開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)的困境與出路

張園芬 羅召富

摘要：2016年，全國(guó)建筑業(yè)總產(chǎn)值為19.36萬(wàn)億元，同比增長(zhǎng)7.1%，占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的26%。按照住建部《“十三五”規(guī)劃》目標(biāo)，到2020年建筑業(yè)總產(chǎn)值將突破25萬(wàn)億元。未來，建筑業(yè)將借助于“一帶一路”開放戰(zhàn)略的機(jī)遇，在走向國(guó)際市場(chǎng)的進(jìn)程中提高競(jìng)爭(zhēng)能力，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)建筑業(yè)向現(xiàn)代建筑業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。工程擔(dān)保作為建筑行業(yè)健康發(fā)展的重要環(huán)節(jié)，有著巨大的業(yè)務(wù)空間。

關(guān)鍵詞：工程擔(dān)保；困境與出路；擔(dān)保機(jī)構(gòu)

一、工程擔(dān)保的概念

工程擔(dān)保是指引入保證人作為第三方，對(duì)建設(shè)工程中一系列合同的履行進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)違約承擔(dān)責(zé)任而出具履約保函的行為，是一種促使參與工程建設(shè)各方守信履約的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。履約保函適用于合同履行階段，保證日期一般是自合同簽訂到竣工驗(yàn)收合格。

二、江蘇擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)的意義和障礙

省外擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)起步早、成效好。北京長(zhǎng)安擔(dān)保作為住建部牽頭、十個(gè)部委共同組建的首家專業(yè)化工程保證擔(dān)保公司，先后開展了總投資近千億元人民幣的國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)工程的保證擔(dān)保業(yè)務(wù)，且無(wú)一例賠付損失，創(chuàng)造了國(guó)際工程保證擔(dān)保業(yè)的新記錄，在工程擔(dān)保行業(yè)樹立了標(biāo)桿。深圳作為住建部推行工程擔(dān)保制度的試點(diǎn)城市，2009年后工程擔(dān)保業(yè)務(wù)迅速崛起，工程擔(dān)保公司眾多，現(xiàn)已形成以深圳高新投為主導(dǎo)、各類型擔(dān)保機(jī)構(gòu)共同發(fā)展的態(tài)勢(shì)，并于2015年成立全國(guó)首家工程擔(dān)保協(xié)會(huì)，其工程擔(dān)保行業(yè)務(wù)遍布全國(guó)，成為工程擔(dān)保行業(yè)新的里程碑。江蘇是建筑和建筑輸出大省，《省政府關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)改革發(fā)展的意見》（蘇政發(fā)[2017]151號(hào)）更是為推動(dòng)工程擔(dān)保業(yè)務(wù)發(fā)展提供了政策支持，因此江蘇擔(dān)保機(jī)構(gòu)推進(jìn)工程擔(dān)保業(yè)務(wù)有著重大的戰(zhàn)略意義。

（一）江蘇擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)的意義

作為建筑大省，自2006年以來，江蘇建筑業(yè)發(fā)展主要指標(biāo)一直穩(wěn)居全國(guó)首位。根據(jù)省住建廳和統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2016年度江蘇建筑業(yè)發(fā)展報(bào)告》，全省2016年建筑業(yè)總產(chǎn)值29549億元，同比增長(zhǎng)4.8%，占全國(guó)建筑業(yè)總產(chǎn)值約15%，產(chǎn)值規(guī)模繼續(xù)保持全國(guó)第一。

作為建筑輸出大省，全省建筑業(yè)企業(yè)總數(shù)20116家。截止2017年1月底，全省具有特級(jí)資質(zhì)的企業(yè)44家，具有總承包一級(jí)資質(zhì)的施工企業(yè)940家。全省具有施工總承包資質(zhì)涉及12個(gè)領(lǐng)域共13851項(xiàng)，從資質(zhì)等級(jí)來看，特級(jí)資質(zhì)44項(xiàng)，一級(jí)資質(zhì)1124項(xiàng)，二級(jí)資質(zhì)3786項(xiàng)，三級(jí)資質(zhì)8891項(xiàng)。因此，江蘇省內(nèi)建筑施工企業(yè)潛在客戶多，客戶市場(chǎng)巨大。

有利于擔(dān)保機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型創(chuàng)新發(fā)展。融資擔(dān)保行業(yè)是高杠桿、高風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，隨著我國(guó)擔(dān)保行業(yè)的快速發(fā)展，擔(dān)保行業(yè)已暴露出各種問題，行業(yè)“兩極分化”格局加劇，不少中小擔(dān)保機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型或退出。為適應(yīng)國(guó)家政策和外部環(huán)境變化，國(guó)有擔(dān)保機(jī)構(gòu)不得不考慮可持續(xù)發(fā)展的轉(zhuǎn)型道路，基于江蘇建筑行的穩(wěn)健發(fā)展的特征，以工程擔(dān)保為主的非融資擔(dān)保業(yè)務(wù)應(yīng)成為江蘇國(guó)有擔(dān)保機(jī)構(gòu)未來轉(zhuǎn)型發(fā)展的必由之路。

有利于降低擔(dān)保業(yè)務(wù)總體風(fēng)險(xiǎn)。擔(dān)保業(yè)務(wù)具有風(fēng)險(xiǎn)與收益不對(duì)等的特征，傳統(tǒng)的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)以平均2%/年的費(fèi)率計(jì)算，一筆業(yè)務(wù)出險(xiǎn)則需要50筆業(yè)務(wù)的擔(dān)保費(fèi)來彌補(bǔ)，據(jù)統(tǒng)計(jì)2015年度全國(guó)擔(dān)保行業(yè)平均代償率達(dá)到2.17%，擔(dān)保收益已不足以彌補(bǔ)代償。而根據(jù)10多年履約擔(dān)保業(yè)務(wù)市場(chǎng)分析，以工程擔(dān)保業(yè)務(wù)為主的履約擔(dān)保賠付率僅為2‰左右（包含賠付率相對(duì)較高的供貨擔(dān)保）。因此，工程擔(dān)保業(yè)務(wù)可較大程度降低擔(dān)保業(yè)務(wù)的總體風(fēng)險(xiǎn)。

有利于樹立擔(dān)保機(jī)構(gòu)良好形象。擔(dān)保機(jī)構(gòu)設(shè)立初衷是服務(wù)中小企業(yè)，工程擔(dān)保主要服務(wù)對(duì)象為中小型建筑企業(yè)，可一定程度上盤活行業(yè)沉淀資金。2016年，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)曾提出“清理建筑業(yè)企業(yè)在工程建設(shè)中需繳納的各類保證金”，若能以工程擔(dān)保替代部分類型保證金，則可適當(dāng)為建筑業(yè)減負(fù)，從而亦有利于樹立擔(dān)保機(jī)構(gòu)的良好形象。

（二）江蘇擔(dān)保機(jī)構(gòu)開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)的障礙

行業(yè)規(guī)范亟待完善。工程擔(dān)保行業(yè)經(jīng)過十多年的實(shí)踐和發(fā)展，逐漸被市場(chǎng)接受，國(guó)家建設(shè)部亦于2004年8月出臺(tái)了《關(guān)于在房地產(chǎn)開發(fā)項(xiàng)目中推行工程建設(shè)合同擔(dān)保的若干規(guī)定（試行）》（建市[2004]137號(hào)）。但從業(yè)務(wù)實(shí)踐中看，工程擔(dān)保仍缺乏引導(dǎo)和約束行業(yè)有序發(fā)展的規(guī)范和機(jī)制，主要體現(xiàn)在：行業(yè)準(zhǔn)入門檻低、缺乏有效的行業(yè)監(jiān)管機(jī)制、信息披露制度不完善以及缺乏有效的退出機(jī)制等等。

認(rèn)知度和推動(dòng)力度不足。工程擔(dān)保雖為成熟的非融資擔(dān)保業(yè)務(wù)品種，但江蘇大部分工程保函以占用建筑企業(yè)銀行授信形式開出，對(duì)分離式保函認(rèn)知度不足，擔(dān)保機(jī)構(gòu)和銀行均未能在理論和制度上有所突破。2005年10月，建設(shè)部選取的六個(gè)推行工程擔(dān)保試點(diǎn)城市為深圳、廈門、青島、成都、杭州、常州，常州雖為江蘇試點(diǎn)城市，但非省會(huì)城市，因此在制度建設(shè)和業(yè)務(wù)推動(dòng)方面均缺乏有效手段。

風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制制約業(yè)務(wù)開展。理論上，建筑企業(yè)已提供履約擔(dān)保和工程質(zhì)量擔(dān)保的，建設(shè)單位不得再扣押工程履約保證金和工程質(zhì)量保證金。而對(duì)于擔(dān)保機(jī)構(gòu)，亦不能或不能全額收取保證金，自然存在信用敞口，因此對(duì)擔(dān)保機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)控制提出了較高的要求。此外，由于工程擔(dān)保業(yè)務(wù)時(shí)效性要求，落實(shí)復(fù)雜的反擔(dān)保措施亦不切實(shí)際（目前工程擔(dān)保行業(yè)反擔(dān)保措施以信用為主），因此風(fēng)險(xiǎn)容忍度和風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制成為該類業(yè)務(wù)推進(jìn)的一大障礙。

銀行授信推動(dòng)困難。工程擔(dān)保業(yè)務(wù)出具的保函主要包括銀行保函和公司保函，目前銀行保函公信力遠(yuǎn)大于公司保函。擔(dān)保機(jī)構(gòu)推進(jìn)銀行保函業(yè)務(wù)是作為銀行保函的保證方式介入，前提則是銀行認(rèn)可擔(dān)保機(jī)構(gòu)并給予授信額度，該授信與傳統(tǒng)融資擔(dān)保授信有所區(qū)分，目前江蘇僅建設(shè)銀行設(shè)立保函中心，但授信進(jìn)度緩慢，其他金融機(jī)構(gòu)均無(wú)單獨(dú)通道（以深圳為代表的地區(qū)多家銀行可給予擔(dān)保機(jī)構(gòu)一定授信額度開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)），因此銀行授信障礙成為保函業(yè)務(wù)推進(jìn)的主要制約。

業(yè)主認(rèn)可度不夠。實(shí)踐中，僅在業(yè)主充分肯定擔(dān)保機(jī)構(gòu)的前提下方可出具公司保函。江蘇國(guó)有擔(dān)保機(jī)構(gòu)較多，均有較強(qiáng)的背景實(shí)力，部分擔(dān)保機(jī)構(gòu)依托股東及關(guān)聯(lián)企業(yè)，原則上可開展以公司保函為主的工程擔(dān)保業(yè)務(wù)。但由于絕大部分業(yè)主對(duì)工程擔(dān)保業(yè)務(wù)缺乏認(rèn)識(shí)，而銀行保函本身具有較強(qiáng)的公信力，在無(wú)政策或制度保障的前提下，一般難以意識(shí)到公司保函的有效性。

三、開展工程擔(dān)保業(yè)務(wù)的幾點(diǎn)思考

工程擔(dān)保業(yè)務(wù)關(guān)鍵在于實(shí)踐，但制度和流程建設(shè)亦不可或缺，筆者認(rèn)為開展該類業(yè)務(wù)主要須考慮以下幾點(diǎn)：

（一）完善擔(dān)保機(jī)構(gòu)工程擔(dān)保業(yè)務(wù)準(zhǔn)入機(jī)制、審批流程等，從而適應(yīng)市場(chǎng)需求

擔(dān)保機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)的是信用，管理的是風(fēng)險(xiǎn)。作為國(guó)有擔(dān)保機(jī)構(gòu)，應(yīng)首先完善工程擔(dān)保業(yè)務(wù)管理制度、優(yōu)化業(yè)務(wù)審批流程。工程擔(dān)保業(yè)務(wù)審批流程不能照搬傳統(tǒng)的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)，須精簡(jiǎn)優(yōu)化。保函具有較強(qiáng)的時(shí)效性，須按業(yè)主的要求及時(shí)提交，傳統(tǒng)的融資擔(dān)保業(yè)務(wù)流程較長(zhǎng)，不能適應(yīng)保函市場(chǎng)需要。因此開展此業(yè)務(wù)，須適應(yīng)市場(chǎng)需要，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程。

（二）以系統(tǒng)內(nèi)部建設(shè)項(xiàng)目、省內(nèi)市政工程項(xiàng)目為試點(diǎn)，以公司保函為突破，逐步外延業(yè)務(wù)范圍

公司保函不涉及銀行授信問題，在業(yè)主認(rèn)可方面雖有一定局限性，但在體系內(nèi)開展業(yè)務(wù)容易突破。因此，可在主管部門或上級(jí)部門的支持下，圍繞系統(tǒng)內(nèi)部建設(shè)項(xiàng)目或省內(nèi)市政工程項(xiàng)目開展保函業(yè)務(wù)，從擬定招投標(biāo)文件開始將擔(dān)保公司保函列入可接受范圍，而作為出函方，擔(dān)保公司須密切跟蹤工程項(xiàng)目進(jìn)展，確保各標(biāo)段不遺漏。

（三）以建行江蘇保函中心為起點(diǎn)，以點(diǎn)帶面，進(jìn)而推廣分離式保函模式

在工程擔(dān)保業(yè)務(wù)中，分離式保函是指商業(yè)銀行應(yīng)擔(dān)保機(jī)構(gòu)申請(qǐng)使用其授信額度為被擔(dān)保人開立的銀行保函，商業(yè)銀行對(duì)于被擔(dān)保人的違約按照保函的約定無(wú)條件的對(duì)保函受益人支付保函金額的一種承諾。目前，建行已在南通設(shè)立保函中心，大力推動(dòng)分離式保函模式。因此，當(dāng)前可全力推動(dòng)建行授信事宜，為開展分離式保函業(yè)務(wù)奠定基礎(chǔ)。只有積累了較為豐富的業(yè)務(wù)經(jīng)驗(yàn)后，才可復(fù)制該模式，推動(dòng)與省內(nèi)其他銀行的合作。

（四）與業(yè)內(nèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)合作，采取分保分險(xiǎn)、業(yè)務(wù)互推等方式拓寬業(yè)務(wù)渠道

深圳作為工程擔(dān)保業(yè)務(wù)發(fā)展最活躍的市場(chǎng)，不乏業(yè)務(wù)開拓與風(fēng)險(xiǎn)控制經(jīng)驗(yàn)豐富的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，可采用業(yè)務(wù)互推、聯(lián)?；蚍磽?dān)保等形式開展業(yè)務(wù)合作。借助其先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)管理手段和完備的數(shù)據(jù)分析技術(shù)，可初步排除企業(yè)信用風(fēng)險(xiǎn)，提高項(xiàng)目評(píng)審效率，雖分出了部分保費(fèi)，同時(shí)也分出了相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，從而解決業(yè)務(wù)開展初期項(xiàng)目評(píng)審經(jīng)驗(yàn)不足的瓶頸。