陳明

摘 要：我國(guó)農(nóng)村宅基地所有權(quán)主體多元、邊界不清，收益權(quán)不完整、外延狹小，流轉(zhuǎn)權(quán)受限、價(jià)值縮水，主要原因是相關(guān)法律規(guī)范內(nèi)容疏漏、運(yùn)行失調(diào)及監(jiān)督機(jī)制失靈。為了更有效地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)在堅(jiān)持集體土地公有制性質(zhì)不變的前提下探索以共享富民為價(jià)值導(dǎo)向的法治創(chuàng)新，樹(shù)立分紅讓利的法律觀念，以漲價(jià)共享思路對(duì)農(nóng)村宅基地賦權(quán)擴(kuò)能，使農(nóng)民可以依法選擇出租、抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓等宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)路徑，嚴(yán)格實(shí)施法律制度以定分止?fàn)?，保障農(nóng)民在改革開(kāi)放中有更多獲得感，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村宅基地；利益平衡；法律創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D922.31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-0751（2018）05-0050-06

黨的十九大報(bào)告提出，“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益”。習(xí)近平同志在小崗村調(diào)研時(shí)也強(qiáng)調(diào)，解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的各種矛盾和問(wèn)題，根本靠深化改革。新形勢(shì)下深化農(nóng)村改革，主線仍然是處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。①我國(guó)農(nóng)村居民人均用地214平方米，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)150平方米的國(guó)際上限。②推進(jìn)工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，客觀上要求土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和宅基地節(jié)約集約利用。在這種情勢(shì)下，宅基地流轉(zhuǎn)成為新常態(tài)，農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)及其實(shí)現(xiàn)問(wèn)題引起社會(huì)廣泛關(guān)注。宅基地使用權(quán)是我國(guó)《物權(quán)法》賦予的一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利，指農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)集體所有的土地依法享有占有和建設(shè)住宅的權(quán)利。該權(quán)利具有五個(gè)明顯的特征：主體的特殊性，原則上必須具有農(nóng)村村民身份；客體的特定性，范圍限于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有的土地；內(nèi)容的限定性，限于建造住宅及其附屬設(shè)施；功能的社會(huì)性，具有一定的社會(huì)福利和社會(huì)保障性質(zhì)，初始取得是無(wú)償（低償）的；持有的無(wú)期性，依法可以長(zhǎng)期占有和使用。建構(gòu)更具包容性的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，對(duì)于促進(jìn)相關(guān)政策向制度轉(zhuǎn)換進(jìn)而完善相關(guān)法律，具有深遠(yuǎn)的意義。本文運(yùn)用規(guī)范分析和實(shí)證分析方法，揭示現(xiàn)有法律制度在保護(hù)農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)方面的不足，進(jìn)而提出促進(jìn)農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的路徑。鑒于城中村與一般農(nóng)村的情況存在極大差異，本文僅探討一般農(nóng)村的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)問(wèn)題。

一、農(nóng)村宅基地權(quán)微利薄的現(xiàn)狀

隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村宅基地的財(cái)產(chǎn)屬性日益凸顯，我國(guó)法律對(duì)此作出了積極回應(yīng)。2007年《物權(quán)法》將宅基地使用權(quán)作為一項(xiàng)用益物權(quán)確定下來(lái)，這是一個(gè)重大進(jìn)步，確認(rèn)了農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)。但是，宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和實(shí)現(xiàn)方面存在的問(wèn)題仍然非常突出，需要準(zhǔn)確把握、正確對(duì)待。

1.宅基地所有權(quán)主體多元、邊界不清

根據(jù)2004年修訂的《土地管理法》第8條、第10條的規(guī)定，宅基地屬于農(nóng)民集體所有，具體而言，屬于村、組或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有，并相應(yīng)地由村、組或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。2008年《物權(quán)法》第60條沿襲這些內(nèi)容并向前推進(jìn)一步，賦予村民委員會(huì)、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織以集體土地產(chǎn)權(quán)代表資格，使這三級(jí)主體對(duì)集體土地從享有管理權(quán)擴(kuò)大為行使代表權(quán)。代表是指代替?zhèn)€人或集體辦事、表達(dá)意見(jiàn)，那么，村民委員會(huì)依法享有代替村民或村集體辦事或表達(dá)意見(jiàn)的權(quán)利。2017年10月1日起施行的《民法總則》賦予村民委員會(huì)特別法人地位，規(guī)定“未設(shè)立村集體經(jīng)濟(jì)組織的，村民委員會(huì)可以依法代行村集體經(jīng)濟(jì)組織的職能”（第101條）?！按小辈皇且粋€(gè)嚴(yán)格的法律概念，含義并不清晰，究竟是代理行使、代表行使還是代位行使語(yǔ)焉不詳。從語(yǔ)義上分析，代理是為別人做事，代表是為大家做事，代位是為自己做事。從理性人的角度考察，三者在注意程度上是分層次的，代位最高，代表其次，代理最低。聯(lián)系前述《物權(quán)法》的規(guī)定，此處的“代行”解釋為代表行使更為恰當(dāng)。立法者的本意可能是著力化解集體所有權(quán)主體虛位問(wèn)題，卻又帶來(lái)新的問(wèn)題：村民委員會(huì)既是管理人又是代表人，既是執(zhí)行者又是決策者，有權(quán)責(zé)不清、角色混淆之嫌，違背了現(xiàn)代治理理論中所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的要求，也違背私權(quán)理論中委托代理人不能自我代理的要求。實(shí)踐中，個(gè)別基層干部憑借集體土地所有者代表的身份，直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)主體，強(qiáng)行或低價(jià)流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地。

2.宅基地收益權(quán)不完整、外延狹小

宅基地使用權(quán)作為一種集體建設(shè)用地使用權(quán)，與國(guó)有土地建設(shè)用地使用權(quán)同為用益物權(quán)、定限物權(quán)和他物權(quán)，但與后者相比權(quán)能明顯不足。根據(jù)《物權(quán)法》第135條、第152條的規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人依法對(duì)國(guó)家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有和使用的權(quán)利，二者相比較，一個(gè)明顯的差別是后者缺少收益權(quán)。這一立法疏漏所產(chǎn)生的影響是深遠(yuǎn)的。一方面，宅基地使用權(quán)不包括直接利用宅基地取得收益的權(quán)能。農(nóng)民不能通過(guò)出租、出借、經(jīng)營(yíng)和開(kāi)發(fā)宅基地而取得收益。另一方面，宅基地使用權(quán)不包括獲得土地用途轉(zhuǎn)換帶來(lái)的增值收益的權(quán)利。根據(jù)馬克思主義政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的級(jí)差地租理論，投入到不同地塊上的等量資本，由于土地位置優(yōu)劣不同，所產(chǎn)生的地租是不同的；即使對(duì)同一地塊上的投資，由于土地位置不同，所產(chǎn)生的地租也不同。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一部分宅基地轉(zhuǎn)換為建設(shè)用地，這部分宅基地一般處于城市近郊、城鄉(xiāng)接合部，市場(chǎng)需求旺盛，未來(lái)增值潛力大，但由于農(nóng)民對(duì)宅基地的收益權(quán)缺失，以致利益嚴(yán)重受損。

3.宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)受限、價(jià)值縮水

我國(guó)《土地管理法》確立了“一戶一宅”制度（第62條），把宅基地的主體嚴(yán)格限定在農(nóng)村集體組織成員范圍內(nèi)；并且，對(duì)宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓采取限制主義的基本立場(chǎng)，原則性規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)（第63條）。這樣的制度安排有其合理性，有利于確保每戶農(nóng)民都能得到一處安身之所，符合人們樸素的公平觀念。不過(guò)，它縮小了宅基地使用權(quán)的權(quán)能范圍，致使使用權(quán)人不能通過(guò)出租、出借等方式獲得孳息，不能通過(guò)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)獲得收益和利潤(rùn)，不能通過(guò)把握市場(chǎng)機(jī)會(huì)而獲得價(jià)值增值收益等。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，城市存量國(guó)有土地遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市建設(shè)的需要，客觀上需要農(nóng)村集體建設(shè)用地包括宅基地予以補(bǔ)充和支援。如何實(shí)現(xiàn)補(bǔ)充和支援？《土地管理法》第43條規(guī)定，任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地（包括國(guó)家所有的土地和國(guó)家征收的原屬于農(nóng)民集體所有的土地），國(guó)家征收是獲得農(nóng)民集體所有土地的唯一選擇。對(duì)農(nóng)村土地“先征收，后出讓”，地方政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，剝奪了農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)權(quán)，農(nóng)村土地集體所有實(shí)際上演變?yōu)榈胤秸?。③這一規(guī)定有利于國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃的落實(shí)，有利于節(jié)約投資方或開(kāi)發(fā)商與農(nóng)民挨家挨戶談判的成本，不足之處在于打消了農(nóng)民基于建設(shè)用地緊張而產(chǎn)生的通過(guò)宅基地流轉(zhuǎn)帶來(lái)可觀收入的合理預(yù)期。盡管有關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)定，但補(bǔ)償并不充分：征收耕地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍；征收其他土地的，?。▍^(qū)、市）參照該標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定?！锻恋毓芾矸▽?shí)施細(xì)則》第26條明確規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有。筆者調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些被征地農(nóng)戶得到的全部補(bǔ)償費(fèi)和補(bǔ)助費(fèi)尚不足以購(gòu)買(mǎi)集中居住點(diǎn)一套中等面積的住房，農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn)權(quán)貶值現(xiàn)象比較嚴(yán)重。

二、阻礙宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的法治因素

農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到充分實(shí)現(xiàn)的一個(gè)重要原因是法治保障不足，具體表現(xiàn)在相關(guān)法律規(guī)范內(nèi)容疏漏、運(yùn)行失調(diào)以及監(jiān)督機(jī)制缺失。

1.法律規(guī)范內(nèi)容疏漏

（1）宅基地權(quán)利主體不清晰。形式上，宅基地的所有權(quán)主體、使用權(quán)主體和經(jīng)營(yíng)權(quán)主體是清楚的，但實(shí)際上，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍弱化，農(nóng)民與集體財(cái)產(chǎn)的關(guān)系被形象地描述為“人人所有，人人沒(méi)有”。按照中央統(tǒng)一部署，2018年我國(guó)將探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。④“三權(quán)分置”的前提是產(chǎn)權(quán)清晰，因此，首要的任務(wù)是進(jìn)一步確定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，進(jìn)行明確、清楚的產(chǎn)權(quán)登記。⑤

（2）宅基地登記制度不完備。登記是不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的公示方法，通過(guò)登記確認(rèn)宅基地使用權(quán)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看有利于明晰產(chǎn)權(quán)、定分止?fàn)?，維護(hù)交易安全。但是，現(xiàn)行農(nóng)村宅基地登記管理制度很不完備。一方面，登記程序過(guò)于籠統(tǒng)。目前，宅基地登記管理主要以國(guó)務(wù)院2015年頒布的《不動(dòng)產(chǎn)登記暫行條例》為依據(jù)，相關(guān)規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)解決實(shí)踐中常見(jiàn)的一戶多宅、面積超標(biāo)、權(quán)屬不清等問(wèn)題作用有限。另一方面，登記的法律效力不明確?！段餀?quán)法》第127條、第129條規(guī)定登記是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的對(duì)抗要件而非生效要件；第139條、第145條則確立了建設(shè)用地使用權(quán)登記生效或變更原則，這里的建設(shè)用地是否包括宅基地尚不明確；第155條規(guī)定已經(jīng)登記的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓或者消滅的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)辦理變更或注銷登記。依據(jù)這些規(guī)定，農(nóng)村土地征收、征用、整理和房屋拆遷安置過(guò)程中，宅基地登記不能產(chǎn)生對(duì)抗第三人的效力，也并非確定是否給予補(bǔ)償及增減補(bǔ)償費(fèi)的主要依據(jù)，而宅基地權(quán)利變更或消滅時(shí)卻要辦理登記手續(xù)，未免徒增麻煩。立法者設(shè)計(jì)這套制度的本意或許是鼓勵(lì)當(dāng)事人自覺(jué)進(jìn)行宅基地使用權(quán)登記，但實(shí)際效果是嚴(yán)重影響農(nóng)民申請(qǐng)宅基地登記的積極性，致使登記管理工作進(jìn)展緩慢。據(jù)調(diào)查，除了東北和西南地區(qū)，其他地區(qū)土地確權(quán)登記率在50%左右，全國(guó)有近一半農(nóng)戶沒(méi)有領(lǐng)到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)和宅基地使用權(quán)證書(shū)。⑥

（3）宅基地流轉(zhuǎn)規(guī)范不完善?，F(xiàn)行法律禁止宅基地自由流轉(zhuǎn)，規(guī)定流轉(zhuǎn)的主要方式是征收與整理。相關(guān)法律規(guī)范存在兩個(gè)比較突出的問(wèn)題：一是對(duì)征收權(quán)行使的公共利益原則未予明確。我國(guó)《憲法》沒(méi)有界定什么是公共利益，《土地管理法》《物權(quán)法》等法律中也沒(méi)有關(guān)于公共利益的條款。由于公益用地缺乏科學(xué)界定，致使實(shí)踐中難以合理規(guī)劃征地范圍。⑦農(nóng)民只能等著“被城鎮(zhèn)化”，而不能憑借土地財(cái)產(chǎn)權(quán)主動(dòng)參與工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。⑧二是未充分考慮宅基地征收、整理中農(nóng)民未來(lái)生計(jì)安排。缺乏相關(guān)問(wèn)題應(yīng)對(duì)預(yù)案，對(duì)農(nóng)民在城市生活的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，忽略了集中居住帶來(lái)的住房購(gòu)置、生活成本增加等問(wèn)題。

2.法律實(shí)施效果不佳

（1）宅基地規(guī)劃缺乏實(shí)效。根據(jù)《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，村莊總體規(guī)劃和村莊建設(shè)規(guī)劃都涉及宅基地規(guī)劃，但實(shí)踐中村莊規(guī)劃并沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的管理功能，宅基地布局分散無(wú)序、粗放利用、占用耕地資源等情況屢見(jiàn)不鮮。據(jù)調(diào)查，農(nóng)戶對(duì)鄉(xiāng)村規(guī)劃的知曉度非常低，多數(shù)鄉(xiāng)村規(guī)劃未經(jīng)過(guò)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議討論。⑨

（2）宅基地使用規(guī)范難以操作?！段餀?quán)法》雖然確立了宅基地的用益物權(quán)性質(zhì)，但沒(méi)有明確宅基地使用的方式、范圍、程序及保障措施，沒(méi)有賦予農(nóng)民（戶）對(duì)宅基地的收益權(quán)和處分權(quán)。相關(guān)法律雖然規(guī)定了集體成員的一些受益權(quán)利，如以集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)申請(qǐng)取得宅基地使用權(quán)，但沒(méi)有從集體所有權(quán)的權(quán)能角度對(duì)集體成員的受益權(quán)作類型化規(guī)定，造成“人人有權(quán)，人人無(wú)權(quán)”的狀況。⑩

（3）不同制度之間存在沖突。原國(guó)家土地管理局1995年發(fā)布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第49條規(guī)定“繼承房屋取得的宅基地，可確定集體土地建設(shè)用地使用權(quán)”，由此承認(rèn)了“一戶多宅”的合法性，這與其他立法確定的“一戶一宅”制度產(chǎn)生矛盾。宅基地使用權(quán)可否通過(guò)繼承取得，司法實(shí)踐中對(duì)此認(rèn)定不一，有的地方法院甚至不受理此類訴訟。

3.監(jiān)督機(jī)制缺失

農(nóng)村普遍存在一戶多宅、少批多用、占而不用、建新房不拆老房等宅基地使用亂象，一個(gè)重要原因是缺乏有效的動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制。一是人大監(jiān)督虛化。迫于地方政府的壓力，地方人大常?？紤]到地方土地財(cái)政的需要，使得一些侵害農(nóng)民土地權(quán)益的決策得以出臺(tái)。二是行政監(jiān)督缺位。土地整理、農(nóng)地用途轉(zhuǎn)換、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等政策措施對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益影響很大，實(shí)施中理應(yīng)嚴(yán)格遵循權(quán)利人自愿的原則，但一些做法偏離了政策目標(biāo)。有的地方擅自利用舊村改造、集中居住及土地整理中騰出的宅基地進(jìn)行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，違規(guī)將農(nóng)村宅基地國(guó)有化，不開(kāi)展土地確權(quán)頒證。審計(jì)、監(jiān)察、信訪等行政部門(mén)對(duì)此未盡到監(jiān)督職責(zé)，致使農(nóng)民土地權(quán)益受損。三是司法監(jiān)督乏力。司法審查的主要功能是監(jiān)督權(quán)力及權(quán)利的行使，但實(shí)踐中存在司法機(jī)關(guān)對(duì)涉及農(nóng)村宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)的糾紛有案不立、審而不判、以罰代刑等現(xiàn)象，不僅損害司法權(quán)威，而且動(dòng)搖了農(nóng)民依法維權(quán)的信心。四是社會(huì)監(jiān)督弱化。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，媒體并未盡到社會(huì)監(jiān)督責(zé)任，深度調(diào)查民情民意、有效反饋相關(guān)信息的動(dòng)力不足，甚至動(dòng)輒把引發(fā)爭(zhēng)議的農(nóng)民貼上“釘子戶”標(biāo)簽，造成監(jiān)督偏差。

三、以“共享富民”為導(dǎo)向探索宅基地法治創(chuàng)新

1.及時(shí)更新法律觀念，分紅讓利

（1）堅(jiān)持“共享發(fā)展”理念，確保宅基地征收、整理中農(nóng)民利益不受損。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，我國(guó)基本建設(shè)全面鋪開(kāi)，財(cái)政資金緊張，“漲價(jià)歸公（地方政府）”的土地財(cái)政政策有其合理性。B11但是，地方政府不能據(jù)此就直接以土地出讓金的方式拿走土地增值部分，即不應(yīng)“低價(jià)征進(jìn)，高價(jià)售出”。B12并且，經(jīng)過(guò)二十多年的發(fā)展，國(guó)家經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著提升，“漲價(jià)歸公”的觀念需要適時(shí)轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，“漲價(jià)歸民（農(nóng)民）”的主張滑向了另一個(gè)極端，也不妥當(dāng)。應(yīng)當(dāng)尋找二者的平衡點(diǎn)，確立“漲價(jià)共享”的新觀念，兼顧政府、集體和農(nóng)戶的利益實(shí)現(xiàn)。為此，一要建立健全農(nóng)村宅基地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地置換的建設(shè)用地指標(biāo)有償調(diào)劑制度，協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)各方主體利益。二要確定合理的宅基地增值收益分配原則，按照政府、集體和農(nóng)民對(duì)宅基地增值的貢獻(xiàn)大小，以7∶1∶2的比例進(jìn)行分配較為合理。三要確立補(bǔ)償安置區(qū)別對(duì)待原則，對(duì)閑置宅基地優(yōu)先考慮貨幣補(bǔ)償，對(duì)在用宅基地尊重農(nóng)民的自主選擇。政府要保障那些除從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)外沒(méi)有其他專業(yè)技術(shù)的農(nóng)民的耕作權(quán)。四要完善最低生活保障等社會(huì)保障制度，確保農(nóng)戶流轉(zhuǎn)宅基地后生活水平不降低。

（2）堅(jiān)持“創(chuàng)新發(fā)展”理念，加強(qiáng)宅基地開(kāi)發(fā)利用的制度創(chuàng)新。進(jìn)入新時(shí)代，國(guó)家提出培育發(fā)展新動(dòng)力，優(yōu)化勞動(dòng)力、資本、土地、技術(shù)、管理等要素配置，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力。要真正貫徹落實(shí)這項(xiàng)政策，就要通過(guò)理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，將相關(guān)政策要求體現(xiàn)在法律規(guī)則之中，并通過(guò)積極宣傳讓廣大農(nóng)民了解自己的權(quán)利和義務(wù)，增強(qiáng)法律意識(shí)。推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，通過(guò)征收、整理來(lái)促進(jìn)土地集中和適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是必要的，但必須加強(qiáng)法律規(guī)制，確保農(nóng)民利益不受損，爭(zhēng)取人民群眾的理解和支持。特別要加強(qiáng)宅基地使用權(quán)退出規(guī)制，首先要規(guī)范相關(guān)公權(quán)力行使，其次才是規(guī)范相關(guān)權(quán)利人的行為，堅(jiān)決杜絕行政主體通過(guò)土地整理、集中居住、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等形式不當(dāng)干預(yù)農(nóng)民集體及其成員自主行使土地權(quán)利。B13

（3）堅(jiān)持“協(xié)作發(fā)展”理念，完善多主體監(jiān)督制度。一方面，農(nóng)民要主動(dòng)承擔(dān)監(jiān)督責(zé)任，以評(píng)議會(huì)、說(shuō)事會(huì)、意見(jiàn)箱、舉報(bào)信等靈活多樣的形式，既積極反映鄉(xiāng)村干部違法違紀(jì)行為，又及時(shí)對(duì)宅基地相關(guān)工作提出建設(shè)性意見(jiàn)和建議。另一方面，鄉(xiāng)村干部要自覺(jué)接受監(jiān)督，通過(guò)公告欄、大喇叭、“一事一議”、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等簡(jiǎn)便有效的方式及時(shí)公開(kāi)宅基地相關(guān)信息，滿足村民的知情權(quán)，增進(jìn)相互理解和支持。人大、政協(xié)、審計(jì)、監(jiān)察、司法等機(jī)關(guān)也應(yīng)嚴(yán)格履行法定監(jiān)督職責(zé)，通過(guò)事前預(yù)防、事中督查、事后追責(zé)，杜絕與宅基地相關(guān)的貪污腐敗現(xiàn)象滋生。

2.科學(xué)創(chuàng)制法律規(guī)則，賦權(quán)擴(kuò)能

（1）修改《土地管理法》，完善宅基地所有權(quán)?！稇椃ā反_立的農(nóng)村土地集體所有制度是宅基地制度改革必須堅(jiān)守的底線，恪守這一底線的同時(shí)還要提高宅基地利用效率。為此，要通過(guò)立法消除集體土地主體多元的狀況，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體統(tǒng)一規(guī)定為村農(nóng)民集體。建議將《土地管理法》第10條修改為：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。”為強(qiáng)化村集體的所有權(quán)主體意識(shí)，便于其充分行使所有權(quán)，同時(shí)為了方便群眾、提高行政效率，應(yīng)當(dāng)簡(jiǎn)化宅基地審批程序。建議將《土地管理法》第62條第3款“農(nóng)村村民住宅用地，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，由縣級(jí)人民政府批準(zhǔn)”，修改為“農(nóng)村村民住宅用地，由村民向村民委員會(huì)提出申請(qǐng)，經(jīng)村民會(huì)議或村民代表會(huì)議通過(guò)，報(bào)縣級(jí)土地管理部門(mén)批準(zhǔn)，并報(bào)縣級(jí)人民政府備案”。

（2）修改《物權(quán)法》，完善宅基地使用權(quán)。一是增補(bǔ)宅基地的收益權(quán)能；二是賦予宅基地與國(guó)有建設(shè)用地相同的依法流轉(zhuǎn)權(quán)能，化解農(nóng)村金融擔(dān)保物少、融資難問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《決定》提出“慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”，根據(jù)“房地一致”原則，這里的住房財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)包括住房所有權(quán)和宅基地使用權(quán)。如果宅基地使用權(quán)可以抵押，農(nóng)民就能從中獲取收益。當(dāng)然，考慮到宅基地的社會(huì)保障性質(zhì)及其流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民生產(chǎn)生活產(chǎn)生的深遠(yuǎn)影響，管理部門(mén)應(yīng)善意提醒行為人三思而行?；谶@兩點(diǎn)考慮，建議將《物權(quán)法》第152條修改為：“宅基地使用權(quán)人依法對(duì)集體所有的土地享有占有、使用、收益和流轉(zhuǎn)的權(quán)利，有權(quán)依法利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施。農(nóng)村宅基地抵押的，地上房屋所有權(quán)應(yīng)當(dāng)一并抵押?！?/p>

（3）制定“農(nóng)村宅基地法”，建立宅基地管理制度。宅基地管理制度是一個(gè)制度束，包括宅基地所有權(quán)制度、使用權(quán)制度、流轉(zhuǎn)制度、征收制度、整理制度、監(jiān)管制度等。宅基地征收制度的內(nèi)容包括：國(guó)防外交、軍事安全、生態(tài)環(huán)保、教科文衛(wèi)體、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展等國(guó)計(jì)民生項(xiàng)目屬于公共利益，為此可以依法征地；符合條件的年滿60周歲老人可以獲得城鎮(zhèn)居民低保待遇；市級(jí)以上人民政府有權(quán)依法作出征收決定；縣域征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)年差距控制在1∶2范圍內(nèi)；實(shí)行最低價(jià)保護(hù)或者最低限度居住條件保障制度。B14宅基地整理制度的內(nèi)容包括：遵循自愿整理為主、適度強(qiáng)制為輔的原則；采取貨幣安置為主、就近易地安置為輔的安置方式；依法全面補(bǔ)償；給予年滿60周歲老人農(nóng)村居民低保待遇；劃定宅基地整理后農(nóng)戶居住條件的最低標(biāo)準(zhǔn)；等等。

3.完善并嚴(yán)格實(shí)施法律制度，定分止?fàn)?/p>

（1）健全宅基地規(guī)劃管理制度。要認(rèn)真貫徹“十分珍惜和合理利用土地”的基本國(guó)策，精心編制村莊建設(shè)規(guī)劃。一是明確政府的村莊規(guī)劃主體地位。農(nóng)村宅基地管理是落實(shí)村莊規(guī)劃的基礎(chǔ)，應(yīng)將鄉(xiāng)村規(guī)劃和農(nóng)村土地用途管制納入行政管理范疇，通過(guò)政府介入使土地使用兼顧公平與效率。B15二是因地制宜編制宅基地規(guī)劃。要確保宅基地管理規(guī)劃內(nèi)容的科學(xué)性和制訂程序的民主性，使規(guī)劃得到有效執(zhí)行。特別地，宅基地管理規(guī)劃要兼顧生態(tài)保護(hù)和民生保障，科學(xué)規(guī)劃住宅區(qū)、農(nóng)耕區(qū)、工業(yè)區(qū)、生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等，根據(jù)區(qū)位及經(jīng)濟(jì)條件的不同，引導(dǎo)和鼓勵(lì)村民建房向小城鎮(zhèn)和中心村集中；按照方便群眾、適度集中的原則確定居民點(diǎn)的選址和規(guī)模，合理調(diào)整鄉(xiāng)村布局。三是加強(qiáng)規(guī)劃的實(shí)施。一方面，運(yùn)用典型案例、圖片展板、情景短劇等形式加大規(guī)劃法規(guī)的宣傳力度，強(qiáng)化法律政策的執(zhí)行力。另一方面，在處理宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題時(shí)，改變主要以是否同一集體經(jīng)濟(jì)組織成員、是否違反“一戶一宅”制度來(lái)認(rèn)定流轉(zhuǎn)行為的法律效力的做法，要首先審查流轉(zhuǎn)行為是否違反鄉(xiāng)村土地規(guī)劃和宅基地用途管制制度，從而確立規(guī)劃在糾紛解決中的重要地位。

（2）完善宅基地登記制度。我國(guó)現(xiàn)有立法沒(méi)有明確宅基地登記的效力。有學(xué)者建議，為了加強(qiáng)登記制度在農(nóng)村宅基地管理中的作用，掌握農(nóng)村宅基地的利用情況和權(quán)屬情況，保護(hù)宅基地使用權(quán)人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)參照建設(shè)用地使用權(quán)登記生效原則，建立農(nóng)村宅基地登記生效制度。B16的確，要求宅基地使用權(quán)以登記為生效要件，轉(zhuǎn)讓、抵押等應(yīng)辦理登記，這對(duì)于保護(hù)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)、建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)有現(xiàn)實(shí)意義。B17問(wèn)題在于，這將造成大量宅基地被非法使用的現(xiàn)象，不利于推進(jìn)鄉(xiāng)村法治建設(shè)。筆者建議，應(yīng)當(dāng)借鑒土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，以增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)及收益的行為能力為目標(biāo)，對(duì)宅基地進(jìn)行分類管理。對(duì)新取得的宅基地，實(shí)行登記生效原則；對(duì)存量宅基地，實(shí)行登記對(duì)抗原則。建議《物權(quán)法》第155條增加一款，規(guī)定：“宅基地使用權(quán)人將宅基地使用權(quán)進(jìn)行互換、抵押、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)宅基地使用權(quán)變更登記。未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人?！?/p>

（3）嚴(yán)格實(shí)施宅基地退出制度。將滿足農(nóng)村新增居住需求與消化閑置存量宅基地相結(jié)合，以漸進(jìn)方式推動(dòng)存量宅基地整理。B18一要保障宅基地退出中農(nóng)民的參與權(quán)。退出包括主動(dòng)退出與被動(dòng)退出、自愿退出與強(qiáng)制退出。對(duì)于被動(dòng)退出和強(qiáng)制退出，有關(guān)部門(mén)要及時(shí)發(fā)布全面準(zhǔn)確的信息，主動(dòng)征求農(nóng)民的意見(jiàn)，聽(tīng)取農(nóng)民的陳述和申辯，爭(zhēng)取得到其理解和支持。二要合理落實(shí)宅基地退出補(bǔ)償權(quán)。有學(xué)者建議，征收土地的，應(yīng)綜合考慮被征收土地的區(qū)位、被征地集體成員的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障等因素給予補(bǔ)償。B19具體如何保障，可以參考重慶市試點(diǎn)的“土地?fù)Q社?！蹦Ｊ?。B20筆者認(rèn)為，該模式提供了有益的思路，但也有明顯的缺陷。它忽視了城鄉(xiāng)消費(fèi)水平差異，未能做到精細(xì)化管理、區(qū)別對(duì)待；并且，把失地農(nóng)民納入社保范圍缺乏現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，實(shí)踐中城鎮(zhèn)社保水平偏高使財(cái)政不堪重負(fù)，而農(nóng)村社保偏低使生存不足維系。相比而言，“宅基地?fù)Q低?！备哂锌刹僮餍?，也與農(nóng)民視宅基地為生存保障的認(rèn)知相一致。具體而言，對(duì)于流轉(zhuǎn)宅基地的農(nóng)戶，年滿60周歲老人按照所屬區(qū)域給予城鎮(zhèn)或農(nóng)村居民低保待遇，實(shí)現(xiàn)老有所養(yǎng)、老有所依。三要保障農(nóng)民對(duì)安置方式的選擇權(quán)。集中居住有其優(yōu)勢(shì)，符合農(nóng)村居住發(fā)展趨勢(shì)，但目前各地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、農(nóng)民生活方式、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平并不劃一，留用地安置、在附近村莊規(guī)劃集體農(nóng)莊安置等方式在一些地方或許更加合適，應(yīng)當(dāng)予以考慮。

四、結(jié)語(yǔ)

在全面建成小康社會(huì)的決勝階段，必須著力破解“三農(nóng)”問(wèn)題，縮小城鄉(xiāng)差距。宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民的一項(xiàng)重要財(cái)產(chǎn)權(quán)，因法律制度不健全及運(yùn)行失調(diào)而得不到充分實(shí)現(xiàn)。2018年中央一號(hào)文件提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。落實(shí)這一方針，應(yīng)當(dāng)以“共享富民”為導(dǎo)向，按照宅基地的資源資產(chǎn)資本屬性，實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)功能，促進(jìn)農(nóng)民增收，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定，加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程。當(dāng)然，宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)不僅是一個(gè)法律問(wèn)題，更是一個(gè)復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治問(wèn)題，相關(guān)理論和實(shí)踐有待進(jìn)一步深入探討和探索。

注釋

①《以改革深耕希望的田野》，《光明日?qǐng)?bào)》2016年4月29日。

②徐紹史：《加強(qiáng)國(guó)土資源節(jié)約管理促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2010年11月15日。

③彭新萬(wàn)：《農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)困境與市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)——基于“私有”產(chǎn)權(quán)視角》，《學(xué)習(xí)與探索》2014年第12期。

④潘璠：《宅基地“三權(quán)分置”須有序推進(jìn)》，《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》2018年1月23日。

⑤房紹坤：《農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的幾個(gè)法律問(wèn)題》，《煙臺(tái)大學(xué)學(xué)報(bào)》（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）2015年第3期。

⑥程雪陽(yáng)：《集體土地登記制度的發(fā)展及其面臨的問(wèn)題》，載張志銘主編《師大法學(xué)》2017年第1輯，法律出版社，2017年，第132頁(yè)。

⑦有學(xué)者指出，農(nóng)村土地征收中存在公共利益被泛化的現(xiàn)象，如一些地方將城鎮(zhèn)化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、吸引外商投資、增加地方財(cái)政收入等都視為公共利益。參見(jiàn)龔刃韌：《中國(guó)農(nóng)村土地征收的憲法困境》，《法學(xué)》2013年第9期。

⑧韓?。骸栋艳r(nóng)村土地制度改革納入法治化軌道》，《中國(guó)黨政干部論壇》2014年第9期。

⑨陳小君：《構(gòu)筑土地制度改革中集體建設(shè)用地的新規(guī)則體系》，《法學(xué)家》2014年第2期。

⑩韓松：《農(nóng)民集體土地所有權(quán)的權(quán)能》，《法學(xué)研究》2014年第6期。

B11漲價(jià)歸公是孫中山先生在歸納前人研究成果的基礎(chǔ)上提出的一個(gè)概念，并在“平均地權(quán)”理論中加以闡述。賀雪峰教授借用這一概念，認(rèn)為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下通過(guò)批租獲得土地出讓收入保證了土地收益漲價(jià)歸公，即歸地方政府。參見(jiàn)賀雪峰、魏繼華：《地利共享是中國(guó)土地制度的核心》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2012年第6期。

B12沈開(kāi)舉：《中國(guó)土地制度改革研究》，法律出版社，2014年，第378頁(yè)。

B13梁亞榮：《論農(nóng)村宅基地使用權(quán)退出制度的完善》，《法學(xué)論壇》2015年第6期。

B14王利明：《我國(guó)民法典物權(quán)編中擔(dān)保物權(quán)制度的發(fā)展與完善》，《法學(xué)評(píng)論》2017年第3期。

B15B17劉燕萍、張富剛：《不動(dòng)產(chǎn)登記制度理論探究》，北京大學(xué)出版社，2016年，第242、207頁(yè)。

B16劉震宇、王崇敏：《我國(guó)農(nóng)村宅基地管理的法治化構(gòu)造》，《當(dāng)代法學(xué)》2016年第5期。

B18樊保軍、彭震偉：《宅基地審批管理中的權(quán)利（力）沖突與權(quán)利失配——土地發(fā)展權(quán)配置視角的研究》，《城市規(guī)劃》2017年第6期。

B19方志權(quán)：《農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革：實(shí)踐探索與法律研究》，上海人民出版社，2015年，第79頁(yè)。

B20重慶市政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)指出，戶籍改革中進(jìn)城農(nóng)民將穿上城市就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療“五件衣服”，同時(shí)脫掉農(nóng)村承包地、宅基地、林地“三件衣服”，這被外界稱作“土地?fù)Q社?！??！巴恋?fù)Q社?！笔峭苿?dòng)農(nóng)民市民化的一種制度，核心是鼓勵(lì)農(nóng)民放棄土地、向城區(qū)集中。參見(jiàn)張力：《地權(quán)變動(dòng)視角下戶籍制度改革的法律規(guī)制》，《法學(xué)》2012年第9期。

責(zé)任編輯：鄧 林

Abstract：Many problems have been exposed in China′s rural homestead， such as the complex ownership structure， unclear rights boundaries， incomplete income rights， narrow extension， restricted circulation rights and shrinking value. The main reason is the negligence of the relevant legal norms， the maladjustment of the operation and the failure of the supervision mechanism. To realize the rural homestead property rights more effectively， it is necessary to explore the innovation of the rule of law based on value oriented sharing and enriching the people under the premise of adhering to the nature of public ownership of collective land consistently， which requires establishing a legal concept of distributing dividends and surrendering part of the profits. Consequently， rural homestead will be empowered with rights and expanded rights ability following the idea that sharing value increase allows farmers to have an opportunity to choose the way to realize the homestead property rights， such as rent， mortgage， guarantee and transfer. Meanwhile， the whole society should strictly implement the legal system to ensure that the farmers have more sense of gain in the reform and opening up， and promote farmers′ income， rural stability and agricultural development.

Key words：rural homestead； balance of interests； legal innovation