楊永德 傅慧源 吳添天

摘要：長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局通過長(zhǎng)期探索與實(shí)踐，已在長(zhǎng)江流域逐步完善了水功能區(qū)管理體系，水功能區(qū)已經(jīng)成為當(dāng)前最重要的水資源保護(hù)制度。本文回顧了長(zhǎng)江流域水功能區(qū)管理制度及體系的起步、發(fā)展和完善歷程，梳理了長(zhǎng)江流域水功能區(qū)保護(hù)管理取得的經(jīng)驗(yàn)、成效和在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的問題，并相應(yīng)提出了對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：水資源保護(hù)；長(zhǎng)江；水功能區(qū)；納污紅線

中圖法分類號(hào)：TV213.4 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A DOI：10.19679/j.cnki.cjjsjj.2018.0408

水功能區(qū)是指為滿足水資源合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)的需求，根據(jù)水資源的自然條件和開發(fā)利用現(xiàn)狀，按照流域綜合規(guī)劃、水生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求，依其主導(dǎo)功能劃定范圍并執(zhí)行相應(yīng)保護(hù)和管理要求的水域[1]。水功能區(qū)是水資源保護(hù)管理的基本單元和重要依據(jù)[2]，其管理內(nèi)容主要包括水功能區(qū)劃分與調(diào)整、水域納污能力核定及提出限制排污總量意見、水功能區(qū)限制納污紅線考核、省界緩沖區(qū)管理、水功能區(qū)監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)等[3]。水功能區(qū)管理是水資源保護(hù)工作的重中之重，亦是落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度，守好水功能區(qū)納污紅線的基礎(chǔ)[4]。

1 流域機(jī)構(gòu)開展水功能區(qū)管理的法律依據(jù)

2002年《水法》中將水功能區(qū)管理制度作為水資源管理的基本制度，其中第三十二條規(guī)定：“由流域管理機(jī)構(gòu)會(huì)同江河、湖泊所在地的省級(jí)人民政府水行政主管部門、環(huán)境保護(hù)行政主管部門和其他有關(guān)部門，擬定跨省的江河、湖泊的水功能區(qū)劃，核定該水域的納污能力，向環(huán)境保護(hù)行政主管部門提出該水域的限制排污總量意見?！?/p>

2017年，水利部印發(fā)的《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》對(duì)水功能區(qū)管理制度和管理要求進(jìn)行了細(xì)化。其中第五條規(guī)定“水功能區(qū)監(jiān)督管理實(shí)行流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合。國務(wù)院水行政主管部門對(duì)全國水功能區(qū)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)流域內(nèi)重要江河湖泊水功能區(qū)監(jiān)督管理的綜合協(xié)調(diào)，并對(duì)含有省界斷面的水功能區(qū)（包括省界緩沖區(qū)）以及流域管理機(jī)構(gòu)直接管理的河道（河段）、湖泊、水庫的水功能區(qū)實(shí)施監(jiān)督管理?！?/p>

第十九條規(guī)定：“設(shè)置取水口、入河排污口或者實(shí)施可能對(duì)水功能區(qū)有影響的活動(dòng)，有關(guān)單位在提交的取水許可申請(qǐng)（水資源論證報(bào)告）、入河排污口設(shè)置申請(qǐng)、河道管理范圍內(nèi)工程建設(shè)項(xiàng)目申請(qǐng)、防洪評(píng)價(jià)報(bào)告等行政審批申請(qǐng)文件中，應(yīng)當(dāng)按照法律法規(guī)要求論證涉水活動(dòng)對(duì)水功能區(qū)水質(zhì)、水量、水生態(tài)的影響，提出預(yù)防、減緩、治理、補(bǔ)償?shù)却胧ｎA(yù)防、減緩、治理、補(bǔ)償?shù)却胧?yīng)當(dāng)與取水口設(shè)置、入河排污口設(shè)置或者其他活動(dòng)一并實(shí)施?？h級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門或流域管理機(jī)構(gòu)在審查前款所列行政審批申請(qǐng)文件時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其是否符合水功能區(qū)保護(hù)要求進(jìn)行審核，不符合水功能區(qū)保護(hù)要求的，不予批準(zhǔn)?！?/p>

第二十七條規(guī)定：“流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織流域內(nèi)全國重要江河湖泊水功能區(qū)的監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，對(duì)含有省界斷面的水功能區(qū)（包括省界緩沖區(qū)）、流域管理機(jī)構(gòu)直接管理的河道（河段）、湖泊、水庫的水功能區(qū)水量、水質(zhì)、水生態(tài)實(shí)施日常監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)，對(duì)其他水功能區(qū)實(shí)施監(jiān)督性監(jiān)測(cè)?！?/p>

2 長(zhǎng)江流域水功能區(qū)管理體系

2.1 水功能區(qū)劃

2.1.1 水功能區(qū)劃發(fā)展

水功能區(qū)劃是依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃和水資源綜合利用規(guī)劃，結(jié)合區(qū)域水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀和社會(huì)需求，將河流、湖庫按照不同的使用功能劃分為不同的水功能區(qū)。早在20世紀(jì)80年代中期，在開展長(zhǎng)江干流水資源保護(hù)規(guī)劃工作中就提出了按水功能區(qū)劃分水域的思路，形成了早期水功能區(qū)的概念。1998年，按照水利部要求，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局開展水功能區(qū)劃分技術(shù)研究工作，研究成果由水利部印發(fā)作為指導(dǎo)全國水功能區(qū)劃的技術(shù)文件。在2002年《水法》中將水功能區(qū)管理制度作為水資源管理的基本制度， 2003年出臺(tái)的《水功能區(qū)管理辦法》對(duì)水功能區(qū)管理制度進(jìn)行了細(xì)化。

從2000年開始，在水利部的部署下，長(zhǎng)江委組織流域內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展長(zhǎng)江片水功能區(qū)劃。2002年2月，長(zhǎng)江片水功能區(qū)劃成果通過了水利部組織的審查，其內(nèi)容納入《中國水功能區(qū)劃》，由水利部頒布試行。水功能區(qū)劃的實(shí)施標(biāo)志著我國水資源保護(hù)和合理開發(fā)利用工作進(jìn)入新的發(fā)展階段。

按照水法的要求，長(zhǎng)江委對(duì)流域內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）的區(qū)劃成果進(jìn)行指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并協(xié)助水利部對(duì)各省級(jí)水功能區(qū)劃成果進(jìn)行審查，推動(dòng)地方進(jìn)行水功能區(qū)劃成果的報(bào)批。到2007年7月，長(zhǎng)江片19個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）水功能區(qū)劃全部由當(dāng)?shù)厥〖?jí)人民政府批準(zhǔn)實(shí)施。為長(zhǎng)江流域全面實(shí)現(xiàn)以水功能區(qū)管理為核心的水資源保護(hù)管理奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2010年，在各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）批復(fù)的水功能區(qū)劃基礎(chǔ)上，長(zhǎng)江委按照水利部要求，組織流域各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）及有關(guān)技術(shù)單位，進(jìn)一步復(fù)核了水功能區(qū)劃的基本信息，并對(duì)部分不合理的區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整，其成果納入了2011年12月國務(wù)院批復(fù)的《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011-2030）》[2]。

2.1.2 水功能區(qū)劃體系

水功能區(qū)分為一級(jí)功能區(qū)和二級(jí)功能區(qū)的兩級(jí)體系。其中，一級(jí)功能區(qū)從宏觀上解決水資源開發(fā)利用與治理保護(hù)的問題，主要協(xié)調(diào)地區(qū)間用水關(guān)系，并從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮可持續(xù)發(fā)展的需求，劃分為保護(hù)區(qū)、保留區(qū)、緩沖區(qū)和開發(fā)利用區(qū)四類；二級(jí)功能區(qū)在一級(jí)區(qū)劃中的開發(fā)利用區(qū)中，進(jìn)一步細(xì)化水域的使用功能和功能排序，協(xié)調(diào)不同用水部門之間的關(guān)系，劃分為飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)、排污控制區(qū)七類[1]。

2.1.3 各分區(qū)定義和保護(hù)要求

（1）一級(jí)功能區(qū)

保護(hù)區(qū)，指對(duì)水資源保護(hù)、自然生態(tài)系統(tǒng)及珍稀瀕危物種的保護(hù)有重要意義，需劃定進(jìn)行保護(hù)的水域。禁止在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)等范圍內(nèi)新建、改建、擴(kuò)建與保護(hù)無關(guān)的建設(shè)項(xiàng)目和從事與保護(hù)無關(guān)的涉水活動(dòng)。

緩沖區(qū)，指為協(xié)調(diào)省際間、用水矛盾突出的地區(qū)間用水關(guān)系而劃定的水域。緩沖區(qū)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格管理各類涉水活動(dòng)，防止對(duì)相鄰水功能區(qū)造成不利影響。在省界緩沖區(qū)內(nèi)從事可能不利于水功能區(qū)保護(hù)的各類涉水活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)事先向流域管理機(jī)構(gòu)通報(bào)。

開發(fā)利用區(qū)，主要指具有滿足工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)生活、漁業(yè)、娛樂等多種需水要求的水域。開發(fā)利用區(qū)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持開發(fā)與保護(hù)并重，充分發(fā)揮水資源的綜合效益，保障水資源可持續(xù)利用；同時(shí)具有多種使用功能的開發(fā)利用區(qū)，應(yīng)當(dāng)按照其最高水質(zhì)目標(biāo)要求的功能實(shí)行管理。

保留區(qū)，指目前水資源開發(fā)利用程度不高，為今后水資源可持續(xù)利用而保留的水域。保留區(qū)應(yīng)當(dāng)控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)對(duì)水的影響，嚴(yán)格限制可能對(duì)其水量、水質(zhì)、水生態(tài)造成重大影響的活動(dòng)。

（2）二級(jí)區(qū)

飲用水源區(qū)，指為城鎮(zhèn)提供綜合生活用水而劃定的水域。已經(jīng)提供城鄉(xiāng)生活飲用水的飲用水源區(qū)，應(yīng)當(dāng)劃定飲用水水源保護(hù)區(qū)，優(yōu)先保證飲用水水量水質(zhì)。在飲用水水源保護(hù)區(qū)內(nèi)，禁止設(shè)置（含新建、改建和擴(kuò)大，下同）排污口；為城鄉(xiāng)預(yù)留生活飲用水的飲用水源區(qū)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水質(zhì)保護(hù)，嚴(yán)格控制排放污染物，不得新增入河排污量。

工業(yè)用水區(qū)，指為滿足工業(yè)用水需求而劃定的水域。農(nóng)業(yè)用水區(qū)，指為滿足農(nóng)業(yè)灌溉用水需求而劃定的水域。工業(yè)用水區(qū)和農(nóng)業(yè)用水區(qū)應(yīng)優(yōu)先滿足工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水需求，嚴(yán)格執(zhí)行取水許可有關(guān)規(guī)定；在工業(yè)用水區(qū)和農(nóng)業(yè)用水區(qū)設(shè)置入河排污口的，排污單位應(yīng)當(dāng)保證該水功能區(qū)水質(zhì)符合工業(yè)和農(nóng)業(yè)用水目標(biāo)要求。

漁業(yè)用水區(qū)，指具有魚、蝦、蟹等水生生物養(yǎng)殖需求需求而劃定的水域。漁業(yè)用水區(qū)應(yīng)當(dāng)維護(hù)漁業(yè)用水的基本水量需求，保護(hù)天然水生生物的重要棲息地、產(chǎn)卵場(chǎng)、越冬場(chǎng)、索餌場(chǎng)及主要洄游通道，并按照漁業(yè)用水水質(zhì)要求，禁止排放對(duì)魚類生長(zhǎng)、繁殖有嚴(yán)重影響的重金屬及有毒有機(jī)物；從事水產(chǎn)養(yǎng)殖的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制水污染，確保水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)。

景觀娛樂用水區(qū)，指以滿足景觀、療養(yǎng)、度假和娛樂需要為目的的江河湖泊等水域。景觀娛樂活動(dòng)不得危及景觀娛樂用水區(qū)的水質(zhì)控制目標(biāo)。

過渡區(qū)，指為滿足水質(zhì)目標(biāo)有較大差異的相鄰水功能區(qū)間水質(zhì)狀況過渡銜接而劃定的水域。過渡區(qū)應(yīng)當(dāng)按照確保下游水功能區(qū)符合水質(zhì)控制目標(biāo)的要求實(shí)施管理，嚴(yán)格控制可能導(dǎo)致水體自凈能力下降的涉水活動(dòng)。

排污控制區(qū)，指生活、生產(chǎn)廢污水排污口比較集中的水域，且所接納的廢污水對(duì)水環(huán)境不產(chǎn)生重大不利影響。在排污控制區(qū)排放廢污水，不得影響下游水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)?？h級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市綜合整治措施，逐步減少排污控制區(qū)[1]。

2.1.4 長(zhǎng)江流域片水功能區(qū)劃狀況

根據(jù)2011年國務(wù)院批復(fù)的《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》，長(zhǎng)江流域及西南諸河共劃定了1 521個(gè)水功能區(qū)（其中長(zhǎng)江流域1 363個(gè)、西南諸河1 58個(gè)），并根據(jù)每個(gè)水功能區(qū)內(nèi)的現(xiàn)狀水質(zhì)和開發(fā)利用程度以及規(guī)劃用水需求確定了每個(gè)水功能區(qū)的水質(zhì)管理目標(biāo)。對(duì)于需要保護(hù)和嚴(yán)格控制開發(fā)的水功能區(qū)，確定了較嚴(yán)格的水質(zhì)管理目標(biāo)；對(duì)于要承載開發(fā)利用活動(dòng)的水功能區(qū)，則以用水水質(zhì)要求做作為管理目標(biāo)。這些制度體現(xiàn)了水功能區(qū)管理統(tǒng)籌兼顧、分類指導(dǎo)的原則。

長(zhǎng)江流域共劃分水功能區(qū)1 363個(gè)（不計(jì)開發(fā)利用區(qū)），其中一級(jí)水功能區(qū)927個(gè)，二級(jí)水功能區(qū)694個(gè)。長(zhǎng)江流域水功能區(qū)劃河長(zhǎng)為47 627.5km，其中保護(hù)區(qū)174個(gè)，區(qū)劃河長(zhǎng)8 859.6km，占區(qū)劃河長(zhǎng)的18.6%；保留區(qū)400個(gè)，區(qū)劃河長(zhǎng)28 195.4km，占區(qū)劃河長(zhǎng)的59.2%；省界緩沖區(qū)95個(gè)，區(qū)劃河長(zhǎng)3 464km，占區(qū)劃河長(zhǎng)的7.3%；開發(fā)利用區(qū)258個(gè)，區(qū)劃河長(zhǎng)7 108.5km，占區(qū)劃河長(zhǎng)的14.9%。在長(zhǎng)江流域10 832.3km2區(qū)劃湖庫面積中，涉及一級(jí)水功能區(qū)34個(gè)，其中保護(hù)區(qū)總面積7 543.2 km2，占區(qū)劃總面積的69.6%，保留區(qū)2個(gè)、總面積2 038.9 km2，占18.8%；緩沖區(qū)1個(gè)、面積42 km2，占0.4%；13個(gè)開發(fā)利用區(qū)中劃分水功能二級(jí)區(qū)20個(gè)，總面積1 208.2 km2，占區(qū)劃面積的11.2%。

西南諸河共劃分水功能區(qū)158個(gè)，其中一級(jí)水功能區(qū)138個(gè)（不計(jì)開發(fā)利用區(qū)），二級(jí)水功能區(qū)53個(gè)。西南諸河水功能區(qū)劃總河長(zhǎng)14 826.2km，其中保護(hù)區(qū)42個(gè)，區(qū)劃河長(zhǎng)4 674.3km，占區(qū)劃河長(zhǎng)的31.5%；保留區(qū)59個(gè)，區(qū)劃河長(zhǎng)9 171.1km，占區(qū)劃河長(zhǎng)的61.9%；緩沖區(qū)4個(gè)，區(qū)劃河長(zhǎng)191.6km，占區(qū)劃河長(zhǎng)的1.3%；開發(fā)利用區(qū)33個(gè)，區(qū)劃河長(zhǎng)789.2km，占區(qū)劃河長(zhǎng)的5.3%。在西南諸河1 482.4km2區(qū)劃湖庫面積中，涉及一級(jí)水功能區(qū)14個(gè)，其中保護(hù)區(qū)2個(gè)，總面積888 km2、占區(qū)劃總面積的59.9%，保留區(qū)2個(gè)，總面積568.4 km2，占區(qū)劃總面積的38.3%，開發(fā)利用區(qū)總面積26 km2，占區(qū)劃面積的1.8%[2]。

2.2 水功能區(qū)納污能力

水域納污能力是指在滿足水域功能要求的前提下，在給定的水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)、設(shè)計(jì)水量、入河排污口位置及排污方式等條件下，水功能區(qū)水體所能容納的最大污染物量。水域納污能力是制定水功能區(qū)限制排污總量方案的基礎(chǔ)指標(biāo)，也是實(shí)施水功能區(qū)管理的基本依據(jù)。在核定水功能區(qū)納污能力時(shí)，對(duì)于不同類型水功能區(qū)分別采用現(xiàn)狀污染負(fù)荷法和模型法進(jìn)行核定。長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局是《水域納污能力計(jì)算規(guī)程》（GB/T 25173-2010）的主要起草單位。

（一）對(duì)于現(xiàn)狀水質(zhì)達(dá)標(biāo)的保留區(qū)、保護(hù)區(qū)和緩沖區(qū)采用現(xiàn)狀污染負(fù)荷法，即以水功能區(qū)的現(xiàn)狀污染物入河量作為水功能區(qū)的納污能力，體現(xiàn)了保證這些水功能區(qū)不得新增入河排污量的管理原則。

（二）對(duì)于開發(fā)利用區(qū)和現(xiàn)狀水質(zhì)未達(dá)標(biāo)的保護(hù)區(qū)、保留區(qū)和緩沖區(qū)，采用模型法進(jìn)行計(jì)算。在計(jì)算過程中為了從嚴(yán)控制，一般采取最近10年最枯月平均流量（水量）或90%保證率最枯月平均流量（水量）作為設(shè)計(jì)流量（水量）。對(duì)于寬深比較大的江河，考慮到污染物從岸邊排放后不可能達(dá)到全斷面混合，根據(jù)污染帶寬度、岸邊水域狀況、岸邊排污可能影響的水域綜合確定計(jì)算水域的寬度。對(duì)長(zhǎng)江干流，水功能區(qū)寬度一般為60～80m。

在核定納污能力時(shí)，面源的影響考慮在水功能區(qū)起始斷面的背景濃度C0中，單個(gè)水功能區(qū)內(nèi)部的支流匯入口和涵閘等作為點(diǎn)源處理，實(shí)際上也包含了絕大部分的面源[5]。

目前的水功能區(qū)納污能力計(jì)算方法是以為后代留出一定利用空間為目的，因此在設(shè)計(jì)水文條件等方面取的是非常保守的值，從而在實(shí)際管理中會(huì)出現(xiàn)水質(zhì)尚可但納污能力已經(jīng)接近飽和的情況。隨著對(duì)入河污染物監(jiān)測(cè)的不斷深入，在水文預(yù)報(bào)基礎(chǔ)上將逐步開展河流水質(zhì)的動(dòng)態(tài)預(yù)報(bào)，從而可以針對(duì)不同水期，計(jì)算河流的動(dòng)態(tài)納污能力，分水期進(jìn)行精細(xì)化管理，并相應(yīng)的核定動(dòng)態(tài)限排總量意見。

2.3 限制排污總量意見

限制排污總量是根據(jù)核定的水功能區(qū)水域納污能力，考慮水功能區(qū)現(xiàn)狀達(dá)標(biāo)情況和未來發(fā)展規(guī)劃及區(qū)域經(jīng)濟(jì)技術(shù)水平綜合確定的允許進(jìn)入水功能區(qū)的最大污染物排放總量。

水功能區(qū)限制排污總量既有時(shí)間上的變化，也有空間上的要求。時(shí)間上要按照不同水平年下水功能區(qū)的規(guī)劃污染物入河量和達(dá)標(biāo)要求，制定各規(guī)劃水平年（分階段）的限制排污總量方案。特別是對(duì)現(xiàn)狀水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的水功能區(qū)，需考慮入河污染物減排的階段性目標(biāo)而制定不同水平年的限制排污總量方案。目前，長(zhǎng)江流域的限制納污總量方案分2020年和2030年兩個(gè)水平年制定?？臻g上是按照不同行政區(qū)單元對(duì)水功能區(qū)的限制排污總量進(jìn)行分解。對(duì)任一個(gè)行政區(qū)境內(nèi)所有水功能區(qū)的限制排污總量求和即可得到該行政區(qū)允許水污染物排放總量，分行政區(qū)限制排污總量由此而得。水功能區(qū)限制排污總量意見的制定按照現(xiàn)狀水質(zhì)是否達(dá)標(biāo)分兩種情況制定。

（一）現(xiàn)狀水質(zhì)達(dá)標(biāo)的水功能區(qū)，以水功能區(qū)水域納污能力作為限制排污總量，目的是維持水域功能的正常使用。

（二）現(xiàn)狀水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的水功能區(qū)，如果入河污染物削減量不大，近期可以達(dá)到水質(zhì)管理目標(biāo)，則以水功能區(qū)的納污能力作為限制排污總量；如果入河污染物削減量較大，需以實(shí)現(xiàn)水質(zhì)管理目標(biāo)為控制條件，分階段擬定限制排污總量控制方案。

由于上游污染導(dǎo)致本功能區(qū)水質(zhì)不達(dá)標(biāo)的，或污染來源難以控制，污染物削減可達(dá)性較差的水功能區(qū)，應(yīng)根據(jù)本功能區(qū)的水質(zhì)管理目標(biāo)，結(jié)合上一個(gè)水功能區(qū)的水質(zhì)管理目標(biāo)和限制排污總量方案，協(xié)調(diào)擬定分階段限制排污總量方案。

為實(shí)現(xiàn)《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》的目標(biāo)，水利部于2011年組織開展全國重要江河湖泊水功能區(qū)納污能力復(fù)核和分階段限制排污總量制定工作。按照水利部的總體部署，長(zhǎng)江委組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)流域內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）工作，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局負(fù)責(zé)技術(shù)工作。2013年，長(zhǎng)江委完成了《長(zhǎng)江流域片重要江河湖泊水功能區(qū)納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案報(bào)告（報(bào)批稿）》，報(bào)送水利部。2014年11月，水利部將其與其他流域的成果一并送原環(huán)境保護(hù)部。

在江河湖泊設(shè)置入河排污口的建設(shè)項(xiàng)目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)取得縣級(jí)以上地方人民政府水行政主管部門或者流域管理機(jī)構(gòu)出具的入河排污口設(shè)置同意文件。在進(jìn)行入河排污口設(shè)置審批時(shí)，應(yīng)結(jié)合廢污水產(chǎn)排分析及納污水域調(diào)查成果，分析判斷其是否符合清潔生產(chǎn)、達(dá)標(biāo)排放與總量控制、水功能區(qū)限排等方面要求。因保留區(qū)、緩沖區(qū)主要是采用現(xiàn)狀污染物入河量作為納污能力及限排總量，因此在進(jìn)行入河排污口設(shè)置審批時(shí)，需削減水功能區(qū)內(nèi)相應(yīng)的排污量，以滿足新增加入河排污量后不會(huì)超過限排總量；而開發(fā)利用區(qū)的納污能力及限排總量主要是采用模型法進(jìn)行計(jì)算，新增加入河排污量與現(xiàn)有入河排污量的總和不得超過該水功能區(qū)限排總量。

2.4 納污紅線考核

2011年，中共中央1號(hào)文件《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》明確提出要確立水功能區(qū)限制納污紅線，從嚴(yán)核定水域納污能力，嚴(yán)格控制入河湖排污總量。為推進(jìn)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，確保實(shí)現(xiàn)水資源開發(fā)利用和節(jié)約保護(hù)的主要目標(biāo)，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，對(duì)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）重要江河湖泊水功能區(qū)2015、2020、2030年水質(zhì)達(dá)標(biāo)率控制目標(biāo)均提出了要求。

從2014年開始，國家對(duì)重要水功能區(qū)進(jìn)行考核。長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局負(fù)責(zé)組織流域水功能區(qū)考核的技術(shù)工作，組織制定流域水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)技術(shù)細(xì)則，每年與地方協(xié)調(diào)制定年度水功能區(qū)考核名錄和監(jiān)測(cè)方案，并對(duì)各省區(qū)監(jiān)測(cè)的水功能區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，形成復(fù)核報(bào)告上報(bào)水利部。在最嚴(yán)格水資源管理制度考核中，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局也按照國務(wù)院考核組的統(tǒng)一部署，參與部分省區(qū)的考核，并提供長(zhǎng)江流域的水功能區(qū)考核基礎(chǔ)信息，為流域水功能區(qū)納污紅線考核工作提供基礎(chǔ)保障。

按照2012年《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率是最嚴(yán)格水資源管理的三條紅線之一，即納污紅線。水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率考核有時(shí)間上和空間上的要求。水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率的指標(biāo)，確定充分考慮了不同流域（區(qū)域）的開發(fā)利用程度和河流現(xiàn)狀水質(zhì)的差異性，以及污染源控制的長(zhǎng)期性，在時(shí)間上按照不同水平年，確定了相應(yīng)的水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率指標(biāo)，如按照水利部的指標(biāo)分解，長(zhǎng)江流域重要水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率：2020年為87%，2030年為95%；西南諸河2020年達(dá)標(biāo)率92%，2030年為95%。

在空間上按照流域、省級(jí)行政區(qū)、地市級(jí)行政區(qū)逐級(jí)分解的方式，提出了不同區(qū)域的水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率指標(biāo)，各區(qū)域的水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率為區(qū)域內(nèi)所有水功能區(qū)的綜合達(dá)標(biāo)率。水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率考核的最終目的是控制各級(jí)行政區(qū)的入河排污總量，并優(yōu)化入河污染物的分布，讓行政區(qū)內(nèi)水功能區(qū)都能滿足自身和下游區(qū)域使用功能。長(zhǎng)江流域2016年評(píng)價(jià)的1 195個(gè)重要水功能區(qū)，達(dá)標(biāo)的水功能區(qū)共1 089個(gè)，水功能區(qū)個(gè)數(shù)達(dá)標(biāo)率為91.2%；西南諸河的143個(gè)重要水功能區(qū)，達(dá)標(biāo)的水功能區(qū)共130個(gè)，水功能區(qū)個(gè)數(shù)達(dá)標(biāo)率為90.9%[6]。

按照2016年水利部等9部門印發(fā)的《“十三五”實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核工作實(shí)施方案》，增加了對(duì)重要水功能區(qū)污染物總量減排量的考核內(nèi)容。

3 長(zhǎng)江流域水功能區(qū)管理成效

通過長(zhǎng)期探索與實(shí)踐，長(zhǎng)江流域已逐步完善了水功能區(qū)管理體系。

一是組織完成了長(zhǎng)江流域重要水功能區(qū)劃分工作。成果已列入國務(wù)院批復(fù)的《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃（2011-2030）》。

二是組織完成了長(zhǎng)江流域重要水功能區(qū)納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案制定及水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率分解工作，為落實(shí)水功能區(qū)限制納污紅線管理提供了有力支撐。早在2004年，就編制完成《三峽庫區(qū)水域納污能力及限制排污總量意見》報(bào)告，依據(jù)不同水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)，計(jì)算了三峽水庫在蓄水前和不同蓄水位下各水功能區(qū)的納污能力，提出了三峽水庫135m、156 m、175 m蓄水位方案的限制排污總量意見。該報(bào)告經(jīng)水利部部長(zhǎng)專題辦公會(huì)審議通過，由水利部依法提交給原國家環(huán)境保護(hù)總局，這是水利部向有關(guān)部門提交的第一份限制排污總量意見。2011年，按照水利部的總體布署，長(zhǎng)江委開展了長(zhǎng)江流域片重要江河湖泊水功能區(qū)納污能力復(fù)核和分階段限制排污總量制定工作，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局精心組織，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)流域內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）開展此項(xiàng)工作，于2013年完成了《長(zhǎng)江流域片重要江河湖泊水功能區(qū)納污能力核定和分階段限制排污總量控制方案報(bào)告（報(bào)批稿）》報(bào)送水利部。2014年11月，水利部將其與其他流域的成果一并送原環(huán)境保護(hù)部。

三是強(qiáng)化省界緩沖區(qū)管理。長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局組織完成了長(zhǎng)江流域及西南諸河省界（緩沖區(qū)）水質(zhì)監(jiān)測(cè)斷面復(fù)核工作，組織相關(guān)省區(qū)就每個(gè)省界斷面進(jìn)行勘定，對(duì)有爭(zhēng)議的斷面進(jìn)行三方協(xié)商，最終確定了170個(gè)省界控制斷面報(bào)水利部，這些斷面成為省級(jí)水質(zhì)考核的重要依據(jù)。并于2009年啟動(dòng)了流域內(nèi)95個(gè)省界緩沖區(qū)的確界立碑工作，至2015年，完成所有省界緩沖區(qū)的確界立碑工作，其設(shè)立標(biāo)志牌（碑）200多個(gè)，走在全國前列。立碑以來，接到多起省界緩沖區(qū)內(nèi)違法排污的舉報(bào)，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局及時(shí)赴現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行調(diào)查，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)注，顯現(xiàn)出對(duì)水功能區(qū)管理的支撐作用。此外，對(duì)近年來水質(zhì)連續(xù)嚴(yán)重超標(biāo)的省界斷面還展開了有針對(duì)性的調(diào)查與監(jiān)測(cè)，并建立了省界超標(biāo)通報(bào)制度，定期向有關(guān)省級(jí)人民政府或有關(guān)部門進(jìn)行通報(bào)，督促整改。2016年，在總結(jié)省界和省界緩沖區(qū)監(jiān)督管理經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，編制發(fā)布了《長(zhǎng)江水利委員會(huì)長(zhǎng)江流域（片）省界水體水資源質(zhì)量狀況通報(bào)工作暫行辦法》。

四是組織流域水功能區(qū)監(jiān)測(cè)。從2006年起組織開展了長(zhǎng)江流域及西南諸河約250個(gè)緩沖區(qū)、飲用水源區(qū)等重點(diǎn)水功能區(qū)的水質(zhì)監(jiān)測(cè)，并按季度定期發(fā)布《長(zhǎng)江流域及西南諸河水功能區(qū)水質(zhì)通報(bào)》，2011年7月起調(diào)整為按月發(fā)布，2014年納入《長(zhǎng)江水資源質(zhì)量公報(bào)》并按月發(fā)布。流域內(nèi)各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水行政主管部門也組織開展了轄區(qū)內(nèi)水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測(cè)。截至2016年，長(zhǎng)江流域（片）共對(duì)1 362個(gè)重要水功能區(qū)開展了監(jiān)測(cè)、評(píng)價(jià)和信息發(fā)布工作。近年來，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局按最嚴(yán)格水資源管理制度水功能區(qū)納污紅線考核要求，每年對(duì)部分重要水功能區(qū)開展監(jiān)督性比測(cè)，水功能區(qū)監(jiān)測(cè)逐步進(jìn)入常態(tài)。

五是做好流域水功能區(qū)納污紅線考核支撐。從2014年開始，國家對(duì)重要水功能區(qū)進(jìn)行考核。長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局負(fù)責(zé)組織流域水功能區(qū)考核的技術(shù)工作，組織制定流域水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)評(píng)價(jià)技術(shù)細(xì)則，每年與地方協(xié)調(diào)制定年度水功能區(qū)考核名錄和監(jiān)測(cè)方案，并對(duì)各省區(qū)監(jiān)測(cè)的水功能區(qū)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行復(fù)核，形成復(fù)核報(bào)告上報(bào)水利部。在最嚴(yán)格水資源管理制度考核中，長(zhǎng)江流域水資源保護(hù)局也按照國務(wù)院考核組的統(tǒng)一部署，參與部分省區(qū)的考核，并提供長(zhǎng)江流域的水功能區(qū)考核基礎(chǔ)信息，有力的支撐了流域水功能區(qū)納污紅線考核工作[7]。

4 存在的問題

4.1 水功能區(qū)限制排污總量約束力不足

《水法》第三十二條僅規(guī)定了向環(huán)境保護(hù)行政主管部門提出限制排污總量意見，沒有與《水污染防治法》規(guī)定的污染物排放總量控制制度和水污染防治規(guī)劃及落實(shí)相銜接，從而導(dǎo)致水域納污能力和限排意見無法有效落實(shí)。在實(shí)際工作中，即便是在三峽庫區(qū)，水域納污能力和限排意見已經(jīng)經(jīng)過了相應(yīng)程序，但由于《水法》與《水污染防治法》的協(xié)調(diào)問題，約束力仍顯不足，遲遲得不到落實(shí)。

4.2 水功能區(qū)劃調(diào)整的程序和技術(shù)要求尚不完善

流域和各省的水功能區(qū)劃已經(jīng)批復(fù)多年，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和對(duì)水功能區(qū)的認(rèn)知水平提升，當(dāng)年劃定的水功能區(qū)劃已有部分成果與現(xiàn)實(shí)需求不相適應(yīng)，如部分保留區(qū)長(zhǎng)度過長(zhǎng)，且區(qū)內(nèi)有集中城鎮(zhèn)存在；部分飲用水源區(qū)無取水要求或在取水口下游劃分長(zhǎng)度過長(zhǎng)等。但在《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》出臺(tái)前無水功能區(qū)調(diào)整程序規(guī)定，無法操作。雖然2017年出臺(tái)的《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》規(guī)定了調(diào)整程序，但對(duì)水功能區(qū)調(diào)整的技術(shù)要求和審查要求并未配套出臺(tái)，現(xiàn)階段仍難以操作。

4.3 水功能區(qū)納污能力和限制排污總量意見急需進(jìn)一步復(fù)核和調(diào)整

一是由于歷史原因，水功能區(qū)內(nèi)入河排污口情況不清，入河污染物量不明，造成現(xiàn)有部分水功能區(qū)納污能力成果失真，限制排污總量意見也難以分解到具體的排污口，嚴(yán)重影響了管理效能，這也是限制排污總量與污染物減排難以銜接的重要原因。

二是隨著三峽等控制性工程建成造成長(zhǎng)江中下游水文情勢(shì)發(fā)生改變，現(xiàn)有水功能區(qū)納污能力計(jì)算成果也需要按照新的水文條件做進(jìn)一步的復(fù)核和調(diào)整。

三是現(xiàn)有開發(fā)利用區(qū)的納污能力成果從技術(shù)上考慮了上下游水功能區(qū)的水質(zhì)目標(biāo)銜接，每個(gè)二級(jí)水功能區(qū)分配了一定的納污能力，但隨著目前長(zhǎng)江生活污水集中化、工業(yè)廢水園區(qū)化，在實(shí)際管理工作中，往往出現(xiàn)排污集中在開發(fā)利用區(qū)內(nèi)的某一個(gè)二級(jí)區(qū)，而其他二級(jí)區(qū)并無排污的情況，需要針對(duì)這種趨勢(shì)研究開發(fā)利用區(qū)內(nèi)納污能力的內(nèi)部調(diào)整問題。

4.4 水功能區(qū)的管理目標(biāo)缺乏水量和水生態(tài)要求

對(duì)水功能區(qū)實(shí)行保護(hù)和監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)根據(jù)其功能定位和分級(jí)分類要求，統(tǒng)籌水量、水質(zhì)、水生態(tài)，嚴(yán)格管理和控制涉水活動(dòng)。但目前的水功能區(qū)劃成果僅有水質(zhì)管理目標(biāo)，缺乏水量和水生態(tài)的管理要求，距離水功能區(qū)水量、水質(zhì)、水生態(tài)統(tǒng)籌管理的要求有較大差距，需要進(jìn)一步系統(tǒng)研究水功能區(qū)水量和水生態(tài)的保護(hù)目標(biāo)和管理要求，健全水功能區(qū)管理體系。

4.5 緩沖區(qū)入河排污口監(jiān)管尚存在一定困難

按照《關(guān)于加強(qiáng)省界緩沖區(qū)水資源保護(hù)和管理工作的通知（水利部辦資源〔2006〕131號(hào)）》，省界緩沖區(qū)內(nèi)的入河排污口由流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)審批。而在《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》（2017年）中將含省界水功能區(qū)的入河排污口由地方水行政主管部門審批，但要求流域管理機(jī)構(gòu)出具意見，并負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)和監(jiān)管，在緩沖區(qū)入河排污口的協(xié)調(diào)和監(jiān)管上存在一定困難。

5 對(duì)策措施建議

長(zhǎng)江流域水功能區(qū)管理的思路為：以嚴(yán)守納污紅線為目標(biāo)，完善流域水功能區(qū)考核體系；加強(qiáng)水功能區(qū)監(jiān)測(cè)監(jiān)督，推進(jìn)不達(dá)標(biāo)水功能區(qū)的通報(bào)力度和達(dá)標(biāo)建設(shè)；深化水功能區(qū)基礎(chǔ)理論和技術(shù)研究，按行政區(qū)提出更明確的限排總量意見。

（1）建議在《長(zhǎng)江保護(hù)法》制定過程中，提出要將限排總量意見作為水污染防治的重要依據(jù)。

（2）加強(qiáng)流域水功能區(qū)監(jiān)測(cè)統(tǒng)籌和監(jiān)督監(jiān)測(cè)，加強(qiáng)水功能區(qū)動(dòng)態(tài)納污能力核定、入河污染物總量統(tǒng)計(jì)等工作，按行政區(qū)提出更明確的限排總量意見。

（3）加大超標(biāo)水功能區(qū)的通報(bào)力度，組織有關(guān)省區(qū)開展現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，追根溯源，按照一區(qū)一策的原則編制達(dá)標(biāo)建設(shè)方案落實(shí)。

（4）加強(qiáng)水功能區(qū)水量、水生態(tài)目標(biāo)確定和水功能區(qū)調(diào)整相關(guān)技術(shù)規(guī)范研究，為完善水功能區(qū)劃體系提供技術(shù)支撐。組織修訂水域納污能力計(jì)算規(guī)程，研究水功能區(qū)動(dòng)態(tài)納污能力核定，開展流域水功能區(qū)納污能力成果的復(fù)核修訂，按行政區(qū)提出更明確的限排總量意見，推動(dòng)限排總量落實(shí)。

（5）按照河湖長(zhǎng)制要求，各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）在對(duì)省界緩沖區(qū)內(nèi)的入河排污口設(shè)置審批時(shí)，應(yīng)做好相關(guān)省份的溝通協(xié)調(diào)，流域機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮監(jiān)督、監(jiān)測(cè)、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)作用。

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Abstract： Through long-term exploration and practice， the Bureau of Yangtze Basin Water Resource Protection has gradually operationalized the water function zone management system in the Yangtze River Basin as the most important water resource protection negulational instrument. This paper reviews the process from inception， improvement to maturation of water function zone in the Yangtze River Basin， and summarizes the experience， achievements and problems found in the practice of water function zone negulations in the Yangtze River Basin， with countermeasures propsed.

Key words： Water Resources Protection； Yangtze River； Water Function Zone； Red Line for Pollutant Intaking