李官森

摘要：本文分析了現(xiàn)階段人民銀行分支行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)的優(yōu)勢(shì)與不足，對(duì)責(zé)任鏈基礎(chǔ)上人民銀行分支行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)流程進(jìn)行探討，提出將分責(zé)、定責(zé)、擔(dān)責(zé)、追責(zé)這四個(gè)相輔相成的責(zé)任鏈融入到審計(jì)各階段，以深化人民銀行分支行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：履職審計(jì)；人民銀行；領(lǐng)導(dǎo)干部；責(zé)任鏈

中圖分類號(hào)：F239.47

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9031（2018）04-0084-05

一、人民銀行分支行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)的優(yōu)勢(shì)和不足

人民銀行分支行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)是在我國(guó)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度框架下，針對(duì)人民銀行分支行業(yè)務(wù)實(shí)際而獨(dú)有的制度性安排。自2005年人民銀行總行第一次印發(fā)履職審計(jì)制度以來(lái)，與領(lǐng)導(dǎo)干部離任審計(jì)相配合履職審計(jì)，促進(jìn)了分支行各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部依法合規(guī)履職，有力配合了各級(jí)行領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用和監(jiān)督管理工作。履職審計(jì)雖有其相對(duì)優(yōu)勢(shì)，但也有需要完善之處。

（一）履職審計(jì)對(duì)于離任審計(jì)的相對(duì)優(yōu)勢(shì)

1.從審計(jì)內(nèi)容來(lái)看：履職審計(jì)突出對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部“用錢+用權(quán)”兩大方面履職情況的審計(jì)，能夠更全面地對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督；離任審計(jì)則只審計(jì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。

2.從審計(jì)時(shí)效性來(lái)看：履職審計(jì)屬于任中審計(jì)，相較于離任審計(jì)，前移了監(jiān)督關(guān)口，增強(qiáng)了審計(jì)的時(shí)效性，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改動(dòng)力相對(duì)更強(qiáng)；離任審計(jì)則可能存在“新官不理舊賬”，審計(jì)整改不到位和結(jié)果運(yùn)用不充分等問(wèn)題。

（二）履職審計(jì)在針對(duì)性和有效性方面不足

由于履職審計(jì)與離任審計(jì)在制度設(shè)計(jì)上存在一定的內(nèi)容重疊，在審計(jì)實(shí)踐中，兩類審計(jì)項(xiàng)目同質(zhì)化現(xiàn)象明顯，如履職審計(jì)的獨(dú)特性、針對(duì)性和有效性不突出，有待進(jìn)一步改進(jìn)。目前，人民銀行分支行領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任鏈條逐漸完善，責(zé)任鏈上分責(zé)、定責(zé)、擔(dān)責(zé)和追責(zé)各環(huán)節(jié)工作的強(qiáng)化，為完善履職審計(jì)制度提供了改進(jìn)機(jī)會(huì)。

1.在分責(zé)、定責(zé)環(huán)節(jié)。目前，人民銀行分支行“三定”方案只規(guī)定了機(jī)構(gòu)的職責(zé)，沒(méi)有明確規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部的職責(zé)，也未出臺(tái)統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)干部離任交接規(guī)定，不利于準(zhǔn)確界定干部的任期范圍。由于沒(méi)有權(quán)威的審計(jì)評(píng)價(jià)“對(duì)標(biāo)”，審計(jì)結(jié)論的針對(duì)性不強(qiáng)。

2.在擔(dān)責(zé)環(huán)節(jié)。由于沒(méi)有清晰劃分機(jī)構(gòu)職責(zé)與領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)的界限，履職審計(jì)人員傾向于對(duì)被審計(jì)對(duì)象所在單位各組成部門及其主要業(yè)務(wù)進(jìn)行全面審計(jì)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)更多指向了機(jī)構(gòu)職責(zé)，而非領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。

3.在追責(zé)環(huán)節(jié)。審計(jì)查出來(lái)的問(wèn)題可能很多是業(yè)務(wù)部門管理不到位造成的，甚至還有一些因經(jīng)辦人疏忽大意出現(xiàn)的枝節(jié)問(wèn)題，與領(lǐng)導(dǎo)干部直接關(guān)聯(lián)度不大，不利于后續(xù)追責(zé)問(wèn)責(zé)；領(lǐng)導(dǎo)干部沒(méi)有心靈上的觸動(dòng)，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題重視不夠，督促整改落實(shí)不力。

二、基于責(zé)任鏈深化發(fā)展人民銀行分支行領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)

（一）履職審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)分析

在我國(guó)政府行政領(lǐng)域，有不少實(shí)行垂直管理的行政管理機(jī)構(gòu)，人民銀行是其中之一。人民銀行所擁有的部分公共權(quán)力、人財(cái)物資源需要逐級(jí)剝離并讓渡其分布在全國(guó)的分支行。分支行作為人民銀行總行的派出機(jī)構(gòu)，在總行的委托授權(quán)下，使用人財(cái)物資源，承擔(dān)在轄區(qū)內(nèi)執(zhí)行貨幣政策、防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定與安全、提供金融服務(wù)等職責(zé)。人民銀行總行授予分支行的機(jī)構(gòu)職責(zé)、權(quán)力和資源，是分支行領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)和權(quán)力的來(lái)源。這種委托授權(quán)關(guān)系以及相應(yīng)存在的信息不對(duì)稱，又形成領(lǐng)導(dǎo)干部履職審計(jì)產(chǎn)生和發(fā)展的基礎(chǔ)。履職審計(jì)確認(rèn)分支行領(lǐng)導(dǎo)干部是否合規(guī)高效地使用資源、履行受托責(zé)任，并向上級(jí)行提供領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況的確認(rèn)信息，減少信息的不對(duì)稱。

（二）基于責(zé)任鏈的履職審計(jì)流程設(shè)計(jì)

人民銀行分支行主要負(fù)責(zé)人（以下簡(jiǎn)稱“一把手”）是在其轄區(qū)內(nèi)具體組織履行央行職責(zé)的第一責(zé)任人。履職審計(jì)可以抓住分支行“一把手”這個(gè)關(guān)鍵核心，通過(guò)強(qiáng)化對(duì)“一把手”的審計(jì)監(jiān)督，帶動(dòng)整個(gè)領(lǐng)導(dǎo)班子履責(zé)，繼而促進(jìn)各業(yè)務(wù)部門履職效能的改善，從上至下，逐步提升全行工作績(jī)效。責(zé)任履行有分責(zé)、定責(zé)、擔(dān)責(zé)、追責(zé)這四個(gè)相輔相成的責(zé)任鏈條，對(duì)職責(zé)履行的審計(jì)，就可把責(zé)任鏈各環(huán)節(jié)融人到履職審計(jì)各階段，使各階段都有明確的審計(jì)側(cè)重點(diǎn)；

1.審前準(zhǔn)備階段：分責(zé)、定責(zé)。明確審計(jì)要點(diǎn)，全面深入梳理領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任清單

（1）國(guó)家制度層面文件對(duì)履職審計(jì)內(nèi)容的影響。中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于完善審計(jì)制度若干重大問(wèn)題的框架意見(jiàn)》指出，經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的目的是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部守法、守紀(jì)、守規(guī)、盡責(zé)。結(jié)合人民銀行業(yè)務(wù)，履職審計(jì)要點(diǎn)可以歸納為以下內(nèi)容（見(jiàn)表1）。

（2）梳理分支行“一把手”職責(zé)清單。按照審計(jì)要點(diǎn)中“盡責(zé)”審計(jì)內(nèi)容，根據(jù)人民銀行有關(guān)業(yè)務(wù)制度文件要求，主要明確“一把手”承擔(dān)黨委書(shū)記、行長(zhǎng)、發(fā)行庫(kù)主任、國(guó)庫(kù)主任、外管局長(zhǎng)等角色的職責(zé)清單（見(jiàn)表2）。

（3）清晰界定責(zé)任期限。責(zé)任有內(nèi)容和期限兩個(gè)維度。人民銀行分支行應(yīng)制定領(lǐng)導(dǎo)干部離任交接工作規(guī)范，在規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部離任交接內(nèi)容和程序的同時(shí)，通過(guò)《干部離任交接清單》確定領(lǐng)導(dǎo)干部任期的起始點(diǎn)，劃分前后任領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任界限。具體包括如下幾個(gè)方面：《干部離任交接清單》清晰記錄交接的時(shí)間、移交人、接交人和監(jiān)交人，交接項(xiàng)目包括單位基本情況、主要工作情況、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)情況、重要實(shí)物及公共物品情況、遺留問(wèn)題、應(yīng)交未交事項(xiàng)等；離任干部應(yīng)確保交接事項(xiàng)及相關(guān)資料真實(shí)、完整，對(duì)應(yīng)交未交事項(xiàng)或移交資料失真、缺失承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)交接前發(fā)生的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題承擔(dān)責(zé)任，對(duì)確需配合的遺留事項(xiàng)承擔(dān)協(xié)助責(zé)任；接任干部對(duì)離任干部移交的尚未辦結(jié)事項(xiàng)，承擔(dān)后續(xù)責(zé)任，后續(xù)責(zé)任以相關(guān)事項(xiàng)的實(shí)際交接日期界定。

2.審計(jì)實(shí)施階段：促進(jìn)履責(zé)，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部提高風(fēng)險(xiǎn)管理意愿和能力在風(fēng)險(xiǎn)管理“三道防線”①中，內(nèi)審部門通過(guò)發(fā)揮第三道防線作用，引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部充分發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)管理第一、二道防線的作用，建立起對(duì)問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)的自我發(fā)現(xiàn)、自我診斷、自我整改和自我約束機(jī)制。具體包括如下幾個(gè)方面：在履職審計(jì)進(jìn)場(chǎng)前，要求被審計(jì)對(duì)象組織開(kāi)展審前自查和以往審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改工作；在現(xiàn)場(chǎng)檢查過(guò)程中，內(nèi)審部門對(duì)被審計(jì)對(duì)象自查情況、整改情況和與審計(jì)組的信息溝通情況進(jìn)行評(píng)估和驗(yàn)證，并根據(jù)評(píng)估和驗(yàn)證結(jié)果，評(píng)價(jià)被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部在風(fēng)險(xiǎn)管理方面的意愿和能力。

3.審計(jì)評(píng)價(jià)階段：追責(zé)，評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)管理意愿和能力

（1）確定評(píng)價(jià)等級(jí)。對(duì)于溝通充分、自查自糾發(fā)現(xiàn)問(wèn)題較多，信息溝通的驗(yàn)證結(jié)果較好的領(lǐng)導(dǎo)干部，給予正面評(píng)價(jià)，內(nèi)審部門重點(diǎn)指出自查未發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題；對(duì)于溝通不充分、自查自糾浮于形式，審計(jì)發(fā)現(xiàn)與自查情況相差大，信息溝通的驗(yàn)證結(jié)果較差的領(lǐng)導(dǎo)干部，給予負(fù)面評(píng)價(jià)，內(nèi)審部門將對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題從嚴(yán)從重處理。

（2）界定問(wèn)題與領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)的相關(guān)性。對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的定性，除了描述問(wèn)題事實(shí)以外，還要按照權(quán)責(zé)一致原則，根據(jù)界定標(biāo)準(zhǔn)（見(jiàn)表3），界定領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)承擔(dān)的直接責(zé)任和決策管理責(zé)任。界定責(zé)任考慮因素包括但不限于：相關(guān)事項(xiàng)的歷史背景；決策程序要求和實(shí)際決策過(guò)程；領(lǐng)導(dǎo)干部是否簽批文件、是否分管或參與特定事項(xiàng)等。

4.審計(jì)成果運(yùn)用階段：追責(zé)和促進(jìn)履責(zé)，多層次、分類別運(yùn)用成果

（1）共享信息，加大審計(jì)問(wèn)責(zé)追責(zé)力度。完善監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、監(jiān)督信息溝通共享機(jī)制，建立起問(wèn)題分類處理機(jī)制：對(duì)存在一般風(fēng)險(xiǎn)隱患的問(wèn)題，移送給相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門，由其對(duì)本業(yè)務(wù)領(lǐng)域進(jìn)行全面的檢查和督促整改；對(duì)違規(guī)情節(jié)較嚴(yán)重或有較大的風(fēng)險(xiǎn)隱患的問(wèn)題，移送給組織、紀(jì)檢部門，由其根據(jù)不同情形采取教育、提醒、誡勉、通報(bào)、處分等處理措施；對(duì)存在重大風(fēng)險(xiǎn)隱患的問(wèn)題，直接向?qū)徲?jì)派出行黨委提交專題報(bào)告。

（2）建立約束激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)管理的意愿和能力提升。在評(píng)價(jià)階段對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)管理的意愿和能力給予正面評(píng)價(jià)的，內(nèi)審部門重點(diǎn)指出自查未發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，并更多發(fā)揮內(nèi)審咨詢作用，提出進(jìn)一步提升工作績(jī)效的建議；對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)管理意愿和能力給予負(fù)面評(píng)價(jià)的，在今后安排審計(jì)項(xiàng)目時(shí)，加大審計(jì)力度、提高審計(jì)頻率，必要時(shí)，向組織、紀(jì)檢部門移交問(wèn)題線索并指出該領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)管理的意愿和能力弱的情況，以影響對(duì)其處理的力度。

5.審計(jì)整改階段：促進(jìn)履責(zé)，突出被審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部的組織部署、監(jiān)督控制責(zé)任

一是組織召開(kāi)專題會(huì)議，研究部署審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改工作，明確問(wèn)題整改的責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)、責(zé)任部門和具體責(zé)任人，明確整改時(shí)限和工作要求；二是組織相關(guān)部門針對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，逐一查找問(wèn)題形成的原因，分析其中隱含的風(fēng)險(xiǎn)，逐一制定明確、具體、可操作的整改措施，并制作整改任務(wù)分解表，立行立改；三是將問(wèn)題整改落實(shí)情況納入督辦事項(xiàng)，對(duì)于短期內(nèi)不能整改到位的問(wèn)題，定期跟蹤整改進(jìn)度，對(duì)于自身解決存在困難的問(wèn)題，要做好向上級(jí)行業(yè)務(wù)主管部門的匯報(bào)工作，確保問(wèn)題整改個(gè)個(gè)有著落、件件有落實(shí)；四是對(duì)照審計(jì)組和以往內(nèi)外部審計(jì)、巡視、檢查提出的類似問(wèn)題進(jìn)行認(rèn)真自查，舉一反三，完善體制機(jī)制，避免屢查屢犯；五是要求相關(guān)部門做好問(wèn)題整改全過(guò)程的記錄工作，確保整改過(guò)程和結(jié)果可追溯、可驗(yàn)證，為內(nèi)審部門后續(xù)跟蹤整改情況，持續(xù)評(píng)價(jià)領(lǐng)導(dǎo)干部風(fēng)險(xiǎn)管理意愿和能力打好基礎(chǔ)。

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①2013年1月，國(guó)際內(nèi)部審計(jì)師協(xié)會(huì)發(fā)布了立場(chǎng)報(bào)告《有效風(fēng)險(xiǎn)管理與控制的三道防線》，提出為了進(jìn)行有效的風(fēng)險(xiǎn)管理與控制，組織應(yīng)當(dāng)搭建三道防線，分別是：業(yè)務(wù)與運(yùn)營(yíng)管理；風(fēng)險(xiǎn)管理相關(guān)職能；內(nèi)部審計(jì)。