馮解憂 許巧年

[摘 要]本文從政府和市場兩方面入手，一方面總結(jié)南京市政府近年來針對0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的政策演變及其存在的問題；另一方面分析南京市0-3歲托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場發(fā)展情況及其面臨的困境。以此來探討南京市0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)中政府與市場各自的作用及相互的關(guān)系。為南京市嬰幼兒托育服務(wù)體系的建設(shè)和實(shí)施提供理論和實(shí)踐指導(dǎo)。同時也為全國其他地區(qū)的嬰幼兒托育服務(wù)的發(fā)展提供一定的參考。

[關(guān)鍵詞]南京市；0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)；經(jīng)驗(yàn)

[中圖分類號]G913 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1672-1071（2018）04-0100-07

黨的十九大報告在保障和改善民生的藍(lán)圖中特別加入了“幼有所育”的新要求，這無論是對個人的成長，還是對國家和民族的未來，都有著重大的基礎(chǔ)性意義。政府需要充分意識到“幼有所育”對家庭穩(wěn)定、社會公平、以及國家未來生產(chǎn)力的重大作用。南京作為一座發(fā)達(dá)的東部地區(qū)特大城市，從2011年就啟動了0-3歲嬰幼兒的早期發(fā)展工作，屬于全國最早開展0-3歲托育服務(wù)工作且政策規(guī)范較為完善的地區(qū)之一。同時，南京市托幼機(jī)構(gòu)的市場也起步較早，機(jī)構(gòu)類型相對比較全面。然而，起步早并不代表問題少，南京市托育服務(wù)的發(fā)展在摸著石頭過河的過程中也出現(xiàn)了很多問題。其中最主要的問題是政府作用與市場發(fā)展的相對脫節(jié)。在此背景之下，本文希望從政府和市場兩方面入手，一方面總結(jié)南京市政府近年來針對0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的政策演變及其背后的理念；另一方面分析南京市0-3歲托幼服務(wù)機(jī)構(gòu)的市場發(fā)展情況，尤其是市場對政府政策的反饋情況。以此來探討南京市0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)中政府與市場各自的作用及相互的關(guān)系。為南京市嬰幼兒托育服務(wù)體系的建設(shè)和實(shí)施提供理論和實(shí)踐指導(dǎo)。同時也為全國其他地區(qū)的嬰幼兒托育服務(wù)的發(fā)展提供一定的參考。

一、發(fā)展0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的背景與意義

（一）托育服務(wù)體系的建設(shè)能夠?yàn)槌鞘邪l(fā)展提供可持續(xù)性的人力資源供給

城市的發(fā)展有賴于人口紅利的支撐，南京自20世紀(jì)90年代起開始進(jìn)入人口紅利期，也由此為南京經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高增長提供了有利的人口條件，但隨著中國人口紅利期走過鼎盛進(jìn)入收斂階段，南京也不得不面對人口紅利消退的挑戰(zhàn)。人口紅利的增加依靠兩方面的因素，一是提高生育率，即人口的自然增長；二是吸引更多的流入人口，即人口的機(jī)械增長。而構(gòu)建完善的0-3歲托育服務(wù)體系對提高這兩方面因素都能起到明顯的激勵作用。一方面是減輕家庭養(yǎng)育負(fù)擔(dān)，由此刺激人口出生率上升，另一方面是以完善的嬰幼兒和家庭社會服務(wù)功能，吸引更多中青年人口來南京工作生活，以此增加南京的人力資源，尤其是高端人力資源的供給。由此實(shí)現(xiàn)在后人口轉(zhuǎn)變的背景下延續(xù)南京經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展。

（二）托育服務(wù)體系的建設(shè)是解開全面兩孩政策桎梏的關(guān)鍵一步

全面兩孩政策實(shí)施已滿兩年，然而相關(guān)配套措施卻跟進(jìn)遲緩，成為政策實(shí)施的最大桎梏，其中“孩子無人照顧”是女性放棄生育的最主要因素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全面兩孩政策實(shí)施以后，南京市每年新出生嬰兒將達(dá)到8.5-10萬（根據(jù)南京市統(tǒng)計(jì)年鑒公布數(shù)據(jù)推測），其中二胎占比約30%，全市每年將有25萬左右的0-3歲嬰幼兒的保有量，由此產(chǎn)生極其旺盛的托育需求，這不僅會給擁有嬰幼兒的家庭提出更多的問題，也會給政府的公共服務(wù)帶來了巨大的挑戰(zhàn)。中國目前0-3歲的嬰幼兒能享受托育服務(wù)的僅為4%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家50%的托育率（李沛霖，王暉，2017），絕大多數(shù)嬰幼兒只能由家庭自行照顧。托育服務(wù)的供給長期處于“政府缺位、市場失靈、社會失職、家負(fù)全責(zé)”的失衡狀態(tài)（楊菊華，2016）。十九大報告將“幼有所育”新列入了保障和改善民生的重要組成部分，重新確認(rèn)了嬰幼兒保育從“私領(lǐng)域”向“公領(lǐng)域”的發(fā)展方向，及構(gòu)建主體多元、性質(zhì)多樣、服務(wù)靈活的托育服務(wù)體系的必要性?？梢哉f，0-3歲嬰幼兒托育的發(fā)展滯后正成為全面兩孩政策實(shí)施的關(guān)鍵一步，其政策的完善將會為全面二孩政策的實(shí)施及人口的長期均衡發(fā)展鋪平道路。

（三）托育服務(wù)體系的完善是維護(hù)教育和社會公平性的重要一環(huán)

教育公平是社會公平價值在教育領(lǐng)域的延伸和體現(xiàn)，而教育公平是實(shí)現(xiàn)社會公平的“最偉大的工具”。尤其是托育，更是對嬰幼兒、家庭以及國家未來生產(chǎn)力具有的重大影響。大部分發(fā)達(dá)國家普遍強(qiáng)調(diào)托育和保育在社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位，加大對托育和保育的監(jiān)管，將嬰幼兒保育納入到政府公共服務(wù)體系之中。嬰幼兒保育的責(zé)任歸屬不僅要從私域轉(zhuǎn)到公領(lǐng)域，也要從家長責(zé)任轉(zhuǎn)換為公民權(quán)利。整體來看，南京市0-3歲嬰幼兒保育責(zé)任依然主要由家庭承擔(dān)，這種以家庭為中心的嬰幼兒保育方式與長期以來我國視嬰幼兒保育為家庭內(nèi)部的責(zé)任有關(guān)。在此情況下，大部分嬰幼兒處于散養(yǎng)狀態(tài)，家庭成為其生活、成長、學(xué)習(xí)的主要場所，既不利于嬰幼兒的早期發(fā)展，也給擁有嬰幼兒的家庭成員帶來了極大的負(fù)擔(dān)。首先，散養(yǎng)式的家庭撫養(yǎng)缺乏科學(xué)的指導(dǎo)，不利于嬰幼兒的科學(xué)養(yǎng)育，并且會造成嬰幼兒保育條件的差異化，違背教育的公平性原則；其次，隔代撫養(yǎng)對于承擔(dān)養(yǎng)育任務(wù)的老年人而言，容易加劇其健康上的負(fù)擔(dān)。這種負(fù)擔(dān)既有身體上的還有精神上的；第三，嬰幼兒保育責(zé)任的家庭化容易造成女性職業(yè)上的中斷。這些情況都會造成教育和社會不公平性的進(jìn)一步加劇，政府必須意識到托育服務(wù)體系對于整個社會發(fā)展的重要性。

（四）托育服務(wù)的政府作用滯后于市場發(fā)展，面臨雙重困難

建國后，我國嬰幼兒照護(hù)曾經(jīng)歷了家庭化-福利化-再家庭化的變遷歷程。80年代中期開始的經(jīng)濟(jì)體制改革使嬰幼兒照護(hù)服務(wù)急速萎縮，并帶來了諸多社會影響：社會不平等和性別分化加劇，女性被迫退出勞動力市場，生育意愿更是受到了一定程度的限制（陳云凡，2012）。2016年，隨著全面兩孩政策的正式實(shí)施，兒童養(yǎng)育和照料的社會化呼聲愈加高漲，并迅速成為一個廣受關(guān)注的熱點(diǎn)話題。由于托育服務(wù)需求巨大，在政府還未對該類服務(wù)有所反應(yīng)之前，各類私立機(jī)構(gòu)就已經(jīng)先于政府開始試水這個需求龐大的市場。但是，囿于政府支持和相關(guān)規(guī)定的短缺，0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的供給總量嚴(yán)重不足、結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡、制度嚴(yán)重缺失、市場混亂、服務(wù)質(zhì)量無保障（機(jī)構(gòu)數(shù)量、辦學(xué)體制、政府/社會/市場機(jī)制），供需矛盾極為突出。在此情況下，政府對0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的重新關(guān)注具有了兩個先天的困難，一是研究起步太晚，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)短缺，可借鑒經(jīng)驗(yàn)研究不足，政策法規(guī)尚不明確等，需要大量的基礎(chǔ)性調(diào)研，如有效性需求的調(diào)查與預(yù)測。二是現(xiàn)有服務(wù)提供方式發(fā)展混亂，政府需要對已有市場進(jìn)行整合與再利用，這些都需要深入且廣泛的調(diào)查和探索。

二、已有研究和理論基礎(chǔ)

（一）已有研究

0-3歲兒童托育在我國研究起步很晚，直到全面兩孩政策開始實(shí)施才引起越來越多學(xué)者的關(guān)注。目前來看，主要集中在以下幾個方面：

首先，是國內(nèi)兒童托育服務(wù)的歷史嬗變：新中國成立以后，我國兒童托育服務(wù)經(jīng)歷了家庭化-福利化-再家庭化的變遷歷程。建國初期，我國就開始在全國逐步建立起一個惠及廣大勞動者的公共托育系統(tǒng)（金一虹，2013）。80年代中期開始的經(jīng)濟(jì)體制改革使兒童托育服務(wù)走向市場化，由此導(dǎo)致兒童照護(hù)公共服務(wù)嚴(yán)重萎縮，社會不平等和性別分化加劇，促使女性退出勞動力市場，更在一定程度上限制了人們的生育意愿（陳云凡，2012）。其次，是國內(nèi)托育服務(wù)的社會需求和市場現(xiàn)狀：國內(nèi)目前的0-3歲的兒童養(yǎng)育和照料，絕大多數(shù)由家庭自己承擔(dān)，近80%的嬰幼兒主要由祖輩參與日間看護(hù)。但是，隨著人口老齡化程度的加深，延遲退休政策的出臺，隔代照料將面臨更大困難；由政府、單位和街道舉辦的托兒所已銷聲匿跡，市場化托育機(jī)構(gòu)極度混亂，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)超過普通家庭的承受范圍（和建花，2013）?，F(xiàn)有的國家針對0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展的政策片面強(qiáng)調(diào)教育功能，忽視托育作為公共服務(wù)的性質(zhì)和功能（唐淑，2009）。第三，是兒童托育與全面兩孩政策：2016年開始實(shí)施的全面兩孩政策強(qiáng)化了托育服務(wù)要求，現(xiàn)有的家庭照料模式已難以為繼。托育服務(wù)供給長期處于“政府缺位、市場失靈、社會失職、家負(fù)全責(zé)”的失衡狀態(tài)，既抑制了女性的二孩生育行為，也影響了她們的就業(yè)發(fā)展。需要盡快建立托育服務(wù)體系，成為提升家庭長期發(fā)展能力的重要推手（楊菊華，2017）。在服務(wù)形式上，有降低幼兒園接受年齡、社區(qū)托育、企業(yè)托育，甚至家庭式托育等多種形式的探討（劉中一，2017）。第四，是國外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的介紹及對中國的啟示：大多數(shù)發(fā)達(dá)國家重視兒童照看系統(tǒng)的建設(shè)，從法律法規(guī)的制定（董素芳，2013），專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的投入、督導(dǎo)評估機(jī)制和激勵機(jī)制的完善（張晶，2014），參與主體和機(jī)構(gòu)設(shè)置的多元化等方面（代敏，2013），建立了完整、可操作的兒童保育體系。尤其值得關(guān)注的是，很多發(fā)達(dá)國家正在重視通過擴(kuò)大公共托幼機(jī)構(gòu)的供給來緩解父母在職業(yè)與家庭生活關(guān)系的矛盾?？傮w來看，目前國內(nèi)對0-3歲兒童托育的研究由于起步晚，基礎(chǔ)薄，很難做到深入全面、且具有政策指導(dǎo)性和可操作性。尤其是由于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的缺失，實(shí)際需求的不明確，使很多研究都如空中樓閣，缺少支撐。在此情況之下，扎實(shí)的小的經(jīng)驗(yàn)性研究能夠提供更多的研究基礎(chǔ)。

（二）理論基礎(chǔ)

兒童托育作為一個公共服務(wù)領(lǐng)域的概念，具有以下理論基礎(chǔ)：

1. 人口紅利理論。所謂“人口紅利”，是指一個國家的勞動年齡人口占總?cè)丝诒戎剌^大，撫養(yǎng)率比較低，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利的人口條件，整個國家的經(jīng)濟(jì)呈高儲蓄、高投資和高增長的局面，成為經(jīng)濟(jì)增長的有力助推劑。中國由于快速的人口轉(zhuǎn)變，其勞動年齡人口占總?cè)丝诘谋戎卣谥鹉晗陆?，而老年撫養(yǎng)比則在逐年上升?！叭丝诩t利”減少，將由勞動力要素供給及與此相關(guān)的社會儲蓄和資本積累兩方面，制約經(jīng)濟(jì)未來的增長。因此我國提出要從人口資源大國向人口資源強(qiáng)國轉(zhuǎn)變的發(fā)展方向，同時也是希望將人口紅利從“規(guī)模結(jié)構(gòu)紅利”向“素質(zhì)質(zhì)量紅利”轉(zhuǎn)變，提高人口紅利的“素質(zhì)質(zhì)量紅利”主要依靠的是對勞動力的教育。0-3歲作為人的認(rèn)知能力發(fā)育最為關(guān)鍵的時期，對勞動力的素質(zhì)養(yǎng)成具有十分重要的作用，因此，國家需要對0-3歲人口給予更多的早期發(fā)展投資，以此提升我國未來的人口紅利。

2. 經(jīng)濟(jì)學(xué)視角的市場失靈理論。所謂的市場失靈現(xiàn)象是指：由于壟斷、外部性、公共物品、信息不對稱等原因，導(dǎo)致資源配置不能達(dá)到最優(yōu)，即資源配置處于低效率或無效率的狀態(tài)。市場失靈的實(shí)質(zhì)是價格機(jī)制對某些問題無能為力，表現(xiàn)出一定的局限性。教育市場中的市場失靈現(xiàn)象則是指市場無法有效的分配商品和勞務(wù)的情況，即在教育市場中，市場無法有效的分配教育相關(guān)商品和教師資源的情況。0-3歲兒童托育服務(wù)從90年代初期開始走向市場化，原有的目的是去單位福利化，解決托育機(jī)構(gòu)專業(yè)性不足、工作效率低下等問題。但在實(shí)際的市場化過程中，托育機(jī)構(gòu)卻出現(xiàn)了出多問題，如行業(yè)極度萎縮、質(zhì)量參差不齊、收費(fèi)高昂、缺乏監(jiān)管等?？梢园l(fā)現(xiàn)，0-3歲托育服務(wù)的市場失靈現(xiàn)象的原因主要包括以下方面：①市場經(jīng)濟(jì)體制需求的新的計(jì)劃體制還未形成；②在資源配置上，市場的基礎(chǔ)作用和國家計(jì)劃指導(dǎo)作用未能很好發(fā)揮，二者有機(jī)結(jié)合還未形成；③在計(jì)劃管理上，實(shí)施計(jì)劃調(diào)控的物質(zhì)手段乏力，計(jì)劃的法制化建設(shè)滯后；④在新的宏觀調(diào)控體系中，計(jì)劃、金融、財(cái)政等宏觀調(diào)控部門之間相互配合的機(jī)制尚未形成，既影響計(jì)劃制定和實(shí)施的統(tǒng)一性和有效性，又妨礙宏觀調(diào)控整體功能的發(fā)揮。市場不完全導(dǎo)致市場調(diào)節(jié)力量薄弱或調(diào)節(jié)范圍狹小，需要國家公權(quán)力予以協(xié)調(diào)。

3. 新福利主義視角下的“向兒童投資”理論。20世紀(jì)90年代起，由于新自由主義提出的福利“收縮”和“削減”并未解決經(jīng)濟(jì)和社會政策之間的協(xié)調(diào)問題，反而擴(kuò)大了貧富差距，加劇了社會矛盾，在此背景下，向兒童投資成為面向未來人力資本建設(shè)的新的保障，同時還能兼顧促進(jìn)家庭福利、提升女性地位、減少貧困等諸多好處。將0-3歲兒童托育作為社會福利的一個重要組成部分，首先能夠帶來兒童發(fā)展的機(jī)會均等，尤其是對于貧困兒童，投資于0-3歲兒童的社會福利，出生時就建立起預(yù)防性的資產(chǎn)，能夠顯著阻止貧困的代際傳遞，并保障其成年后的自由選擇和發(fā)展機(jī)會。其次，對于父母而言，提高0-3歲兒童的社會福利也能夠?yàn)樵诼毜母改柑峁┕ぷ?生活平衡的機(jī)會，從而形成政府對家庭的支持，既保障了家庭的責(zé)任，又緩解了家庭的照顧壓力，同時還激發(fā)了父母在工作中的積極性和創(chuàng)造力。從而達(dá)到家庭、企業(yè)和國家的三方共贏。

三、南京市0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)政策演變及問題

南京市從2011年開始啟動0-3歲嬰幼兒的早期發(fā)展工作，由中共南京市委發(fā)布《南京市人民政府關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人口服務(wù)管理工作的意見》，其中提到：人口和計(jì)劃生育委員會要切實(shí)負(fù)擔(dān)起0-3歲兒童早期發(fā)展與教育等職能；建立0-3歲兒童早期發(fā)展示范基地，探索以民營早教機(jī)構(gòu)為主渠道、公共服務(wù)為補(bǔ)充的多元化指導(dǎo)服務(wù)體系。同時批示公辦幼兒園取消小托班，以保障3-6歲適齡兒童的幼兒教育。該決定的意義在于明確了0-3歲嬰幼兒的發(fā)展工作從教育部門移交到計(jì)生部門，并禁止公辦幼兒園承擔(dān)托育服務(wù)（盡管有此規(guī)定，極少數(shù)公辦幼兒園依然保留了兩歲半到三歲的托班），從而為民營托育機(jī)構(gòu)的大力發(fā)展提供了良好機(jī)遇。

2012年南京市出臺了《市政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)南京市0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展工作的意見》，提出積極探索和構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)體系，建立“政府指導(dǎo)、部門監(jiān)管、市場運(yùn)作、社區(qū)組織、家庭參與”的0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展工作機(jī)制，探索建立以民營早期發(fā)展機(jī)構(gòu)為主渠道、公共服務(wù)為補(bǔ)充的多元化指導(dǎo)服務(wù)體系。該意見是對2011年《意見》的繼承和深化，制定了相關(guān)工作機(jī)制，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)了0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展的市場化道路，也明確了政府在其中所起的指導(dǎo)和監(jiān)管作用。在此基礎(chǔ)上，南京市成立了分管副市長任組長，由17個部門組成的0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展協(xié)調(diào)小組及聯(lián)席審查制度。

2014年南京市政府連續(xù)發(fā)布了《南京市0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展均等化促進(jìn)工程實(shí)施辦法》、《南京市0-3歲嬰幼兒保育機(jī)構(gòu)資質(zhì)評估實(shí)施辦法（試行）》、《南京市0-3歲嬰幼兒保育機(jī)構(gòu)設(shè)置基本標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，正式確定了0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。為鼓勵機(jī)構(gòu)，由市委市政府出資2000萬，設(shè)立“0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展均等化促進(jìn)工程”獎補(bǔ)資金，并對審查合格的機(jī)構(gòu)根據(jù)規(guī)模一次性獎勵3-20萬元。至此，南京市0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)有了正式的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。以此標(biāo)準(zhǔn)，南京市衛(wèi)計(jì)委曾在2015年對全市范圍內(nèi)的托育機(jī)構(gòu)進(jìn)行了一次大排查，檢查結(jié)果發(fā)現(xiàn)，符合標(biāo)準(zhǔn)的機(jī)構(gòu)數(shù)量不足10%。九成以上的機(jī)構(gòu)為無資質(zhì)機(jī)構(gòu)，市場混亂程度高，《機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》執(zhí)行度低，一方面，機(jī)構(gòu)認(rèn)為政府要求過高，無法達(dá)到，另一方面，主管部門衛(wèi)計(jì)委認(rèn)為，針對違法辦園，自己只有監(jiān)督權(quán)而沒有執(zhí)法權(quán)，再加上托育服務(wù)涉及工商、民政、食藥監(jiān)、消防等多部門合作，協(xié)調(diào)起來難度頗大，因此即使有相關(guān)規(guī)定也難以對市場進(jìn)行監(jiān)管。

2017年南京市政府發(fā)布了《南京市0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展工作提升行動計(jì)劃（2017-2020年）》，提出探索建立理念領(lǐng)先、特色鮮明的嬰幼兒早期發(fā)展服務(wù)管理模式，完善家庭、社區(qū)、機(jī)構(gòu)“三位一體”的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)育兒園、親子園及看護(hù)點(diǎn)的規(guī)范發(fā)展，努力以多元服務(wù)滿足城鄉(xiāng)家庭的不同需求。更好地促進(jìn)0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)展，立足以評促建，以評促優(yōu)的宗旨，鼓勵社會機(jī)構(gòu)提升辦園能力和水平。該計(jì)劃的頒布改變了過去較為僵硬的管理理念，增加了政府對機(jī)構(gòu)的評估和鼓勵方法，以正向激勵的方式促進(jìn)機(jī)構(gòu)發(fā)展，同時強(qiáng)調(diào)服務(wù)的多元化，對家庭需求進(jìn)行細(xì)化，既避免了過去的一刀切式的機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，也為托育服務(wù)本身的創(chuàng)新發(fā)展提供了良好的環(huán)境。

在市政府政策的鼓勵之下，南京市各區(qū)縣也開始探索適合自身特點(diǎn)的0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的模式。其中棲霞區(qū)委區(qū)政府探索建立的“校府聯(lián)動”機(jī)制，充分利用區(qū)域高校學(xué)前教育資源，制定托育機(jī)構(gòu)等級標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施星級評估試點(diǎn)工作，構(gòu)建以區(qū)指導(dǎo)中心為輻射的“1+1+N”育聯(lián)體模式。積極探索政府購買普惠性體驗(yàn)式教養(yǎng)服務(wù)，建成“規(guī)范化、多層次、多樣化、可選擇”的托育服務(wù)格局。其于2018年5月出臺的《棲霞區(qū)0-3歲托育機(jī)構(gòu)等級管理評估標(biāo)準(zhǔn)及評估細(xì)則》從辦園條件、教養(yǎng)隊(duì)伍、保教水平、安全衛(wèi)生和管理績效5大類評估指標(biāo)，37條評估要點(diǎn)及標(biāo)準(zhǔn)，145條具體評分細(xì)則，對社會較為關(guān)注的0-3歲托育機(jī)構(gòu)的場地、設(shè)施、師資、衛(wèi)生、消防安全等明確了建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和要求。后經(jīng)學(xué)前教育、兒童保健、兒童心理學(xué)等多領(lǐng)域的專家論證，該細(xì)則成為全國首部較為科學(xué)的0-3歲嬰幼兒托育機(jī)構(gòu)的等級評估標(biāo)準(zhǔn)，以此起到引導(dǎo)和支持社會力量興辦早期發(fā)展機(jī)構(gòu)，推進(jìn)全區(qū)0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展的科學(xué)化、專業(yè)化和規(guī)范化發(fā)展。

從政策演變的過程來看，南京市的0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的政策體系還是比較明晰的，具有較為完整的連續(xù)性，政策提出伊始就明確了責(zé)任主體，并很快確立相關(guān)工作機(jī)制，制定機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)?？傮w來看，南京市0-3歲兒童托育服務(wù)的政策一直都在有序推進(jìn)，各級政府對此項(xiàng)工作重視程度也很高。但是問題在于：首先，政策的制定還需更加全面切實(shí)的調(diào)研支撐，對政策涉及的各方主體（家庭、機(jī)構(gòu)和政府）的真實(shí)情況還需要更加深入的了解，信息掌握的不足很容易導(dǎo)致出臺的政策相對較空，與實(shí)際情況有脫節(jié)之處。尤其是對托育服務(wù)各方主體的需求和利益考慮不夠全面，難以獲得各方主體的支持；其次，0-3歲托育服務(wù)需要衛(wèi)計(jì)、工商、民政、教育、質(zhì)監(jiān)、環(huán)保、消防等多部門協(xié)作，但除了作為主管部門的衛(wèi)計(jì)委，其他部門對于自己在0-3歲兒童托育方面的職責(zé)并不是特別清楚，雖然有17個部門的協(xié)調(diào)小組，但沒有建立具體的協(xié)作機(jī)制，從而使0-3兒童托育工作成了衛(wèi)計(jì)委的單打獨(dú)斗；第三，衛(wèi)計(jì)委本身在執(zhí)行政策的過程中也存在諸多困難，只有監(jiān)督權(quán)，沒有執(zhí)法權(quán)，缺乏國家層面的法律法規(guī)支持，也缺乏相關(guān)財(cái)政支持，工作只能口頭警告，對機(jī)構(gòu)沒有威懾力，政策執(zhí)行困難重重；第四，現(xiàn)有的政策“以市場為主，政府引導(dǎo)”將更多的責(zé)任推給了市場，政府承擔(dān)的過少。政府給市場的財(cái)政方面的支持微乎其微，政策方面的支持也缺乏激勵，導(dǎo)致市場沒有規(guī)范發(fā)展的動力。由于公立機(jī)構(gòu)被禁止承擔(dān)托育服務(wù)，政府對于0-3兒童托育從參與者變成了監(jiān)管者。而托育服務(wù)本身帶有很強(qiáng)的公共服務(wù)性質(zhì)，完全交給市場發(fā)展具有諸多弊病，政府需要更多地承擔(dān)起托育服務(wù)中的參與責(zé)任。

四、南京市0-3歲兒童托育市場的發(fā)展?fàn)顩r與困境

南京市曾于2011年、2013年和2016年發(fā)布過《南京市0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展情況調(diào)研報告》，并于2015年7月對全市范圍內(nèi)的0-3歲嬰幼兒保育機(jī)構(gòu)進(jìn)行過一次摸底排查。但是，由于0-3歲托育市場極度混亂，每次調(diào)查都很難覆蓋所有機(jī)構(gòu)，尤其是無資質(zhì)機(jī)構(gòu)（“黑園”）。而根據(jù)衛(wèi)計(jì)委工作人員的推測，目前全市0-3歲托育機(jī)構(gòu)中無資質(zhì)機(jī)構(gòu)占全部機(jī)構(gòu)90%左右，而且絕大多數(shù)無資質(zhì)機(jī)構(gòu)不愿意被調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因此調(diào)查所得的數(shù)據(jù)中只能覆蓋所有有資質(zhì)機(jī)構(gòu)和一小部分的無資質(zhì)機(jī)構(gòu)。

從2013年的數(shù)據(jù)來看，全市0-3歲托育機(jī)構(gòu)共268家，其中公辦機(jī)構(gòu)61家，民辦機(jī)構(gòu)207家[18]。該數(shù)據(jù)丟失了大量的無資質(zhì)機(jī)構(gòu)，如果按照90%無資質(zhì)的比例推算，全市無資質(zhì)機(jī)構(gòu)數(shù)量應(yīng)該在2000家以上。而在有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)中，民辦和公辦的占比接近8：2。民辦機(jī)構(gòu)數(shù)量遠(yuǎn)超公辦機(jī)構(gòu)數(shù)量。同年，南京市還對托育市場進(jìn)行了一次清理整頓，將部分不合規(guī)范的機(jī)構(gòu)關(guān)停或自動退出。從招生情況來看，符合資質(zhì)的機(jī)構(gòu)共招收8731名0-3歲兒童，而當(dāng)年全市0-3歲的兒童數(shù)量約為18.78萬，進(jìn)入有資質(zhì)托育機(jī)構(gòu)的0-3歲兒童不足5%，其中，進(jìn)入公辦機(jī)構(gòu)的為15.4%，進(jìn)入民辦有資質(zhì)機(jī)構(gòu)的為84.6%。如果按照清理整頓之前的2011年的數(shù)據(jù)，進(jìn)入托育機(jī)構(gòu)的嬰幼兒數(shù)量應(yīng)在13%以上，也就是說，在進(jìn)入托育機(jī)構(gòu)的兒童中，60%以上的嬰幼兒進(jìn)入的是無資質(zhì)機(jī)構(gòu)，僅有不足40%的嬰幼兒進(jìn)入有資質(zhì)機(jī)構(gòu)。

有資質(zhì)機(jī)構(gòu)需要嚴(yán)格按照《南京市0-3歲嬰幼兒保育機(jī)構(gòu)設(shè)置基本標(biāo)準(zhǔn)》設(shè)置，其在辦園條件、教養(yǎng)隊(duì)伍、保教水平、安全衛(wèi)生和管理責(zé)任等方面具有相應(yīng)的保障。但獲得資質(zhì)的過程十分復(fù)雜，機(jī)構(gòu)需要先在工商或民政部門注冊取得執(zhí)照，然后需要到衛(wèi)計(jì)委進(jìn)行登記備案，此外還需要取得衛(wèi)生、食藥監(jiān)、消防、物價、住建等多個部門的許可之后才能得到營業(yè)許可證。其取證過程十分嚴(yán)苛，難度遠(yuǎn)高于其他行業(yè)。因此，能獲得資質(zhì)的機(jī)構(gòu)少之又少。面對龐大的市場需求，大量無資質(zhì)機(jī)構(gòu)開始出現(xiàn)。絕大多數(shù)無資質(zhì)機(jī)構(gòu)完全以盈利為導(dǎo)向，存在很大的安全隱患。但也有一部分無資質(zhì)機(jī)構(gòu)確實(shí)愿意發(fā)展嬰幼兒托育事業(yè)，但限于某一方面的條件無法取得資質(zhì)，例如一些由企業(yè)發(fā)起的托育機(jī)構(gòu)，由于位于企業(yè)園區(qū)，在場地性質(zhì)上先天無法獲得批準(zhǔn)，雖然其在教育理念和辦學(xué)形式上具有諸多特色，依然被列為無資質(zhì)機(jī)構(gòu)。

從機(jī)構(gòu)類型來看，南京市將0-3歲嬰幼兒保育機(jī)構(gòu)分為育兒園、親子園和看護(hù)點(diǎn)三種類型。其中育兒園是指為0-3歲嬰幼兒提供全日/半日制保育服務(wù)的機(jī)構(gòu)；親子園是指為0-3歲嬰幼兒提供計(jì)時制保育服務(wù)的機(jī)構(gòu)；看護(hù)點(diǎn)是指為0-3歲嬰幼兒提供看護(hù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。從市場情況來看，目前以育兒園和親子園為主，看護(hù)點(diǎn)較少。從構(gòu)建主體來看，極少數(shù)托育機(jī)構(gòu)是由公立幼兒園主辦，位于公立幼兒園內(nèi)部；絕大多數(shù)都是由民辦機(jī)構(gòu)主辦，多位于人口集中的小區(qū)附近；還有一部分由企業(yè)主辦，設(shè)置在企業(yè)園區(qū)內(nèi)。可以發(fā)現(xiàn)，南京市托育機(jī)構(gòu)基本實(shí)現(xiàn)了構(gòu)建主體多元，性質(zhì)多樣，服務(wù)靈活的特點(diǎn)。

然而，目前保育機(jī)構(gòu)的市場發(fā)展也面臨一些困境：首先，保育機(jī)構(gòu)的高度市場化使無資質(zhì)機(jī)構(gòu)泛濫，不僅安全隱患巨大，還為政府對整個市場的監(jiān)管提出了巨大考驗(yàn)。黑園的泛濫主要來源于市場的供需失衡和托育服務(wù)體系的不完善。政府對保育機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)過于死板，而沒有考慮托育服務(wù)需求的多元性，需要對各種需求進(jìn)行方案整合。其次，現(xiàn)有的托育機(jī)構(gòu)對0-3歲兒童的托育服務(wù)重點(diǎn)不明確，按幼兒園的教養(yǎng)方式進(jìn)行托育。實(shí)際上，0-3歲，尤其是2歲以內(nèi)的嬰幼兒，照護(hù)大于教育，過早的知識教育并不適用于該年齡段的嬰幼兒，需要更科學(xué)的針對該年齡段的嬰幼兒制定托育方法。第三，托育機(jī)構(gòu)的教師質(zhì)量參差不齊，尤其是公辦機(jī)構(gòu)和民辦機(jī)構(gòu)差異較大，公辦機(jī)構(gòu)的教師有事業(yè)編制和明確的職業(yè)發(fā)展路徑，在工資收入及社會保障上也有一定的優(yōu)勢。而民辦機(jī)構(gòu)的教師則缺乏這種優(yōu)勢，由此導(dǎo)致人員流動頻繁，機(jī)構(gòu)穩(wěn)定性較差。此外，目前我國還沒有專門針對0-3歲嬰幼兒托育的師資認(rèn)證，雖然有育嬰師的資格認(rèn)定，但其在照護(hù)和教育的專業(yè)技能上不足，還需要更加專業(yè)的師資隊(duì)伍。第四，大部分托育機(jī)構(gòu)本質(zhì)上屬于盈利機(jī)構(gòu)，逐利是其本性。而托育服務(wù)行業(yè)前期投入高，營運(yùn)成本高，費(fèi)用回收慢，投入產(chǎn)出比低。這種行業(yè)經(jīng)營的性質(zhì)如果沒有政府的大力支持，很容易經(jīng)營不善甚至倒閉。因此，政府需要對托育機(jī)構(gòu)給予一定的支持，鼓勵更多的資本進(jìn)入托育服務(wù)，使托育服務(wù)的行業(yè)發(fā)展更加順暢。

五、對策建議

第一，需要對0-3歲嬰幼兒托育進(jìn)行更加深入和全面的科學(xué)調(diào)研。尤其是有效需求的調(diào)查和預(yù)測，財(cái)政投入的科學(xué)預(yù)計(jì)，從研究倡導(dǎo)向公共政策的轉(zhuǎn)換方法，甚至0-3歲嬰幼兒教養(yǎng)的科學(xué)依據(jù)。有太多基礎(chǔ)性的調(diào)查研究需要去做，這既是現(xiàn)在0-3歲托育工作的重點(diǎn)，也是工作的難點(diǎn)，沒有基礎(chǔ)性調(diào)研，現(xiàn)有的調(diào)查和政策的制定就只能建立在空口無憑的基礎(chǔ)之上，對決策的科學(xué)性產(chǎn)生極大的影響。

第二，構(gòu)建全覆蓋、多元化的托育服務(wù)公共服務(wù)體系。既要在數(shù)量上，也要在質(zhì)量上滿足家庭對0-3歲嬰幼兒托育的服務(wù)需求。一是穩(wěn)步擴(kuò)大0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量；二是加快提升0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)質(zhì)量。從橫向上解決幼有所育的全覆蓋和公平性的問題，從縱向上解決提升服務(wù)質(zhì)量和提高群眾滿意度的問題。制定更加靈活的嬰幼兒保育系統(tǒng)，充分開發(fā)家庭、社區(qū)、企業(yè)、幼兒園、機(jī)構(gòu)等各方主體的服務(wù)提供能力，通過提供補(bǔ)貼、減免稅收、提供場地等各種方式鼓勵各類主體進(jìn)入托育服務(wù)，為家長提供就近便捷、安全、科學(xué)、有品質(zhì)的家庭托育服務(wù)體系。

第三，加強(qiáng)相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)，建立完善多部門合作機(jī)制。雖然南京市政府在0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)方面已經(jīng)出臺了諸多管理辦法，但囿于沒有國家層面的相關(guān)法律，很多管理辦法沒有落地的法律依據(jù)。作為主管部門，衛(wèi)計(jì)委本身沒有執(zhí)法權(quán)，只有監(jiān)督權(quán)，需要多部門的協(xié)作。而在實(shí)際工作中，各部門責(zé)任不清，互相推諉，怕?lián)?zé)任。因此，0-3歲的托育服務(wù)需要國家層面出臺相關(guān)法律，完善頂層設(shè)計(jì)。同時，也需要建立各級政府的多部門的合作機(jī)制，明確各部門的責(zé)任和分工，繼續(xù)完善現(xiàn)有的聯(lián)席審查制度。

第四，增加財(cái)政資金投入，制定更加合理的財(cái)政支持計(jì)劃。目前南京市每年用于0-3歲嬰幼兒托育服務(wù)的專項(xiàng)資金僅為2000萬，僅占GDP總量的0.0017%，距離發(fā)達(dá)國家1%的投入水平十分遙遠(yuǎn)。在資金的使用方面，僅用于嬰幼兒早期發(fā)展的惠民性親子教育，以及對部分符合資質(zhì)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎勵性補(bǔ)貼，對于需要托育服務(wù)的家庭和絕大多數(shù)其他機(jī)構(gòu)沒有任何資金上的支持。政府的財(cái)政投入，一方面，由于托育服務(wù)行業(yè)具有很大的非盈利屬性，政府需要要對整個行業(yè)的發(fā)展進(jìn)行財(cái)政上的支持。另一方面，托育服務(wù)涉及整個社會的公平性問題，并且具有一定的福利屬性，因此也需要對0-3歲嬰幼兒的家庭提供的必要的托育補(bǔ)助。

第五，理順政府、市場和家庭三者之間的責(zé)任和關(guān)系。0-3歲的兒童托育涉及家庭、市場和政府三個方面的主體，每一方都需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。家庭作為托育服務(wù)的需求方，通過市場獲得孩子的托育服務(wù)；同時，政府或企業(yè)應(yīng)當(dāng)為家庭提供托育服務(wù)的社會/企業(yè)福利，幫助家庭分擔(dān)嬰幼兒的養(yǎng)育責(zé)任。政府和市場的關(guān)系中，市場作為托育服務(wù)的提供方，需要接受政府的引導(dǎo)和監(jiān)管。而政府通過獎勵補(bǔ)助、減免稅收、提供場地、購買服務(wù)等方式來支持機(jī)構(gòu)的發(fā)展，減輕機(jī)構(gòu)的運(yùn)營壓力，幫助行業(yè)不斷發(fā)展成熟。此外，政府還應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起機(jī)構(gòu)師資的培養(yǎng)和監(jiān)管，探索師資的職業(yè)化培訓(xùn)體系，提高從業(yè)人員的待遇，促進(jìn)從業(yè)人員的長期穩(wěn)定發(fā)展。

注釋：

①數(shù)據(jù)來源于《南京市0-3歲嬰幼兒早期發(fā)展情況調(diào)研報告（2013）》

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（責(zé)任編輯：靈 山）