周進(jìn)萍

[摘 要]殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是指自然人、法人或者其他組織，主要利用非國有資產(chǎn)，依法登記的專門為殘疾人提供供養(yǎng)、托養(yǎng)、照料、康復(fù)、輔助性就業(yè)等相關(guān)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，具有服務(wù)型、社會(huì)性、專業(yè)性和靈活性的特點(diǎn)。中美兩國社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)具有相同的發(fā)展趨勢，包括政府購買服務(wù)的趨勢、項(xiàng)目化運(yùn)營的趨勢、機(jī)構(gòu)融入社區(qū)的趨勢和社會(huì)企業(yè)化的趨勢。中美兩國社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的差異突出體現(xiàn)在Found（成立）、Fund（資金）、Function（功能）三個(gè)方面，比較中美兩國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)目的在借鑒和學(xué)習(xí)美國殘疾人機(jī)構(gòu)發(fā)展的基礎(chǔ)之上，探索新時(shí)代中國特色“黨政引領(lǐng)下的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展模式”。

[關(guān)鍵詞]殘疾人；社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)

[中圖分類號(hào)]G913.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1672-1071（2018）04-0093-07

一、殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的概念及其特點(diǎn)

2018年3月5日，民政部、人力資源社會(huì)保障部、國家衛(wèi)生計(jì)生委、中國殘聯(lián)聯(lián)合制定了《殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》，明確指出殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)是指國家、社會(huì)和個(gè)人舉辦的，依法登記的專門為殘疾人提供供養(yǎng)、托養(yǎng)、照料、康復(fù)、輔助性就業(yè)等相關(guān)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。[1]2016年5月，民政部《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》修訂草案征求意見稿提出，為了更準(zhǔn)確的反映社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的定位和屬性，與《中華人民共和國慈善法》的表述相銜接，將“民辦非企業(yè)單位”更名為“社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是指自然人、法人或者其他組織，主要利用非國有資產(chǎn)，為了提供相關(guān)社會(huì)服務(wù)，而設(shè)立的非營利性法人?；谏鲜觥稓埣踩朔?wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》和《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的規(guī)定，本文所探討的“殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)”是指自然人、法人或者其他組織，主要利用非國有資產(chǎn)，依法登記的專門為殘疾人提供供養(yǎng)、托養(yǎng)、照料、康復(fù)、輔助性就業(yè)等相關(guān)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。

殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)具有“服務(wù)性”。從全球社會(huì)福利的發(fā)展趨勢來看，20世紀(jì)90年代末以來，福利國家社會(huì)服務(wù)增長速度加快，現(xiàn)金給付則相對減少，社會(huì)服務(wù)已成為主要的給付方式之一。[2]2010年，中國提出加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)，更加明確對于殘疾人而言，服務(wù)保障與經(jīng)濟(jì)保障同等重要，殘疾人迫切需要輔具、康復(fù)、就業(yè)、托養(yǎng)、權(quán)益維護(hù)等服務(wù)。殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)對不同殘疾情況進(jìn)行支持和服務(wù)，提升服務(wù)的專業(yè)化和精細(xì)化水平，滿足殘疾人從生存型向發(fā)展型的社會(huì)服務(wù)訴求升級(jí)，對殘疾人社會(huì)服務(wù)體系的完善具有不可替代的作用。殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)具有“社會(huì)性”。社會(huì)力量的介入讓殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)更加充滿競爭與活力，為托養(yǎng)、就業(yè)、培訓(xùn)、康復(fù)、教育等殘疾人基本公共服務(wù)提供了更多更優(yōu)的社會(huì)環(huán)境和市場資源，也有利于提升全社會(huì)助殘為殘的氛圍。殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)具有“專業(yè)性”。社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)本質(zhì)上是社會(huì)組織，專業(yè)性和非營利性是其最大優(yōu)勢，其專業(yè)性不僅僅體現(xiàn)在價(jià)值理念、職業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)技巧上，還體現(xiàn)在機(jī)構(gòu)成立、人員招聘、運(yùn)營管理過程中。殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)具有“靈活性”。原先將殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)稱作“民辦非企業(yè)單位”，是一個(gè)否定式的定義，外延不清、內(nèi)涵不清，不能準(zhǔn)確反映這類組織提供社會(huì)服務(wù)、從事公益事業(yè)等特征。同時(shí)，過于強(qiáng)調(diào)“民辦”，與官辦民營、民辦公助以及推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為社會(huì)組織等新的發(fā)展趨勢不相適應(yīng)。[3]殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在政策上有更大的發(fā)展空間，包括與政府、事業(yè)單位、群團(tuán)組織、企業(yè)等建立更多創(chuàng)新合作模式。

二、中美殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的共同趨勢

盡管中美兩國國家發(fā)展水平不同，但殘疾人服務(wù)供給是兩國共同面對的重要社會(huì)問題，促進(jìn)殘疾人融合發(fā)展也是需要共同追求的目標(biāo)，兩國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)有許多共同的發(fā)展趨勢。

（一）政府購買服務(wù)的趨勢

政府購買服務(wù)是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項(xiàng)以及政府履職所需服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費(fèi)用。政府購買服務(wù)模式能夠克服政府失靈和市場失靈的弊端，提高公共資源利用率，使服務(wù)機(jī)構(gòu)和服務(wù)人員從殘疾人角度出發(fā)，真正理解殘疾人需求，更好地為殘疾人服務(wù)。

2013年中國出臺(tái)的《關(guān)于做好政府購買殘疾人服務(wù)試點(diǎn)工作的意見》將五大類19項(xiàng)殘疾人服務(wù)納入政府購買試點(diǎn)范疇。“意見”明確指出購買殘疾人服務(wù)的主體是承擔(dān)殘疾人公共服務(wù)職責(zé)的各級(jí)行政機(jī)關(guān)和參照公務(wù)員法管理的事業(yè)單位，具有行政管理職能的事業(yè)單位及納入行政編制管理、經(jīng)費(fèi)由財(cái)政負(fù)擔(dān)的群團(tuán)組織。購買殘疾人服務(wù)的內(nèi)容為適合市場化方式提供、社會(huì)力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)。

美國政府購買殘疾人服務(wù)有著很多現(xiàn)實(shí)的原因，如地方政府由于規(guī)模較小，不具備相應(yīng)的人員、技能等資源來提供所需的社會(huì)服務(wù)，從馬塞諸塞州的波士頓殘疾人委員會(huì)只有7個(gè)工作人員可見一斑。地方政府有限的財(cái)政實(shí)力也使得他們不能通過建立新的機(jī)構(gòu)、招納新的人員來提供所需的服務(wù)，而對市場的信仰使得他們認(rèn)為基于市場競爭的合同外包能夠帶來低成本高質(zhì)量的服務(wù)。在地方政府層面，約45%的公共服務(wù)是通過合同外包的方式提供的，在2009年，美國各級(jí)政府與33000個(gè)非營利組織簽訂了約200000項(xiàng)合同，其合同總金額超過1千億美元。[4]

隨著政府購買社會(huì)服務(wù)的普遍實(shí)施，中美兩國對政府購買社會(huì)服務(wù)模式也有許多反思和完善。在中國，政府購買公共服務(wù)積累了較多的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但政府購買社會(huì)服務(wù)不能完全等同于政府購買公共服務(wù)，大部分公共服務(wù)是標(biāo)準(zhǔn)化、物質(zhì)化的，而社會(huì)服務(wù)則是個(gè)性化、人文化的，因此在誰來買、怎么買、買什么、買的值等問題上應(yīng)該有全新系統(tǒng)化的政策完善。在美國，政府也在反思合同外包過程中產(chǎn)生的交易成本問題，包括擇承包商、培訓(xùn)承包商、監(jiān)督承包商行為等。因此，政府購買社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的模式是符合世界發(fā)展潮流趨勢，也有廣闊的發(fā)展前景，但是在此過程中也應(yīng)當(dāng)更加理性，通過政府購買服務(wù)的方式提高社會(huì)服務(wù)水平。

（二）項(xiàng)目制運(yùn)營的趨勢

項(xiàng)目制不單指某種項(xiàng)目的運(yùn)行過程，也非單指項(xiàng)目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹?jí)關(guān)系以及社會(huì)各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式。項(xiàng)目制不僅是一種體制，也是一種能夠使體制積極運(yùn)轉(zhuǎn)起來的機(jī)制；同時(shí)，它更是一種思維模式，決定著國家、社會(huì)集團(tuán)乃至具體的個(gè)人如何構(gòu)建決策和行動(dòng)的戰(zhàn)略和策略。[5]社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目制將各級(jí)政府的資源和機(jī)構(gòu)連接起來，項(xiàng)目成為資源與服務(wù)之間的橋梁。

《2017年中央財(cái)政支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施方案》中指出，要資助“扶殘助殘服務(wù)。資助為殘疾人提供生活照料、康復(fù)訓(xùn)練、醫(yī)療救護(hù)、就業(yè)幫扶、精神慰藉等改善殘疾人身體、生產(chǎn)和生活條件、幫助融入社會(huì)生活的專業(yè)服務(wù)”。主要資助四類項(xiàng)目：發(fā)展示范項(xiàng)目、承接社會(huì)服務(wù)試點(diǎn)項(xiàng)目、社會(huì)工作服務(wù)示范項(xiàng)目、人員培訓(xùn)示范項(xiàng)目。這些中央政府項(xiàng)目的建立一方面為殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了必要的技術(shù)與培訓(xùn)，有利于加強(qiáng)其能力建設(shè)；另一方面也在政府與服務(wù)機(jī)構(gòu)之間搭建了溝通和交流的橋梁，有利于加強(qiáng)政府與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的合作，更好地滿足殘疾人的服務(wù)需求。

美國的殘疾人社會(huì)服務(wù)大都源于聯(lián)邦政府的各種大型的社會(huì)項(xiàng)目。美國地方政府，包括州、市等通過各種社會(huì)項(xiàng)目向各自轄區(qū)內(nèi)的殘疾人提供各種社會(huì)服務(wù)。各級(jí)政府會(huì)有意識(shí)地通過設(shè)立一些推動(dòng)項(xiàng)目、搭建一些平臺(tái)來促進(jìn)公眾和政府其他部門更好地參與到殘疾人事業(yè)發(fā)展過程中去。在具體的操作層面，這些社會(huì)項(xiàng)目大都采取聯(lián)邦-州合作的運(yùn)行模式。聯(lián)邦政府負(fù)責(zé)確立較為宏大的政策目標(biāo)、提供大部分資金、監(jiān)管項(xiàng)目的具體運(yùn)行，而州政府則負(fù)責(zé)具體的實(shí)施，向殘疾人提供相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)。聯(lián)邦與州政府之間的分權(quán)程度在各個(gè)項(xiàng)目中不盡相同，在一些項(xiàng)目中，州政府需要提供相應(yīng)的匹配資金。在另一些項(xiàng)目中，聯(lián)邦政府的監(jiān)管相對較為嚴(yán)格，州政府的自由裁量權(quán)則相對較少。

（三）機(jī)構(gòu)融入社區(qū)的趨勢

中美殘疾人社會(huì)服務(wù)都正在經(jīng)歷“去機(jī)構(gòu)化”的發(fā)展趨勢，相應(yīng)的將服務(wù)從“機(jī)構(gòu)”（Institution）轉(zhuǎn)向“社區(qū)”（Community）?；谏鐓^(qū)的服務(wù)不僅僅是原生態(tài)的社區(qū)服務(wù)，也包括殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在社區(qū)開展的服務(wù)，將機(jī)構(gòu)服務(wù)融入社區(qū)。以殘疾人康復(fù)服務(wù)為例，2010年世界衛(wèi)生組織發(fā)布《社區(qū)康復(fù)指南》，確定了“社區(qū)倡導(dǎo)、社區(qū)發(fā)展、社區(qū)驅(qū)動(dòng)發(fā)展”是社區(qū)康復(fù)發(fā)展的關(guān)鍵性原則，主張自力更生和全社區(qū)部門間合作，重視社區(qū)和社區(qū)中人的發(fā)展，提倡社區(qū)關(guān)注殘疾人融入社會(huì)的目標(biāo)。[6]機(jī)構(gòu)在社區(qū)層面提供綜合性的康復(fù)服務(wù)，服務(wù)的專業(yè)性改善了殘疾人生理機(jī)能和心理狀況，極大的提高了社區(qū)康復(fù)效率，同時(shí)利用和依靠社區(qū)資源，回歸正常生活環(huán)境。

中國的機(jī)構(gòu)融入社區(qū)在中國往往被概括為“三社聯(lián)動(dòng)”模式，以社區(qū)為平臺(tái)、社會(huì)組織為載體、社會(huì)工作專業(yè)人才為骨干的新型社區(qū)服務(wù)管理機(jī)制，形成社區(qū)建設(shè)、社會(huì)組織和社會(huì)工作專業(yè)人才的優(yōu)勢互補(bǔ)、互聯(lián)互動(dòng)的格局。殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)融入社區(qū)，一方面能夠克服政府社區(qū)公共服務(wù)的過于統(tǒng)一和單一化等局限性，另一反面能夠化解將殘疾人封閉于機(jī)構(gòu)中的社會(huì)隔離弊端，依托殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的專業(yè)支撐，在社區(qū)為殘疾人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

在美國，社區(qū)委員會(huì)（Community Councils）是社區(qū)管理的核心機(jī)構(gòu)之一，具有較大的發(fā)言權(quán)，一般由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)胤煞ㄒ?guī)完成任命。美國的社區(qū)沒有明確的行政邊界，他們奉行“It is not in the community， but of the community”（“重要的不是居住在社區(qū)，而是社區(qū)的一份子”）的理念，[7]大量的殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在社區(qū)開展服務(wù)，而且認(rèn)為殘疾人不應(yīng)該僅僅是在社區(qū)里，而應(yīng)該是整個(gè)社區(qū)的參與者，通過社區(qū)互動(dòng)建立網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，在融合的基礎(chǔ)上形成真正的社區(qū)共同體。

（四）社會(huì)企業(yè)化的趨勢

殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)屬于不以營利為目的的社會(huì)組織，組織所得不為任何個(gè)人牟取私利，組織自身具有合法的免稅資格和具有能夠?yàn)榫栀?zèng)人提供減免稅合法地位的社會(huì)組織。社會(huì)組織具有政府部門和市場部門所不具備的“比較優(yōu)勢”——“特別含糊且混合的結(jié)構(gòu)”，而這種“模糊性”是全方位的。[8]殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的模糊性優(yōu)勢在于充滿不確定性，在具體服務(wù)供給過程中具有極大彈性，能夠及時(shí)有效的開發(fā)各種新型服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式、服務(wù)種類以滿足需求。社會(huì)企業(yè)就是社會(huì)組織的一種新模式，歐洲社會(huì)企業(yè)研究網(wǎng)絡(luò)（EMES）提出的社會(huì)企業(yè)是非營利性的私人組織，提供直接與其使社區(qū)受益明確目標(biāo)相關(guān)的商品或服務(wù)，它們依賴于集體動(dòng)力，治理機(jī)構(gòu)中包括不同類型的利益相關(guān)方，高度重視自主權(quán)，承擔(dān)與其活動(dòng)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的社會(huì)企業(yè)化能夠讓其兼具社會(huì)、經(jīng)濟(jì)雙重屬性：堅(jiān)持社會(huì)屬性，提供優(yōu)質(zhì)社會(huì)服務(wù)，滿足社會(huì)迫切需求，服務(wù)機(jī)構(gòu)才有存在的社會(huì)價(jià)值；創(chuàng)新商業(yè)模式，按照市場機(jī)制運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)合理盈利，服務(wù)機(jī)構(gòu)才有生存的基礎(chǔ)和持續(xù)發(fā)展的能力。簡單來說，就是“運(yùn)用商業(yè)手段，實(shí)現(xiàn)社會(huì)目的”。正因?yàn)榇?，中國和美國的殘疾人社?huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)都在嘗試引入市場營銷理念及利用市場營銷的技巧推廣不同類型的社會(huì)服務(wù)，事實(shí)上“商業(yè)化”與“非營利”并不是對立的，只要盈余所得仍然用于解決社會(huì)問題就不違背社會(huì)組織的根本宗旨。通過引入商業(yè)理念，殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)才能借助高級(jí)技能有效地解決日益復(fù)雜的社會(huì)問題；引入商業(yè)理念，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)才能夠更敏銳的對服務(wù)對象的需求做出響應(yīng)；引入商業(yè)理念，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)才能改變內(nèi)部運(yùn)作管理模式，保證其競爭力和可持續(xù)性，緩解因政府削減福利開支等外在不利因素對機(jī)構(gòu)本身帶來的沖擊。

值得關(guān)注的是，在中國社會(huì)企業(yè)在概念上還存在爭議，在法律屬性上也處于灰色地帶，國內(nèi)理論界目前尚未就社會(huì)企業(yè)定義達(dá)成共識(shí)，甚至社會(huì)企業(yè)到底是社會(huì)組織還是企業(yè)類型都未明確。社會(huì)企業(yè)亟需通過法律明確其地位，規(guī)范其行為，還需要對社會(huì)組織的管理制度做出相應(yīng)變革，激發(fā)社會(huì)企業(yè)家精神、培養(yǎng)社會(huì)企業(yè)人才。

三、中美殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的差異比較

中國和美國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)孕育、發(fā)展于不同的文化土壤、制度安排和社會(huì)結(jié)構(gòu)之中，從成立（Found）、資金（Fund）、功能（Function）的“三F”比較中可以看出其文化基因的分殊、運(yùn)作邏輯的差別和監(jiān)管模式的迥異。

（一）Found：美國自下而上的權(quán)利運(yùn)動(dòng)與中國自上而下的黨政推動(dòng)

美國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)起源較早，成立過程中政府干預(yù)比較少，主要來自社會(huì)力量自下而上的推動(dòng)，但社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)與政府的合作逐步增多。中國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的成立主要來自國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提升過程中自上而上的推動(dòng)，社會(huì)服務(wù)從孵化、培育到運(yùn)營與政府關(guān)系十分密切。

在殖民時(shí)期和美國建國初期，殘疾人群體并沒有有效地組織起來以爭取自身的合法權(quán)益。二戰(zhàn)之后，戰(zhàn)爭產(chǎn)生了很多殘疾人，人們看待他們的方式，卻和先天殘疾或者從小殘疾的人不一樣，這些英雄回國之后，可以康復(fù)訓(xùn)練，可以上學(xué)，可以工作。普通殘疾人則被安排在收容所，沒有任何自由可言，殘疾人逐漸意識(shí)到，這是不公平的，所有人都應(yīng)該被平等對待。殘疾人權(quán)利運(yùn)動(dòng)從19世紀(jì)60年代興起，從黑人公民權(quán)利運(yùn)動(dòng)中獲得了靈感，殘障人士開始質(zhì)疑傳統(tǒng)上有限制的選擇、排斥和依賴，批判種種非人性化的政策與實(shí)務(wù)作法。殘疾人權(quán)利運(yùn)動(dòng)最重要的成果在于出現(xiàn)了包含不同類別殘障人士的組織，在殘疾人權(quán)利運(yùn)動(dòng)過程中社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)不斷發(fā)展壯大，并且受到消費(fèi)者主義、助人自助、去醫(yī)療化、自我照顧、去機(jī)構(gòu)化等觀念的倡導(dǎo)，使殘疾人理解到他們可以擁有權(quán)利、能夠有所選擇、歸屬與參與、成為社會(huì)中充分且平等的成員。在服務(wù)內(nèi)容方面，除了幫助殘疾人更好生活和工作的范圍較為廣泛的公共組織，美國也有不少服務(wù)對象較為集中的協(xié)會(huì)，對各種常見甚至罕見的身體或精神疾病患者提供專業(yè)的指導(dǎo)和服務(wù)，例如學(xué)習(xí)障礙協(xié)會(huì)、焦慮與障礙協(xié)會(huì)、精神發(fā)育遲緩協(xié)會(huì)等，為各類殘障人士或身體、精神疾病患者提供專業(yè)服務(wù)。

中國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在民政部門對社會(huì)組織的大力推動(dòng)和殘聯(lián)系統(tǒng)的大力支持下迅速發(fā)展，體現(xiàn)了自上而下的推動(dòng)力。中國社會(huì)的現(xiàn)狀常常被概括為“大政府，小社會(huì)”，社會(huì)主體的發(fā)育遲緩，這一方面與中國社會(huì)的政治文化背景有關(guān)，另一方面也與國家在社會(huì)組織管理方面的制度有關(guān)，社會(huì)組織常常被概括為“先天弱質(zhì)、后天困難”。2010年3月，《關(guān)于加快推進(jìn)殘疾人社會(huì)保障體系和服務(wù)體系建設(shè)的指導(dǎo)意見》出臺(tái)，“兩個(gè)體系”（社會(huì)保障體系和服務(wù)體系）建設(shè)成為中國殘疾人聯(lián)合會(huì)的工作重點(diǎn)?！吨笇?dǎo)意見》中提出的“殘疾人服務(wù)體系”，是一個(gè)包括“殘疾人康復(fù)、教育、就業(yè)、扶貧、托養(yǎng)、無障礙、文化體育、維權(quán)等專項(xiàng)服務(wù)”的規(guī)范化、專業(yè)化的服務(wù)體系。與此同時(shí)，伴隨著中國社會(huì)體制改革的推進(jìn)，更加注重社會(huì)力量參與公共服務(wù)供給，例如十六屆四中全會(huì)提出的“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的社會(huì)管理格局、十七大報(bào)告提出的“發(fā)揮人民團(tuán)體、基層自治組織、各類社會(huì)組織和企事業(yè)單位的協(xié)同作用”、十九大報(bào)告提出的“打造共建共治共享的社會(huì)治理格局”。在黨和政府的強(qiáng)力推動(dòng)之下，殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)迅速發(fā)展，各種類型的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)。

（二）Fund：美國的“政府為主，獨(dú)立運(yùn)營”與中國的“政府為主，依賴較重”

從中國與美國情況來看，殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)來源中政府所占比例都在逐步增長，尤其是美國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)通過政府項(xiàng)目制投入和資助的趨勢日益明顯；中國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)主要來自政府，但通過自身的運(yùn)營收入和社會(huì)捐贈(zèng)的比例在逐步提高。

美國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)有很強(qiáng)的資金籌集能力，其資金來源渠道多元，包括政府財(cái)政支持、稅收減免、用戶付費(fèi)、個(gè)人捐助、以及基金會(huì)捐助。美國有發(fā)達(dá)的捐助免稅法律服務(wù)，并且慈善基金會(huì)發(fā)達(dá)，在一定程度上能促進(jìn)了具有分散性與專業(yè)性的殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)及其服務(wù)業(yè)務(wù)的發(fā)展。20世紀(jì)30年代美國實(shí)施羅斯福新政以來，公共機(jī)構(gòu)一直是主導(dǎo)力量，從20世紀(jì)60年代開始，一系列大規(guī)模的社會(huì)改革把美國的自由主義改革推向了高峰。1965年美國政府的財(cái)政緊張，緊縮銀根，原本由公共機(jī)構(gòu)供給的社會(huì)服務(wù)隨之轉(zhuǎn)移到廣大的私人機(jī)構(gòu)中。但是，私人機(jī)構(gòu)的主要資金來源通常是一個(gè)或更多的公共殘疾機(jī)構(gòu)，其他來源包括聯(lián)邦政府、私人基金會(huì)、慈善捐款和用戶費(fèi)用。以美國Riverside服務(wù)機(jī)構(gòu)為例，共計(jì)1400名員工，每年服務(wù)4萬名殘疾人，有100多個(gè)不同的項(xiàng)目，每年服務(wù)經(jīng)費(fèi)7300萬美元，其中州政府補(bǔ)助48%，聯(lián)邦政府給予2%，33%是公共保險(xiǎn)項(xiàng)目，7%是私人保險(xiǎn)公司，5%是捐贈(zèng)，其他來自于合作商合同給予4%的資助。①從中可以看出，在機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源中，政府資助占到一半以上的比例，但是盡管政府資助所占比例越來越高，美國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)仍然具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，政府與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)沒有直接的隸屬關(guān)系，鼓勵(lì)其發(fā)展但并不加以干涉。

中國社會(huì)組織發(fā)展起步晚，存在著法律法規(guī)不健全、自身能力建設(shè)不足、社會(huì)公信力不高等問題，其中資金的缺乏是發(fā)展面臨的嚴(yán)重甚至是首要的問題。殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的資金來源主要來自于政府財(cái)政資助、收費(fèi)以及社會(huì)捐贈(zèng)。中國政府支持殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要方式是政府向社會(huì)力量購買服務(wù)。政府項(xiàng)目撥款也成為殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要資金來源。與美國不同的是，中國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)對政府財(cái)政依賴較為嚴(yán)重，其原因是多方面的：第一，從產(chǎn)生的背景來看，許多殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是在政府體制改革過程中從黨政機(jī)關(guān)脫離出來的，也有許多殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是由相關(guān)政府部門直接孵化培育出來的，因此與政府部門有著天然的聯(lián)系；第二，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)自身能力不強(qiáng)，社會(huì)公信力弱，再加上管理制度的束縛等原因，自身籌集資金的能力十分弱小；第三，社會(huì)捐贈(zèng)機(jī)制還不完善，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈(zèng)法》是一部涉及捐贈(zèng)方優(yōu)惠的重要法律，但是可操作性和公眾知曉度并不高。

（三）Function：美國“殘疾人社會(huì)服務(wù)的推動(dòng)者”與中國“殘疾人社會(huì)服務(wù)的承接者”

中美兩國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在服務(wù)內(nèi)容上具有相似性，但從功能上來看，美國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)不僅承擔(dān)具體的服務(wù)，也是殘疾人利益結(jié)構(gòu)的表達(dá)者，改變了殘疾人的社會(huì)文化環(huán)境，推動(dòng)了殘疾人社會(huì)政策的立法和行政，是殘疾人社會(huì)服務(wù)保障的推動(dòng)者；中國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)目前主要還是政府服務(wù)的承接者角色。

美國的殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)從最初的以提供福利為主，轉(zhuǎn)變?yōu)樵谌粘Ｉ睢⒔?jīng)濟(jì)和社會(huì)等各個(gè)方面為殘疾人創(chuàng)造與健全人享有同等機(jī)會(huì)的條件。許多殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)是真正由殘障者組成的組織，而非為殘障人士成立的組織，例如1972年在波士頓與加州伯克利成立的“獨(dú)立生活中心”，1974年“障礙者就業(yè)總統(tǒng)委員會(huì)”（President Committee on the Employment of Handicapped）的年度會(huì)議。[9]美國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)在殘疾人服務(wù)遞送過程中的作用一般可以概括為兩個(gè)基本方面：一方面，是殘疾人利益的代表者，反映殘疾人的社會(huì)需求，開展社會(huì)運(yùn)動(dòng)，推動(dòng)殘疾人立法、行政和司法；另一方面，通過收費(fèi)、政府資助以及資金籌集等方式，面向殘疾人提供相關(guān)的服務(wù)。在服務(wù)遞送的過程中，殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)還往往將社區(qū)、機(jī)構(gòu)、志愿者、政府、新興媒體等方面的力量結(jié)合起來，形成合力，以發(fā)揮最大的作用力。

中國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)過承接政府服務(wù)項(xiàng)目的方式為殘疾人提供服務(wù)，也提供補(bǔ)充性的服務(wù)來滿足殘疾人在政府可能無法涵蓋的領(lǐng)域的需要，包括殘疾人服務(wù)需求和服務(wù)資源信息的收集、整理和使用，為殘疾人提供咨詢服務(wù)；承擔(dān)殘疾人康復(fù)需求、職業(yè)能力等評(píng)估服務(wù)工作，搭建殘疾人服務(wù)平臺(tái)；承擔(dān)殘疾人服務(wù)類社會(huì)組織管理的輔助性事務(wù)性工作；協(xié)調(diào)聯(lián)系社會(huì)助殘志愿者隊(duì)伍，開展殘疾人志愿服務(wù)。與美國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)相比，中國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)目前還是處于政府主導(dǎo)下的協(xié)作功能，在政府的孵化、培育、資助之下從事殘疾人社會(huì)服務(wù)，在拓展新的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域、代表殘疾人利益等方面還有很大發(fā)展空間。

四、探索新時(shí)代中國特色“黨政引領(lǐng)下的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展道路”

比較中美兩國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r，并非完全崇尚美國的實(shí)踐功效，而是立足本國國情，汲取和借鑒美國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)，透視中國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展成就與問題，探索新時(shí)中國特色“黨政引領(lǐng)下的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展道路”?！包h政引領(lǐng)”是在殘疾人社會(huì)服務(wù)供給中以行政機(jī)制為引導(dǎo)、志愿機(jī)制為主導(dǎo)，市場機(jī)制為補(bǔ)充的供給模式，考慮中國“強(qiáng)國家—弱社會(huì)”的慣性力量，以及正處于蓬勃發(fā)展中的市場機(jī)制與志愿機(jī)制；“黨政引領(lǐng)”是發(fā)揮黨委引領(lǐng)、政府主導(dǎo)的優(yōu)勢，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要從頂層設(shè)計(jì)上做好社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展規(guī)劃框架；“黨政引領(lǐng)”是按照“政社分開、依法自治、權(quán)責(zé)明確”目標(biāo)，與殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)形成“主導(dǎo)伙伴型”角色定位，改變“政府本位主義”的色彩，從大方向上引導(dǎo)發(fā)展，但對于內(nèi)部事務(wù)不做過多干預(yù)。

（一）明確發(fā)展理念，深化殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)“放管服”改革

中國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展正處于井噴期，各級(jí)政府對殘疾人培育孵化十分重視，在關(guān)注“數(shù)量”的同時(shí)也應(yīng)開始關(guān)注“質(zhì)量”，將培育孵化與監(jiān)督管理并重，深化社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)“放管服”改革。所謂殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)“放管服”改革同樣是指：簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)?！昂喺艡?quán)”是要通過政府行政體制改革減少對殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展的束縛，政府做好“掌舵者”，把“劃槳者”的角色和空間留給民間社會(huì)組織；“放管結(jié)合”是指不走“一放就亂，一管就死”的老路，要放管結(jié)合，對符合規(guī)定、有益的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)給予發(fā)展空間以及政策支持，對于違反有關(guān)規(guī)定的依法嚴(yán)懲；“優(yōu)化服務(wù)”是指大力扶持為殘疾人提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的機(jī)構(gòu)，高效管理與引導(dǎo)，重視解決機(jī)構(gòu)實(shí)際運(yùn)行中面臨的困境問題，動(dòng)員更多的社會(huì)力量參與到殘疾人社會(huì)融合中來。

（二）優(yōu)化政府購買社會(huì)服務(wù)模式，構(gòu)建新型政社伙伴關(guān)系

政府購買服務(wù)和項(xiàng)目制將是未來很長一段時(shí)間內(nèi)政府與服務(wù)機(jī)構(gòu)的橋梁，因此要通過創(chuàng)新和完善政府購買服務(wù)的模式來構(gòu)建二者之間健康的合作伙伴關(guān)系。政府購買服務(wù)按照競爭性和依賴性兩個(gè)維度可以分為四種模式：依賴性非競爭性購買、依賴競爭性購買、獨(dú)立非競爭性購買、獨(dú)立競爭性購買。[10]客觀地說，在殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展之初依賴性非競爭性購買、依賴競爭性購買發(fā)揮了重要的作用，但隨著政府與社會(huì)組織脫鉤已經(jīng)逐步退出歷史舞臺(tái)，當(dāng)前最重要的兩種模式是獨(dú)立非競爭性購買和獨(dú)立競爭性購買。從美國的情況來看，政府部門已經(jīng)開始關(guān)注“競爭性”合同模式在殘疾人社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的適應(yīng)性和成本問題，殘疾人社會(huì)服務(wù)是“有溫度”的服務(wù)，不同于單純的基礎(chǔ)設(shè)施類公共服務(wù)購買，因此也不能完全適宜用于這類服務(wù)的競爭性模式和績效考核模式。政府與社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的健康關(guān)系最重要是保持機(jī)構(gòu)的“獨(dú)立性”，而政府和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系并非要單純模仿“競爭性購買”，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同的殘疾人社會(huì)服務(wù)的類型和社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的狀況創(chuàng)新性采取不同模式。

（三）政府監(jiān)管、行業(yè)自律、機(jī)構(gòu)內(nèi)控與社會(huì)監(jiān)督并舉，加強(qiáng)服務(wù)機(jī)構(gòu)公信力建設(shè)

美國對殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的管理是寬嚴(yán)有度、剛?cè)岵?jì)，在放松管制的同時(shí)，對社會(huì)募捐、關(guān)聯(lián)交易、稅收優(yōu)惠等領(lǐng)域的監(jiān)管非常嚴(yán)格。2018年出臺(tái)的《殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)管理辦法》明確了從信息共享、行業(yè)監(jiān)督、專業(yè)評(píng)估、內(nèi)部監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、統(tǒng)計(jì)分析、上下監(jiān)督等7個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)督管理，體現(xiàn)了政府、社會(huì)、機(jī)構(gòu)多方參與，外部監(jiān)督和內(nèi)部治理并重，合力推動(dòng)殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)健康規(guī)范發(fā)展的思路。

殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管上可以進(jìn)一步概括為政府監(jiān)管、行業(yè)自律、機(jī)構(gòu)內(nèi)控與社會(huì)監(jiān)督并舉。政府監(jiān)管主要是在殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)注冊登記、行為監(jiān)管、稅收監(jiān)管、信用評(píng)估等方面進(jìn)一步加強(qiáng)法律的可執(zhí)行性。但是，政府監(jiān)管再嚴(yán)格，服務(wù)機(jī)構(gòu)也會(huì)“上有政策、下有對策”，因此還要通過加強(qiáng)行業(yè)自律、健全內(nèi)控制度、強(qiáng)化信息公開，實(shí)現(xiàn)對服務(wù)機(jī)構(gòu)立體化、全方位、多維度監(jiān)督。行業(yè)自律是為了規(guī)范行業(yè)行為，協(xié)調(diào)同行利益關(guān)系，維護(hù)行業(yè)間的公平競爭和正當(dāng)利益，通過自我約束的方式促進(jìn)行業(yè)發(fā)展。尤其值得關(guān)注的是，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，應(yīng)當(dāng)通過強(qiáng)化信息公開倒逼行業(yè)自律，增加殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的透明度，美國對社會(huì)組織信息公開的要求和標(biāo)準(zhǔn)高于除上市公司以外的任何其他企業(yè)，必須公布該組織工資最高的5個(gè)人的姓名及其年薪。[11]機(jī)構(gòu)內(nèi)控是要進(jìn)一步規(guī)范社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)自身的能力建設(shè)，健全機(jī)構(gòu)的宗旨、服務(wù)規(guī)范、財(cái)務(wù)制度等方面制度，并嚴(yán)格執(zhí)行機(jī)構(gòu)制度。社會(huì)監(jiān)督是要積極引導(dǎo)社會(huì)公眾和媒體關(guān)注殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展，促使服務(wù)機(jī)構(gòu)形成自覺守法的壓力，同時(shí)在該進(jìn)程中也能夠促進(jìn)公眾和媒體對殘疾人的了解，有利于殘疾人的社會(huì)融合。

（四）鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新，豐富殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展形態(tài)

社會(huì)創(chuàng)新是指改善社會(huì)問題或解決社會(huì)需求的具有創(chuàng)新性的活動(dòng)。美國社會(huì)創(chuàng)新在規(guī)模、形式和領(lǐng)域等方面都有著非常豐富的內(nèi)容，并且社會(huì)各界對于社會(huì)創(chuàng)新的實(shí)踐和探索都非?；钴S：以斯坦福大學(xué)和波士頓學(xué)院等為代表的大學(xué)社會(huì)創(chuàng)新中心，以白宮社會(huì)創(chuàng)新辦公室為代表的政府機(jī)構(gòu)，以各市甚至深入各社區(qū)的社會(huì)創(chuàng)新中心為代表的民間機(jī)構(gòu)在社會(huì)創(chuàng)新理論研究、實(shí)踐探索和支持推廣等方面都做出了巨大的努力，并取得了不俗的成績。美國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、競爭性、創(chuàng)新性他們?yōu)榱双@取獨(dú)立自主的平等地位，社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)需要在競爭中求生存、在創(chuàng)新中求發(fā)展。正是由于這種強(qiáng)烈的獨(dú)立、競爭與創(chuàng)新意識(shí)，促使美國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)表現(xiàn)出其獨(dú)特優(yōu)勢：愿意承擔(dān)很大的風(fēng)險(xiǎn)，行動(dòng)快速靈活，嘗試不同的解決方式。與其相比，我們的殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、競爭性、創(chuàng)新性有待提高，能力建設(shè)還任重而道遠(yuǎn)。

中國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)已經(jīng)有了許多社會(huì)創(chuàng)新的舉措，但是尚未形成體系化，殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性、競爭性、創(chuàng)新性有待加強(qiáng)。針對殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)指定一攬子鼓勵(lì)社會(huì)創(chuàng)新的配套政策，其中最為迫切的就是對“社會(huì)企業(yè)”進(jìn)行法律屬性上的明確，并指定相應(yīng)的扶持政策。從美國乃至世界各國來看都是社會(huì)企業(yè)已經(jīng)成為社會(huì)創(chuàng)新的主體，中國已經(jīng)涌現(xiàn)出許多具有社會(huì)企業(yè)特質(zhì)的殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，但身份屬性的模糊性將會(huì)制約其進(jìn)一步發(fā)展。社會(huì)企業(yè)的社會(huì)公益屬性和商業(yè)運(yùn)行模式也必定能為中國殘疾人社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展注入新的生命力。

注釋：

①根據(jù)官網(wǎng)資料和調(diào)研資料整理，http：//www.riversidecc.org

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（責(zé)任編輯：安 然）