邢鴻飛 馬西莎

摘 要：當(dāng)下，我國(guó)的PPP正處于蓬勃發(fā)展階段，PPP項(xiàng)目的運(yùn)行涉及廣大群眾的公共利益，對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)義不容辭的責(zé)任。然而，在政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管PPP項(xiàng)目運(yùn)行的實(shí)踐中，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)管責(zé)任并不平衡，重監(jiān)管權(quán)力，輕監(jiān)管責(zé)任，且法律規(guī)定較為原則，缺乏可操作性。因此，必須完善PPP項(xiàng)目運(yùn)行中政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任，從歸責(zé)原則到具體條文的增設(shè)都要科學(xué)、明確、具體，使權(quán)責(zé)一致原則落到實(shí)處。

關(guān) 鍵 詞：PPP項(xiàng)目；政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)；行政法律責(zé)任

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1007-8207（2018）08-0025-07

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作者簡(jiǎn)介：邢鴻飛（1963—），男，江蘇高淳人，河海大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)閼椃ㄅc行政法、環(huán)境與資源保護(hù)法；馬西莎（1994—），女，湖南湘潭人，河海大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)研究。

PPP全稱Public-Private-Partnership，直譯為“公私合作”，然而，根據(jù)我國(guó)PPP項(xiàng)目的實(shí)踐，意譯為“政府與社會(huì)資本合作”更為貼切。目前，我國(guó)官方文件多將其稱為“政府與社會(huì)資本合作”或“特許經(jīng)營(yíng)”。國(guó)務(wù)院法制辦最新發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》第2條規(guī)定：“PPP是指政府采用競(jìng)爭(zhēng)性方式選擇社會(huì)資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會(huì)資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，并通過使用者付費(fèi)、政府付費(fèi)、政府提供補(bǔ)助等方式獲得合理收益的活動(dòng)?！盤PP項(xiàng)目的運(yùn)行涉及廣大群眾的公共利益，而提供優(yōu)質(zhì)高效的公共產(chǎn)品或服務(wù)，滿足廣大群眾的公共利益需求正是政府的職責(zé)所在，因此強(qiáng)化PPP運(yùn)行中的政府監(jiān)管成為必然趨勢(shì)。

一、政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任

政府監(jiān)管也稱為政府管制，興起于20世紀(jì)初，主要解決市場(chǎng)失靈問題。政府監(jiān)管原是經(jīng)濟(jì)學(xué)上的詞匯，后逐漸被法學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科吸收。大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家均認(rèn)為政府監(jiān)管是政府通過某種方式干預(yù)經(jīng)濟(jì)主體行動(dòng)的經(jīng)濟(jì)管理活動(dòng)，如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅·A·薩繆爾森認(rèn)為：“管制包括政府為了改變或控制經(jīng)濟(jì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而頒布的規(guī)章或法律，指政府可以簡(jiǎn)單地命令人們?nèi)氖履稠?xiàng)活動(dòng)或停止某項(xiàng)活動(dòng)，即指揮或控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。”[1]美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家小賈爾斯·伯吉斯認(rèn)為：“政府管制就是政府采取的干預(yù)行動(dòng)。它通過修正或控制生產(chǎn)者或消費(fèi)者的行為，來達(dá)到某個(gè)特定的目的?！盵2]日本經(jīng)濟(jì)學(xué)家金澤良雄認(rèn)為：“政府管制是在以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)體制下，以矯正、改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在的問題（廣義的失靈）為目的，政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體（特別是對(duì)企業(yè)）活動(dòng)的行為?！盵3]法學(xué)范疇的政府監(jiān)管作為政府的一項(xiàng)行政職能，不僅強(qiáng)調(diào)政府要監(jiān)督管理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，更要依法管理，即強(qiáng)調(diào)政府監(jiān)管的合法性。我國(guó)學(xué)者茅銘辰認(rèn)為：“管制性行政主體根據(jù)法律法規(guī)的授權(quán)，為追求經(jīng)濟(jì)效益的帕累托最優(yōu)及維護(hù)社會(huì)公平和正義，對(duì)經(jīng)濟(jì)其外部性領(lǐng)域和一些特定的非經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域采取的調(diào)節(jié)、監(jiān)管和干預(yù)等行政行為?！盵4]我國(guó)學(xué)者張曙光亦認(rèn)為：“政府監(jiān)管是指政府行政機(jī)構(gòu)根據(jù)法律授權(quán)，采取特殊的行政手段或準(zhǔn)立法、準(zhǔn)司法手段，對(duì)企業(yè)、消費(fèi)者等行政相對(duì)人的行為實(shí)施直接控制的活動(dòng)?！盵5]本文中的政府監(jiān)管僅指在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)依據(jù)法律明確授權(quán)，為了實(shí)現(xiàn)滿足公益目的，對(duì)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行過程采取的調(diào)節(jié)、監(jiān)管和干預(yù)等行政行為。依據(jù)我國(guó)現(xiàn)有PPP法律規(guī)范的規(guī)定，擁有PPP項(xiàng)目監(jiān)管權(quán)的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要是縣級(jí)以上發(fā)改委及財(cái)政、國(guó)土、環(huán)保、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、能源、金融、安全監(jiān)管等有關(guān)部門。

在政府監(jiān)管實(shí)踐中，不僅要關(guān)注對(duì)被監(jiān)管者行為的規(guī)范，也要注重對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政行為的約束。權(quán)責(zé)一致原則作為現(xiàn)代行政法的基本原則之一，亦要求政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在對(duì)我國(guó)PPP項(xiàng)目行使監(jiān)管權(quán)力時(shí)承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任。責(zé)任是指行為人因違反法律、道德、紀(jì)律等行為規(guī)范而應(yīng)承擔(dān)的不利后果。在我國(guó)法律規(guī)范體系中，法律責(zé)任包括刑事法律責(zé)任、民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任等責(zé)任，“刑事責(zé)任、民事責(zé)任多定位于懲戒或救濟(jì)?！盵6]“行政法律責(zé)任是指法定有責(zé)主體因違反法律義務(wù)由專門國(guó)家機(jī)關(guān)依法追究或主動(dòng)承擔(dān)的否定性法律后果?！盵7]PPP項(xiàng)目運(yùn)行中政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任有廣義與狹義之分，廣義的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政法律責(zé)任是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員在PPP項(xiàng)目監(jiān)管過程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)和職責(zé)。而狹義的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政法律責(zé)任是指監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員在PPP項(xiàng)目監(jiān)管過程中因違反法律規(guī)范規(guī)定的義務(wù)或職責(zé)或基于其他法定事項(xiàng)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利法律后果。本文主要探討的是狹義的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政法律責(zé)任。

二、我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)行中政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政法律責(zé)任的特點(diǎn)

PPP項(xiàng)目的運(yùn)行涉及政府、社會(huì)資本、政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和其他利害關(guān)系人等多方主體，其中，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)在于監(jiān)督和管理政府與社會(huì)資本能夠依法、依約履行PPP項(xiàng)目合作協(xié)議，其他各主體依法參與PPP項(xiàng)目建設(shè)，確保PPP項(xiàng)目的有序運(yùn)行。而行政法律責(zé)任則是政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的法律約束機(jī)制，確保政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在行使監(jiān)管權(quán)力時(shí)不會(huì)迷失方向，從而使政府監(jiān)管責(zé)任符合行政法治的基本要求，實(shí)現(xiàn)依法行政的法律規(guī)制目的。

2015年6月，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)制定并聯(lián)合其他五部委發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）第55條規(guī)定：“實(shí)施機(jī)構(gòu)、有關(guān)行政主管部門及其工作人員不履行法定職責(zé)、干預(yù)特許經(jīng)營(yíng)者正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的，依法給予行政處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?016年初，國(guó)家財(cái)政部發(fā)布的《政府與社會(huì)資本合作法（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《合作法》）第53條規(guī)定：“政府和社會(huì)資本合作監(jiān)督管理部門的工作人員在實(shí)施監(jiān)督管理中違反本法規(guī)定濫用職權(quán)，玩忽職守，徇私舞弊的，依法給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?017年初，國(guó)務(wù)院法制辦發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作條例（征求意見稿）》（以下簡(jiǎn)稱《合作條例》）第44條規(guī)定：“有關(guān)主管部門、政府實(shí)施機(jī)構(gòu)違反本條例規(guī)定，有下列情形之一的，由本級(jí)政府責(zé)令限期改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分……（二）未對(duì)采用政府和社會(huì)資本合作模式的必要性、合理性組織開展評(píng)估或者未提請(qǐng)同級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行財(cái)政承受能力評(píng)估……（七）未按照規(guī)定對(duì)社會(huì)資本方移交的設(shè)施、設(shè)備和其他財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行檢查評(píng)估?！钡?5條規(guī)定：“政府及其有關(guān)部門有下列情形之一的，由其上一級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分……（三）未定期對(duì)合作項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)分析和績(jī)效評(píng)價(jià)。”第46條規(guī)定：“政府有關(guān)部門工作人員在政府和社會(huì)資本合作工作中不依法履行職責(zé)，玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/p>

通過以上簡(jiǎn)單列舉可以看出，我國(guó)現(xiàn)有PPP法律規(guī)范對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政法律責(zé)任的規(guī)定呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

第一，強(qiáng)調(diào)工作人員的行政法律責(zé)任而忽略監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任。政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)由若干個(gè)行政工作人員組成，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的運(yùn)作也由行政工作人員的操作進(jìn)行，但相對(duì)于政府、社會(huì)資本等其他各主體而言，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其行政工作人員只是一種內(nèi)部法律關(guān)系，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)才是PPP項(xiàng)目運(yùn)行中擁有監(jiān)管權(quán)力實(shí)施監(jiān)管行政行為的主體。我國(guó)《行政訴訟法》第26條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出行政行為的行政機(jī)關(guān)是被告?！?017年新修訂的《行政復(fù)議法》第10條也同樣規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服申請(qǐng)行政復(fù)議的，作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)是被申請(qǐng)人。”據(jù)此，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中實(shí)施了違法行政行為，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)由此而產(chǎn)生的行政法律責(zé)任。但現(xiàn)有的法律規(guī)范僅規(guī)定了相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)為其錯(cuò)誤承擔(dān)行政處分，而對(duì)于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任則過于忽略，如《管理辦法》第55條、《合作法》第53條。

第二，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)責(zé)任不確定，缺乏可操作性。在現(xiàn)有的PPP法律規(guī)范中，對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任只有抽象、籠統(tǒng)、模糊的規(guī)定，對(duì)責(zé)任形式、實(shí)施責(zé)任追究的主體、追究責(zé)任的程序等也缺乏具體規(guī)定。從上述的例舉中可以看出，大部分PPP法律規(guī)范僅概括規(guī)定為政府有關(guān)部門工作人員在政府和社會(huì)資本合作工作中不依法履行職責(zé)，玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊的，對(duì)負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。正如富勒所言：“立法機(jī)關(guān)制定一項(xiàng)含糊不清、支離破碎的法律也同樣會(huì)危害法治?！盵8]含糊不清的法條是缺乏可操作性的法條，可能導(dǎo)致政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)不必為其實(shí)施的行政違法或不當(dāng)行為承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，行政法律責(zé)任大于因行政違法或不當(dāng)行為造成的損失可能導(dǎo)致政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中“畏首畏尾”，行政法律責(zé)任小于因行政違法或不當(dāng)行為造成的損失則可能導(dǎo)致政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)法中濫用職權(quán)，而這兩種情形均與我國(guó)有責(zé)必究的法治政府建設(shè)理念相悖。

第三，對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政法律責(zé)任的規(guī)定不全面。目前我國(guó)PPP法律規(guī)范體系中，關(guān)于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政法律責(zé)任的規(guī)定仍不全面，主要表現(xiàn)為對(duì)于其在監(jiān)管PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的違法或不當(dāng)行為缺乏明確的規(guī)定，導(dǎo)致在實(shí)踐中難以判斷哪些部門及其工作人員的何種行為應(yīng)該被追責(zé)、該追究何種責(zé)任，追究責(zé)任的程度又該如何界定。同時(shí)，受傳統(tǒng)行政法律責(zé)任理念的影響，認(rèn)為行政法律責(zé)任產(chǎn)生的原因是基于行政違法行為而產(chǎn)生的，但“對(duì)于傳統(tǒng)的行政管理手段，現(xiàn)代行政管理手段的權(quán)力性、強(qiáng)制性色彩減弱了，淡化了，而越來越多地體現(xiàn)出民主、協(xié)商的品格，體現(xiàn)出行政主體與行政相對(duì)人相互合作的精神?！盵9]行政主體與行政相對(duì)人之間的義務(wù)不僅可以法定，也可以通過約定而產(chǎn)生，因此，其行政法律責(zé)任不再局限于違法責(zé)任，也可以是違約責(zé)任或其他因特定法律事實(shí)產(chǎn)生的行政法律責(zé)任。

第四，行政法律責(zé)任承擔(dān)方式單一，不利于實(shí)現(xiàn)法律責(zé)任設(shè)置目的?！案鞣N行政法主體的性質(zhì)、地位不同，加之各種違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、后果的不同，決定了不同的行政法主體往往承擔(dān)著不同的行政法律責(zé)任形式?！盵10]我國(guó)《行政訴訟法》規(guī)定，行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政法律責(zé)任包括責(zé)令履行、撤銷、賠償、確認(rèn)無效、確認(rèn)違法等多種方式，每種方式均有各自適用的情形：責(zé)令履行適用于行政機(jī)關(guān)由于不作為違法，人民法院責(zé)令其繼續(xù)履行職責(zé)仍具有意義的情形；撤銷適用于行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為主要證據(jù)不足的、適用法律法規(guī)錯(cuò)誤的、違反法定程序的、超越職權(quán)的、濫用職權(quán)的、明顯不當(dāng)?shù)那樾?；賠償適用于行政機(jī)關(guān)由于違法給行政相對(duì)人造成損失的情形；確認(rèn)無效適用于行政行為的實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒有依據(jù)等重大且明顯違法的情形；確認(rèn)違法適用于行政行為依法應(yīng)當(dāng)撤銷，但撤銷會(huì)給國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成重大損害的，或者行政行為違法，但不具有可撤銷內(nèi)容的，或者行政行為程序輕微違法，但對(duì)行政相對(duì)人的權(quán)利不產(chǎn)生實(shí)際影響的等情形。從現(xiàn)有PPP法律條款規(guī)定的行政法律責(zé)任來看，對(duì)政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任大都規(guī)定給予不履行法定職責(zé)、濫用職權(quán)、徇私舞弊、玩忽職守、索賄受賄的的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。這種過于簡(jiǎn)單的責(zé)任承擔(dān)方式，一方面，無法使在涉及多方利益主體的PPP項(xiàng)目運(yùn)行中出現(xiàn)的各種復(fù)雜行政違法不當(dāng)行為都得到法律追究；另一方面，也反映出責(zé)任條款缺乏可操作性和責(zé)任追究的有限性，不利于實(shí)現(xiàn)設(shè)置行政法律責(zé)任規(guī)制監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管權(quán)力的目的。

三、完善我國(guó)PPP法律體系中政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任

應(yīng)松年曾說過：“法律責(zé)任是法律的核心和靈魂?！盵11]因此，完善政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任，對(duì)整個(gè)PPP法律體系的建設(shè)至關(guān)重要。我國(guó)PPP項(xiàng)目的運(yùn)行在降低政府財(cái)政壓力、滿足社會(huì)公共利益需求、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)社會(huì)秩序穩(wěn)定等方面起著重要作用，但受權(quán)力視角的影響，國(guó)家發(fā)改委和財(cái)政部均基于其本部門利益的考量下發(fā)規(guī)范性法律文件和法律政策，“尤其是發(fā)改委和財(cái)政部在競(jìng)爭(zhēng)PPP的立法和決策主導(dǎo)權(quán)方面，頻繁下達(dá)各自的紅頭文件，建立各自的PPP項(xiàng)目庫，可能導(dǎo)致政策執(zhí)行者無所適從?！盵12]法律規(guī)范的不完善，使得政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任留有法律漏洞，極易導(dǎo)致政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其內(nèi)部工作人員濫用監(jiān)管權(quán)力實(shí)施違法行政行為，從而損害社會(huì)資本的合法權(quán)益，甚至損害公共利益。同時(shí)，“在我國(guó)長(zhǎng)期以來立法理念和行政執(zhí)法實(shí)踐中，都普遍認(rèn)為制定行政法律法規(guī)的目的是為了保障行政機(jī)關(guān)依法行使行政管理權(quán)，因此大多數(shù)條款的設(shè)定都是為行政管理服務(wù)的，而忽視了或故意減損了其控權(quán)目的，而依法設(shè)定行政主體的法律責(zé)任則是控權(quán)的一個(gè)重要手段?！盵13]因此，為實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任應(yīng)做到以下幾個(gè)方面：

第一，以嚴(yán)格責(zé)任原則為主，過錯(cuò)責(zé)任原則為輔。行政法律責(zé)任是監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員在PPP項(xiàng)目監(jiān)管過程中因違反法律規(guī)范規(guī)定的義務(wù)或職責(zé)或基于其他法定事項(xiàng)而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的不利法律后果。因此，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政法律責(zé)任首先是基于違法行為產(chǎn)生的，其次是基于其他法定事由產(chǎn)生的。根據(jù)不同的行政法律責(zé)任產(chǎn)生的原因，應(yīng)有針對(duì)性地設(shè)置不同的歸責(zé)原則。PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)所實(shí)施的違法不當(dāng)行為主要包括行政不作為和行政作為兩方面。對(duì)于行政不作為，在考慮政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政法律責(zé)任時(shí)，也要考慮PPP所涉利益主體的廣泛性，實(shí)行嚴(yán)格責(zé)任原則，即在PPP項(xiàng)目發(fā)生運(yùn)行中斷或其他事故后，除非政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠舉證證明其沒有主觀過錯(cuò)，方能免責(zé)，否則，其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)因監(jiān)管不力而產(chǎn)生的行政法律責(zé)任；對(duì)于行政作為引起的行政法律責(zé)任，則應(yīng)當(dāng)適用過錯(cuò)責(zé)任原則。另外，亦可將風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任原則引入PPP項(xiàng)目領(lǐng)域，“在行為產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，但在風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)、危害出現(xiàn)之前就進(jìn)行歸責(zé)，以達(dá)到規(guī)范行為，實(shí)現(xiàn)減少或消滅風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)防危害發(fā)生的目的?！盵14]

第二，增設(shè)責(zé)任條款，增加責(zé)任內(nèi)容，提升政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政法律責(zé)任的可操作性。權(quán)責(zé)一致原則要求法律規(guī)范在賦予政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)職權(quán)的同時(shí)，也應(yīng)當(dāng)賦予其法律責(zé)任。而現(xiàn)行立法對(duì)此問題重視不夠，如《管理辦法》第42條規(guī)定：“縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院決定保留的行政審批項(xiàng)目對(duì)特許經(jīng)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督管理，不得以實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)為名違法增設(shè)行政審批項(xiàng)目或?qū)徟h(huán)節(jié)?！痹摋l款僅賦予有關(guān)部門監(jiān)督管理職責(zé)，而未規(guī)定其不履行該職責(zé)的法律后果，第55條也只進(jìn)行了概括規(guī)定，且只規(guī)定了政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員的行政法律責(zé)任。含糊不清的法律后果極容易導(dǎo)致監(jiān)管權(quán)力的失控。因此，在相關(guān)立法中應(yīng)當(dāng)增設(shè)責(zé)任條款，增加責(zé)任內(nèi)容，并“以該法律文件本身的良性與整個(gè)法律體系的和諧一致為目標(biāo)，既要注重與相關(guān)職權(quán)行使條款、義務(wù)條款協(xié)調(diào)一致，也要強(qiáng)調(diào)責(zé)任條款的全面性與可實(shí)施性。”[15]

第三，明確處罰范圍，加大處罰力度。在我國(guó)現(xiàn)有的PPP項(xiàng)目運(yùn)行領(lǐng)域里的行政違法不當(dāng)行為，既包括行政越權(quán)、濫用職權(quán)行為，也包括行政失職、瀆職行為，這些都易給PPP項(xiàng)目的有序運(yùn)行造成阻礙?，F(xiàn)有法律規(guī)范也只給予不履行法定職責(zé)、干預(yù)特許經(jīng)營(yíng)者正常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、徇私舞弊、濫用職權(quán)、玩忽職守的工作人員行政處分，但對(duì)處罰的標(biāo)準(zhǔn)、處分的范圍并未明確，導(dǎo)致政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員在某些失職情況下不會(huì)被追究法律責(zé)任，致使其責(zé)任心不強(qiáng)，不認(rèn)真履行甚至不履行職責(zé)，給PPP項(xiàng)目的有序運(yùn)行留下了安全隱患。因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格區(qū)分政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)完全履行、不完全履行、有能力履行而不履行或遲延履行等情形，分別明確規(guī)定行政法律責(zé)任，加大處罰力度，從源頭上扼殺政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)濫用監(jiān)管權(quán)力實(shí)施行政違法或不當(dāng)行為而不必承擔(dān)行政法律責(zé)任的僥幸心理，促使政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)嚴(yán)格依法履行職責(zé)，審慎行使手中的監(jiān)管權(quán)力維護(hù)PPP項(xiàng)目的良好運(yùn)行。

第四，完善政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政法律責(zé)任轉(zhuǎn)化制度。這里所說的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政法律責(zé)任轉(zhuǎn)化制度是指通過完善法律規(guī)范，將政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的外部行政法律責(zé)任轉(zhuǎn)化為內(nèi)部工作人員的行政法律責(zé)任，是一種由外向內(nèi)的責(zé)任轉(zhuǎn)化過程。羅豪才曾說過：“在與行政相對(duì)方的對(duì)應(yīng)關(guān)系上，公務(wù)員是代表行政主體實(shí)施行政權(quán)的，只能以行政主體的名義從事公務(wù)活動(dòng)，其職務(wù)行為的一切后果均歸屬于所屬國(guó)家行政機(jī)關(guān)或授權(quán)組織，公務(wù)員并不直接承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律后果?！盵16]政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員與政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)是一種代理關(guān)系，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)工作人員代理行政機(jī)關(guān)以政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)的名義對(duì)外行使職權(quán)，產(chǎn)生的法律后果包括合法的與不合法的都應(yīng)由政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)外承擔(dān)法律責(zé)任，政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過行政法律責(zé)任轉(zhuǎn)化制度追究?jī)?nèi)部具體責(zé)任人的行政法律責(zé)任。因此，要明確區(qū)分政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)和相關(guān)工作人員各自的行政法律責(zé)任，完善政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)行政法律責(zé)任轉(zhuǎn)化制度，使政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其工作人員皆為其實(shí)施的行政違法或不當(dāng)行為承擔(dān)相應(yīng)的行政法律責(zé)任，實(shí)現(xiàn)有責(zé)必究的法治政府建設(shè)理念。

隨著北京地鐵四號(hào)線、湖南莽山水庫、深圳大運(yùn)中心項(xiàng)目、大理市生活垃圾處理城鄉(xiāng)一體化系統(tǒng)工程等PPP項(xiàng)目在降低政府財(cái)政壓力、滿足人民群眾公共利益、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面不斷發(fā)揮重要作用，PPP項(xiàng)目越來越受到人們的關(guān)注。但PPP項(xiàng)目因其運(yùn)行周期長(zhǎng)、資金需求量大等特點(diǎn)致使其運(yùn)行容易受到財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)等多種風(fēng)險(xiǎn)的影響，因此，需要強(qiáng)化政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)其的監(jiān)管力度。完善相關(guān)立法，賦予政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管PPP項(xiàng)目運(yùn)行的職權(quán)和責(zé)任，使政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)在執(zhí)法時(shí)真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，對(duì)于政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其工作人員的行政違法或不當(dāng)行為嚴(yán)肅追究法律責(zé)任，這對(duì)于PPP項(xiàng)目的有序運(yùn)行，預(yù)防和減少PPP項(xiàng)目環(huán)境事故、安全事故等事故的發(fā)生具有積極的意義。

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（責(zé)任編輯：趙婧姝）

Abstract：China's PPP is in a stage of vigorous development.The operation of PPP project involves the public interests of the masses.It is the bounden duty of the government regulatory agencies to supervise the project.But in the practice of government regulators and PPP project operation，government regulatory power and the regulatory responsibility is not balanced，heavy and light regulatory authority，regulatory responsibility，legal responsibility of relevant laws and administrative regulations regulatory staff heavy regulatory agencies legal liability and light regulatory legal responsibility，and legal provisions summary and is not comprehensive，lack of maneuverability.Therefore，it is necessary to improve the administrative legal responsibility of the government supervision organ in the operation of PPP project，and from the principle of liability fixation to the addition of specific provisions，it must be scientific，clear and specific，and make the principle of power and responsibility consistent.

Key words：PPP project；government regulatory agency；administrative legal responsibility