新時(shí)期土地利用總體規(guī)劃的思考

張傳存

土地是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，是我們賴以生存和發(fā)展的家園。為了促進(jìn)生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀，給自然留下更多修復(fù)空間，給農(nóng)業(yè)留下更多良田，給子孫留下天藍(lán)、地綠、水凈的美好家園，這就要求新時(shí)期必須優(yōu)化土地利用總體規(guī)劃，使之成為一個(gè)戰(zhàn)略性、科學(xué)性、歷史性的土地利用總體規(guī)劃。

1.新的規(guī)劃理念和理論

在新的形勢(shì)下，面對(duì)參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控的新要求，我國(guó)新時(shí)期土地利用總體規(guī)劃應(yīng)當(dāng)有新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論、規(guī)劃方法，才能完成歷史賦予我們的使命。

1.1新的規(guī)劃理念：理性發(fā)展

新時(shí)期土地利用總體規(guī)劃應(yīng)該充分借鑒國(guó)際上的“理性發(fā)展”理念，按照“五個(gè)統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導(dǎo)思想、原則、規(guī)劃目標(biāo)、建設(shè)用地指標(biāo)分配時(shí)，妥善處理好“經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展與資源保護(hù)”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系，在規(guī)劃的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動(dòng)態(tài)觀念。在確定規(guī)劃的目標(biāo)時(shí)，必須緊緊圍繞人口、生態(tài)、自然、環(huán)境和社會(huì)和諧發(fā)展這一中心議題，由經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單目標(biāo)模式向經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的多目標(biāo)模式轉(zhuǎn)變，保證土地資源永續(xù)利用，真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和生態(tài)環(huán)境改善各目標(biāo)的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

1.2.新的規(guī)劃理論：空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展

為適應(yīng)新形勢(shì)，新時(shí)期土地利用總體規(guī)劃應(yīng)大膽借鑒和吸收相鄰學(xué)科（如城市規(guī)劃、地理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、環(huán)境科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)等）的相關(guān)理論。我們認(rèn)為，目前最需要引進(jìn)的理論有兩個(gè)：空間規(guī)劃和可持續(xù)發(fā)展理論。

（1）空間規(guī)劃理論：土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調(diào)資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結(jié)構(gòu)、布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的中長(zhǎng)期空間規(guī)劃。空間規(guī)劃最基本的特征是地域性。因此，新時(shí)期土地利用總體規(guī)劃應(yīng)借鑒西方空間規(guī)劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發(fā)軸系統(tǒng)”理論等，根據(jù)國(guó)家和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略，按照資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢(shì)，完善土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃和各專項(xiàng)規(guī)劃，并制定相應(yīng)的土地利用和供應(yīng)政策，進(jìn)而充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用，有效地整合資源，優(yōu)化空間布局，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的分工協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）可持續(xù)發(fā)展理論：可持續(xù)發(fā)展是指一種既滿足當(dāng)代人的需要，又不損害后代滿足其未來需求能力的發(fā)展。其中最本質(zhì)的問題是不損及我們所依賴的資源與環(huán)境，在正確的管理下，可以不斷更新和利用。反之，它會(huì)退化、耗竭。故對(duì)土地的開發(fā)利用，要限制在土地人口承載力的限度內(nèi)，同時(shí)采用人工生態(tài)措施，確保土地持續(xù)利用。

目前，土地資源可持續(xù)利用與土地利用規(guī)劃有機(jī)結(jié)合研究的國(guó)際趨向表現(xiàn)為應(yīng)用生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)研究土地利用規(guī)劃，使經(jīng)濟(jì)生態(tài)化，生態(tài)經(jīng)濟(jì)化，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，保持良好的生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，在保持良好的生態(tài)環(huán)境條件下促進(jìn)土地利用的合理化。土地利用規(guī)劃的目標(biāo)無非是建設(shè)發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)、健康的環(huán)境和高質(zhì)量的生活，強(qiáng)調(diào)人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展成為新時(shí)期我國(guó)土地利用規(guī)劃的主題。在制定土地利用規(guī)劃過程中把土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進(jìn)去，實(shí)現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長(zhǎng)和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，即達(dá)到生態(tài)合理性、經(jīng)濟(jì)有效性和社會(huì)可接受性。

2.新的規(guī)劃方法

要做好新時(shí)期土地利用總體規(guī)劃，除了要用新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論外，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃的要求，嘗試采用一些新的規(guī)劃方法。

2.1.評(píng)價(jià)方法

規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)：按照要求，在新時(shí)期土地利用總體規(guī)劃前，各地必須對(duì)上輪規(guī)劃的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，做出是否進(jìn)行規(guī)劃的結(jié)論性的意見。因此，有必要統(tǒng)一和規(guī)范土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法。同時(shí)土地利用總體規(guī)劃也要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，但目前還缺乏具體的規(guī)程和辦法，迫切需要進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范。

2.2.系統(tǒng)工程方法

土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的基本物質(zhì)載體，是國(guó)家最主要、可調(diào)控的資源，這一特點(diǎn)決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過程是多目標(biāo)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程。因此，在規(guī)劃過程中采用以數(shù)學(xué)模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然。可以運(yùn)用不同的規(guī)劃方法來解決，按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會(huì)大大提高，規(guī)劃對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一定會(huì)有很好的保障作用和促進(jìn)作用。

2.3.應(yīng)用地理信息（3S）技術(shù)

新時(shí)期土地規(guī)劃要在地籍?dāng)?shù)據(jù)庫(kù)的基礎(chǔ)上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫(kù)和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設(shè)同步進(jìn)行，提高規(guī)劃管理水平。這是土地規(guī)劃最突出、最嚴(yán)格的技術(shù)要求，對(duì)提升整體規(guī)劃的技術(shù)水平具有重要意義。

這兩個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)和規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)以地理信息技術(shù)為基礎(chǔ)，重點(diǎn)普及遙感技術(shù)、GIS 技術(shù)、GPS技術(shù)等現(xiàn)代化手段，使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集、信息處理、計(jì)算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實(shí)施全過程實(shí)現(xiàn)信息化。同時(shí)，基于土地規(guī)劃中需要解決的許多問題：如資源優(yōu)化配置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)同人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等，因此，要特別重視將決策支持系統(tǒng)（DSS）技術(shù)引入土地規(guī)劃，通過人 機(jī)交互系統(tǒng)，為決策者對(duì)半結(jié)構(gòu)化問題進(jìn)行有效決策支持，提高決策的透明度與決策的科學(xué)性。

2.4.公眾參與

土地利用總體規(guī)劃作為國(guó)家的宏觀規(guī)劃，其編制應(yīng)該是各級(jí)人民政府的事情，而不是國(guó)土資源管理部門的部門規(guī)劃，因此規(guī)劃的編制應(yīng)由政府主導(dǎo)，各有關(guān)部門、有關(guān)專家和相關(guān)社會(huì)群體共同參與，規(guī)劃的主體要由以政府各職能部門和規(guī)劃管理部門為主向以政府規(guī)劃部門和社會(huì)重要研究機(jī)構(gòu)為主轉(zhuǎn)變。公眾參與是必不可少行之有效的方法。