夏正春

[摘要]本文闡述了內(nèi)部審計(jì)同級(jí)監(jiān)督存在的問(wèn)題，建議從內(nèi)部審計(jì)體制、機(jī)制等方面做出改變，尋求突破，以促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]內(nèi)部審計(jì) 同級(jí)監(jiān)督 問(wèn)題 破解途徑

目前，基層央行各級(jí)內(nèi)審部門(mén)有許多項(xiàng)目采取的是同級(jí)監(jiān)督方式，因?yàn)閮?nèi)審部門(mén)對(duì)審計(jì)對(duì)象的業(yè)務(wù)內(nèi)容、問(wèn)題表現(xiàn)、形成原因等有更多的了解，更易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及風(fēng)險(xiǎn)，也更能有針對(duì)性地提出解決問(wèn)題的辦法，所以在規(guī)范管理、防范風(fēng)險(xiǎn)、服務(wù)決策、促進(jìn)組織治理、增加組織價(jià)值等方面發(fā)揮了重要作用。但同級(jí)監(jiān)督也存在諸多問(wèn)題，尤其在新的履職環(huán)境下，同級(jí)監(jiān)督應(yīng)如何更有效地發(fā)揮作用，是當(dāng)前必須深入思考和迫切解決的問(wèn)題。

一、存在問(wèn)題

（一）同級(jí)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題上報(bào)不全

受上級(jí)考核等因素影響，部分基層央行業(yè)務(wù)部門(mén)甚至業(yè)務(wù)部門(mén)的主管行領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)審發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題不愿全部上報(bào)，擔(dān)心上級(jí)行考核時(shí)會(huì)因此扣分，或使上級(jí)行認(rèn)為本單位問(wèn)題多，導(dǎo)致問(wèn)題通報(bào)或追究，審計(jì)事實(shí)確認(rèn)及審計(jì)報(bào)告在經(jīng)被審計(jì)部門(mén)及其主管行領(lǐng)導(dǎo)、行長(zhǎng)簽字確認(rèn)、審核時(shí)，審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可能會(huì)避重就輕，致使一些嚴(yán)重性、風(fēng)險(xiǎn)性和突出性問(wèn)題沒(méi)有上報(bào)，影響了上級(jí)行對(duì)相關(guān)問(wèn)題的了解，妨礙了解決措施的及時(shí)制定，錯(cuò)過(guò)了解決問(wèn)題的最佳時(shí)機(jī)。

（二）同級(jí)審計(jì)項(xiàng)目質(zhì)量不高

因?yàn)槭峭?jí)監(jiān)督，審計(jì)人員與審計(jì)對(duì)象“抬頭不見(jiàn)低頭見(jiàn)”，不可避免地受到人情因素干擾，普遍存在“不愿審”的心理，即使發(fā)現(xiàn)了問(wèn)題，也不愿過(guò)多反映，或?qū)⑿再|(zhì)嚴(yán)重問(wèn)題淡化為規(guī)范性問(wèn)題，或只反映審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的規(guī)范性、一般性問(wèn)題，不會(huì)從深層次上挖掘問(wèn)題、揭示風(fēng)險(xiǎn)，使內(nèi)部審計(jì)停留在敷衍應(yīng)付層面。

（三）審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改落實(shí)不力

與下查一級(jí)的審計(jì)不同，同級(jí)審計(jì)由于組織審計(jì)的主體是內(nèi)部同級(jí)審計(jì)部門(mén)，審計(jì)力度、強(qiáng)度都無(wú)法與上級(jí)行審計(jì)相比，往往不被內(nèi)部職能部門(mén)重視，審計(jì)報(bào)告容易被束之高閣。被審計(jì)部門(mén)對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改不及時(shí)、屢審屢犯、前審后犯等現(xiàn)象普遍存在，一些問(wèn)題被選擇性整改，整改不徹底；審計(jì)建議難以得到真正落實(shí)，或被有限利用，浪費(fèi)了大量審計(jì)成果。此外，同級(jí)審計(jì)由于暴露的是本單位的問(wèn)題，相關(guān)報(bào)告也僅在指定范圍內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)層間傳閱，難以成為上級(jí)行或本單位領(lǐng)導(dǎo)班子加強(qiáng)組織治理的參考依據(jù)。

（四）同級(jí)審計(jì)監(jiān)督方式不多

目前，同級(jí)監(jiān)督仍基本采用現(xiàn)場(chǎng)檢查方式進(jìn)行，很少采用非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督手段，日常監(jiān)督的動(dòng)態(tài)性、連續(xù)性薄弱，監(jiān)督手段較為單一，難以及時(shí)、全面、準(zhǔn)確掌握各部門(mén)的“活情況”。同時(shí)，同級(jí)監(jiān)督缺乏周期性的審計(jì)規(guī)劃和安排，重復(fù)性較高，不利于資源的有效利用。

（五）審計(jì)對(duì)象配合程度不高

審計(jì)對(duì)象往往關(guān)注審計(jì)結(jié)論所反映的問(wèn)題是否影響本單位領(lǐng)導(dǎo)對(duì)自身的評(píng)價(jià)或上級(jí)行的考核，除此以外，對(duì)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題大多不夠重視，敷衍整改。特別是涉及核心或敏感的領(lǐng)域，若審計(jì)對(duì)象不愿配合，則難以達(dá)到預(yù)期審計(jì)效果。

二、產(chǎn)生原因

（一）內(nèi)審體制不順，同級(jí)監(jiān)督權(quán)威性不足

基層人民銀行內(nèi)審體制本身具有雙重性，既受上級(jí)內(nèi)審部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，又直接受命于本級(jí)行長(zhǎng)，內(nèi)審部門(mén)難以獨(dú)立開(kāi)展工作。一方面，由于各行內(nèi)審工作實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，內(nèi)審部門(mén)對(duì)行長(zhǎng)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，審計(jì)報(bào)告要經(jīng)本行領(lǐng)導(dǎo)審核后才能上報(bào)上級(jí)行，在涉及一些較為重大或敏感問(wèn)題時(shí)，難免不愿上報(bào)，從而容易出現(xiàn)審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題與報(bào)告反映問(wèn)題不一致的情況。另一方面，同級(jí)監(jiān)督中的內(nèi)審主體與客體雙方在利益上存在交集，在人員關(guān)系上相互聯(lián)系、相互影響，開(kāi)展同級(jí)審計(jì)難免要得罪人，內(nèi)審人員擔(dān)心在評(píng)先評(píng)優(yōu)、職務(wù)晉升等民主測(cè)評(píng)時(shí)受到影響，難以對(duì)審計(jì)對(duì)象作出客觀公正的審計(jì)評(píng)價(jià)。部分內(nèi)審人員過(guò)多地從自身前途和人際關(guān)系考慮問(wèn)題，對(duì)發(fā)現(xiàn)的一些較為重要的問(wèn)題線索或經(jīng)濟(jì)案件線索，不敢真實(shí)全面反映問(wèn)題，故意或者被授意隱瞞線索或關(guān)鍵事項(xiàng)，使內(nèi)審項(xiàng)目的真實(shí)性受到嚴(yán)重扭曲。同時(shí)，內(nèi)審部門(mén)與其他業(yè)務(wù)部門(mén)行政設(shè)置上屬同一級(jí)別，處于平等地位，審計(jì)對(duì)象不愿接受同級(jí)監(jiān)督，一定程度上削弱了內(nèi)審的權(quán)威和效能。

（二）風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，重視程度不夠

在同級(jí)監(jiān)督中，一些業(yè)務(wù)部門(mén)、主管行領(lǐng)導(dǎo)甚至行長(zhǎng)對(duì)內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問(wèn)題重視不夠，沒(méi)有站在防范風(fēng)險(xiǎn)的角度，而是側(cè)重考慮本單位考核名次或維護(hù)個(gè)別部門(mén)和個(gè)別人的榮譽(yù)或“面子”需要，對(duì)一些嚴(yán)重、敏感問(wèn)題不愿反映，失去了糾正錯(cuò)誤、整改問(wèn)題的時(shí)機(jī)，極易導(dǎo)致更大差錯(cuò)或風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（三）報(bào)告途徑不暢，難以全面準(zhǔn)確反映問(wèn)題

內(nèi)部審計(jì)在組織體系上處于雙重領(lǐng)導(dǎo)，既向本行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)，又向上級(jí)部門(mén)負(fù)責(zé)，但目前內(nèi)審發(fā)現(xiàn)問(wèn)題報(bào)告的途徑是先經(jīng)本行領(lǐng)導(dǎo)審核后才上報(bào)上級(jí)行，這種“先橫后直”的報(bào)告方式不利于內(nèi)審報(bào)告全面準(zhǔn)確真實(shí)地反映問(wèn)題。

（四）人員素質(zhì)不高，內(nèi)審質(zhì)量難以提升

隨著央行業(yè)務(wù)的發(fā)展，內(nèi)部審計(jì)對(duì)象和業(yè)務(wù)內(nèi)容發(fā)生了許多變化，這就要求內(nèi)審人員不僅要有熟練的業(yè)務(wù)技能，還要有一定的綜合分析能力，但目前央行內(nèi)審隊(duì)伍的狀況：一是進(jìn)取型人才缺乏。有的單位甚至把內(nèi)審部門(mén)當(dāng)作“安置辦”“養(yǎng)老院”，安置享受待遇或老弱病殘人員，有的人不思進(jìn)取，得過(guò)且過(guò)，對(duì)新業(yè)務(wù)不愿學(xué)習(xí)，業(yè)務(wù)素質(zhì)難以適應(yīng)內(nèi)審監(jiān)督的需要。二是復(fù)合型人才匱乏。既具備內(nèi)審專業(yè)知識(shí)又熟悉財(cái)務(wù)、金融、法律、計(jì)算機(jī)等業(yè)務(wù)的復(fù)合型人才嚴(yán)重缺乏，制約了內(nèi)審監(jiān)督效果。三是缺乏有效培訓(xùn)。部分內(nèi)審干部尤其是地市中支內(nèi)審干部，上崗前未經(jīng)專門(mén)的審計(jì)培訓(xùn)，在崗培訓(xùn)機(jī)會(huì)也不多，培訓(xùn)的針對(duì)性和實(shí)效性不強(qiáng)，導(dǎo)致人員整體素質(zhì)難以滿足新形勢(shì)要求。內(nèi)審隊(duì)伍綜合性人才缺乏，業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，使審計(jì)難以有效發(fā)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性問(wèn)題，審計(jì)質(zhì)量難以達(dá)到要求。

三、破解途徑

（一）構(gòu)建獨(dú)立體制，保障內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性

一是實(shí)行內(nèi)部審計(jì)“派駐制”。即審計(jì)人員不參與各相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)內(nèi)控制度的設(shè)計(jì)，不參與業(yè)務(wù)工作或承擔(dān)運(yùn)營(yíng)職責(zé)，從體制機(jī)制上保證審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。審計(jì)組織和人員參考中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組的做法，由總行對(duì)分行（省會(huì)中支）、分行（省會(huì)中支）對(duì)地市中支、地市中支對(duì)縣支行逐級(jí)派駐審計(jì)組織，其人員編制、工資福利均由上級(jí)單位管理和發(fā)放；下級(jí)審計(jì)人員由上一級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理；各級(jí)審計(jì)主要負(fù)責(zé)人均由上級(jí)委派任命，各級(jí)內(nèi)審人員編制、待遇等均與上級(jí)行相同；下級(jí)行內(nèi)審組織對(duì)上級(jí)行負(fù)責(zé)。二是創(chuàng)造條件強(qiáng)化垂直領(lǐng)導(dǎo)體制?？山^(qū)域性的審計(jì)組織機(jī)構(gòu)，形成和完善“下查一級(jí)”方式；或者由上級(jí)行牽頭，整合基層央行內(nèi)審力量，建立“跨區(qū)交叉合作審計(jì)”“跨區(qū)聯(lián)合交叉審計(jì)”等審計(jì)模式，形成某種程度上的“下查一級(jí)”，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的相對(duì)獨(dú)立性。

（二）強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)層管理責(zé)任，強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)班子責(zé)任意識(shí)

同級(jí)監(jiān)督是加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)的重要基礎(chǔ)性工作。領(lǐng)導(dǎo)層要支持內(nèi)審部門(mén)培育監(jiān)督文化，加強(qiáng)組織推動(dòng)，共同打造從上至下重視監(jiān)督、理解監(jiān)督、尊崇監(jiān)督的同級(jí)監(jiān)督文化。要增強(qiáng)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)班子特別是“一把手”的管理責(zé)任意識(shí)，明確規(guī)定對(duì)各單位發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，在追究相關(guān)經(jīng)辦、部門(mén)負(fù)責(zé)人責(zé)任的同時(shí)，還要追究分管行長(zhǎng)和“一把手”的管理責(zé)任，促使領(lǐng)導(dǎo)層高度重視同級(jí)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，督促分管部門(mén)進(jìn)行整改。同時(shí)，積極督促整改落實(shí)情況后續(xù)審計(jì)和跟蹤，促進(jìn)內(nèi)審成果的轉(zhuǎn)化和利用，變“一查了之”為“整改到底”。

（三）優(yōu)化內(nèi)審報(bào)告途徑，增強(qiáng)審計(jì)報(bào)告全面準(zhǔn)確性

建議制定或完善相關(guān)制度，明確規(guī)定各基層行內(nèi)審部門(mén)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的報(bào)告途徑，即審計(jì)完成后，下級(jí)行內(nèi)審部門(mén)首先應(yīng)將審計(jì)結(jié)果向上級(jí)行內(nèi)審部門(mén)報(bào)告，待上級(jí)行內(nèi)審部門(mén)審核后，再由下級(jí)行內(nèi)審部門(mén)報(bào)給本級(jí)行領(lǐng)導(dǎo)層，形成自上而下的督促和強(qiáng)化審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改機(jī)制，并盡可能減少之前內(nèi)審部門(mén)與本單位業(yè)務(wù)部門(mén)平行設(shè)置所帶來(lái)的問(wèn)題或困惑，規(guī)避內(nèi)審部門(mén)與本行被審計(jì)部門(mén)的利害沖突，省去問(wèn)題確認(rèn)過(guò)程中的關(guān)系協(xié)調(diào)與矛盾調(diào)和，從而有效提升內(nèi)審工作質(zhì)量和效率。

（四）強(qiáng)化問(wèn)題責(zé)任追究，提高審計(jì)對(duì)象重視程度

一是建立激勵(lì)約束機(jī)制，幫助審計(jì)對(duì)象增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。要將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題整改落實(shí)情況與部門(mén)年度業(yè)績(jī)考核、干部任用、業(yè)務(wù)管理、廉政建設(shè)等方面掛鉤，在對(duì)各職能部門(mén)和人員進(jìn)行年度綜合考評(píng)時(shí)，應(yīng)切實(shí)落實(shí)同級(jí)審計(jì)監(jiān)督整改的扣分項(xiàng)目，將審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及其整改情況納入本行年度業(yè)績(jī)考核，對(duì)管理嚴(yán)格、整改有力的部門(mén)及主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行通報(bào)表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)管理不力、整改馬虎、問(wèn)題較多的部門(mén)及主要負(fù)責(zé)人提出通報(bào)批評(píng)，并由業(yè)績(jī)考核管理部門(mén)相應(yīng)扣減其年度業(yè)績(jī)考核總分；同時(shí)將問(wèn)題多少和問(wèn)題整改納入干部選拔中，以切實(shí)提高審計(jì)整改的權(quán)威性和效率性，有效發(fā)揮同級(jí)審計(jì)監(jiān)督的促進(jìn)作用。二是領(lǐng)導(dǎo)班子特別是“一把手”要督促人事和紀(jì)檢部門(mén)嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題問(wèn)責(zé)制度，對(duì)每一個(gè)審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，都要分別落實(shí)經(jīng)辦人員、部門(mén)負(fù)責(zé)人、單位分管領(lǐng)導(dǎo)的直接責(zé)任、審核責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，并進(jìn)行追究懲處，完善干部問(wèn)責(zé)機(jī)制，發(fā)揮審計(jì)成果的約束和警示作用，有效提升內(nèi)審監(jiān)督的威懾力。

（五）加強(qiáng)雙方協(xié)作配合，營(yíng)造同級(jí)審計(jì)和諧氛圍

一是審計(jì)主體在審前及進(jìn)點(diǎn)會(huì)上，可通過(guò)與審計(jì)對(duì)象溝通，幫助其克服顧慮，緩解其對(duì)內(nèi)審部門(mén)的抵觸情緒；糾正同級(jí)審計(jì)只是“走過(guò)場(chǎng)”“問(wèn)題無(wú)所謂”等錯(cuò)誤思想，客觀地指出問(wèn)題，提供切實(shí)可行的建議。二是變“被動(dòng)”獲取信息為“主動(dòng)”搜集信息。審前調(diào)查務(wù)求全面無(wú)遺漏，特別關(guān)注外部信息反饋、勾稽關(guān)系核對(duì)，收集審計(jì)線索，以節(jié)約現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)時(shí)間和成本。三是合理安排審計(jì)時(shí)間，構(gòu)建和諧審計(jì)關(guān)系。可以采取分散、靈活的審計(jì)方式，由審計(jì)人員自主和審計(jì)對(duì)象聯(lián)系，選擇雙方都合適的時(shí)間上門(mén)審計(jì)，不集中資料、不集中人員、不集中時(shí)間，審計(jì)人員與審計(jì)對(duì)象面對(duì)面溝通交流，構(gòu)筑寬松、和諧的審計(jì)環(huán)境。

（六）創(chuàng)新同級(jí)監(jiān)督方式，提升內(nèi)審工作質(zhì)效

一是進(jìn)一步改進(jìn)審計(jì)方法，拓寬監(jiān)督渠道，加強(qiáng)對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)檢查結(jié)果的運(yùn)用和借鑒，不斷提高內(nèi)審工作效率。二是豐富監(jiān)督方式，積極探索同級(jí)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督手段，逐步變“現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督為主”為“非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)為主”，由時(shí)點(diǎn)監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閯?dòng)態(tài)、全流程監(jiān)督，由事后審計(jì)轉(zhuǎn)為事前預(yù)防。三是建立內(nèi)部監(jiān)測(cè)平臺(tái)，實(shí)施整改監(jiān)督定期通報(bào)制度。建立以內(nèi)部監(jiān)督信息為主的網(wǎng)絡(luò)信息通報(bào)平臺(tái)，定期將審計(jì)檢查發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及整改落實(shí)情況發(fā)布到內(nèi)部監(jiān)測(cè)信息網(wǎng)，在組織內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防范及警示作用，擴(kuò)大審計(jì)成果的影響力和震懾力，努力實(shí)現(xiàn)內(nèi)審?fù)?jí)監(jiān)督功能的多樣化和審計(jì)結(jié)果應(yīng)用的實(shí)效化。

（七）加強(qiáng)內(nèi)審隊(duì)伍建設(shè)，拓展審計(jì)人員業(yè)務(wù)能力

一是合理配備審計(jì)力量。充實(shí)一批積極開(kāi)拓、具有實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)、熟悉業(yè)務(wù)規(guī)章和操作流程、具有檢查和分析能力的工作人員從事內(nèi)審工作，不斷優(yōu)化內(nèi)審監(jiān)督隊(duì)伍。二是加大學(xué)習(xí)培訓(xùn)力度。采取獎(jiǎng)勵(lì)激勵(lì)措施，支持和鼓勵(lì)內(nèi)審人員參加專業(yè)資格考試，通過(guò)后續(xù)教育、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、交流學(xué)習(xí)等方式，及時(shí)更新知識(shí)儲(chǔ)備，優(yōu)化專業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)人員不斷提高審計(jì)理論水平，增強(qiáng)分析判斷和溝通協(xié)調(diào)能力，熟練掌握基層央行內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)管理等審計(jì)操作技能。三是培養(yǎng)創(chuàng)新意識(shí)。通過(guò)培養(yǎng)內(nèi)部審計(jì)人員的創(chuàng)造性思維，提高交流技巧，發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)人員的咨詢顧問(wèn)作用。

（作者單位：中國(guó)人民銀行益陽(yáng)市中心支行，郵政編碼：413000，電子郵箱：zxc0315@qq.com）