隋唐時(shí)期縣政監(jiān)察制度研究

田芮萌

我國古代監(jiān)察制度有著漫長而復(fù)雜的變遷和發(fā)展歷史，其中在關(guān)于權(quán)力制衡的有效性，及通過監(jiān)察手段促進(jìn)官吏清廉等方面，是中華民族傳統(tǒng)治國思想中的精華部分。隋唐時(shí)期的縣政監(jiān)察制度對(duì)現(xiàn)在的監(jiān)察制度有很大的借鑒作用。

隋唐時(shí)期，隨著唐朝“一臺(tái)三院”御史臺(tái)監(jiān)察制度發(fā)展，朝廷對(duì)縣級(jí)地方政府的監(jiān)察力度得以進(jìn)一步加強(qiáng)。御史臺(tái)中的察院，除了分察六司外，其另外一個(gè)主要職能就是巡按州縣，這也是制訂和維護(hù)唐朝地方監(jiān)察體系的主要部口。唐初，“分天下為十道：一曰管內(nèi)，二曰河南，三曰河?xùn)|，四曰河北，五曰山南，六曰隴右，七曰淮南，八曰江南，九曰劍南，十曰嶺南”。這同時(shí)也是十個(gè)地方監(jiān)察區(qū)，曾先后設(shè)立巡察使、存撫使、按察使等監(jiān)察官員進(jìn)行巡視監(jiān)察，稱為“十道巡按”。至玄宗升元二年，在十道的基礎(chǔ)上，將全國改設(shè)為十五監(jiān)察道，每道設(shè)采訪處置使，其監(jiān)察職能與漢代刺史相仿。采訪使在各監(jiān)察道設(shè)有辦公署，常駐轄區(qū)監(jiān)察州縣官員，與直屬于朝廷御史臺(tái)的監(jiān)察御史一起，構(gòu)筑了唐代州、縣一級(jí)的地方監(jiān)察制度。與秦漢時(shí)期相比，縣政監(jiān)察力度進(jìn)一步得到強(qiáng)化。唐代地方監(jiān)察官六條巡察四方，多所貶舉奏擁有罷飄州縣官員的權(quán)力，官不分品，大小全察。相較于秦漢，唐朝首次實(shí)現(xiàn)了縣級(jí)監(jiān)察制度分離出是級(jí)行政機(jī)構(gòu)，縣衙上至縣令下至橡屬，均受察于獨(dú)立的監(jiān)察制度，縣官權(quán)力得到制衡。

為了更好地進(jìn)行地方統(tǒng)治，隋朝在完成地方行政制度改革的同時(shí)，亦通過重建地方監(jiān)察體制，來加強(qiáng)對(duì)州縣官員的監(jiān)察。在中央朝廷層級(jí)，仿漢制建立司隸臺(tái)“掌諸巡察”。司隸臺(tái)是專職地方監(jiān)察王作的機(jī)關(guān)，設(shè)司隸大夫及刺史作為其所屬地方監(jiān)察官員，由司隸大夫總營全國地方監(jiān)察事務(wù)，刺史不掌軍政，專職監(jiān)察所屬州縣。但由于隋末朝廷黨爭日劇，監(jiān)察官員與朝官相互勾結(jié)、結(jié)黨營私，使州縣監(jiān)察形同虛設(shè)，最終民怨四起，隋亦因此只歷數(shù)十年而亡。唐朝的地方監(jiān)察體系由中央巡察制度與地方監(jiān)察制度兩大部分相互協(xié)作、共同構(gòu)筑而成?！霸O(shè)官以經(jīng)之，置使以締之”。由地方監(jiān)察官員“官經(jīng)”，作為常駐監(jiān)察官員；中央巡察官員“吏緯”，定期巡視糾察，構(gòu)建出的“官經(jīng)吏緯”監(jiān)察模式，是唐朝地方監(jiān)察制度的顯著特點(diǎn)。

唐朝的中央巡察制度分為兩類，第一類是御史臺(tái)所屬的監(jiān)察御史巡察制度。監(jiān)察御史“奉制巡按”，“掌分察巡按郡縣”，一般在每年的春秋兩季分兩次出京巡察州縣。監(jiān)察御史可自由過問地方的行政事務(wù)，可明察于州縣，進(jìn)入地方行政機(jī)構(gòu)了解政務(wù)，查閱文書，對(duì)地方行政長官進(jìn)行問詢；亦可暗訪于民間，向州縣當(dāng)?shù)仄矫癜傩樟私怙L(fēng)土人情，官員政績等。御史的明察暗訪能對(duì)地方行政官員能起到很大的震懾作用，“御史出使不能動(dòng)搖山岳，震懾州縣，為不任職”。第二類是十道巡察為代表的特使巡察制度。即皇帝下詔派遣品秩較高的官員，奉敕巡察天下。如貞觀八年，唐太宗詔令分遣蕭瑤、李靖等朝中重臣十三人，巡省天下。同時(shí)詔令送十三人“觀風(fēng)俗之得失，察政刑之苛弊”，這是唐朝首次向地方派遣巡視官員。爾后，隨著中央派遣官員巡察的次數(shù)增多，經(jīng)過武周時(shí)期的發(fā)展，在唐中宗時(shí)期建立了特有的巡察制度：“宜于左右臺(tái)及內(nèi)外五品以上官，識(shí)理通明，立性堅(jiān)白，無所拙燒，志在澄清者二十人，分為十道巡察使，二周年一替，以廉按州部，俾其董正群吏，觀撫兆人，議獄緩刑，扶危姪滯?！笔菫椤笆姥膊臁敝贫取！笆姥膊臁币?guī)定了巡察的時(shí)間和范圍，將W往不定期奉旨巡察改為專人定期定點(diǎn)巡視，同時(shí)對(duì)派遣官員的品秩等作了明確的要求，進(jìn)一步明確了巡察官員的職責(zé)。唐朝地方監(jiān)察體制主要由固定的地方監(jiān)察官員構(gòu)成，包括錄事參軍、主簿等職位，監(jiān)察范圍涵蓋了各州、縣財(cái)政、糧食、鹽秩等各個(gè)方面，這其中又以錄事參軍為監(jiān)察職權(quán)最大的官員。錄事參軍除了能監(jiān)察州一級(jí)的刺史和都督外，還能對(duì)具級(jí)司馬等官員進(jìn)行監(jiān)察，“皆草紀(jì)律。糾正諸曹，與尚書省左、右丞紀(jì)鋼六聯(lián)同”。錄事參軍的主要監(jiān)察對(duì)象是官員本身，具有極強(qiáng)的專業(yè)監(jiān)察性質(zhì)。錄事參軍的監(jiān)察職能還體現(xiàn)在其能與天子直接聯(lián)系的權(quán)力，所謂“錄事意，與天通”。錄事參軍因此可直接根據(jù)自身了解的情況，向天子彈劾刺史、司馬等地方行政長官，呈其官階僅為正屯品上，但由于其可彈劾正四品的地方長官，能充分發(fā)揮監(jiān)察官員小制大的特性，因此錄事參軍在一州之內(nèi)起到的監(jiān)察作用相當(dāng)于御史。錄事參軍的選用也有別于其他地方官員，需中央審議任免，“縣令、錄事參軍，自今已后，選司所擬，宜準(zhǔn)故事，過中書口下，更審詳擇，仍永為常式”。又因御史與錄事參軍同屬唐朝監(jiān)察系統(tǒng)的官員，因此很多政績出色的錄事參軍都能升遷入京擔(dān)任御史，“其左右丞、侍郎、御史中丞等……并所選御史，亦宜于錄事參軍、縣令中簡擇，仍需資歷稍強(qiáng)者”。由此可見，在人員構(gòu)成上，整個(gè)監(jiān)察系統(tǒng)上下聯(lián)系緊密，覆蓋面廣，從制度設(shè)計(jì)上實(shí)現(xiàn)了中央朝廷、州、縣三級(jí)垂直獨(dú)立的監(jiān)察體制，并輔以中央巡察制度作為補(bǔ)充。同時(shí)，監(jiān)察官員隊(duì)伍的精英化、專業(yè)化，對(duì)后世構(gòu)建專職監(jiān)察隊(duì)伍有參考意義。

唐時(shí)，御史監(jiān)察趨于成熟。這表現(xiàn)為，與機(jī)要決策系統(tǒng)（中書省、口下?。?、行政管理系統(tǒng)（尚書?。┎⒘⒌谋O(jiān)察系統(tǒng)中。御史臺(tái)是唐朝重要監(jiān)察機(jī)構(gòu)，又稱“憲臺(tái)”，是唐朝在繼承隋朝監(jiān)察制度后發(fā)展的結(jié)果。唐朝御史臺(tái)最高行政長官為御史大夫一人，正三品，總理御史臺(tái)的各項(xiàng)事務(wù)；御史中丞為其副手，共二人，正五品，輔助御史大夫處理臺(tái)中各項(xiàng)工作，此為“一臺(tái)”。而御史臺(tái)中的具體工作則根據(jù)其性質(zhì)不同，具體分由殿院、臺(tái)院、察院分別負(fù)責(zé)，此為“三院”。其中，臺(tái)院侍御史掌鐘舉百僚、推鞠獄訟、奏彈、理區(qū)等。殿院侍御史"掌殿庭供奉之儀，京畿諸州兵皆隸焉。正班，列于合口之外，糾離班、語不肅者。元日，冬至朝會(huì)，則乘馬、具服、戴黑豺升殿。巡幸，則往來鬥旗之內(nèi)，檢校文物虧失者?！安煸旱谋O(jiān)察御史”掌分察百寮，巡按州縣，獄訟、軍戎、祭祀、營作、太府出納皆芭焉；知朝堂左右?guī)鞍偎揪V目。監(jiān)察范圍包含各州各縣。在唐朝，監(jiān)察御史為“風(fēng)霜之任”，已能“風(fēng)聞訪知”，彈糾不法，百僚震恐。御史臺(tái)不定期遣使巡按天下，因監(jiān)察御史位卑權(quán)重，因而御史出巡，天下為之震懾，“州是抵迎，相望道路。牧宰祗候，童仆不若”。在唐后的朝代，在御史監(jiān)察方面基本沿襲了唐朝的方式，只在具體制度設(shè)置上略作修改。

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