孫偉

摘 要 本文以在銀川三區(qū)兩縣觀察到的乞討者為例，通過個案觀察的實證研究方式，力圖揭示真實的乞討者的生存現(xiàn)狀及社會處遇，以期更好地為大眾所知，甚至為國家相關機構和政策的完善提出建議。

關鍵詞 乞討者 生存現(xiàn)狀 社會處遇

中圖分類號：D669 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.189

關于乞討者的地位，國內(nèi)外現(xiàn)在均沒有成熟的定位。在乞討者的社會處遇問題上，國內(nèi)外則展現(xiàn)了不同的風格。我國是從“管制”、“救助”到“平衡”，經(jīng)歷了漫長時間才使得政府部門與乞討者理想關系模式的建構并完成了其制度化。經(jīng)歷了痛苦的變身才實現(xiàn)從片面注重“政府管制”的權威主義工具性目標到片面強調(diào)“自愿救助”的自由主義價值性目標。 國外則是“安全網(wǎng)救濟”、“政府允許主義”和“就業(yè)教育”三相結合的辦法。盡管這些辦法看起來很“高大上”，但不可否認的是，這一辦法在執(zhí)行過程中似乎有更大的阻力，在很多的案例中，政府都沒有得到預期的成果。

近年來國外圍繞乞討者的社會生存與地位等做的探索越來越多，思想也越來越成熟，我國在這一方面則明顯不足。人權的發(fā)展問題也越來越使得乞討者的社會生存問題亟待提上日程。同時社會互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟快速發(fā)展，社會底層的人們開始漸漸進入人們的視角，人們對乞討者的生存問題也漸漸地深入起來。本文即在這種環(huán)境下通過對乞討人員的跟蹤調(diào)查， 揭露其乞討行為的特征，剖析與他們的關系最近的救助管理制度的不足，希冀為國家政策的改革、執(zhí)法者更好執(zhí)法以及公眾知曉。

一、乞討者的生存現(xiàn)狀

乞討者的生存環(huán)境是我們在研究乞討者這一話題時應該最先研究的問題。掌握了乞討者的生存環(huán)境，才能抓住研究乞討者的命脈，從而掌握乞討者之所以為乞討者的原因，以及他們行乞的特點。這有利于我們從全局上了解掌握乞討者的實際生存問題。

在銀川，大概有350名職業(yè)乞討者。況且，銀川的兩市三區(qū)還生活著數(shù)目眾多的兼職乞討者，數(shù)目不可謂不多。乞討者的收入來源方式是固定的，他們大都靠著每天的乞討和微薄的運氣維持著生活。如預測所言，不同的乞討者收入數(shù)目是不一致的——我們通過對四名乞討者的長期觀察總結了如下規(guī)律：

（一）乞討者的生存環(huán)境

1.乞討者的收入與其地理位置有關

在商業(yè)區(qū)、居住區(qū)等人的區(qū)位因素較大的位置，越是人員密集的場所，乞討收入所得可能性越大?？梢钥吹剑谌藛T較密集的西夏區(qū)懷遠市場、興慶區(qū)鼓樓步行街、新華街以及各大公園里，乞討者的存在呈“要么沒有，要么很多”的規(guī)律。甚至在封閉狹窄約30米長的天橋上可以同時存在5名乞討者。他們或間隔五米，或間隔十米，從不會緊緊地挨在一起。

但一些即使人員比較密集的地區(qū)且又相對富裕、交通便利的地區(qū)卻幾乎沒有乞討者。例如金鳳區(qū)萬達廣場寫字樓等。究其原因，一方面可能是上述位置管理比較嚴格，乞討人員不得進入;另一方面可能是在這里蹲守所獲得的收益較小。

與此相對的，在人員比較稀疏的地區(qū)、行政部門所在的地區(qū)特別是救助站、工商局、政府、消防隊等具有管理性質的部門周圍，乞討者很少出現(xiàn)。一方面可能是受制于這些部門的權威，一方面可能是來這里的人員并不能使乞討者們產(chǎn)生在他們身上取得收入的想法。

2.乞討者的收入與其行討時間的關系并不親密

乞討時長并不是制約他們收入的主要因素，相對于其乞討時長來講，在正確的地點向正確的人乞討似乎效率更高。

乞討者的乞討時間具有很顯著的特點，我們可以把它們分為兩類，一類是有時間可循的，他們基本上是圍繞“飯點”時間。這類乞討者多是兼職乞討，以游動乞討為主。他們有著固定的居所，家庭也有收入，一般在附近居住。銀川市的生活節(jié)奏與武漢城市典型的過早文化不同，銀川更偏向夜生活，商鋪也大多在9時以后開門。在這一段時間內(nèi)，乞討者們面對的更多的是開私家車、坐公交車上班的上班族，他們行色匆匆，身上的零錢或許是為了坐公交車刻意準備的，與他們周旋，并不能獲得良好的收益。另一類乞討者是全天候乞討的職業(yè)乞討者，他們以固定乞討為主。雖然一天之中他們的位置不斷變化，但是從歷史的維度來看，他們的位置在一定的時間段內(nèi)是基本重合的（比如在早上會在一個位置出現(xiàn)，到了中午換到更溫暖或更涼爽的位置，到了晚上又專挑有燈光的位置了）。

需要指出的是，冬季和夏季的交替基本上不會影響他們的收入，這在我們的統(tǒng)計結果中可以很清楚的看出來。在冬季，他們從早上11時就在各商場、步行街出現(xiàn)，直到晚上9時，一天下來他們多的可以收入200元，少的也有30元。到了夏季，他們的乞討時長變得比冬季長，從早上10時到晚上22時延長了兩個小時。但是他們的收入并不包含這兩個小時的溢價，或許因為冬季日照縮短的緣故，使得人們行程更緊湊，也使得乞討者的乞討行為密度大。到了夏季，銀川的高緯度使得日照時間有效延長，但與此而來的是人們的作息時間改變了，睡午覺在夏季已經(jīng)達成了共識，同時由于白天的時間比較長，人們的選擇時間和實踐時間也變長了，可能有更好的地方可以滿足人們的馬斯洛需求曲線，因此必須要去某一地方的可能性已經(jīng)下降。綜合下來，乞討者們的乞討收入并沒有增加，反而延長了“工作”時間。

（二）乞討的原因分析

1.生存

生存是馬斯洛需求層次中最低級的需求，也是最應該滿足的一項需求。當這種需求無法由自身的勞動和創(chuàng)造滿足時，從別人那里獲得需求資料無疑是最為正確的方法。這種方法有包括犯罪、寄生、乞討在內(nèi)的眾多，其中最簡單、風險性最小的就是乞討，它既沒有寄生那種將自己命運和宿主命運捆綁在一起的危機感，又沒有犯罪那種隨時受到法律制裁的彷徨感，相反，乞討更稱得上是“自給自足”的生存方式。

2.利益

利益，更具體的來說，是利潤。乞討的物力成本支出為零（雖然時間成本高昂，但誰又能說整日坐在辦公室里工作以度日的人不付出時間成本呢？），但收入?yún)s是一個正數(shù)。這在任何一個行業(yè)都稱得上是暴利的存在。然而除了少數(shù)聰明有能力的乞討者外，幾乎沒有哪個乞討者會把乞討同他們的幸福生活掛在一起，但是這種收入對于他們來說太容易了。

3.放逐自我

只有一小部分人出于放逐自我的原因而乞討。在我們的采訪中僅僅有一位似乎符合這個原因。這位乞討者自稱四川人。由于父母離異，他十幾歲便一個人輾轉各地尋求生活，因懷揣穿越中國的夢想，一直在外漂泊。唯一值得一提的是他曾徒步穿越了半個甘肅。在中國似乎有很多這樣的人，他們或是因為路途的艱難而放棄了，或是因為突發(fā)情況而被迫改變目標，或是一開始就準備窮游，把自己的生存的希望完全寄托在他人的同情和自己的運氣上。認清現(xiàn)實很難，放棄夢想?yún)s相當容易。他們有的半路做了職業(yè)乞討者，有的的確憑借著好運氣改頭換面，有的則失去了往日的生機，活脫脫變成了一個徹頭徹尾的流浪者。

（三）乞討者的特點

乞討者以其獨特的行為方式和明顯的外部特征很容易被辨認出來。根據(jù)我們的采訪結果和調(diào)查結果，我們總結了幾條內(nèi)部特征如下：

1.以獨自乞討為主，不論兼職乞討還是職業(yè)乞討

之前的法制不健全，國家針對內(nèi)外部事件的應接不暇，乞討者便鋌而走險形成了具有違法性質的乞討組織。這些組織甚至誘騙未成年人或女性，做成專門收取利潤的工具。但這種組織在當下中國儼然已失去了存在的合法性（即使放在過去也一樣是非法組織）。乞討者們暗地里組織時也要考慮風險和收益。風險是：乞討者們以其人與人的組織面對精良的國家機器，在于國家機器的對峙中他們不能取得溝通上的優(yōu)勢，其在存在的正當性、合法性、民眾支持率上也都遠遠不及國家機器;另外，假如運氣稍微差一些，他們將會暫時性的不得從事乞討行為，他們或者將被送往救助站，由救助站護送返鄉(xiāng)，或者因為違法行為或者違規(guī)行為暫時住進監(jiān)獄或者看守所。在這種博弈下，聰明的乞討者應該會選擇獨自安生，在法律的限度內(nèi)進行乞討。

2.乞討者大多受到過救助管理站的救助和幫扶，但是他們更反感救助站對他們的救助幫扶

救助站有其存在的合法性和必要性，針對乞討者，他們會組織進行護送返鄉(xiāng)、介紹工作、安置代養(yǎng)、購票返鄉(xiāng)等工作?？傊瓌t是讓乞討者們放棄乞討，從事其他業(yè)務。但這一宗旨與乞討者的目標相悖，因此乞討者并不會輕易悔改，他們通常會無視救助站提供的幫助。因此在幾番救助之后，救助站對已經(jīng)救助過但還是從事乞討行為的乞討者不再進行收入返鄉(xiāng)，而是一種放任的心態(tài)，任由其行討?？梢哉f，乞討者在對救助站的戰(zhàn)爭中以微弱的優(yōu)勢戰(zhàn)勝了。

3.乞討者們善于將他們的乞討行為與宗教行為聯(lián)系在一起

這是銀川的乞討者很有特征性的一點。銀川市是回族同胞的聚集地寧夏的首府，但這里的乞討者展示的宗教并不僅僅是伊斯蘭教，還有基督教。在懷遠街頭，時常有帶著白帽子的老者背著一個白色的挎肩包走來走去。他們腳步健碩，但還是一只手拄著拐杖，一只手呈討要的姿勢。對于這種既有乞討性質也有宗教性質的行為我們可以把這些歸為乞討行為。

4.相對于兼職乞討者，職業(yè)乞討者具有更強烈的反社會（政府）人格

這多半是因為職業(yè)乞討者全天候、流動性不強的特點，更容易引起國家救助機關的關注。在救助機關，他們不僅沒有了收入，還會被送回到家鄉(xiāng)。如果家鄉(xiāng)乞討也能像這里一樣維持收入也就好了，這樣他們也就沒有如此強烈的向大城市聚集乞討的想法了。很不幸，入不敷出是原因，不是結果。因為在家鄉(xiāng)乞討無法維持生計，所以他們才會選擇來到這里乞討;并不是因為從這里乞討收入多，家鄉(xiāng)收入少所以才會選擇來這里乞討。因此乞討者們對于國家機關的反感我們可以理解了。另外一個原因是職業(yè)乞討者多半是上訪專業(yè)戶，受《上訪法》規(guī)制之后無法宣泄自己內(nèi)心積壓的不滿情緒，轉而自暴自棄，希望引起社會重視。

5.乞討是長期行為

雖然乞討在外人看來很沒面子，但乞討是一項無任何物力成本支出卻能享受到多倍收益的活動，因此很受失能老人的歡迎。他們或三或五走上街頭，然后分散開來，賺取一天的外快，然后再聚合回家。這樣的行為可以持續(xù)好幾年，我們可以在銀川的街頭看見很多這樣的行乞者。他們大多頭發(fā)花白，一手拄著拐杖，一手做行乞狀。

二、乞討者的社會處遇

乞討者的社會處遇，是乞討者在各個關系中對方對他們的看法和做法。社會處遇的問題，是人文社會追求的最后答案，是揭開實質利益鏈條的抓手。本文以對乞討者聯(lián)系最為密切的機構和人員的調(diào)查為根本，總結對乞討者的評價如下：

（一）救助管理站

中華人民共和國國務院令第381號即國務院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》自2003年8月1日起施行，1982年5月12日國務院發(fā)布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。這是中國歷史上的大事。自此收容遣送制度真正成為中國大眾茶余飯后的眾矢之的。取而代之的，是救助管理站的誕生。

救助站的本質，是一個落腳點，是回家的車票。通過對身份的識別和對信息的協(xié)調(diào)處理，救助站可以輕易破解乞討者真假謎團。憑借著豐富的社會經(jīng)驗，他們可以在現(xiàn)場分辨真假，對于真正有需要救助的乞討者，他們絕不會坐以待斃，對于假扮的乞討者，他們除了驅除也沒有太好的辦法。在長時間的斗爭中，他們對乞討者的評價鮮明地呈現(xiàn)出比較低的趨勢。這是可以預見的。

（二）公安、城管等執(zhí)法部門

公安、城管在社會流浪乞討人員的救助管理事務中擔當了重要的角色。有時他們會聯(lián)合執(zhí)法，走上大街小巷，針對占道流浪乞討者給予處理。假如救助管理站是“心靈的窗戶”，那么公安、城管等擁有一定執(zhí)法權的執(zhí)法機關就是“發(fā)現(xiàn)美麗的眼睛”。公安、城管擁有行政法賦予的行政執(zhí)法權，可以針對違規(guī)乞討者以適當?shù)奶幚怼?/p>

那么，他們對于乞討者的評價如何呢？針對我們在街頭的采訪，我們發(fā)現(xiàn)，公安、城管等部門，特別是城管，是最反感乞討者的。在他們眼中，維持社會秩序，維護市容是最直接的政績。其與乞討者的斗爭還遠遠沒有結束，目前能做的也只有占道乞討為名驅逐乞討者，對于“沒收乞討所得”或者“乞討用物”，除了沒有這方面的權力，在道義上看來也是不能容忍的。在筆者看來，公安、城管依法驅逐乞討者是分內(nèi)之事，但很容易遭到社會上不明真相群眾的圍觀，只會加劇人們心中對公安、城管壞的刻板印象，進而引起愈為激烈的人民內(nèi)部矛盾。

（三）社會公眾

前面說到，公安、城管依法驅逐乞討者時，很容易遭到社會上不明真相群眾的圍觀。這一方面是群眾的好奇心在作祟，另一方面源于人們對乞討者的同情。

調(diào)查問卷的調(diào)查結果顯示，雖然人們對“乞討者真假參半”的說法深信不疑，但面對每一個乞討者時民眾顯然都希望他們是真正的乞討者，或者說人們都不希望自己被假的乞討者騙取錢財。與此相似的是，盡管民眾認為“可憐之人必有可恨之處”，但面對“你愿意將一部分善良給予乞討者嗎”的問題時，民眾大多數(shù)還是選擇了“是”并表達了他們對乞討者的同情。但有意思的是，民眾表示他們不會對“乞討者的未來感到擔憂”。另外一個有意思的問題是，盡管民眾認為“乞討者隨時隨地行乞的現(xiàn)象需要被整治”，但面對具體的問題時他們似乎沒有更好的答案。

盡管矛盾重重，但面對“乞討者的尊嚴”模塊時人們大多數(shù)都選擇了“乞討者也有尊嚴”的選項，并表示自己將在無路可走時會去選擇“當一名乞討者”。當采訪問道“你會看不起假扮的乞討者嗎”這樣的問題時，他們大多數(shù)表示不愿意接受這一事實。

對于乞討者行乞區(qū)域的商家而言，乞討者的存在只會妨礙到他們店鋪的客流量，因此他們對乞討者也表現(xiàn)了足夠的反感。街頭采訪中也有幾位商家明確地表示對乞討者“并不關心”。

這樣看來，社會大眾對于乞討者的乞討行為是可以接受的，并會對他們表示同情或者做金錢表示。底線在于，乞討者必須是真正的乞討者，且他們的乞討行為不能影響到正常的社會秩序。這樣的意義在于，既可以滿足公眾的善良支出，又可以維持社會的正常秩序。

總而觀之，人們對于乞討者的看法不一，自身在對待乞討者如何的問題上也表現(xiàn)了深刻的兩面性、矛盾性。

三、對有關乞討者幾個問題的反思

（一）乞討權

秩序、自由、平等、人權、正義與效率共同構成了社會主義法律的核心價值。關于乞討權屬于人權、乞討權是不是真正存在的問題，大多數(shù)學者在討論時幾乎給出了明確的答案：乞討權并不存在。

少數(shù)學者以“法無禁止即自由”的原理否認這種觀點，但更多學者持“無救濟的權利不是權利”的法諺批判這種觀點。更多的學者認為以“法無禁止即自由”的原理去推翻乞討權并不存在的觀點是有著邏輯上的漏洞的：對于法律沒有禁止性規(guī)定的事項，公民享有的僅僅是自由，不是權利，這是兩個層面的問題。對權力來說，最重要的特征是獲得救濟。西諺有語：“沒有救濟的權利不是權利?！逼蛴懻唠m然有請求他人予以施舍的自由，但都被請求者既可以同意請求，也可以拒絕請求。而乞討者無權對被請求人的拒絕行為，尋求法定的救濟途徑。因此，乞討并不是一種權利，至多是一種自由。 更有學者在法理上深入討論了乞討權。他們認為“乞討權”的提法不甚科學，乞討不是人權或者權利，而是一種“自然自由”和實現(xiàn)“救濟權”的手段。他們指出乞討不是人權，也不是目的，單一乞討為手段實現(xiàn)的社會“救濟權”卻是人權。在政府設置“禁討區(qū)”的問題上，他們指出：自由的行使都是有限度的，即不能侵害他人利益和社會公共利益;手段的行使也有合法與非法之別，這為政府“限制乞討”提供了道德基礎和法律基礎。容忍乞討是行善和文明的表現(xiàn)，適度地限制乞討則是一種更大的文明，而且也符合國際人權公約的原則和規(guī)定。

筆者認為，乞討是一種遭遇，就像饑餓一樣，不存在著“饑餓的權利”，同樣不存在著“乞討的權利”。單純的乞討權是不存在的，至少在中國國家法律的框架之內(nèi)，乞討權的存在是不能容忍的。中國政府以管理者向服務者的地位轉變，管理的權限逐漸被限制，管理的事項也逐步減少。相比之下，政府為民服務的范圍在擴大，在“為人民服務”宗旨的指導下，政府關注各個階層的人民的生存、生活。我國政府以其明確的措施表明了它的態(tài)度：服務，而非管理。這在當下是難能可貴的情懷，也取得了不錯的成績。

（二）救助管理制度運行的困境

救助管理制度自誕生以來一直飽受人們的爭議?！冻鞘猩顭o著的流浪乞討人員救助管理辦法》代替《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，自此收容遣送制度消滅，救助管理制度誕生，其取得的成就自然不提。但是，由于其更像是一針安慰劑，出臺有些倉促，相比之下的科學性和操作性也遠遠超出了社會現(xiàn)實，導致其在實際運行中出現(xiàn)了不少的困難問題。

1.相關執(zhí)法權缺失

以銀川市救助管理站為例，該站救助管理的工作流程是：來站（包括街頭直接救助來站，自愿求助來站，城管、公安等部門、組織、個人引導護送來站，救助站護送來站、協(xié)作救助來站）、接待訊問、核查甄別、入站、服務（包括查詢親屬，食宿、通訊，醫(yī)療救治、康復服務、心理輔導、衛(wèi)生教育、法制教育、文體活動和發(fā)布就業(yè)信息等）及離站（包括介紹工作、匯款返鄉(xiāng)、購票返鄉(xiāng)、親屬接回、護送返鄉(xiāng)、安置代養(yǎng)、終止救護、放棄救助和擅自離站）。

可以看到，對待乞討者，救助管理站的做法是呼吁乞討者到救助站接受救助，否則不進入救助流程。問題是，救助站的宗旨是“自愿救助”：對于愿意接受救助的乞討者救助站當然不會拒絕提供救助，救助站也樂于救助。但同時，對于不愿意接受救助的乞討者救助站是沒有辦法的，救助站能做的只有在天寒地凍之時送上被子和大衣，確保他們度過寒冬。前面提到，收容遣送站更名之后連相應的執(zhí)法權也一并帶走了——救助管理站沒有執(zhí)法權。沒有了牙齒，骨頭是啃不動的。

這顯然與救助站的設立初衷完全相左。國務院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第一條規(guī)定：“為了對在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本權益，完善社會救助制度，制定本辦法?！钡诙l規(guī)定：“縣級以上城市人民政府應當根據(jù)需要設立流浪乞討人員救助站。救助站對流浪乞討人員的救助是一項臨時性社會性救助措施?！边@里提出的“臨時性”救濟不僅描繪了一個美好的大同社會，而且特別強調(diào)了站內(nèi)的人身安全。第九條規(guī)定：“救助站應當保障受助人員在站內(nèi)的人身安全和隨身攜帶物品的安全，維持站內(nèi)秩序。”第十三條規(guī)定：“救助站應當建立、健全站內(nèi)管理的各項制度，施行規(guī)范化管理?！钡谑臈l第二款規(guī)定：“救助站工作人員應當自覺遵守國家的法律法規(guī)、政策和有關規(guī)章制度，不準拘禁或者變相拘禁受助人員;不準打罵、體罰、虐待受助人員;不準敲詐、勒索、侵吞受助人員的財物;不準克扣受助人員的生活供應品;不準扣押受助人員的證件、申訴控告材料;不準任用受助人員擔任管理工作;不準使用受助人員為工作人員干私活;不準調(diào)戲婦女?！笨梢哉f，《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》把受助人員的人身安全防范到了極致。在一共十八條的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》中，光是強調(diào)受助人員的人身安全的篇章就占用了近六分之一，去掉原則、輔助性條款和總綱等，針對救助管理站的行政權限則所剩無幾。而在民政部下發(fā)的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》中，民政部特意在第二十二條作出了要求：“救助站及其工作人員應當嚴格遵守《救助管理辦法》第十條第十四條第二款規(guī)定。對違反規(guī)定的，由該救助站的上級民政主管部門責令改正;情節(jié)嚴重的，對直接責任人追究責任”。法律規(guī)范對工作中可能遇到的問題提出了規(guī)避的措施，這的確保障了尋求保障的乞討者的權利，但同時又從權力上限制了救助站。對于前來尋求救助的乞討者，救助管理站除了進行必要的救治和管理外，都無一例外護送返鄉(xiāng)了。救助站的困境，就是屬于自己權限內(nèi)的事務沒有權力去做。

2.救助對象時常混亂

國務院《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第一條規(guī)定“為了堆在城市生活無著的流浪、乞討人員實行救助，保障其基本生活權益，完善社會救助制度，制定本辦法”。開章明義地指出對象為“在城市生活無著的流浪、乞討人員”。為了避免混亂，民政部在下發(fā)的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法實施細則》第二條中又闡述了救助對象的內(nèi)涵和外延：“《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》規(guī)定的‘城市生活無著的流浪乞討人員是指因自身無力解決食宿，無親友投靠，又不享受城市最低生活保障或者農(nóng)村五保供養(yǎng)，正在城市流浪乞討度日的人員?！钡诙l第二款又規(guī)定：“雖有流浪乞討行為，但不具備欠款規(guī)定情形的，不屬于救助對象。”從文本立意上來看，救助管理制度的對象應該是很明確的，但是實際中的情況并不如此。

通過對銀川市救助管理站的調(diào)查以及對街頭流浪乞討人員的采訪，我們發(fā)現(xiàn)救助管理站的救助對象很混亂：當中既有上訪多次未果的人員，也有身患疾病無力自存的病人，既有精神健康正常的人，也有精神病、智力不健全的人。

造成這種情況的原因既有標準不明確導致執(zhí)行結果有差異的原因，也有現(xiàn)實工作中對標準的變通執(zhí)行的原因。

3.相關標準不夠明確

“自身無力解決食宿”的標準是什么？是一日三餐只能吃兩頓飯，還是沒有睡覺的地方還是兩個都是？是有固定的居所但沒有住宿的環(huán)境，還是無力負擔食宿所需的費用？“無親友投靠”指的是什么？是自己不想投靠還是親友不愿意接納？還是只要有名義上的親友就可以？還有些是因為無法執(zhí)行或者只能變通執(zhí)行。以“無親友投靠”為例，由于救助管理機關不具有相當?shù)墓芾頇嘞?，對于身份不明的投靠者救助管理機關只能通過各個機構之間的數(shù)據(jù)交流和投靠者對自身信息的表露。倘若投靠者拒不交代或者交代不清有無親友，即使實際上存在著一定數(shù)目的親友，救助管理機關也只能認定為“無親友投靠”?！罢诔鞘辛骼似蛴懚热盏娜藛T”則根本無操作的空間?，F(xiàn)實生活中會有許多情況會使得一個正常人搖身一變成為“正在城市流浪乞討度日的人員”，例如外出旅游手機錢包不慎丟失，身邊有沒有可以投靠的人。在這種極端情況下，他們需要的不是救助管理站的登記救助，而更可能是一個電話或者一張回家的車票。假如把他們安排為“正在城市流浪乞討度日的人員”則要貽笑大方了。標準的不明確，帶來的是結果的多樣化。而操作的不能，帶來的是可遠觀而不可執(zhí)行的尷尬。

4.救助管理制度與相關的法律法規(guī)制度等銜接不力

《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》第十三條：“救助站應當建立、健全站內(nèi)管理的各項制度，實行規(guī)范化管理。”第十六條：“救助人員應當遵守法律法規(guī)。受助人員違反法律法規(guī)的，應當依法處理?！钡谑鶙l第二款：“受助人員應當遵守救助站的各項規(guī)章制度。”不留情地說，這些都只是泛泛而談，對于一些實質性問題根本沒有給出答復。例如，受助人員違反了哪些法律法規(guī)就（才）依法處理？受助人員違法依什么法處理？由誰處理？受助人員不遵守救助站內(nèi)的各項規(guī)章制度怎么辦等等，如今看來，這些問題仍然缺少必要的答案。相關法律法規(guī)不配套、缺失帶來的不僅使得合法性有漏洞，更使得部分權力缺失。

救助管理站的權力缺失導致執(zhí)法困難。“又要馬兒跑，又要馬兒不吃草”現(xiàn)象正在救助管理站的身上發(fā)生著。相關法律法規(guī)不配套、缺失帶來的部分權力缺失帶來的執(zhí)法硬傷，使得救助管理站處于一個尷尬的境地。

（三）對相關工作改進的設想

針對以上國家對乞討者問題的相關工作取得的成效和存在的隱患，筆者認為，為了實現(xiàn)救助管理制度的最大功效，應該至少從兩個方面出發(fā)。

1.執(zhí)權者、執(zhí)法者

國家不僅要完善健全相關的法律法規(guī)，令相關執(zhí)法者有法可依，并給予其中模糊性的標準以明確，對其中現(xiàn)階段沒有辦法施行或者現(xiàn)階段施行效果可能不好的，要創(chuàng)造好營造好適宜治理的環(huán)境;更要給予一線工作者以權力，“把指揮權交給離炮火最近的人”。 在明確了標準之后，相關執(zhí)法者要做到“有法必依、執(zhí)法必嚴”，嚴格執(zhí)行，把紙上落實到實際里，嚴格明確責任與權利。各級執(zhí)法者要加強數(shù)據(jù)交流，保持信息暢通，運用大數(shù)據(jù)、小個體的跟蹤方法，切實關懷流浪乞討者，把問題解決在搖籃里。國家要完善相關的配套設施，使得乞討者在不接受的社會管理的情況下不至于生活如此落魄，至少要在人道主義上表示關懷。繼續(xù)推進精準扶貧工作，持之以恒的從數(shù)量和質量上使得乞討者逐步減少。

2.社會公眾

各位社會工作的參與者以及社會公眾要認清自己在社會各項工作中的作用。銀川市救助管理站工作人員提醒市民，救助困難群體，可通過各級民政部門或慈善機構進行捐助，也可直接向銀川市民政局下設的社會捐贈接收工作站捐助。這樣，不僅可避免愛心被利用，也保證了真正需要資助的流浪行乞者能夠得到救助。類似的，各級政府可以發(fā)揮宣傳優(yōu)勢，引導社會公眾正確對待流浪乞討者。

四、結語

乞丐的命運被描寫的就像蹺蹺板的兩端，是兩個極端：一點高高在上，是富足者的位置，這是有組織有計劃的乞討者;一段在地下，艱難的活著，這是真正的乞討者：他們或許為躺在病床上的家屬艱難的籌錢， 或許因為物力維艱而爭取活下去的希望。我們的制度要明確自己的責任，真切了解從立法到執(zhí)法一系列問題的解決方法，不要一味回避。要真正把東西送到每一個真正需要的人手里。要去偽存真，克服困難，實現(xiàn)制度創(chuàng)設的最初目的。

注釋：

劉巖、劉威.從“管制”、“救助”到“平衡”——政府部門與乞討者理想關系模式的建構及其制度化.理論與現(xiàn)代化.2006（1）.43-47.

該課題采用以下方法開展研究工作：（1）發(fā)放問卷800份，由調(diào)查人員對銀川市救助管理站、受救助人員、流浪乞討人員進行調(diào)查，實際完成并回收有效問卷537份;（2）對流浪乞討人員有選擇性的進行跟蹤，其中夏日跟蹤乞討者兩人，冬日跟蹤乞討者兩人，為期各一個月（僅周六周日）。目的是調(diào)查了解他們的乞討方式、乞討原因，總結歸納他們的乞討特點;（3）對有關乞討政策的中外文獻進行了比較全面的搜集整理。

采訪語錄.因為這些乞討者相信，“零錢的準備是需要時間的，普通人的手里并不會給每個乞討者都準備了錢，所以間隔越遠，給人們準備零錢的時間越長，他們的收入機會也就越多，相應的收入也會增加”。不得不承認，乞討者們并沒有想象中的單純，他們“甚至成群結隊，專挑過往的戀人或者看上去并不著急的行人下手”。因為他們知道，戀人要想維持對方心中的形象，必須要付出足夠的善良;相比于行色匆匆的人，看起來并不那么著急的人或許會從錢包里掏出一塊兩塊的零錢。

對張伏財情況的說明.銀川市救助管理站.比較鮮明的例子是步行街的張伏財（化名）。張伏財原是平羅縣渠口鄉(xiāng)人。該人因車禍造成下肢癱瘓，治療中斷后因對事故處理不滿意，自2009年6月開始以上訪為名在銀川街頭乞討。其以興慶區(qū)鼓樓南步行街、新華街路口為主要地點，用改裝的三輪摩托車占道搭建窩棚露宿街頭。他將上訪材料滿地擺放，將未治愈的傷口故意裸露，用高音喇叭播放音樂和擺放其曾經(jīng)服役時的照片等多種手段吸引過往行人圍觀和施舍。2009年7月7日，張伏財被銀川市救助管理站護送至平羅縣，交由該縣信訪局處置。此后不久，張再次返回銀川，依然在繁華路口擺攤乞討。2010年，隨著《銀川市加強流量乞討人員救助與管理暫行辦法》的印發(fā)與實施，張多次被公安。城管聯(lián)合工作組護送到銀川市救助管理站，有銀川市救助管理站護送返鄉(xiāng)。為此，銀川市政法委還專門協(xié)調(diào)石嘴山市政法委一起協(xié)商過張伏財?shù)奶幹檬乱?，均沒有達到好的效果。市流浪乞討人員救助與管理工作協(xié)調(diào)領導小組多次向平羅縣發(fā)出告知函，告知平羅縣對張伏財加強管理，避免其再次外出乞討，如此反復，至今多達十余次。并且隨著事情的反復無果，張伏財態(tài)度越來越強硬，乞討方式越來越張揚露骨。2015年2月12日，市公安、城管聯(lián)合工作組在街頭集中整治中，再次發(fā)現(xiàn)張伏財在步行街乞討，不但上訪材料擺滿一地，還讓其妻子在步行街口支起了爐子做起了飯。工作組旋即對其進行勸阻，當愛人不但不同意接受救助，還用剪刀威脅執(zhí)法人員，稱要采取強制措施就用剪刀自殘，當即引來一片不明真相群眾圍觀。考慮到步行街人流量大，且圍觀群眾過多，工作組沒有采取進一步措施。2016年“盂蘭盆”節(jié)期間，張伏財在北塔放著音響鋪攤乞討，經(jīng)銀川市救助管理站聯(lián)合麗景街派出所民警聯(lián)合救助送其返鄉(xiāng)，張用石頭砸壞了救助站的車輛的玻璃，并辱罵公安和救助人員。類似的案例還有很多，可以看出，他們對國家有關政策或者調(diào)整關系的不滿只能停留在和基層人員對抗的層面。

鄭春燕.“乞討權”存在嗎？.法制日報.2004-03-18.

肖艷輝、王保慶.“乞討權”的法理分析——從人權和自由的角度.湖南師范大學社會科學學報.2005（1）.66-70.

李迎生、呂朝華.矯枉過正：城市流浪乞討人員救助管理制度的實證分析.甘肅社會科學.2007（5）.5-10.

銀川市救助管理站宣傳手冊.