祝靈君

摘要：如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)留下了深邃的理論思考和實(shí)踐，也留下了不少教訓(xùn)。新中國(guó)成立尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨立足于本國(guó)國(guó)情和社會(huì)主義制度實(shí)踐，在長(zhǎng)期探索中建立了實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋、對(duì)國(guó)家公職人員監(jiān)督全覆蓋的黨和國(guó)家監(jiān)督體系，為人類政治文明進(jìn)步貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。與世界上其他監(jiān)督理論和實(shí)踐相比較，黨和國(guó)家監(jiān)督體系體現(xiàn)了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的思想、堅(jiān)持黨內(nèi)監(jiān)督是第一位監(jiān)督的原則、強(qiáng)調(diào)權(quán)力分工和協(xié)調(diào)配合的理念以及民主與法治的精神。

關(guān)鍵詞：權(quán)力；制度；黨內(nèi)監(jiān)督；國(guó)家公職人員監(jiān)督；黨和國(guó)家監(jiān)督體系

中圖分類號(hào)：D262.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A 文章編號(hào)：1008-2921（2018）06-005-009

“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)腐敗”，這是一條被人類政治實(shí)踐反復(fù)證明的結(jié)論。權(quán)力具有二重屬性，一切公權(quán)力既可以為人民謀幸福，也可以因謀取私利而走向腐敗的深淵。從本質(zhì)上講，馬克思主義政黨是為人民服務(wù)的政黨，掌握在共產(chǎn)黨人手中的公權(quán)力，可以避免在生產(chǎn)資料私人占有條件下所導(dǎo)致的資本與政治權(quán)力勾結(jié)而出現(xiàn)的制度性腐敗。然而，權(quán)力的二重屬性規(guī)律表明，即使在社會(huì)主義國(guó)家，掌握公權(quán)力的黨員干部和公職人員在監(jiān)督不力的情況下也可能違反黨紀(jì)、國(guó)法，產(chǎn)生個(gè)人腐敗，把執(zhí)政黨推向人民的對(duì)立面。長(zhǎng)期以來(lái)，社會(huì)主義國(guó)家并沒(méi)有很好地從理論和實(shí)踐上解決這個(gè)難題。自新中國(guó)建立以來(lái)，中國(guó)共產(chǎn)黨一直都在努力探索建立防范黨員干部違規(guī)違紀(jì)和公職人員濫用職權(quán)的體制機(jī)制，形成了許多行之有效的經(jīng)驗(yàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，面對(duì)執(zhí)政考驗(yàn)、改革開(kāi)放考驗(yàn)、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)考驗(yàn)和外部環(huán)境考驗(yàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨從建立健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系入手，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，經(jīng)過(guò)四十年的探索，從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面不斷完善具有中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督體系，為人類政治文明進(jìn)步貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧和中國(guó)方案。

一、國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)關(guān)于權(quán)力監(jiān)督的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

在馬克思恩格斯的時(shí)代，法國(guó)大革命已經(jīng)結(jié)束，作為革命的成果之一的拿破侖法典于1804年3月21日誕生了。法典倡導(dǎo)的絕對(duì)所有權(quán)原則即“私人得自由處分屬于其所有的財(cái)產(chǎn)”，“所有權(quán)是對(duì)于物有絕對(duì)無(wú)限制地使用、收益及處分的權(quán)利”的理念在歐洲大地得以普及，成為資本主義私人占有生產(chǎn)資料的法理基礎(chǔ)。而且，在生產(chǎn)資料私人占有的資本主義制度中，所有權(quán)的絕對(duì)性必然導(dǎo)致利用財(cái)產(chǎn)權(quán)合法進(jìn)行剝削，甚至把財(cái)產(chǎn)權(quán)合法地轉(zhuǎn)變?yōu)檎魏头煞矫娴奶貦?quán)。由于“無(wú)產(chǎn)者沒(méi)有財(cái)產(chǎn)”， 馬克思恩格斯所見(jiàn)證的資本主義時(shí)代只不過(guò)是人類用制度化手段鑄就的新的不平等時(shí)代，即：政治權(quán)力產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)權(quán)力，經(jīng)濟(jì)權(quán)力是一定生產(chǎn)關(guān)系的體現(xiàn)，政治權(quán)力是階級(jí)權(quán)力在國(guó)家領(lǐng)域的轉(zhuǎn)換，政治權(quán)力是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的手段。恩格斯曾經(jīng)指出：“在歷史上大多數(shù)國(guó)家中，公民的權(quán)利是按照財(cái)產(chǎn)狀況分級(jí)規(guī)定的，這直接宣告國(guó)家是有產(chǎn)階級(jí)來(lái)防御無(wú)產(chǎn)階級(jí)的組織?！谥惺兰o(jì)的封建國(guó)家里中，也是這樣，在這里，政治的權(quán)力地位是按照地產(chǎn)來(lái)排列的，這也表現(xiàn)在現(xiàn)代的代議制國(guó)家的選舉資格上面。”[1]（P168-169）在資本主義國(guó)家，雖然“這種民主共和國(guó)已經(jīng)不再正式講什么財(cái)產(chǎn)差別了”，但是“在這種國(guó)家中，財(cái)富是間接地但也是更可靠地運(yùn)用它的權(quán)力”[1]（P169）?！百Y產(chǎn)階級(jí)建立國(guó)家權(quán)力就是為了保衛(wèi)自己的財(cái)產(chǎn)關(guān)系”[2]。因而，馬克思恩格斯在《共產(chǎn)黨宣言》中提出“共產(chǎn)主義的特征并不是要廢除一般的所有制，而是要廢除資產(chǎn)階級(jí)的所有制”， 建立生產(chǎn)資料公有制。

馬克思恩格斯認(rèn)為“三權(quán)分立”是“階級(jí)權(quán)力對(duì)階級(jí)權(quán)力制約”，三權(quán)分立的實(shí)質(zhì)是“社會(huì)階級(jí)分權(quán)”，是資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治者國(guó)家機(jī)構(gòu)“日常事務(wù)的分工”。 1871年3月18日誕生的巴黎公社建立了議行合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)，人民直接選舉產(chǎn)生公社委員會(huì)（包括十個(gè)工作委員會(huì)），既是決策機(jī)構(gòu)，也是執(zhí)行機(jī)構(gòu)，并可以隨時(shí)撤換不稱職的委員。馬克思盛贊巴黎公社，并總結(jié)出一條經(jīng)驗(yàn)：“用等級(jí)授職制去代替普選制是根本違背公社精神的。”[3]（P55）在無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨內(nèi)部，馬克思設(shè)計(jì)了議行分開(kāi)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，如在共產(chǎn)主義者同盟章程中提出全盟代表大會(huì)是“最高權(quán)力機(jī)關(guān)”、“全盟代表大會(huì)實(shí)行年會(huì)制”、“中央委員會(huì)是全盟的權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)，向代表大會(huì)報(bào)告工作”、“區(qū)部委員會(huì)、中央委員會(huì)委員任期為一年，連選得連任，選舉者可以隨時(shí)撤換之”。為了防止全盟代表大會(huì)的權(quán)力被中央委員會(huì)所取代，同盟章程第三十三條規(guī)定，“遇緊急情況中央委員會(huì)得召集非常代表大會(huì)”作為年會(huì)制補(bǔ)充。馬克思參與創(chuàng)建和實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)的第一國(guó)際、列寧創(chuàng)建的第三國(guó)際都堅(jiān)持了“議行分開(kāi)”原則?？傮w上講，馬克思恩格斯對(duì)社會(huì)主義國(guó)家如何制約公權(quán)力的思考并不多，一是馬克思恩格斯主要從所有制基礎(chǔ)判斷政治權(quán)力的性質(zhì)；二是社會(huì)主義革命成功的實(shí)踐不多。但是，馬克思恩格斯至少留下了兩條有價(jià)值的結(jié)論：建立在公有制基礎(chǔ)上的社會(huì)主義國(guó)家，應(yīng)該用普選制去建立任官制度；實(shí)行黨代會(huì)年會(huì)制，建立黨內(nèi)決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

社會(huì)主義公有制的建立消除了腐敗的制度基礎(chǔ)。然而，公有制的建立和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的推行，需要建立權(quán)力高度集中的決策體制和集中統(tǒng)一的執(zhí)行機(jī)制，還是會(huì)出現(xiàn)權(quán)權(quán)交易、權(quán)力濫用等腐敗現(xiàn)象。從國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)史看，馬克思主義政黨有嚴(yán)格執(zhí)行黨的紀(jì)律的優(yōu)良傳統(tǒng)，但成功執(zhí)政以后如何有效監(jiān)督公職人員，無(wú)論在理論還是實(shí)踐上都還不成熟。十月革命勝利后，列寧“再造了巴黎公社所創(chuàng)造的那種國(guó)家類型”[3]（P416），在蘇維埃實(shí)行“議行合一”的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在黨內(nèi)，集決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)于俄共（布）中央委員會(huì)。隨著戰(zhàn)時(shí)共產(chǎn)主義政策向新經(jīng)濟(jì)政策轉(zhuǎn)變，列寧晚年認(rèn)真思考執(zhí)行權(quán)與監(jiān)督權(quán)分開(kāi)的問(wèn)題。為了讓中央監(jiān)察委員會(huì)能夠平級(jí)監(jiān)督中央委員會(huì)，1921年俄共（布）中央監(jiān)察委員會(huì)成立，把監(jiān)督官僚腐敗、濫用職權(quán)、維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一作為主要任務(wù)。1923年，列寧在《我們?cè)鯓痈慕M工農(nóng)檢查院》一文中提出，把工農(nóng)檢察院和中央監(jiān)察委員會(huì)結(jié)合起來(lái)，平級(jí)監(jiān)督中央委員會(huì)，一方面中央委員會(huì)的組織和工作更加有計(jì)劃、有目的、有系統(tǒng)，另一方面通過(guò)監(jiān)督可以讓工農(nóng)中的優(yōu)秀分子真正同廣大群眾聯(lián)系起來(lái)。列寧設(shè)計(jì)的由黨的全國(guó)代表大會(huì)選舉產(chǎn)生中央委員會(huì)、中央監(jiān)察委員會(huì)的等腰三角形理論和實(shí)踐，對(duì)馬克思主義政黨黨內(nèi)監(jiān)督有重大指導(dǎo)意義。

斯大林在探索權(quán)力監(jiān)督體制機(jī)制上，首先，改變了年會(huì)制，將黨內(nèi)決策權(quán)轉(zhuǎn)向中央委員會(huì)；其次，最高權(quán)力中心和最高決策權(quán)由中央委員會(huì)轉(zhuǎn)向政治局、書(shū)記處；第三，矮化中央監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)（主要監(jiān)督中央委員會(huì)路線執(zhí)行情況。1924年俄共（布）十四大黨章規(guī)定，中央監(jiān)察委員會(huì)委員不得兼任同級(jí)黨的委員會(huì)委員），用任命制取代選舉制。1926年始，監(jiān)察委員會(huì)主席實(shí)行任命制，事實(shí)上接受中央委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。于是，行監(jiān)分開(kāi)的權(quán)力模式變成了行監(jiān)合一。斯大林把黨的監(jiān)察委員會(huì)降低為各級(jí)黨委會(huì)的下屬機(jī)構(gòu)，把國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)定位為監(jiān)察國(guó)家機(jī)關(guān)、合作社、企業(yè)對(duì)政府決議和命令的執(zhí)行情況。赫魯曉夫成立了蘇共中央和蘇聯(lián)部長(zhǎng)會(huì)議領(lǐng)導(dǎo)下黨和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，其職權(quán)依然處于從屬地位。勃列日涅夫再次把黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察機(jī)構(gòu)分開(kāi)，降低二者的職權(quán)。戈?duì)柊蛦谭驌?dān)任總書(shū)記后，強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督，提升中央監(jiān)察委員會(huì)職權(quán)，但蘇共威信已大大下降，黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化，黨內(nèi)監(jiān)督體制難以發(fā)揮積極作用。

蘇共在黨和國(guó)家監(jiān)督體制上的探索中留下了深刻的教訓(xùn)，斯大林背離了列寧處理黨和國(guó)家關(guān)系的設(shè)計(jì)，出現(xiàn)了權(quán)力高度集中的“黨國(guó)體制”。前蘇聯(lián)學(xué)者阿·阿夫托爾漢諾夫就指出蘇聯(lián)體制是“黨國(guó)體制”、“黨國(guó)制”、“黨治制”，其主要特征是一黨執(zhí)政、黨凌駕于國(guó)家之上，具有立法和行政機(jī)關(guān)的職能。通過(guò)這種體制，黨成為國(guó)家中的國(guó)家，或者說(shuō)，它本身就是國(guó)家，對(duì)政府和社會(huì)實(shí)行全面的控制。[4]黨國(guó)體制導(dǎo)致議行監(jiān)高度合一，最終把國(guó)家公權(quán)力傳遞到黨內(nèi)，黨內(nèi)權(quán)力則集中于大大小小的“一把手”。黨國(guó)體制在蘇聯(lián)社會(huì)主義建設(shè)初期尤其是在“二戰(zhàn)”發(fā)揮過(guò)決策高效、執(zhí)行有力的積極作用，但隨著時(shí)間的推移，這種體制必然在實(shí)踐中產(chǎn)生許多弊端。[5]東歐社會(huì)主義國(guó)家向蘇聯(lián)學(xué)習(xí)，出現(xiàn)的問(wèn)題大同小異，即高度集中的權(quán)力運(yùn)行必然出現(xiàn)漏洞，如特權(quán)現(xiàn)象、腐敗、官僚主義與裙帶主義盛行，而腐敗和特權(quán)泛濫，最終必然把執(zhí)政的共產(chǎn)黨推向人民的對(duì)立面。

蘇東社會(huì)主義國(guó)家的教訓(xùn)表明：一切公權(quán)力都具有二重屬性，社會(huì)主義國(guó)家公職人員依然存在非法腐敗的可能性。因此，權(quán)力的運(yùn)行不能追求方便好使，必須受到制約；有權(quán)必有責(zé)，權(quán)力不能成為“樂(lè)趣”；決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)必須分離，不能高度重合；權(quán)力制約的各個(gè)環(huán)節(jié)必須閉合，不能開(kāi)裂短路。[6]

二、中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨員干部監(jiān)督的探索

社會(huì)主義國(guó)家有一個(gè)共同特征：絕大部分公職人員都是黨員。因而，對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督主要是對(duì)黨員干部的監(jiān)督。在一切監(jiān)督體系中，黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的。在長(zhǎng)期的探索中，中國(guó)共產(chǎn)黨最終走出了一條黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋，帶動(dòng)其他方面監(jiān)督的道路。

第一，在紀(jì)律檢查體制上，從單一領(lǐng)導(dǎo)體制走向雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的具體化、程序化、制度化。1927年黨的五大召開(kāi)期間，黨員數(shù)超過(guò)5萬(wàn)人，選舉產(chǎn)生了第一個(gè)黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——中央監(jiān)察委員會(huì)，初步建立了黨內(nèi)執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分開(kāi)的體制。黨的六大黨章規(guī)定，由黨的全國(guó)代表大會(huì)、?。▍^(qū)）縣市代表大會(huì)選舉中央或?。▍^(qū)）縣市審查委員會(huì)，監(jiān)督各級(jí)黨委財(cái)政、會(huì)計(jì)及各機(jī)關(guān)工作。黨的七大黨章規(guī)定，中央和地方監(jiān)察委員會(huì)分別由中央全體會(huì)議、地方黨委全體會(huì)議選舉產(chǎn)生，“黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，在各該級(jí)黨的委員會(huì)指導(dǎo)下進(jìn)行工作”， 監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)是“決定或取消對(duì)黨員的處分，受理黨員的控訴”，七大第一次形成了黨內(nèi)行監(jiān)合一的單一同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)體制。1949年11月，中央決定成立中央及各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)，朱德同志擔(dān)任第一屆中紀(jì)委書(shū)記。1950年2月，黨中央發(fā)出指示，要求黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)在各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。1953年，高饒事件發(fā)生后，為了加強(qiáng)黨的紀(jì)律、防止黨員中各種違法亂紀(jì)現(xiàn)象，1955年中紀(jì)委更名為中央監(jiān)察委員會(huì)，黨的各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)在各級(jí)黨委指導(dǎo)下開(kāi)展工作，增加了上級(jí)監(jiān)委對(duì)下級(jí)監(jiān)委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。1959年，監(jiān)察部合并到中央監(jiān)察委員會(huì)?！拔母铩逼陂g，黨的各級(jí)紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)陷入癱瘓狀態(tài)。

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)選舉產(chǎn)生中央紀(jì)律檢查委員會(huì)，陳云任中紀(jì)委書(shū)記，中紀(jì)委的基本任務(wù)是“維護(hù)黨規(guī)黨法，整頓黨風(fēng)”。隨著黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作深入開(kāi)展，單一同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)體制的弊端開(kāi)始顯現(xiàn)，黨中央決定探索并建立雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。1980年2月，黨中央批轉(zhuǎn)同意“各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，由受同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，而以同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主。”黨的十二大作出重大制度調(diào)整，確立黨的各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)由同級(jí)黨的代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)中央以下的同級(jí)黨委及其成員實(shí)行黨章規(guī)定范圍內(nèi)的監(jiān)督（即“同級(jí)監(jiān)督”），中紀(jì)委第一書(shū)記由中央政治局常委擔(dān)任。十二大黨章取消“同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)為主”的規(guī)定，建立雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十三大按照黨政分開(kāi)的思路，成立監(jiān)察部負(fù)責(zé)行政監(jiān)察，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)集中力量管好黨紀(jì)，協(xié)助黨委管好黨風(fēng)。1996年1月，十四屆中央紀(jì)委六次全會(huì)重申和建立黨內(nèi)監(jiān)督五項(xiàng)制度，在線索管理與案件查辦、干部提名與任免等方面進(jìn)一步加強(qiáng)上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十八大以后，紀(jì)律檢查體制改革納入黨的建設(shè)制度改革范疇，黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出“推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化，強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)”，明確“查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置與案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告”以及“各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主?！薄皟蓚€(gè)為主”的提出，是對(duì)“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”的重要完善和保障，使黨內(nèi)監(jiān)督更加集中統(tǒng)一、權(quán)威高效。

第二，派駐監(jiān)督是黨內(nèi)監(jiān)督的一種重要形式。1949年10月，在政務(wù)院設(shè)立了人民監(jiān)察委員會(huì)。1954年政務(wù)院改為國(guó)務(wù)院，人民監(jiān)察委員會(huì)更名為監(jiān)察部，并在國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)派駐監(jiān)察組，1959年4月撤銷監(jiān)察部，監(jiān)察部合并到中央監(jiān)察委員會(huì)，中央監(jiān)察委員會(huì)把這套派駐機(jī)制繼承下來(lái)。黨的十二大黨章規(guī)定，中紀(jì)委根據(jù)工作需要，可以向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐黨的紀(jì)律檢查組或紀(jì)律檢查員。黨的十三大按照黨政分開(kāi)原則，中央和地方紀(jì)檢機(jī)關(guān)派駐政府各部門(mén)和國(guó)家有關(guān)部門(mén)的紀(jì)檢組逐步撤銷。黨的十五屆六中全會(huì)提出“紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)對(duì)派出機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理”。歷經(jīng)半個(gè)世紀(jì)，派駐機(jī)構(gòu)在黨內(nèi)監(jiān)督中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。黨的十八大前，中紀(jì)委在52家中央和國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置了派駐機(jī)構(gòu)，相對(duì)于全部中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)，覆蓋率僅有三分之一多一點(diǎn)。而向黨的工作部門(mén)、全國(guó)人大機(jī)關(guān)、全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)派駐監(jiān)督尚未破題，存在空白點(diǎn)。習(xí)近平總書(shū)記提出：“實(shí)現(xiàn)派駐監(jiān)督，就是要使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒(méi)有空白”。黨的十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出：“全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱、統(tǒng)一管理?！?015年年底，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的方案》的通知，根據(jù)通知要求，中紀(jì)委共設(shè)置47家派駐機(jī)構(gòu)，其中綜合派駐27家、單獨(dú)派駐20家，實(shí)現(xiàn)了對(duì)139家中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)全覆蓋。黨的十九大把中紀(jì)委和地方紀(jì)委向同級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)全面派駐黨的紀(jì)律檢查組的做法寫(xiě)入黨章。

第三，巡視制度是中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排。中國(guó)共產(chǎn)黨的巡視制度發(fā)端于1928年黨的六大制定的巡視條例。改革開(kāi)放以后，我們黨再次重視巡視制度。1990年，黨的十三屆六中全會(huì)指出，中央和?。▍^(qū)）市黨委可以根據(jù)需要向各地、各部門(mén)派出巡視工作小組，授予必要的權(quán)力，對(duì)有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行督促檢查，直接向中央和?。▍^(qū)）市黨委報(bào)告情況。1996年，中紀(jì)委第一次派出巡視組。2001年，中紀(jì)委、中央組織部聯(lián)合派出巡視組。黨的十六大報(bào)告要求建立和完善巡視制度。黨的十七大第一次把巡視制度寫(xiě)入黨章，規(guī)定“黨的中央和省、自治區(qū)、直轄市委員會(huì)實(shí)行巡視制度?！?009年，黨中央頒布《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》，將中紀(jì)委、中組部巡視組改為中央巡視組，表明巡視派出的主體是黨中央和各省區(qū)市黨委。黨的十八大以來(lái)，黨中央兩次修訂《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，制定中央巡視工作五年規(guī)劃，在省以下建立巡察制度。黨的十八大至十九大期間，中央開(kāi)展了12輪巡視，共巡視277個(gè)黨組織，對(duì)16個(gè)?。▍^(qū)）市開(kāi)展“回頭看”，對(duì)4個(gè)中央單位開(kāi)展“機(jī)動(dòng)式”巡視。中紀(jì)委審查的案件中，超過(guò)60%的線索來(lái)自巡視，“利劍”作用日漸彰顯，政治“顯微鏡”和“探照燈”功效不斷增強(qiáng)。

第四，黨內(nèi)監(jiān)督與紀(jì)律處分、嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)相結(jié)合。1986年，黨的十二屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于社會(huì)主義精神文明建設(shè)指導(dǎo)方針的決定》提出“建立健全黨內(nèi)監(jiān)督制度和人民監(jiān)督制度，使各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部得到有效的監(jiān)督”。1990年十三屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》明確提出“要建立和完善黨內(nèi)監(jiān)督和黨外監(jiān)督，自上而下的監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督的制度”，“中央紀(jì)律檢查委員會(huì)要會(huì)同中央組織部擬定黨內(nèi)監(jiān)督條例”。黨的十四屆四中全會(huì)和黨的十五屆六中分別提出了完善黨內(nèi)監(jiān)督制度，抓緊制定中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例的要求，黨十六大再一次強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督”。根據(jù)中央的要求，中紀(jì)委會(huì)同中組部?jī)纱谓M成黨內(nèi)監(jiān)督條例起草小組，第一次是1990年3月，第二次是1995年初。2002年底，經(jīng)中央黨建工作領(lǐng)導(dǎo)小組研究并報(bào)中央同意，決定由中紀(jì)委會(huì)同中辦、中組部、中央研究室、中央黨校組成起草班子，最后拿出了黨內(nèi)監(jiān)督條例初稿并報(bào)中央批準(zhǔn)。

2003年頒布的黨內(nèi)監(jiān)督條例，是國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)史上第一部原創(chuàng)性的黨內(nèi)監(jiān)督條例，在紀(jì)法銜接方面體現(xiàn)了以下原則：（1）國(guó)法也應(yīng)該適用于黨規(guī)。黨規(guī)和國(guó)法在立法的基本原則、要件方面應(yīng)該是相通的，不能另搞一套。（2）紀(jì)法互相補(bǔ)充。中國(guó)的立法精神講究辯證法，強(qiáng)調(diào)量變導(dǎo)致質(zhì)變，貪污賄賂必須構(gòu)成一定的量，才構(gòu)成犯罪。沒(méi)有達(dá)到一定的量，法律就不能處理，這就需要黨規(guī)黨紀(jì)去處理。因此，2003年條例中列舉違紀(jì)的數(shù)量低于違法的數(shù)量，貫徹了紀(jì)法銜接，紀(jì)嚴(yán)于法，紀(jì)不高于法的思路。

2003年條例對(duì)規(guī)范黨員干部行為起到了很大作用，然而隨著時(shí)間推移，這部黨內(nèi)法規(guī)也有不少地方變得不和時(shí)宜：黨內(nèi)監(jiān)督的對(duì)象主要是黨員干部，特別是主要負(fù)責(zé)人，對(duì)普通黨員的約束力不足；黨內(nèi)監(jiān)督主體不夠明確，紀(jì)委負(fù)責(zé)專門(mén)監(jiān)督，在實(shí)際工作中變成了一切監(jiān)督責(zé)任都在紀(jì)委；強(qiáng)調(diào)下級(jí)對(duì)上級(jí)的民主監(jiān)督，忽視了民主與“官僚制”之間的矛盾，最終導(dǎo)致下對(duì)上的監(jiān)督難以實(shí)施；把議會(huì)民主中的“質(zhì)詢”、“罷免”等方式運(yùn)用到黨內(nèi)監(jiān)督，把本該問(wèn)責(zé)的事項(xiàng)上升為質(zhì)詢和罷免，在實(shí)際運(yùn)行中難以實(shí)施。

針對(duì)這些實(shí)際問(wèn)題，黨的十八屆六中全會(huì)修訂了黨內(nèi)監(jiān)督條例，把黨的十八大以來(lái)探索的成熟經(jīng)驗(yàn)和最新認(rèn)識(shí)貫穿其中，比如：領(lǐng)導(dǎo)就是責(zé)任，領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)下級(jí)負(fù)有教育管理監(jiān)督責(zé)任；黨員、干部接受監(jiān)督是義務(wù)，履行監(jiān)督權(quán)利是責(zé)任；信任不能代替監(jiān)督，黨內(nèi)監(jiān)督?jīng)]有例外，沒(méi)有禁區(qū)；突出領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是“一把手”這個(gè)關(guān)鍵少數(shù)。2016年通過(guò)的黨內(nèi)監(jiān)督條例第一次實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督全覆蓋：中央委員會(huì)、中央政治局、中央政治局常委會(huì)全面領(lǐng)導(dǎo)黨內(nèi)監(jiān)督工作；黨委（黨組）在黨內(nèi)監(jiān)督中負(fù)主體責(zé)任，書(shū)記是第一責(zé)任人（全面監(jiān)督）；黨委常委會(huì)委員（黨組成員）和黨委委員在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)督職責(zé)（職責(zé)監(jiān)督）；黨的各級(jí)紀(jì)委履行監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)職責(zé)（專責(zé)監(jiān)督）；黨的工作部門(mén)加強(qiáng)職責(zé)范圍內(nèi)的黨內(nèi)監(jiān)督工作（職能監(jiān)督）；黨的基層組織監(jiān)督黨員是否履行義務(wù)，維護(hù)黨的紀(jì)律（日常監(jiān)督）；黨員行使民主權(quán)利，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行監(jiān)督（民主監(jiān)督）。

動(dòng)員千遍，不如問(wèn)責(zé)一次，黨內(nèi)監(jiān)督還必須同問(wèn)責(zé)結(jié)合起來(lái)。2016年，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)問(wèn)責(zé)條例》頒布，各級(jí)黨委綜合運(yùn)用責(zé)令檢查、通報(bào)曝光、調(diào)整領(lǐng)導(dǎo)班子等多種方式，對(duì)不擔(dān)當(dāng)不負(fù)責(zé)的黨組織和領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。十八屆黨中央對(duì)山西系統(tǒng)性塌方式腐敗、湖南衡陽(yáng)破壞選舉案、四川南充拉票賄選案、遼寧系統(tǒng)性拉票賄選案等典型問(wèn)題強(qiáng)力問(wèn)責(zé)，嚴(yán)肅查處甘肅祁連山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境遭到破壞典型案件中的失職失責(zé)問(wèn)題。2014年至黨的十九大，全國(guó)共有7 020個(gè)單位黨委（黨組）、黨總支、黨支部，430個(gè)紀(jì)委（紀(jì)檢組）和6.5萬(wàn)余名黨員領(lǐng)導(dǎo)干部被問(wèn)責(zé)。

三、中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)公職人員監(jiān)督的探索

通過(guò)立法保障監(jiān)察權(quán)獨(dú)立行使，實(shí)現(xiàn)對(duì)公職人員監(jiān)督全覆蓋，是現(xiàn)代國(guó)家的普遍做法。1810年瑞典頒布的《監(jiān)察專員法》規(guī)定監(jiān)察對(duì)象包括：法官、檢察官、公立學(xué)校教師、公立醫(yī)院醫(yī)生和護(hù)士，以及委托從事公務(wù)的人員，賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)拘捕、搜查，甚至公訴權(quán)。而我國(guó)的監(jiān)察制度起于周朝，興于秦漢，完備于隋唐，延續(xù)至明清。漢武帝頒布的《監(jiān)御史九條》《刺史詔六條》，把“吏不廉”、“倍（背）公向私”列為監(jiān)察重要內(nèi)容。此后，歷朝歷代都重視監(jiān)察制度，明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)規(guī)范。由于歷史上有豐富的制度資源，孫中山先生主張監(jiān)察權(quán)獨(dú)立于立法、行政、司法、考試之外，對(duì)官員進(jìn)行彈劾糾舉、實(shí)施監(jiān)督。

中國(guó)共產(chǎn)黨在革命戰(zhàn)爭(zhēng)年代曾用“開(kāi)門(mén)整黨”的方式，發(fā)動(dòng)群眾監(jiān)督基層干部。群眾運(yùn)動(dòng)是一種異體監(jiān)督，效果較好，但是也會(huì)產(chǎn)生許多冤假錯(cuò)案。1949年10月，在政務(wù)院設(shè)立了人民監(jiān)察委員會(huì)。1954年政務(wù)院改為國(guó)務(wù)院，人民監(jiān)察委員會(huì)更名為監(jiān)察部，1959年4月監(jiān)察部撤銷，合并到中央監(jiān)委。1986年監(jiān)察部再次組建，1987年7月1日正式對(duì)外辦公。1989年8月18日，廣東省檢察院反貪污賄賂工作局成立，8月31日，珠海市檢察院反貪污賄賂工作局成立。1995年高檢成立反貪總局，負(fù)責(zé)調(diào)查貪污賄賂、失職瀆職、職務(wù)犯罪。1993年黨中央作出關(guān)于中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公的決定，實(shí)行“兩塊牌子，兩種職能，內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)以中紀(jì)委為主”的運(yùn)行模式，至此各級(jí)紀(jì)委開(kāi)始履行紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩種職能。2007年5月31日，國(guó)家預(yù)防腐敗局成立，國(guó)家預(yù)防腐敗局辦公室也是中紀(jì)委、監(jiān)察部?jī)?nèi)設(shè)的預(yù)防腐敗室，形成了中紀(jì)委、監(jiān)察部、國(guó)家預(yù)防腐敗局合署辦公的合力，體現(xiàn)了構(gòu)建“懲治和預(yù)防腐敗體系”的需要。

然而，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督依然存在空白點(diǎn)：（1）監(jiān)察范圍過(guò)窄。比如，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于各級(jí)人民政府，主要對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)中的非黨干部、非黨公職人員的監(jiān)督存在空白；對(duì)“小微權(quán)力”如群眾自治組織中的非黨員的公職人員存在監(jiān)督空白；側(cè)重于對(duì)受賄的打擊和懲治，而對(duì)行賄的打擊和懲治偏于寬松。（2）反腐敗力量分散，集中統(tǒng)一不夠。監(jiān)督力量政出多門(mén)，不容易形成合力。由于絕大部分涉腐案件是違紀(jì)違規(guī)違法相交織，經(jīng)常需要紀(jì)委、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和職務(wù)犯罪偵查部門(mén)聯(lián)合調(diào)查、聯(lián)合辦案。（3）紀(jì)法銜接不暢。比如，“兩規(guī)”只是針對(duì)違反黨規(guī)黨紀(jì)的黨員所采取的特別調(diào)查措施，對(duì)非黨員的公職人員，尤其是對(duì)非黨員、非國(guó)家公職人員的行賄人，采取“兩規(guī)”的特別調(diào)查手段并不適宜。

習(xí)近平總書(shū)記在十八屆中央紀(jì)委第六次全體會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，把黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察有機(jī)結(jié)合起來(lái)。他指出：我們黨的執(zhí)政是全面執(zhí)政，從立法、執(zhí)法到司法，從中央部委到地方、基層，都在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下。我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過(guò)百分之八十，縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)中黨員比例超過(guò)百分之九十五。因此，監(jiān)督國(guó)家公務(wù)員正確用權(quán)、廉潔用權(quán)也是黨內(nèi)監(jiān)督題中應(yīng)有之義。2016年11月7日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》，試點(diǎn)地區(qū)完成省、市、縣三級(jí)監(jiān)察委員會(huì)組建工作，整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，實(shí)現(xiàn)人員轉(zhuǎn)隸、機(jī)構(gòu)職能和工作流程優(yōu)化，成功探索了紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公條件下執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與執(zhí)紀(jì)審查、依法調(diào)查部門(mén)分設(shè)，同司法機(jī)關(guān)既有機(jī)銜接又相互制衡的工作機(jī)制。2018年3月，《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察法》頒布以后，這項(xiàng)重大政治體制改革在全國(guó)依法推開(kāi)，形成了獨(dú)具中國(guó)特色的黨和國(guó)家監(jiān)督體系。

四、讓黨和國(guó)家監(jiān)督體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)

黨的十九大報(bào)告對(duì)健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系提出了明確要求：在強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的同時(shí)，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，組建國(guó)家、省（區(qū)）、市、縣監(jiān)察委員會(huì)，同黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)合署辦公，實(shí)現(xiàn)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋。制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用“留置”取代雙規(guī)措施，構(gòu)建黨統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)《中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察法（草案）》，設(shè)立國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)，選舉產(chǎn)生國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)組成人員，實(shí)現(xiàn)紀(jì)律檢查委員會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)合署辦公。黨的十九大以來(lái)，全面落實(shí)深化國(guó)家監(jiān)察體制改革部署的工作進(jìn)展順利，取得了良好效果，初步形成了獨(dú)具中國(guó)特色的黨和國(guó)家監(jiān)督體系。

第一，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)是對(duì)一切履行公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)。監(jiān)察法第3條規(guī)定，各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)是行使國(guó)家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)。需要明確的是，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的監(jiān)督不同于“權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督”，也不同于行政機(jī)關(guān)監(jiān)督和司法機(jī)關(guān)監(jiān)督，而是政治機(jī)關(guān)和國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，即黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察統(tǒng)一，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察具有“一體兩面”的辯證關(guān)系。作為政治機(jī)關(guān)，國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)人員要增強(qiáng)政治意識(shí)，提高政治素養(yǎng)和政治判斷力，把握好對(duì)黨員干部、公職人員職務(wù)犯罪、濫用公權(quán)力、瀆職等行為監(jiān)督的政治標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和國(guó)法有機(jī)銜接，準(zhǔn)確把握監(jiān)督、調(diào)查、處置權(quán)限，為檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪人員的公訴、法院的判決打好基礎(chǔ)；作為國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)，各級(jí)監(jiān)委要依照憲法和國(guó)家監(jiān)察法的相關(guān)規(guī)定，獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。

“權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督”是指人大的工作監(jiān)督和法律監(jiān)督。人大的工作監(jiān)督主要是指審議政府工作報(bào)告，審查和批準(zhǔn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，審查和批準(zhǔn)政府的預(yù)算和決算；人大的法律監(jiān)督是指任何機(jī)關(guān)作出同憲法和法律相抵觸的決議、決定，全國(guó)人大和它的常委會(huì)都有權(quán)予以撤銷；行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是政府機(jī)構(gòu)內(nèi)部的監(jiān)督；司法監(jiān)督主要是人民法院和人民檢察院的監(jiān)督；而紀(jì)委和國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)合署辦公，代表黨和國(guó)家行使監(jiān)督權(quán)，對(duì)國(guó)家公務(wù)員法所規(guī)定的公職人員，由法律授權(quán)或政府委托來(lái)行使公共事務(wù)職權(quán)的公務(wù)人員，國(guó)有企業(yè)管理人員，公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療、體育事業(yè)單位的管理人員，群眾自治組織中的管理人員，其他依法行使公共職務(wù)等六類公職人員進(jìn)行監(jiān)督。

第二，紀(jì)委監(jiān)委也要接受監(jiān)督。1.中紀(jì)委國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)接受黨中央的監(jiān)督，各級(jí)紀(jì)委監(jiān)委接受同級(jí)黨委的監(jiān)督；2.由于監(jiān)察委員會(huì)由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，必然接受人大監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督，人民代表大會(huì)有權(quán)罷免監(jiān)察委員會(huì)主任；3.強(qiáng)化自我監(jiān)督。紀(jì)委監(jiān)委合署辦公，還能保證內(nèi)部既相互協(xié)調(diào)又彼此制約。比如，問(wèn)題線索由信訪室、案件管理室集中統(tǒng)一管理，動(dòng)態(tài)更新、全程監(jiān)控。執(zhí)紀(jì)監(jiān)督和監(jiān)察審查部門(mén)分設(shè)，“前臺(tái)”和“后臺(tái)”分離，監(jiān)督檢查室負(fù)責(zé)所聯(lián)系的地區(qū)和部門(mén)的日常監(jiān)督，不負(fù)責(zé)具體案件辦理。監(jiān)察審查室負(fù)責(zé)對(duì)違紀(jì)違法行為立案審查，一次一授權(quán)，不固定聯(lián)系某一地區(qū)或者部門(mén)。案件審理室負(fù)責(zé)審核把關(guān)，對(duì)事實(shí)不清、證據(jù)不足的，退回審查部門(mén)補(bǔ)充證據(jù)或重新調(diào)查。辦案過(guò)程實(shí)行“一案雙查”，既復(fù)查案件本身情況，也查明案件調(diào)查人員依紀(jì)依法履職情況。對(duì)執(zhí)紀(jì)違紀(jì)的人員堅(jiān)決查處、失職失責(zé)的嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)、不合適從事紀(jì)檢監(jiān)察工作的堅(jiān)決調(diào)離。紀(jì)委監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)班子成員分管監(jiān)督、審查、案管、審理等不同部門(mén)，建立集體決策制度。干部監(jiān)督室和機(jī)關(guān)黨委還負(fù)責(zé)對(duì)紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)部的相關(guān)干部進(jìn)行監(jiān)督；4.國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)負(fù)責(zé)的腐敗案件的調(diào)查、檢察院起訴、法院審判、公安部門(mén)執(zhí)法之間也能夠形成既協(xié)同配合又互相制衡的監(jiān)督機(jī)制。比如監(jiān)察委員會(huì)調(diào)查終結(jié)的職務(wù)犯罪案件由檢察機(jī)關(guān)依法采取強(qiáng)制措施、提出公訴，檢察院有退回監(jiān)察委員會(huì)補(bǔ)充調(diào)查、自行補(bǔ)充偵查、作是否起訴決定等權(quán)力；監(jiān)察委員會(huì)采取技術(shù)調(diào)查等調(diào)查措施，按照規(guī)定交有關(guān)執(zhí)法部門(mén)執(zhí)行，形成相互制衡機(jī)制。5.紀(jì)委監(jiān)委依法公開(kāi)監(jiān)察工作信息，接受民主監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、輿論監(jiān)督。

第三，正確行使國(guó)家監(jiān)察法賦予國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)的的職責(zé)與調(diào)查權(quán)限。監(jiān)察機(jī)關(guān)必須有權(quán)威，才能真正產(chǎn)生震懾作用。監(jiān)察法賦予監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督、調(diào)查、處置三項(xiàng)職責(zé)，談話、詢問(wèn)、搜查、留置等十二種調(diào)查措施，提高了反腐敗工作法治化水平。堅(jiān)持行賄受賄一起查，查受賄有利于正本，查行賄有利于清源，雙向擠壓腐敗的生存空間。監(jiān)察法第二十二條明確規(guī)定：“對(duì)涉嫌行賄犯罪或共同職務(wù)犯罪的涉案人員，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以依照前款規(guī)定采取留置措施”。在全國(guó)試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐中，為了有效防止當(dāng)事人訂立攻守同盟、串供、銷毀證據(jù)、轉(zhuǎn)移贓款贓物，監(jiān)委對(duì)行賄人采取了留置措施，用留置取代“雙規(guī)”，真正做到了反腐敗斗爭(zhēng)“無(wú)禁區(qū)、全覆蓋、零容忍”，實(shí)現(xiàn)“重遏制、強(qiáng)高壓、長(zhǎng)震懾”的效果。

第四，處理好紀(jì)委監(jiān)委運(yùn)轉(zhuǎn)中的若干問(wèn)題。據(jù)紀(jì)委監(jiān)委反映，當(dāng)前紀(jì)委監(jiān)委運(yùn)行主要存在以下幾個(gè)問(wèn)題：一是一些地方黨委對(duì)改革根本目的認(rèn)識(shí)不夠，在加強(qiáng)黨對(duì)反腐敗工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)上研究落實(shí)不夠；二是一些紀(jì)委監(jiān)委對(duì)監(jiān)督職責(zé)認(rèn)識(shí)不深刻，存在著監(jiān)督缺位、監(jiān)督越位、監(jiān)督發(fā)散等問(wèn)題；三是有些地方法法銜接不暢，工作上形成合力不夠；四是對(duì)留置措施的認(rèn)識(shí)和運(yùn)用存在偏差，留置工作需要進(jìn)一步規(guī)范；五是有的派駐機(jī)構(gòu)在行使檢察權(quán)上放不開(kāi)手腳，探頭作用發(fā)揮不充分；六是監(jiān)察法配套法規(guī)制度仍不健全，與推動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察工作實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求不相適應(yīng)；七是把紀(jì)律挺在前面的觀念弱化，運(yùn)用法治思維和法治方式能力不足；八是信息化水平雖有較大提高，但仍滯后于審查調(diào)查需要，等等。

五、幾點(diǎn)理論思考

迄今為止，人類政治文明史上出現(xiàn)過(guò)多種權(quán)力監(jiān)督的形式，然而一切建立在私有制基礎(chǔ)上的政治制度不可避免會(huì)為制度化腐敗留下空間。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義國(guó)家建立了以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，消除了資本與權(quán)力勾結(jié)的合法化腐敗途徑。然而，面對(duì)黨員干部和公職人員濫用公權(quán)力以及各種違紀(jì)違法難題，中國(guó)共產(chǎn)黨自建國(guó)以來(lái)一路探索，取得了經(jīng)驗(yàn)，也留下了教訓(xùn)，每一次經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)都為新的探索奠定了基礎(chǔ)。改革開(kāi)放尤其是黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記提出“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”，最終走出了一條具有中國(guó)特色的權(quán)力監(jiān)督之路——健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系。成熟的理論來(lái)自于成功的實(shí)踐，健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系體現(xiàn)了黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的特征，實(shí)現(xiàn)了對(duì)全體黨員干部、公職人員監(jiān)督全覆蓋，這是當(dāng)今中國(guó)一項(xiàng)事關(guān)全局的重大政治體制改革，是社會(huì)主義國(guó)家在權(quán)力監(jiān)督理論和實(shí)踐中的重大發(fā)展，為人類政治文明進(jìn)步提供了中國(guó)方案與中國(guó)智慧。

第一，體現(xiàn)了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的指導(dǎo)思想。美國(guó)公共行政學(xué)者伍德羅·威爾遜（曾任美國(guó)第28任總統(tǒng)）提出的“政治與行政兩分”理念在全世界廣為傳播，許多人深信不疑?！罢闻c行政兩分”的理念體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力中決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離的思想，即議會(huì)掌握決策與立法權(quán)，政府掌握?qǐng)?zhí)行權(quán)。當(dāng)今中國(guó)的政治理念與實(shí)踐不同于西方，在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)上實(shí)行議行合一，政府由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)。中國(guó)的“政府”也不同于許多國(guó)家的“政府”，是一個(gè)在黨領(lǐng)導(dǎo)下形成的廣義政府概念。“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！秉h和國(guó)家不是平行關(guān)系，而是黨領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家的關(guān)系。按照?qǐng)?jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的邏輯，黨政之間更強(qiáng)調(diào)分工，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域還需要縮短黨的領(lǐng)導(dǎo)環(huán)節(jié)，實(shí)行合署辦公，強(qiáng)化黨和國(guó)家能力，黨和國(guó)家監(jiān)督體系就屬于這樣的領(lǐng)域。紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱，共同設(shè)立內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有利于強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)和全面從嚴(yán)治黨。紀(jì)委和監(jiān)委合署辦公，增強(qiáng)了人大監(jiān)督的力度，使人大監(jiān)督機(jī)構(gòu)化、制度化。在我國(guó)，80%的公務(wù)員、95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部都是共產(chǎn)黨員，黨內(nèi)監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)察既具有高度一致性，又具有高度互補(bǔ)性。黨內(nèi)監(jiān)督得到加強(qiáng)，覆蓋了所有的黨員。黨內(nèi)監(jiān)督達(dá)不到的地方，可以依法實(shí)施國(guó)家監(jiān)察。黨和國(guó)家監(jiān)督體系還可以像金庸小說(shuō)人物周伯通那樣，左手與右手互搏，國(guó)家出了問(wèn)題，黨可以監(jiān)督、矯正、修復(fù)；黨出了問(wèn)題，國(guó)家可以監(jiān)督、矯正、修復(fù)。在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)黨和國(guó)家彼此矯正、相互糾錯(cuò)，避免了前蘇聯(lián)在“黨國(guó)體制”下一旦公權(quán)力濫用卻無(wú)法矯正的難題。

第二，體現(xiàn)了黨內(nèi)監(jiān)督是第一位的監(jiān)督的原則。與兩黨制、多黨制等政黨制度不同，中國(guó)共產(chǎn)黨要全面領(lǐng)導(dǎo)、長(zhǎng)期執(zhí)政，面臨最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)主要不在黨外，而是來(lái)自黨內(nèi)，根本還靠自我革命，以自我革命推進(jìn)社會(huì)革命，實(shí)現(xiàn)兩場(chǎng)革命的效能互相促進(jìn)，螺旋上升。黨的十九大報(bào)告明確指出：“增強(qiáng)自我凈化能力，根本靠強(qiáng)化黨的自我監(jiān)督和群眾監(jiān)督?！碑?dāng)然，健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系，還必須把黨內(nèi)監(jiān)督同國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，形成強(qiáng)大合力，最終把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，實(shí)現(xiàn)干部清正、政府清廉、政治清明的政治生態(tài)，為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)提供最堅(jiān)強(qiáng)的政治保障。

第三，體現(xiàn)了權(quán)力分工與協(xié)調(diào)配合的理念。一般說(shuō)來(lái)，分權(quán)是從源頭上把國(guó)家權(quán)力劃分為不同性質(zhì)的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)彼此制衡，比如三權(quán)分立。而分工則是在統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之下，把權(quán)力劃分為不同流程、區(qū)間，由不同的部門(mén)執(zhí)掌權(quán)力，既能彼此制衡也能相互配合。中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持人民主權(quán)的思想，一方面要實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡，另一方面也要防止因制衡過(guò)度而出現(xiàn)權(quán)力僵化，導(dǎo)致不作為現(xiàn)象。比如，在紀(jì)委監(jiān)委內(nèi)部，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)監(jiān)督與審查調(diào)查部門(mén)之間的分工，實(shí)現(xiàn)信訪、案件管理、紀(jì)檢監(jiān)察、案件審理之間的分工；在監(jiān)督形式與手段方面，巡視巡察是政治體檢、“顯微鏡”和“探照燈”，派駐監(jiān)督是探頭，審計(jì)監(jiān)督是診斷與把脈；在不同監(jiān)督主體之間，紀(jì)委監(jiān)委負(fù)責(zé)對(duì)全體黨員干部和全體公職人員進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)委與檢察院以及司法機(jī)關(guān)之間具有分工配合和互相制衡的關(guān)系；在制度體系上，紀(jì)與法之間并非彼此制衡，而是銜接、協(xié)調(diào)的關(guān)系，凡是黨紀(jì)無(wú)法覆蓋的地方可以由國(guó)法去處理，凡是法律不能覆蓋的行為交由紀(jì)律去處理，實(shí)現(xiàn)了紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)法銜接、紀(jì)法貫通。紀(jì)委監(jiān)委實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)，也部分解決了誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者的難題?？傊瑱?quán)力分工與協(xié)調(diào)配合的機(jī)制貫穿在黨和國(guó)家監(jiān)督體系方方面面。

第四，體現(xiàn)了民主與法治精神。運(yùn)用法治思想和法治方式反腐敗，是依法治國(guó)、依規(guī)治黨的必然要求。制定國(guó)家監(jiān)察法，用留置取代“雙規(guī)”措施，體現(xiàn)了法治思維，有利于推進(jìn)反腐敗工作規(guī)范化、法治化。建立健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系必須符合黨章和憲法精神。堅(jiān)持紀(jì)法分開(kāi)、紀(jì)在法前，黨紀(jì)嚴(yán)于國(guó)法但不能高于國(guó)法，黨內(nèi)立法和國(guó)家立法的原則和要件應(yīng)該是一樣的，不能另搞一套。監(jiān)委政務(wù)處分規(guī)定，與檢察院工作銜接，都必須以法律為規(guī)范，實(shí)現(xiàn)國(guó)家監(jiān)察法與相關(guān)法律銜接。同時(shí)，監(jiān)委由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，強(qiáng)化了人大監(jiān)督職能，增強(qiáng)了人民監(jiān)督權(quán)力的力度，使人大出現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督的新型職能，拓寬了新時(shí)代人民民主的實(shí)現(xiàn)途徑。當(dāng)然，健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系在遵循民主和法治精神方面還有廣泛的空間可以拓展，比如通過(guò)擴(kuò)大和提升黨內(nèi)民主質(zhì)量建立科學(xué)的黨內(nèi)監(jiān)督體系，通過(guò)法法銜接建立科學(xué)的法律體系和法治實(shí)踐，等等，這些都是今后的努力方向。

總之，健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系必須符合中國(guó)國(guó)情。中國(guó)幾千年盛行自上而下的監(jiān)督，但是中國(guó)封建社會(huì)并沒(méi)有解決好誰(shuí)來(lái)監(jiān)督監(jiān)督者的難題。十八大以來(lái)，我們黨立足于健全黨和國(guó)家監(jiān)督體系的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，把馬克思列寧主義監(jiān)督思想與當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理實(shí)踐相結(jié)合起來(lái)，繼承和發(fā)展古代中國(guó)權(quán)力監(jiān)督智慧中合理的成分，吸收和借鑒人類政治文明中一切有益的智慧與成功經(jīng)驗(yàn)，不斷完善具有中國(guó)特色的黨和國(guó)家監(jiān)督體系，必將提高黨運(yùn)用法律治理國(guó)家的能力，把中國(guó)特色社會(huì)主義制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

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