糾紛的成因分析，用人單位由于欠薪，對勞動者不合理的用工情況占了很大部分。部分用人單位為了私利而枉顧勞動關系的相關法律侵害勞動者權益的事情時有發(fā)生。從當前現(xiàn)狀來看，化解勞動糾紛的主要治理方法依然是要以公共部門的介入，對用人單位的規(guī)范和監(jiān)督、對勞動者合理引導為主。長期來說，要不斷深入開展法律以及政策的推廣，增強群眾的法律意識，讓企業(yè)樹立社會責任，共同營造和諧勞動關系文化。法治建設的完備，公民的法律意識達到普遍高度，才能從根本上消除用人單位枉顧法律侵害勞動者權益的投機心理。在加強法制建設的同時，勞動關系治理的重要方面就是體現(xiàn)在強調(diào)多元治理主體。鹽田區(qū)委區(qū)政府一直在積極培育有利于促進區(qū)內(nèi)勞動關系和諧發(fā)展的社會組織。這些社會組織在鹽田區(qū)構建和諧勞動關系的過程中都發(fā)揮了重要的作用。社會組織的力量推進了勞動關系治理的公共政策執(zhí)行。三個社會組織都深入企業(yè)中宣傳相關勞動關系的各項法律和政策條例，有效地促進了區(qū)內(nèi)勞動關系的法制宣傳以及和諧勞動關系文化的推廣。通過社會組織與企業(yè)的聯(lián)系，有效加強了政府對于企業(yè)的引導和規(guī)范。對于勞動者而言，也提供了更多地尋求咨詢以及幫助的社會渠道，能夠在勞動關系糾紛或矛盾的化解上為勞動者提供維權建議。政府對于促進和諧勞動關系發(fā)展的社會組織的培育，使得社會組織的影響力不斷擴大和提升。在社會組織的發(fā)展和擴大影響力的過程中，也能更好地掌握企業(yè)的勞動關系動向，從而協(xié)助政府對于勞動關系糾紛和矛盾的化解，做到源頭治理。深圳市鹽田區(qū)和諧勞動關系促進協(xié)會承接了鹽田區(qū)人力資源局委托開展的“勞動關系精細化培訓”。該項業(yè)務是鹽田區(qū)勞動關系公共服務推出的公共產(chǎn)品，旨在通過深圳市鹽田區(qū)和諧勞動關系促進協(xié)會提高企業(yè)勞動關系管理的規(guī)范化和精細化水平，防控企業(yè)勞動關系風險。深圳市集裝箱拖車運輸協(xié)會和深圳市鹽田區(qū)港口汽車運輸業(yè)工會聯(lián)合會為企業(yè)間調(diào)處勞資糾紛提供交流平臺，為勞動者提供咨詢服務，促進企業(yè)工會建立以及協(xié)助開展集體協(xié)商。三個品牌社會組織的作用促進了區(qū)內(nèi)勞動關系的和諧，也有利于穩(wěn)定產(chǎn)業(yè)發(fā)展和促進區(qū)域的發(fā)展。

（三）治理成效

構建和諧勞動關系的主要治理目標，是為了服務地區(qū)的企業(yè)及產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)發(fā)展，促進區(qū)域經(jīng)濟的增長。公共部門開展的和諧勞動關系治理行動，促進了區(qū)域良好的營商環(huán)境。區(qū)域和諧的勞動用工環(huán)境，使得勞動者更能在崗位上發(fā)揮最大優(yōu)勢，從而促進企業(yè)的發(fā)展及產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成效來看，2016年全區(qū)工業(yè)增加值上升2.6%，工業(yè)全員勞動生產(chǎn)率提升了17%，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)經(jīng)濟效益綜合指數(shù)上升19.6%。[16]鹽田區(qū)圍繞港區(qū)物流行業(yè)企業(yè)營造的和諧用工環(huán)境，共建共享的和諧勞動氛圍都極大地推動了區(qū)域相關企業(yè)的發(fā)展。近年來，港口產(chǎn)業(yè)取得了平穩(wěn)發(fā)展。2016年，鹽田港區(qū)進出口集裝箱吞吐量1144.6萬標箱，單港穩(wěn)居全國第一，繼續(xù)保持穩(wěn)步發(fā)展勢頭，年吞吐量已累計第7次突破千萬標箱。[17]集合鹽田區(qū)勞動關系綜合指標來看，鹽田區(qū)的勞動關系治理取得了重要成效。通過筆者在鹽田區(qū)人力資源局勞動關系科調(diào)查所獲得的自2005年至2017年勞動關系相關指標的數(shù)據(jù)形成表3。

表3 2005年-2017年鹽田區(qū)勞動關系科相關項目數(shù)據(jù)匯總表

從投訴舉報案件來看，2017年達到了近13年來的最低值。投訴舉報案件從總體上看是不斷波動，這一定程度上反映出經(jīng)濟周期的總體變動。如2008年金融危機后，2009年達到了低水平的投訴舉報數(shù)量，只有73宗。2015年鹽田區(qū)被設立為和諧勞動關系綜合試驗區(qū)以來，投訴和舉報案件就逐年下降，達到了觀測數(shù)據(jù)的最少投訴舉報數(shù)65宗。隨著鹽田區(qū)勞動關系治理能力的提高，共建共享的發(fā)展理念讓企業(yè)以及勞動者對于勞動關系的滿意程度逐步提高。投訴舉報數(shù)目之所以下降，一方面是因為企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)和化解糾紛能力的提升；另一方面也是鹽田區(qū)在勞動關系治理中強化勞動關系主體責任的體現(xiàn)。從集體上訪宗數(shù)來看，自2008年以來三人及以上基于勞動關系爭議的上訪宗數(shù)在整體上呈現(xiàn)下降趨勢。從2008年的139宗下降為29宗，涉及人數(shù)從1273人下降為303人。

勞動者依法維權的意識提高是集體上訪下降的重要原因。通過近年鹽田區(qū)對勞動關系的有效治理，員工關愛和對勞動者的尊重成為企業(yè)間的普遍共識。出現(xiàn)侵權時，勞動者也首先通過溝通協(xié)調(diào)解決，其次再通過勞動仲裁及法律途徑表達合法利益的訴求。鹽田區(qū)的社會組織作為重要的勞動關系治理主體，通過培訓和指導的社會服務協(xié)助企業(yè)合法用工、規(guī)范用工，勞動爭議提前能夠在企業(yè)內(nèi)部化解。30人以上勞動糾紛的宗數(shù)自2007年以來就大幅度下降。從2007年的34宗下降為2017年的4宗。促進企業(yè)與勞動者進行溝通和民主協(xié)商是勞動糾紛下降的關鍵。尤其是近一兩年來，鹽田區(qū)30人以上的勞動糾紛宗數(shù)下降尤為明顯。針對勞動糾紛引發(fā)的公共安全風險，鹽田區(qū)結(jié)合長效的勞資隱患排查制度和應急快速響應處置預案，在政府公信力的提升，勞資共贏的和諧共識，社會組織的積極配合三方面的協(xié)同作用下，讓較大規(guī)模的勞動糾紛從源頭化解。鹽田區(qū)勞動仲裁案件的宗數(shù)從2008年的680宗下降為2017年198宗。2017年的勞動仲裁宗數(shù)目達到了統(tǒng)計數(shù)據(jù)以來的最低位。這與鹽田區(qū)開展的“一案一課一建議”辦案機制以及勞動移動仲裁庭有重要關系。鹽田區(qū)將辦案與教育相結(jié)合，通過“處理一宗案件，指導一家企業(yè)，規(guī)范一家企業(yè)，受益一批員工”。通過發(fā)揮社會影響力，擴大城區(qū)和諧勞動關系文化氛圍，全面提升用人單位和勞動者的法律意識，減少了勞動糾紛發(fā)生的可能。結(jié)合補充的數(shù)據(jù)來看，鹽田區(qū)2016年勞動爭議案件立案數(shù)下降11.2%，勞動者申訴案件下降15.7%，案件中勞動者當事人數(shù)下降35.7%，在職職工年平均工資上升5.8%。[18]

從總體上看，自2015年鹽田區(qū)作為試點和諧勞動關系綜合試驗區(qū)以來，和諧勞動關系治理取得了重要的成效。在黨和各級政府的努力下，鹽田區(qū)的和諧勞動關系治理取得了階段性的成果，為新時代和諧勞動關系綜合試驗區(qū)建設奠定了扎實的治理基礎。

四、研究展望

進入新時代征程，深圳要率先成為社會主義現(xiàn)代化建設的先行區(qū)。鹽田區(qū)作為深圳市東部發(fā)展的重要戰(zhàn)略支點，和諧勞動關系的構建在未來將會發(fā)揮出更大的社會影響力。展望未來，結(jié)合鹽田區(qū)勞動關系綜合試驗區(qū)的治理實踐，可以結(jié)合以下幾個方面因素探索綜合試驗區(qū)勞動關系治理的新路徑。

（一）深化部省共建和諧勞動關系綜合試驗區(qū)的府際合作模式

府際合作治理是中央與地方、地方與地方及公私部門共同建構的政策網(wǎng)絡，逐漸發(fā)展成為一種網(wǎng)絡的治理。[19]根據(jù)中共中央和國務院以及廣東省委有關創(chuàng)建和諧勞動關系示范區(qū)工程精神，鹽田區(qū)成為省市共建和諧勞動關系綜合試驗區(qū)的試點城區(qū)。在創(chuàng)建和構建和諧勞動關系綜合試驗區(qū)的過程中，通過加強和社會組織的合作，深化用人單位和勞動者的勞動關系協(xié)調(diào)平臺建設，勞動關系糾紛和矛盾治理能力逐漸提升，社會勞動者與用人單位成為利益共同體。從這個意義上講，當前和諧勞動關系綜合試驗區(qū)就是府際合作下基于勞動關系的治理模式探索。2017年12月6日，國家人力資源和社會保障部勞動科學研究所與鹽田區(qū)人力資源局簽訂了《深圳市鹽田區(qū)勞動關系體制機制科研實踐創(chuàng)新戰(zhàn)略合作協(xié)議》。[20]未來和諧勞動關系綜合試驗區(qū)要擴大影響力，更好地推廣和諧勞動關系的治理經(jīng)驗都需要深化府際合作模式。政府間基于勞動關系的和諧工程建設要建立多維度和多層面上的深化合作。從縱向來看，下一階段的綜合試驗區(qū)治理頂層設計需要進一步深化，要廣泛吸納試點的和諧勞動關系綜合試驗區(qū)治理經(jīng)驗，提供更適應勞動關系和諧發(fā)展的政策及制度保障。從橫向來看，和諧勞動關系綜合試驗區(qū)構建工作中的公共部門之間也需要展開更多維度的協(xié)同治理，為開展新時代的勞動關系治理搭建更廣泛深入的縱向及橫向府際合作平臺。

（二）完善適應粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的勞動關系公共服務供給體系

從設點省市共建和諧勞動關系綜合試驗區(qū)的試點城區(qū)來看，設點脈絡幾乎沿著粵港澳大灣區(qū)而開展?；浉郯拇鬄硡^(qū)是我國制造業(yè)門類最全、產(chǎn)業(yè)鏈最豐富、市場化最活躍的城市群，具備擔當中國在第四次工業(yè)革命“彎道超車”的轉(zhuǎn)型力量主體，也應該成為第四次工業(yè)革命的重要策源地之一。[21]結(jié)合前文所述各個省市共建和諧勞動關系綜合試驗區(qū)，對應所在區(qū)域相應重點產(chǎn)業(yè)的勞動關系治理，可看出省市共建的和諧勞動關系綜合試驗區(qū)建設是粵港澳大灣區(qū)發(fā)展的一個重要戰(zhàn)略?；浉郯拇鬄硡^(qū)需要進行產(chǎn)業(yè)的合理再布局以及創(chuàng)新升級平臺，才能進一步促進灣區(qū)的經(jīng)濟新騰飛。而和諧的勞動關系能夠維護企業(yè)的平穩(wěn)生產(chǎn)及促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展。因此，省市共建和諧勞動關系綜合試驗區(qū)的建設中，需要健全相應的勞動關系公共服務體制機制，從而促進就業(yè)，促進勞動關系的和諧構建，提升區(qū)域勞動者素質(zhì)。在基于大數(shù)據(jù)的勞動關系信息數(shù)字平臺建設等方面，應進一步構筑服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的勞動關系公共服務供給體系。鹽田區(qū)作為粵港澳大灣區(qū)的東部戰(zhàn)略要地，要結(jié)合鹽田國際碼頭港區(qū)的和諧勞動關系治理優(yōu)勢，進一步鞏固“鹽田國際”集體協(xié)商模式的同時，對港口產(chǎn)業(yè)鏈的勞動關系協(xié)調(diào)模式、矛盾調(diào)處模式都要適應新時代勞動力變化的需求、產(chǎn)業(yè)升級的要求。要激發(fā)企業(yè)的活力，需要結(jié)合區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、企業(yè)運營的現(xiàn)狀探索優(yōu)化現(xiàn)有的特殊工時制度。優(yōu)化黃金珠寶行業(yè)的人才培養(yǎng)評價和職業(yè)技能培訓體系，以及以基因產(chǎn)業(yè)為代表的高層次人才服務配套政策體系。

（三）新時代和諧勞動關系綜合試驗區(qū)的治理探索

踏入新時代，我國社會發(fā)展面臨新境況和新挑戰(zhàn)。和諧勞動關系綜合試驗區(qū)所承載的使命就是對和諧勞動關系構建和治理的創(chuàng)新實踐進行探索，以適應新時代社會經(jīng)濟發(fā)展的創(chuàng)新公共行政實踐和社會治理新路徑，走在勞動關系治理的前沿。在社會領域新因素、新情況的影響下，勞動關系治理能夠在多個層面形成引領和示范效應，從而為其他地區(qū)的推廣提供區(qū)域經(jīng)驗。和諧勞動關系綜合試驗區(qū)的建設和治理工作，要考慮社會因素中影響勞動力、勞動關系的技術因素以及勞動力人口的新因素。隨著人工智能、云勞動的技術革新因素逐漸發(fā)揮作用和顯現(xiàn)，未來的勞動將有可能變成智能勞動。因為人工智能是生產(chǎn)力高度發(fā)展的產(chǎn)物，智能經(jīng)濟和智能產(chǎn)業(yè)將越來越成為國民經(jīng)濟的支柱，智能勞動也成為人類勞動的新形式。[22]從勞動關系治理的微觀層面上看，人工智能的大量運用，使勞動選擇性越來越高，人們成為越來越自由的勞動者。[23]因此，勞動關系綜合試驗區(qū)要更早地作出因應智能經(jīng)濟發(fā)展的勞動合同新形式探索、勞動監(jiān)察執(zhí)法方式的新模式探索，以及基于特殊工時制度和不定時工時制度的升級管理和優(yōu)化公共服務。結(jié)合用工方式的調(diào)整、勞動者工作方式的改變，對勞動關系糾紛和化解也提出了新要求。從勞動關系治理的宏觀層面上看，人工智能的巨大作用已逐漸呈現(xiàn)，它對勞動力供給側(cè)改革影響尤其深遠。[24]和諧勞動關系綜合試驗區(qū)應加快勞動力供給側(cè)改革，特別是勞動者職業(yè)技能的提升與勞動者職業(yè)技術的評定。在原有的社會教育培訓體系下，積極發(fā)揮社會組織的力量，充實拓展整體勞動者的教育和培訓體系，以適應技術革新的變化對人們就業(yè)問題帶來的影響。防止智能經(jīng)濟帶來“斷崖式”失業(yè)的傾向，有效優(yōu)化勞動力結(jié)構。另外一個重要的社會變遷因素——人口老齡化問題亦會對未來勞動關系治理產(chǎn)生深遠的影響。我國人口老齡化的勞動力市場效應包括：勞動力價格持續(xù)上漲、勞動參與率持續(xù)下降和勞動生產(chǎn)率面臨負面沖擊。[25]在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和布局方面，綜合試驗區(qū)要培育和支持老年產(chǎn)業(yè)的企業(yè)發(fā)展，完善勞動者的終身教育培訓公共服務，在國家的退休政策下探索適應地區(qū)發(fā)展的延長勞動力人力資源供給周期的新模式。