汪江連

摘要：《憲法》第127條第1款與《監(jiān)察法》第4條明確了監(jiān)察委員會（監(jiān)察機(jī)關(guān)）依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，這是監(jiān)察權(quán)的獨立性之憲法規(guī)范基礎(chǔ)。監(jiān)察權(quán)獨立行使既要滿足合法性要求，同時不排斥基于政治體制設(shè)計的政治監(jiān)督與法律監(jiān)督。除了要接受黨的領(lǐng)導(dǎo)，對人大負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督以外，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)察權(quán)時需要與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)以及執(zhí)法機(jī)關(guān)相互配合、相互制約，他們之間構(gòu)成了自主獨立與相互監(jiān)督的制衡關(guān)系。通過這種權(quán)力機(jī)關(guān)之間制衡的憲法設(shè)計，借以實現(xiàn)對公權(quán)力本身的監(jiān)督，使其在“制度的籠子”里依法運行，從而限制公權(quán)的任性、規(guī)制公職人員的行為，并最終保障和實現(xiàn)公民的基本權(quán)利和社會的公共利益。

關(guān)鍵詞：國家監(jiān)察體制改革 監(jiān)察機(jī)關(guān) 監(jiān)察委員會 監(jiān)察權(quán)獨立性

一、引言

《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）于2018年進(jìn)行了第五次修正，本次修正的主要內(nèi)容之一就是確立了監(jiān)察委員會在憲法中的地位。其中，《憲法》第127條第1款明確規(guī)定“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉?！贝艘灰?guī)定即監(jiān)察權(quán)的“獨立性”問題，其含義意在：作為監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)。結(jié)合《憲法》和《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》）的有關(guān)規(guī)定，有如下一些問題值得予以進(jìn)一步的闡釋：監(jiān)察機(jī)關(guān)（即監(jiān)察委員會）獨立行使監(jiān)察權(quán)的規(guī)范意涵是什么？監(jiān)察機(jī)關(guān)獨立行使監(jiān)察權(quán)，如何接受黨的領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督，如何對人大負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督？監(jiān)察機(jī)關(guān)獨立行使監(jiān)察權(quán)的憲法約束機(jī)制是什么？等等。

二、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨立行使監(jiān)察權(quán)的憲法規(guī)范基礎(chǔ)

從2016年啟動的國家監(jiān)察體制改革，歷時兩年，從部分區(qū)域試點到全國推開，逐步形成了一種不同于以往分散監(jiān)督的統(tǒng)一國家權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，這一改革舉措勢必涉及憲法上國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的重大變化。于是，2018年3月11日第十三屆全國人民代表大會對現(xiàn)行憲法作了修改，其核心內(nèi)容之一就是在憲法第三章“國家機(jī)構(gòu)”中新增了一節(jié)，即第七節(jié)“監(jiān)察委員會”。這是我國自從八二憲法實施以來最重大的國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之變化，使原來以全國人大作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)所領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”模式轉(zhuǎn)變成了“一府一委兩院制”模式?！稇椃ā返?23條至第127條規(guī)定了監(jiān)察委員會的性質(zhì)、地位、組成、產(chǎn)生、任期、職權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)方式、工作機(jī)制及其獨立性等問題。其中，第127條第1款是關(guān)于監(jiān)察權(quán)的獨立性問題之規(guī)范，其意在從憲法上對監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨立行使監(jiān)察權(quán)予以明確，它構(gòu)成監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)的憲法規(guī)范基礎(chǔ)及其界限，結(jié)合《憲法》第131條與第136條之規(guī)定，筆者將進(jìn)一步分析此一憲法條文的規(guī)范結(jié)構(gòu)及其機(jī)理。

（一）憲法第127條第1款的基本含義

《憲法》第127條第1款與第131條、第136條的表述方式是基本相同的，即“監(jiān)察委員會依照法律規(guī)定獨立行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”。后兩條分別將監(jiān)察委員會改成“人民法院”和“人民檢察院”，將“監(jiān)察權(quán)”改成“審判權(quán)”和“檢察權(quán)”即可，這三條規(guī)定涉及三個國家權(quán)力機(jī)關(guān)，分別指向了三類不同性質(zhì)的國家權(quán)力。從規(guī)范的行文我們不難看出，憲法意圖賦予它們同樣的憲法地位，即這三大機(jī)構(gòu)“依法”“獨立”行使對應(yīng)的權(quán)力，不受“行政機(jī)關(guān)”“社會團(tuán)體”和“個人”的“干涉”。此一規(guī)范涉及如下的內(nèi)容：

第一，監(jiān)察權(quán)獨立性的法律保留原則。監(jiān)察委員會到底如何行使國家監(jiān)察權(quán)，獨立行使監(jiān)察權(quán)的條件、限制和具體邊界在哪里？除了憲法規(guī)定之外，憲法將其賦予給了法律，即作為一種公權(quán)力的監(jiān)察權(quán)，其具體的展開要以“法律”的方式予以明確。當(dāng)然，涉及監(jiān)察權(quán)獨立行使的法律規(guī)定依然要接受合憲性審視，憲法規(guī)定且僅規(guī)定監(jiān)察權(quán)運行的核心內(nèi)容。展言之，我國憲法上確立的這個新型國家權(quán)力，其具體運行規(guī)則由《監(jiān)察法》及其相關(guān)法律予以明確。

第二，監(jiān)察權(quán)的“獨立性”要審視憲法和《監(jiān)察法》的有關(guān)規(guī)定。憲法第127條第1款明確了監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉，簡言之，前述三類主體無權(quán)干預(yù)監(jiān)察權(quán)的運行。當(dāng)然，在憲法和法律中所設(shè)定的諸如公民監(jiān)督權(quán)之行使并不構(gòu)成對監(jiān)察權(quán)運行的非法干涉，一切依法對監(jiān)察權(quán)運行的監(jiān)督也不構(gòu)成干涉，換言之，干涉是“非法”的影響、介入或干預(yù)，但依法的影響、介入或干預(yù)就不構(gòu)成憲法第127條第1款意義上的“干涉”。與此同時，我們必須明確，憲法所規(guī)定的是監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，而非監(jiān)察人員或監(jiān)察官依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，簡言之，監(jiān)察權(quán)的獨立性是組織化權(quán)力的獨立性，其一如我國的審判權(quán)、檢察權(quán)由人民法院、人民檢察院獨立行使一樣，是為組織化（單位）獨立權(quán)力，而非人格化（個人性）獨立權(quán)力。

第三，憲法第127條第1款相關(guān)概念的規(guī)范展開。從解釋學(xué)上看，此處的“行政機(jī)關(guān)”應(yīng)當(dāng)解釋為與立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)等相并列的機(jī)關(guān)，即狹義的行政權(quán)主體，主要是指包括國務(wù)院在內(nèi)的各級人民政府及其機(jī)構(gòu)、部門等。社會團(tuán)體在我國主要是指除了立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等之外的第三方社會組織，即非政府組織，在歐美是指NGO，它包括法人團(tuán)體和非法人團(tuán)體，也涵蓋基層性群眾自治團(tuán)體。一個值得思考的問題在于，社會團(tuán)體是否包括政黨。學(xué)界一個普遍的觀點認(rèn)為，我國的社會團(tuán)體不包括政黨，@至于政黨對監(jiān)察權(quán)是否能介入或干預(yù)，下文將展開。

此外，關(guān)于“個人”，除了自然人之外，是否包含諸如公司、企業(yè)等“私人”“私主體”？的確，從文義解釋上，此處的社會團(tuán)體和個人，皆不包括公司企業(yè)等私法人。然則，結(jié)合近年來的法治變遷，我們可以對“個人”做擴(kuò)大解釋，此處應(yīng)包括私主體，唯此，才符合立法目的。同時，我們也可以采取“舉重以明輕”或類推解釋方式，將公司企業(yè)與個人、社會團(tuán)體等類比，作為個體的人尚且不能干預(yù)監(jiān)察權(quán)的依法獨立行使，作為以非營利性運轉(zhuǎn)的社會團(tuán)體也不可干預(yù)監(jiān)察權(quán)的獨立性，故而作為人的結(jié)合，營利性的“團(tuán)體”當(dāng)然也不可干預(yù)之。也有學(xué)者認(rèn)為，此處的“個人”易于被解釋為“公民個人”，不能達(dá)到對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)監(jiān)察活動有規(guī)制效果。然而，筆者認(rèn)為，個人包括一切自然人，是剝離了各種政治、經(jīng)濟(jì)或文化身份的抽象意義上的私法人格者，當(dāng)然涵蓋了黨政干部。

（二）監(jiān)察權(quán)“獨立性”的主要意涵

監(jiān)察權(quán)“獨立性”，是指監(jiān)察權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)（即監(jiān)察委員會）獨立行使，除了依照憲法法律規(guī)定的限制與約束外，不受其他權(quán)力的干預(yù)或干涉。從憲法與監(jiān)察法文本表述看，我國的監(jiān)察權(quán)由國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會依法獨立行使，簡言之，此即監(jiān)察委員會開展監(jiān)察活動的獨立性問題。監(jiān)察權(quán)獨立性的主要包括如下內(nèi)容：

第一，監(jiān)察權(quán)由監(jiān)察機(jī)關(guān)（監(jiān)察委員會）而非監(jiān)察官或監(jiān)察人員依法獨立行使。我國《憲法》和《監(jiān)察法》對此予以明確的規(guī)定，也就是說我們所實行的是監(jiān)察機(jī)關(guān)（監(jiān)察委員會）獨立，而非監(jiān)察官（監(jiān)察人員）獨立。我國監(jiān)察權(quán)運行的機(jī)理不同于檢察權(quán)，更不同于審判權(quán)。比如有人主張檢察官應(yīng)當(dāng)適度擁有獨立檢察的權(quán)力，這樣才符合檢察官責(zé)任制的機(jī)理與有關(guān)規(guī)定。也有學(xué)者指出，我們要實現(xiàn)法院獨立司法與法官獨立審判的有機(jī)統(tǒng)一，借以落實“誰審判誰負(fù)責(zé)”以及司法終身責(zé)任制的司法改革之要旨。與此同時，也有學(xué)者從法官獨任制與檢察官獨任制的角度來論述，認(rèn)為法官、檢察官相對獨立于機(jī)關(guān)和有關(guān)人員獨立開展司法活動，這種觀點試圖調(diào)適我國司法權(quán)行使與西方司法獨立之不同，也可作為思考監(jiān)察權(quán)獨立性的參考。

第二，監(jiān)察法所規(guī)定的監(jiān)察工作機(jī)制決定了監(jiān)察權(quán)的獨立實為監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨立。監(jiān)察權(quán)的獨立性問題，說到底是監(jiān)察委員會的獨立性問題，包括監(jiān)察官在內(nèi)的監(jiān)察人員在對監(jiān)察對象進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查和處置時，僅有有限的獨立性，幾乎所有重要的關(guān)鍵決策都要經(jīng)過主管領(lǐng)導(dǎo)、上級領(lǐng)導(dǎo)或監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)和決定。綜觀《監(jiān)察法》第四章“監(jiān)察權(quán)限”的規(guī)定，我們不難看出，監(jiān)察工作的開展都以“監(jiān)察機(jī)關(guān)”為主體，而非具體化為監(jiān)察人員或監(jiān)察官。監(jiān)察人員開展工作皆以監(jiān)察機(jī)關(guān)的指派為準(zhǔn)，其工作機(jī)理是類同于行政機(jī)關(guān)的機(jī)理。一切帶有處分性的監(jiān)察決定都以監(jiān)察機(jī)關(guān)的組織決策機(jī)制和組織決定方式做出。比如《監(jiān)察法》第43條規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員集體研究決定。”這明顯區(qū)別于人民檢察院和人民法院開展工作的方式和機(jī)制，它強(qiáng)調(diào)了集體決策，而抑制監(jiān)察人員的個體決斷資格與沖動，試圖減少個人的專斷。鑒于《監(jiān)察委員會組織法》和《監(jiān)察官法》仍未出臺，監(jiān)察委員會和監(jiān)察官開展監(jiān)察工作的具體程序、職權(quán)確定、工作機(jī)制和決策機(jī)制等暫未形成，相關(guān)的問題要等待未來解決。

三、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨立行使監(jiān)察權(quán)與“黨的領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系：合署辦公如何實現(xiàn)？

從制度實踐的角度來看，國家監(jiān)察體制改革前的行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)即中央的監(jiān)察部與地方的監(jiān)察廳、局等，采取與當(dāng)?shù)攸h的紀(jì)委合署辦公的方式開展工作，這種合署辦公始于1993年，按照中共中央、國務(wù)院的決定，中央層面實行中央紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，即“一套工作機(jī)構(gòu)、兩個機(jī)關(guān)名稱”的體制。2016年啟動的國家監(jiān)察體制改革試點和全面推開，2018年《監(jiān)察法》通過后各地的監(jiān)察委員會掛牌、組建和機(jī)構(gòu)運行機(jī)制，都采取了合署辦公的方式。那么，此處有兩個問題，第一，如何實現(xiàn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與監(jiān)察權(quán)的“獨立性”有機(jī)統(tǒng)一？第二，合署辦公如何確保監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨立行使監(jiān)察權(quán)？

（一）“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與監(jiān)察權(quán)的“獨立性”之實現(xiàn)

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”首次在現(xiàn)行憲法第五次修訂時進(jìn)入到憲法文本的正文，《憲法》第1條第2款第2句規(guī)定：“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征?！睆囊?guī)范憲法學(xué)的角度看，此一規(guī)范既是政治性規(guī)范，也是規(guī)制性規(guī)范，它既有描述性也有規(guī)范性，該規(guī)范的法律效力和法律適用問題較為復(fù)雜，需要具體到每部法律之中，往往多是涉及到國家政權(quán)和國家安全等方面。

“黨的領(lǐng)導(dǎo)”既是政治問題，也是法律問題。作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，主要是從保障政權(quán)合法性、穩(wěn)定性和有效性等角度來實現(xiàn)執(zhí)政，往往表現(xiàn)為政治領(lǐng)導(dǎo)、政策領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)。在處理與各個國家權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系方面，黨主要通過黨的組織機(jī)構(gòu)和執(zhí)政機(jī)制來領(lǐng)導(dǎo)各個機(jī)關(guān)開展工作，而不直接代行各個機(jī)關(guān)的日常工作。黨對國家事務(wù)的控制是間接的，它不能直接代行國家權(quán)力，這是憲法所限定的邊界，也是黨作為“使命代表”在制憲時自我設(shè)定的執(zhí)政方式和對人民的政治承諾。然而，從中國政治權(quán)力運作的邏輯而言，中國監(jiān)察權(quán)獨立性問題的關(guān)鍵，在于正確處理依法獨立行使監(jiān)察權(quán)與堅持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”之關(guān)系。

《監(jiān)察法》第2條明確規(guī)定“堅持中國共產(chǎn)黨對國家監(jiān)察工作的領(lǐng)導(dǎo)”，這實為憲法第1條及其相關(guān)規(guī)定在該法中的再次強(qiáng)調(diào)，其規(guī)范的意涵如下：

第一，黨領(lǐng)導(dǎo)國家監(jiān)察體制改革并為其提供政治保證。無論從事實論還是規(guī)范論上，黨都是這場深刻的國家政治體制改革設(shè)想的提出者、推進(jìn)者和制度化的推動者，并將其定位為構(gòu)建我國反腐敗工作的制度保障機(jī)制，為監(jiān)察權(quán)的獨立行使提供政治保證。

第二，黨領(lǐng)導(dǎo)確立了國家監(jiān)察制度的主要內(nèi)容，包括監(jiān)察委員會的性質(zhì)、組成，監(jiān)察的對象，權(quán)限程序、措施和工作機(jī)制等，所有涉及監(jiān)察權(quán)及其運行的主要規(guī)則都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)和主導(dǎo)下確立的，黨通過提出憲法修正案建議稿的方式以及通過主持《監(jiān)察法》草案產(chǎn)生等方式，來實現(xiàn)監(jiān)察體制改革的憲定化、法定化。

第三，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要體現(xiàn)在對監(jiān)察工作大政方針的確立、監(jiān)察機(jī)構(gòu)與組織架構(gòu)的確立、監(jiān)察活動指導(dǎo)思想的確立以及監(jiān)察機(jī)構(gòu)與黨的紀(jì)委合署辦公方式來實現(xiàn)對監(jiān)察工作的政治領(lǐng)導(dǎo)、政策領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)。

第四，在實現(xiàn)前述對監(jiān)察工作四大領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)上，同時確?！包h的監(jiān)督”能有效運行的基礎(chǔ)上，監(jiān)察權(quán)的獨立性。前述黨的領(lǐng)導(dǎo)都轉(zhuǎn)化為憲法法律的規(guī)定，黨也必須在憲法法律范圍內(nèi)活動。故而，監(jiān)察機(jī)關(guān)只要依法行使自己的監(jiān)察權(quán)，就有權(quán)排除來自包括黨在內(nèi)的各個機(jī)關(guān)的非法干涉與介入，包括但不限于辦理具體案件的插手與介入。

（二）“合署辦公”與監(jiān)察權(quán)的“獨立性”之實現(xiàn)

“合署辦公”，簡言之就是兩個或者兩個以上的機(jī)構(gòu)在一起辦公的做法，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公即屬此一類型。1993年3月，中共中央與國務(wù)院決定，黨的紀(jì)委與監(jiān)察部合署辦公，此一階段的合署辦公具有非對稱性，甚至兩個系統(tǒng)依然具有相對的組織獨立性、機(jī)構(gòu)獨立性和工作獨立性。2016年的國家監(jiān)察體制改革方案確立“紀(jì)委與監(jiān)察委合署辦公”，并最終實現(xiàn)“一套人馬、兩塊牌子”的目標(biāo)，紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公機(jī)制的具體運行既要遵守憲法法律，也要依照黨規(guī)黨紀(jì)。尤其是《監(jiān)察法》頒布之后，到底如何協(xié)調(diào)黨紀(jì)監(jiān)察、政紀(jì)監(jiān)察和法紀(jì)監(jiān)察三種監(jiān)察的關(guān)系，如何實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)反腐敗工作、監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨立行使監(jiān)察權(quán)及構(gòu)筑紀(jì)檢監(jiān)察協(xié)調(diào)銜接的法治機(jī)制，避免以黨代政、黨政不分，成為一個重要問題。

紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公的關(guān)鍵是處理好堅持“黨的領(lǐng)導(dǎo)”與保障監(jiān)察委員會依法獨立行使監(jiān)察權(quán)的關(guān)系，學(xué)界也有人擔(dān)憂黨政機(jī)構(gòu)合署辦公有可能影響監(jiān)察機(jī)構(gòu)的獨立性，甚至也有學(xué)者提出此一做法將重塑八二憲法的憲制結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致黨的個別部門以合署辦公的方式變相進(jìn)入憲法正文、成為國家機(jī)構(gòu)。應(yīng)該說，這些擔(dān)憂有一定合理性，為了避免合署辦公可能導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)獨立性原則的減損，應(yīng)從如下幾個方面對工作機(jī)制予以限制：

第一，在紀(jì)檢監(jiān)察權(quán)限的分配上，要堅持紀(jì)委的歸紀(jì)委，監(jiān)察的歸監(jiān)察。比如，《監(jiān)察法》規(guī)定了監(jiān)察機(jī)構(gòu)有依法“留置”的權(quán)力，此一權(quán)力僅屬于監(jiān)察委，而不屬于紀(jì)委，故而紀(jì)委就不得以《監(jiān)察法》為依據(jù)用自己的名義對監(jiān)察對象予以“留置”。再比如，紀(jì)委除了黨紀(jì)監(jiān)察之外，無權(quán)直接對監(jiān)察對象予以法紀(jì)監(jiān)察，更無權(quán)直接依據(jù)《監(jiān)察法》對監(jiān)察對象予以法紀(jì)上的處置，甚至包括政紀(jì)監(jiān)察也并非紀(jì)委的職權(quán)，故而凡涉及到對監(jiān)察對象的政紀(jì)、法紀(jì)監(jiān)督、調(diào)查與處置，皆應(yīng)以監(jiān)察委員會的名義實現(xiàn)。此中當(dāng)然涉及到經(jīng)過組織審批、備案、報告或者決定之機(jī)構(gòu)內(nèi)部工作機(jī)制，但是，對外開展工作必須要符合《監(jiān)察法》及其相關(guān)的法律法規(guī)關(guān)于決定主體合法性之規(guī)定。

第二，在具體運行實踐上，法定權(quán)限的實現(xiàn)要經(jīng)由監(jiān)察機(jī)構(gòu)、黨紀(jì)權(quán)限的實現(xiàn)要經(jīng)由紀(jì)委機(jī)構(gòu)。的確，我們要承認(rèn)紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公，有點類似于英國一個國王的“兩個身體”，但卻有所不同，因為兩個機(jī)構(gòu)都有自己的名稱、組織，以及對外行文的印章。故而，在辦案過程中，屬于紀(jì)委監(jiān)察范圍的可用紀(jì)委的身份，屬于監(jiān)察委監(jiān)察范圍的必須用監(jiān)察委的身份。無論是監(jiān)察委還是紀(jì)委，都必須首先依法辦案，在此基礎(chǔ)上，涉及黨員公職人員的，也同時要依據(jù)黨紀(jì)予以監(jiān)察。比如，實踐中對監(jiān)察對象采取留置措施，讓黨委負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)就不符合《監(jiān)察法》的規(guī)定。正確的做法應(yīng)當(dāng)是依法集體決定或報上級監(jiān)察機(jī)關(guān)審批。當(dāng)然，監(jiān)察委員會走組織審批手續(xù)的同時，并不排斥其以紀(jì)委的身份走黨內(nèi)組織審批機(jī)制，但不能僅有黨的組織審批機(jī)制，而將監(jiān)察機(jī)關(guān)的審批機(jī)制虛置。

第三，“合署辦公”一個較為重要的問題就是留置是否已經(jīng)取代“雙規(guī)”的問題。黨的十九大報告明確“依法賦予監(jiān)察委員會職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代‘兩規(guī)措施”?！侗O(jiān)察法》對留置的適用條件、審批主體、執(zhí)行場所和運行程序等作了原則性規(guī)定，在涉及嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時，可對監(jiān)察對象予以適用，這一規(guī)定取代了《行政監(jiān)察法》“雙指”的規(guī)定，也取代了黨的紀(jì)檢系統(tǒng)的“雙規(guī)”之規(guī)定。換言之，如果需要對監(jiān)察對象予以人身自由的限制，就用“留置”措施實現(xiàn)目的，無論是“兩規(guī)”還是“雙指”都失去作用的空間和必要，此一做法可消解對公民人身自由限制的合憲性合法性質(zhì)疑?！皟梢?guī)兩指”存在著法治化的困境，經(jīng)由本輪的國家監(jiān)察體制改革，用留置這一準(zhǔn)司法措施規(guī)范化此一對監(jiān)察對象的人身自由限制措施，尤其是對留置的期限明確作了上限的規(guī)定（最高不得超過6個月），也避免了留置期限的隨意性問題。目前，學(xué)界所擔(dān)憂的是監(jiān)察委員會的留置措施是否應(yīng)當(dāng)適用于《刑事訴訟法》中有關(guān)涉及到人身自由限制時的法律幫助權(quán)實現(xiàn)等問題，固也有學(xué)者從司法審查的角度指出，監(jiān)察委員會在采取留置措施時應(yīng)當(dāng)經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)或人民法院的審批。這涉及《憲法》第127條第2款“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合、互相制約”的規(guī)定，其具體的實施機(jī)制仍然需要進(jìn)一步的學(xué)術(shù)研究。

四、監(jiān)察機(jī)關(guān)獨立行使監(jiān)察權(quán)的憲法約束機(jī)制

（一）監(jiān)察權(quán)的獨立性與“對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督”的關(guān)系

監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)做到了對所有的公職人員監(jiān)察的全覆蓋，這樣就產(chǎn)生一個問題，監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨立行使監(jiān)察權(quán)與“對人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督”的關(guān)系。國家監(jiān)察體制改革在試點階段，就曾經(jīng)遭致合憲性質(zhì)疑，全國人大常委會似乎無權(quán)對之予以授權(quán)。在多方博弈之后，決策者決定通過修憲的方式來確立這一重大國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革，借以實現(xiàn)“重大改革于法有據(jù)”。我國的政體是人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的議行合一制，故而一切其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)由人大產(chǎn)，對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督，甚至報告工作。監(jiān)察機(jī)關(guān)所享有的監(jiān)察權(quán)主要是反腐敗的職務(wù)監(jiān)督權(quán)，屬于國家監(jiān)督范疇，通過《憲法》和《監(jiān)察法》的制修訂，我國正在逐步形成人民代表大會制度下的監(jiān)督國家機(jī)關(guān)和監(jiān)督國家機(jī)關(guān)工作人員的二元監(jiān)督體制，前者以人大監(jiān)督為主，后者以監(jiān)察監(jiān)督為主。監(jiān)察機(jī)關(guān)與人大的關(guān)系，主要從如下幾個層面展開：

第一，我國實行人民代表大會制度，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)都由其產(chǎn)生、對其負(fù)責(zé)，受其監(jiān)督。這是從政治權(quán)力架構(gòu)的角度予以設(shè)定的，人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)所享有的權(quán)力是人民授予的，是人民主權(quán)的實現(xiàn)。它并不干涉監(jiān)察權(quán)的具體運行，其監(jiān)督和制約主要是從政體角度，經(jīng)由法律制定權(quán)、人事任免權(quán)、特別問題調(diào)查權(quán)等來實現(xiàn)，既然憲法確立了監(jiān)察權(quán)的獨立性原則，那么人大也不可逾越其憲定化的權(quán)力邊界，不直接介入到監(jiān)察活動之中。監(jiān)察委員會實行雙重負(fù)責(zé)制，一方面對上級機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，另外一方面對產(chǎn)生它的人大及其常委會負(fù)責(zé)，但，對其負(fù)責(zé)不等于人大可直接干預(yù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察活動。

第二，作為立法機(jī)關(guān)的人大，也不可非法干預(yù)監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨立監(jiān)察活動。全國人大有兩種身份，一種是作為最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，以此種身份觀之，包括監(jiān)察機(jī)關(guān)在內(nèi)的其他國家機(jī)關(guān)都在人大領(lǐng)導(dǎo)與監(jiān)督之下，前者享有對后者的依法“干預(yù)”權(quán)。作為立法機(jī)關(guān)的全國人大，除了涉及到國家監(jiān)察體制的法律制度設(shè)定權(quán)之外，不得干預(yù)監(jiān)察委員會的獨立監(jiān)察活動。作為立法機(jī)關(guān)的全國人大的確對監(jiān)察機(jī)關(guān)有一定優(yōu)勢地位，一個重要的原因是人大代表是民意代表，它的民主性高于監(jiān)察機(jī)關(guān)等機(jī)關(guān)。故而，對涉及監(jiān)察權(quán)運行的重大制度安排，通常是由人大通過法律或者決定予以確定的。從這個角度而言，《憲法》第127條第1款對監(jiān)察權(quán)的獨立行使，在表述上有兩個限制性的約束條件或范圍：其一，其監(jiān)察權(quán)的獨立性是“依照法律規(guī)定的”獨立，這預(yù)設(shè)了立法機(jī)關(guān)優(yōu)位性，有點類似于有學(xué)者提出的“監(jiān)察權(quán)的相對獨立”。其二，監(jiān)察機(jī)關(guān)獨立行使監(jiān)察權(quán)，僅僅是“不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個人的干涉”，憲法規(guī)定并未提及政黨、立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)，更未言及作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的人大。但在法治國家的架構(gòu)下，一切權(quán)力都當(dāng)依法行使，故而前述的政黨、人大或者司法機(jī)關(guān)等，也僅能依法“干預(yù)”監(jiān)察機(jī)關(guān)行使監(jiān)察權(quán)而已。

第三，人大監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的配合與制約。憲法規(guī)定了全國人大及其常委會對其他國家機(jī)關(guān)有監(jiān)督權(quán)，這一權(quán)力經(jīng)由《中國人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》予以明確和具體化。人大監(jiān)督是我國人民代表大會制這一根本政治制度的主要內(nèi)容，按照民主集中制的國家組織原則，它是在“誰產(chǎn)生誰”邏輯鏈條上的“監(jiān)督——負(fù)責(zé)”關(guān)系，雖然這種監(jiān)督是全方位的，但主要是“對機(jī)關(guān)”本身的監(jiān)督。監(jiān)察監(jiān)督主要是對行使國家公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)的是“對人”的監(jiān)督，且此類監(jiān)督重在預(yù)防和懲治公職人員及類同于公職人員的職務(wù)腐敗行為。國家監(jiān)察權(quán)作為獨立的監(jiān)督權(quán)，的確對我國傳統(tǒng)的權(quán)力監(jiān)督體制是一種重構(gòu)，將行政監(jiān)察的“附屬性同體監(jiān)督”轉(zhuǎn)變?yōu)椤蔼毩⑿援愺w監(jiān)督”模式，未來會逐步形成以人大監(jiān)督為主軸，監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察監(jiān)督和檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督為兩翼的“一體兩翼”國家監(jiān)督機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)的獨立監(jiān)察權(quán)，主要是對公職人員職務(wù)廉潔性的依法獨立監(jiān)督，通過對行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)察監(jiān)督，間接實現(xiàn)對公權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。

（二）“監(jiān)察獨立”與司法機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)的相互配合與制約

我國《憲法》第127條第2款規(guī)定“監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約?！贝丝顦?gòu)成了對第127條第1款的“監(jiān)察權(quán)獨立性”之憲法性約束規(guī)范。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件的監(jiān)察權(quán)時，擁有不受制于審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和相關(guān)執(zhí)法部門的獨立性;另一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)在處理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件等準(zhǔn)司法、涉及司法和司法性質(zhì)的事務(wù)時，必須與之銜接，且尊重他們的獨立性，做到互相配合、互相制約。具體表現(xiàn)為：

1.監(jiān)察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)的互相配合與制約

法院依法獨立行使審判權(quán)，這是司法與法治的基本原則，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使監(jiān)督、調(diào)查和處置權(quán)時，對涉及人身和財產(chǎn)的調(diào)查權(quán)一般需要經(jīng)過法院的審查和批準(zhǔn)，不可變相地剝奪公民人身自由，要保障公民的辯護(hù)權(quán)之實現(xiàn)。故而，涉及《監(jiān)察法》中“調(diào)查”和“留置”等問題，其是否應(yīng)當(dāng)按照《刑事訴訟法》的有關(guān)規(guī)定經(jīng)過司法權(quán)的審慎機(jī)制，學(xué)界依然有一定爭議，比如有學(xué)者就認(rèn)為，調(diào)查和留置就應(yīng)當(dāng)經(jīng)過司法機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，并注意司法程序的銜接，同時，涉及留置的場所、程序規(guī)范性以及司法救濟(jì)措施等應(yīng)通過具體的立法予以明確。以調(diào)查權(quán)為例，它就包括了黨紀(jì)調(diào)查、政紀(jì)調(diào)查和刑事調(diào)查，其中刑事調(diào)查實質(zhì)上是一種特殊的刑事偵查。監(jiān)察委員會所行使的監(jiān)察權(quán)具有二元屬性，即行政性和司法性，屬于不同于立法、司法和行政等權(quán)力的第四權(quán)力，其行使的調(diào)查權(quán)也有雙重性，一方面它是黨紀(jì)政紀(jì)調(diào)查權(quán)，另一方面它也是刑事調(diào)查權(quán)，后一調(diào)查權(quán)理應(yīng)受到刑訴法等保障被調(diào)查對象的程序權(quán)利之約束。除了要接受司法審查之外，監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使司法性或者準(zhǔn)司法性權(quán)力時，也應(yīng)當(dāng)遵守涉及到司法權(quán)運行的相應(yīng)法律法規(guī)。

2.監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的互相配合與制約

國家監(jiān)察體制改革的一個重要內(nèi)容就是，原屬于檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪之偵查權(quán)轉(zhuǎn)隸給監(jiān)察機(jī)關(guān)，由其統(tǒng)一履行反腐敗監(jiān)管職責(zé)。對此，有不少學(xué)者擔(dān)心，檢察機(jī)關(guān)因此可能會地位下降，其法律監(jiān)督的能力和效果也會減弱。也有學(xué)者擔(dān)心監(jiān)察機(jī)關(guān)所享有的刑事偵查之監(jiān)察權(quán)，具有超越檢察權(quán)和警察權(quán)的地位，在“監(jiān)察至上”還是“三察鼎立”之間，到底何去何從。持不同認(rèn)識的學(xué)者認(rèn)為，借此之際，可重構(gòu)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)。監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的監(jiān)察權(quán)具有法定監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)是憲法所明確規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，除依法獨立行使檢察權(quán)以外，檢察院還依法行使法律監(jiān)督權(quán)。檢察權(quán)與監(jiān)察權(quán)之間，涉及獨立行使與相互配合與制約的問題，比如監(jiān)察機(jī)關(guān)對于需要追究刑事責(zé)任的涉嫌職務(wù)犯罪的，有權(quán)將調(diào)查結(jié)果移送人民檢察院依法審查、提起公訴，此時，監(jiān)檢之間需要銜接，也有制約。監(jiān)察機(jī)關(guān)獨享反腐敗的監(jiān)督、調(diào)查和處置權(quán)，但針對職務(wù)犯罪的公訴和審判，包括與之相關(guān)聯(lián)的一系列司法或準(zhǔn)司法事項，則要與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)相互配合，也要接受其制約。

監(jiān)察機(jī)關(guān)對檢察機(jī)關(guān)的制約主要表現(xiàn)為：第一，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的“案件”檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法提起公訴，并依法采取強(qiáng)制措施。第二，監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)不起訴決定錯誤的，有權(quán)向上級檢察機(jī)關(guān)提出復(fù)議。第三，監(jiān)察機(jī)關(guān)在監(jiān)督、調(diào)查和處置嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪時，有權(quán)要求檢察機(jī)關(guān)采取相應(yīng)措施、予以配合。第四，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)察檢察機(jī)關(guān)的公職人員之行使公權(quán)力行為。

檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的制約主要表現(xiàn)為：第一，作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察院有權(quán)對監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員執(zhí)法過程中是否違法、濫用職權(quán)等實行監(jiān)督，其監(jiān)督的主要方式包括對公權(quán)力是否規(guī)范行使的知情權(quán)、案件程序動議和限制權(quán)以及對監(jiān)察機(jī)關(guān)的違法糾正權(quán)以及提出檢察建議權(quán)。第二，訴訟監(jiān)督。比如，檢察機(jī)關(guān)有不起訴決定權(quán)、退回補(bǔ)充偵查權(quán)以及自行偵查權(quán)，甚至有學(xué)者主張檢察機(jī)關(guān)應(yīng)保留對于瀆職侵權(quán)案件甚至監(jiān)察機(jī)關(guān)職務(wù)犯罪的偵查權(quán)，對監(jiān)察權(quán)形成外部制約。2018年10月26日通過新修訂的《刑事訴訟法》適度回應(yīng)了學(xué)界的期待，其第19條第2款規(guī)定，檢察院對訴訟活動實行法律監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)所實施的諸如非法拘禁、刑訊逼供以及非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，可以立案偵查。此外，檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移交的證據(jù)材料擁有合法性審查的權(quán)力、對于監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案過程中的職務(wù)違法或犯罪有法律監(jiān)督等權(quán)力。

3.監(jiān)察機(jī)關(guān)與執(zhí)法部門的互相配合與制約

2018年修憲關(guān)于監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)的相互配合與制約的規(guī)則，不同于《憲法》第140條之處有兩點，第一，將機(jī)關(guān)的表述從人民法院、人民檢察院和公安機(jī)關(guān)改變?yōu)閷徟袡C(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和執(zhí)法部門。第二，配合與制約事項的表述有所改變，不同于“刑事案件”，而是“職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件”。從案件的范圍來看，盡管限于職務(wù)行為，但擴(kuò)展到違法行為;從配合與制約的機(jī)關(guān)來看，顯然有所擴(kuò)大，將公安機(jī)關(guān)擴(kuò)展到執(zhí)法部門。執(zhí)法部門主要包括公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、工商、海關(guān)、稅務(wù)等擁有行政執(zhí)法權(quán)的有關(guān)部門，其中主要是與公安部門即警察的配合與制約問題。

監(jiān)察機(jī)關(guān)與執(zhí)法部門的配合與制約主要包括如下幾個方面：第一，執(zhí)法部門有義務(wù)配合監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨立行使監(jiān)察權(quán)。除了對執(zhí)法部門的公職人員行使公權(quán)力的職務(wù)廉潔性等有監(jiān)察權(quán)之外，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)要求執(zhí)法部門配合其對被監(jiān)察對象進(jìn)行監(jiān)督、調(diào)查或處置。比如，公安機(jī)關(guān)有義務(wù)協(xié)助對被調(diào)查對象進(jìn)行留置;協(xié)助對被調(diào)查對象的搜查;有義務(wù)協(xié)助對被調(diào)查對象進(jìn)行技術(shù)偵查;協(xié)助對在逃被調(diào)查對象進(jìn)行通緝;協(xié)助對有關(guān)人員限制出境等。此外，其他有關(guān)部門有義務(wù)協(xié)助監(jiān)察機(jī)關(guān)完成對被監(jiān)察對象的談話、訊問、詢問、留置、查詢、凍結(jié)、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定、技術(shù)調(diào)查、通緝、限制出境等。第二，執(zhí)法部門借助于強(qiáng)制措施的執(zhí)行權(quán)，來制約監(jiān)察委員會的相關(guān)決定權(quán)之行使。有許多行政強(qiáng)制措施專屬于某個執(zhí)法部門，監(jiān)察機(jī)關(guān)在辦案時需要通過這些外部監(jiān)督的方式規(guī)范行使自己的監(jiān)察權(quán)。

五、結(jié)語

監(jiān)察機(jī)關(guān)依法獨立行使監(jiān)察權(quán)，是構(gòu)建乃至完善集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的反腐敗體制、機(jī)制的關(guān)鍵。作為行使監(jiān)察權(quán)的國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會，它具有獨立于其他國家機(jī)構(gòu)的憲法地位，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，它在人大之下，與國務(wù)院、人民法院、人民檢察院等形成平行的制約與制衡關(guān)系。任何行使公權(quán)力的公職人員，都必須接受其監(jiān)察，為了依法履行該職能，它擁有為了保障監(jiān)督、調(diào)查和處置的十五項職權(quán)。

故而，我們有理由對其發(fā)揮強(qiáng)大的反腐敗監(jiān)督職能寄予期待，進(jìn)而，我們也要警惕“監(jiān)察權(quán)肥大化”所可能引致的權(quán)力之惡與濫用。鑒此，除了黨的監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督和公眾監(jiān)督之外，它的行使也同樣要被其他權(quán)力機(jī)關(guān)所制約，更要受制于《憲法》中“國家尊重和保障人權(quán)”的原則和具體規(guī)范?；谌藱?quán)保障的價值目標(biāo)和規(guī)范要求，憲法和相關(guān)的人權(quán)規(guī)約，對監(jiān)察權(quán)的運行構(gòu)成了根本性限制。因此，我們必須進(jìn)一步考察和分析憲法上的“監(jiān)察獨立”與第二章“公民權(quán)利和義務(wù)”和有關(guān)人權(quán)之規(guī)定的協(xié)調(diào)，這才是監(jiān)察權(quán)依法獨立行使及其法治化的核心目的。