王婧文 金岳成 章瀾

[摘要]在我國跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大的背景下，提高外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力對(duì)實(shí)現(xiàn)外匯管理改革目標(biāo)、提高外匯管理監(jiān)管實(shí)力具有重要意義。本文探索將管理學(xué)經(jīng)典理論之一的PDCA循環(huán)理論引入外匯執(zhí)法內(nèi)部控制流程，通過運(yùn)用AHP指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，審計(jì)評(píng)估外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力，循環(huán)往復(fù)，構(gòu)建動(dòng)態(tài)集成的PDCA質(zhì)量改善體系，以優(yōu)化外匯監(jiān)管資源配置，提升外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力和效率。

[關(guān)鍵詞]外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn) 內(nèi)部控制 PDCA循環(huán)理論 AHP指標(biāo)評(píng)價(jià)體系

近年來，國際經(jīng)濟(jì)金融形勢復(fù)雜多變，我國跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。為維護(hù)我國國際收支平衡，牢牢盯住異?？缇迟Y金流動(dòng)，外匯局對(duì)外匯違法違規(guī)行為始終保持高壓打擊態(tài)勢。可以預(yù)見，隨著我國外匯領(lǐng)域活動(dòng)的日益廣泛化、多樣化和復(fù)雜化，外匯執(zhí)法面臨越來越大的挑戰(zhàn)和不可控風(fēng)險(xiǎn)。因此，提高外匯執(zhí)法能力，探索規(guī)范化、制度化的外匯執(zhí)法途徑，有效防范外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)實(shí)現(xiàn)外匯管理改革目標(biāo)、提高外匯管理監(jiān)管實(shí)力具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、PDCA循環(huán)模式理論闡述

（一）簡要述評(píng)

1.內(nèi)容與特點(diǎn)。PDCA循環(huán)包括計(jì)劃、實(shí)施、檢查、處理四個(gè)階段，可細(xì)分為八個(gè)步驟，具體內(nèi)容見表1。PDCA循環(huán)模式具有周而復(fù)始、環(huán)環(huán)相扣、階梯式提升等特點(diǎn)，見圖1。其中關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于處理階段，總結(jié)上一環(huán)節(jié)的方法和經(jīng)驗(yàn)，將未解決的問題放到下一個(gè)循環(huán)中。在更高階梯PDCA循環(huán)中，利用前期固化形成的成功管理經(jīng)驗(yàn)改進(jìn)解決現(xiàn)有問題，從而達(dá)到階梯爬升全面質(zhì)量管理要求，這是PDCA循環(huán)的真諦所在。

2.研究現(xiàn)狀。PDCA循環(huán)理論最早由美國質(zhì)量統(tǒng)計(jì)控制之父休哈特（Walter A. Shewhart）于1930年提出PDS管理理念，50年代質(zhì)量管理專家愛德華·戴明（Edwards Deming）將之應(yīng)用于質(zhì)量管理體系的持續(xù)改進(jìn)管理中，稱為戴明循環(huán)。2009年，PaulC.Palmes系統(tǒng)地將PDCA循環(huán)引入內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理中。國內(nèi)對(duì)PDCA循環(huán)的應(yīng)用主要集中在工程項(xiàng)目質(zhì)量管理方面。在內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理方面，楊鴻運(yùn)（2012）構(gòu)建多層次PDCA循環(huán)模式運(yùn)用于內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理。陳西果（2015）從促進(jìn)組織增加價(jià)值的績效視角引入PDCA循環(huán)理論。在內(nèi)部控制質(zhì)量方面，PDCA循環(huán)廣泛運(yùn)用于內(nèi)部控制體系的改善，涉及商業(yè)銀行（簡志枰，2002）、事業(yè)單位（王敏，2012）、上市企業(yè)（牛耕，2013）等社會(huì)主體。

（二）PDCA循環(huán)運(yùn)用于外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控的可行性分析

1.PDCA循環(huán)與外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力提升理念一致。PDCA循環(huán)的工作核心是通過嚴(yán)密的過程控制達(dá)成預(yù)先設(shè)定的計(jì)劃目標(biāo)，推動(dòng)持續(xù)改進(jìn)和不斷優(yōu)化，其管理理念適用于任何一項(xiàng)管理活動(dòng)和工作過程。外匯執(zhí)法作為外匯局的管理活動(dòng)，其控制過程與PDCA循環(huán)理念具有一定的吻合性。在理論研究中，學(xué)者們將PDCA運(yùn)用于內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量管理、內(nèi)部控制質(zhì)量方面，外匯執(zhí)法流程作為外匯執(zhí)法內(nèi)部控制的表現(xiàn)形式，用PDCA循環(huán)進(jìn)行執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力的提升有理論依據(jù)。

2.引入PDCA循環(huán)有利于外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力的提升。PDCA循環(huán)的要義在于著眼長遠(yuǎn)的“階梯式螺旋上升”，在發(fā)現(xiàn)問題和解決問題的循環(huán)中提升研究對(duì)象質(zhì)量。外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力及績效水平的提升，是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，在外匯執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題并逐步規(guī)范，是提高外匯執(zhí)法有效性的關(guān)鍵。而對(duì)外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力進(jìn)行審計(jì)評(píng)價(jià)及對(duì)審計(jì)結(jié)果進(jìn)行追蹤評(píng)價(jià)和后續(xù)改進(jìn)，可以有效提升外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范能力和績效水平。

3.引入PDCA循環(huán)有利于實(shí)現(xiàn)外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力的系統(tǒng)化動(dòng)態(tài)管理。PDCA循環(huán)是由一個(gè)總體循環(huán)和不同業(yè)務(wù)層次的子循環(huán)組成的集合體。引入PDCA循環(huán)后，首先在經(jīng)常項(xiàng)目、資本項(xiàng)目等各個(gè)基本業(yè)務(wù)層面實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法流程的PDCA循環(huán)，以各層次單周期循環(huán)為依托，通過環(huán)環(huán)相扣、周而復(fù)始地運(yùn)行，使外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力和績效水平得以螺旋式上升。這種多層次外匯執(zhí)法管理體系內(nèi)的構(gòu)建，將外匯執(zhí)法的范圍深入到各個(gè)外匯管理業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)全面動(dòng)態(tài)系統(tǒng)化的外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力管理。

二、基于PDCA循環(huán)的外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力評(píng)價(jià)

（一）外匯執(zhí)法流程的PDCA循環(huán)模式構(gòu)建

外匯執(zhí)法流程的PDCA循環(huán)模式構(gòu)建，以提高外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力為主要目標(biāo)。通過建立合理高效的組織機(jī)構(gòu)、崗位設(shè)置以及相應(yīng)法律法規(guī)，在計(jì)劃階段通過內(nèi)部控制制度設(shè)計(jì)，盡可能規(guī)避防控潛在風(fēng)險(xiǎn)；在實(shí)施階段嚴(yán)格按照外匯執(zhí)法流程進(jìn)行，嚴(yán)格控制執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)；在檢查階段作為本次循環(huán)的關(guān)鍵，通過內(nèi)部審計(jì)建立有效評(píng)價(jià)體系，評(píng)估外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力及績效水平；在處理階段以內(nèi)審結(jié)論為基礎(chǔ)，通過改進(jìn)外匯執(zhí)法流程，提高外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力及績效。外匯執(zhí)法流程的PDCA循環(huán)見圖2。

（二）基于PDCA循環(huán)的外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力評(píng)價(jià)模型構(gòu)建

作為外匯執(zhí)法流程的PDCA循環(huán)中最關(guān)鍵的內(nèi)部審計(jì)，通過設(shè)置合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)，對(duì)外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力進(jìn)行審計(jì)與評(píng)價(jià)。

1.外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系構(gòu)建。以AHP理論為指導(dǎo)，通過定性指標(biāo)模糊量化的方法，將外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控要求上的多元性逐層分解為由目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層3個(gè)層次、56個(gè)具體指標(biāo)構(gòu)成的體系。

2.確定指標(biāo)權(quán)重。采用德爾菲法（專家調(diào)查法），通過專家問卷收集各層次、各指標(biāo)之間選取和權(quán)數(shù)的意見，作為定量表示各指標(biāo)權(quán)重值的基本依據(jù)。

（1）構(gòu)造兩兩比較的初始判斷矩陣。針對(duì)上一層次某因素，對(duì)本層次各指標(biāo)之間相對(duì)重要程度進(jìn)行兩兩比較，構(gòu)建各層次兩兩比較的初始判斷矩陣，讓專家依據(jù)對(duì)這兩個(gè)要素重要性的認(rèn)識(shí)，判斷確定兩者重要性系數(shù)，并生成比較判斷矩陣。以控制環(huán)境的二級(jí)指標(biāo)層為例，某一專家的判斷矩陣見表2。

（2）計(jì)算層次權(quán)重值及進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。對(duì)于綜合判斷矩陣，可以用相關(guān)方法計(jì)算權(quán)重值以及判斷各權(quán)重值是否符合一致性要求。

（3）匯總專家判斷，得到綜合權(quán)重。利用加權(quán)算術(shù)平均群排序向量法對(duì)多個(gè)專家的權(quán)重做加權(quán)，以得到更加科學(xué)的權(quán)重值。以二級(jí)指標(biāo)為例，共向6名專家發(fā)放調(diào)查問卷，得到六個(gè)權(quán)重向量，并用加權(quán)算術(shù)平均群權(quán)重法得到最后的權(quán)重向量，見表3。

3.指標(biāo)數(shù)據(jù)采集與計(jì)算。定量評(píng)價(jià)采用抽樣、審閱、比較分析等方法，由審計(jì)人員根據(jù)審計(jì)任務(wù)分工自行采集，然后根據(jù)外匯執(zhí)法流程中主要風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)分別計(jì)算出每個(gè)指標(biāo)的實(shí)際分值。定性評(píng)價(jià)采用座談、調(diào)查問卷、審閱等方法，由審計(jì)人員根據(jù)審計(jì)情況進(jìn)行定性賦值。將采集的數(shù)據(jù)首先進(jìn)行量化處理，各項(xiàng)指標(biāo)均呈現(xiàn)同向數(shù)據(jù)值，但是由于各指標(biāo)單位和量綱不同，難以得出綜合評(píng)價(jià)結(jié)果，因此需要對(duì)指標(biāo)進(jìn)行歸一化處理。指標(biāo)歸一化處理的方法有級(jí)差化處理、均值化處理、中心化處理、極大化處理、極小化處理。建議采用相對(duì)應(yīng)用廣泛的級(jí)差化處理方式，具體處理如公式（1）：

（1）

式中M和m分別為各指標(biāo)觀測值的最大值和最小值。

4.評(píng)價(jià)等級(jí)與結(jié)論。利用標(biāo)準(zhǔn)化的數(shù)據(jù)，可以對(duì)各標(biāo)準(zhǔn)化的指標(biāo)值與各自權(quán)重做加權(quán)處理，得到綜合的績效審計(jì)得分。綜合各方專家的意見，根據(jù)得分高低，可以將評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)劃分為A、B、C、D四個(gè)等級(jí)，表示在外匯執(zhí)法各個(gè)階段的風(fēng)險(xiǎn)防控能力。其中，A級(jí)：綜合得分在90分以上（含90分），評(píng)價(jià)為“好”；B級(jí)：綜合得分在75分至89分之間，評(píng)價(jià)為“較好”；C級(jí)：綜合得分在60分至74分之間，評(píng)價(jià)為“一般”；D級(jí)：綜合得分在59分以下（含59分），評(píng)價(jià)為“較差”。

三、外匯執(zhí)法流程內(nèi)部審計(jì)實(shí)例

（一）計(jì)劃與執(zhí)行階段：以貨物貿(mào)易外匯執(zhí)法流程為例

在本次審計(jì)前，對(duì)貨物貿(mào)易項(xiàng)下違法違規(guī)行為的查處流程如下：業(yè)務(wù)部門在貨物貿(mào)易非現(xiàn)場監(jiān)測中發(fā)現(xiàn)可疑企業(yè)，通過進(jìn)一步的現(xiàn)場核查確定企業(yè)確實(shí)存在違法違規(guī)行為后，將案件移交給檢查部門，外匯檢查部門接收案件后，進(jìn)行外匯檢查和查處。由于業(yè)務(wù)部門與檢查部門在外匯執(zhí)法過程中的業(yè)務(wù)職能被分割，可能導(dǎo)致案件應(yīng)移交未移交、部門間信息溝通不順暢導(dǎo)致重復(fù)查案、重復(fù)取證等風(fēng)險(xiǎn)，見圖3。

（二）檢查階段：內(nèi)部審計(jì)過程及結(jié)論

1.審計(jì)過程。在審計(jì)階段，內(nèi)審部門對(duì)該外匯執(zhí)法流程進(jìn)行審計(jì)，根據(jù)實(shí)際情況選擇和使用詢問談話、調(diào)查問卷、實(shí)地考察、流程測試等多種審計(jì)方法。通過談話，排查風(fēng)險(xiǎn)環(huán)節(jié)，對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行自我評(píng)估；通過調(diào)查問卷，初步了解風(fēng)險(xiǎn)及內(nèi)部控制體系中的薄弱環(huán)節(jié)；通過實(shí)地考察，觀察業(yè)務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)隱患；通過流程測試，根據(jù)指標(biāo)體系評(píng)價(jià)風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

2.審計(jì)結(jié)果。能夠切實(shí)履行重大事項(xiàng)集體審議制度，在行政決定監(jiān)管階段能較好地防范潛在風(fēng)險(xiǎn)。但是業(yè)務(wù)部門與檢查部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制存在漏洞與風(fēng)險(xiǎn)。具體表現(xiàn)在：（1）移交標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置不合理，辦理不合規(guī)。首先是沒有建立相關(guān)移交標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)的違規(guī)、可疑案件或線索未經(jīng)集體審議，對(duì)同類違規(guī)行為實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)。其次是人為操縱國際收支核查的差錯(cuò)率，造成應(yīng)移交處罰而未移交。最后是移交的案件辦理不合規(guī)，檢查部門在收到移交案件或線索后，未能及時(shí)立案或進(jìn)一步進(jìn)行取證，貽誤案情，終未能立案或成案。（2）同一可疑線索，不同部門重復(fù)調(diào)查。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，由于外匯檢查范圍覆蓋所有的外匯專項(xiàng)業(yè)務(wù)，不少業(yè)務(wù)部門非現(xiàn)場核查發(fā)現(xiàn)線索與外匯檢查非現(xiàn)場集中分析發(fā)現(xiàn)線索存在重復(fù)。（3）相同的證據(jù)材料，不同部門重復(fù)取證。業(yè)務(wù)部門的現(xiàn)場核查檔案管理要求與檢查部門行政處罰檔案要求不同，對(duì)于相同的證據(jù)材料移交后，檢查部門仍需重復(fù)取證。

（三）處理階段：外匯執(zhí)法流程再造

內(nèi)審部門根據(jù)審計(jì)結(jié)果，針對(duì)外匯執(zhí)法中存在的風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)外匯執(zhí)法流程進(jìn)行再改造，以防范風(fēng)險(xiǎn)。外匯執(zhí)法新流程見圖4。

在外匯執(zhí)法新流程中，不再對(duì)業(yè)務(wù)部門職能進(jìn)行人為分割，業(yè)務(wù)部門發(fā)現(xiàn)線索的案子，由業(yè)務(wù)部門對(duì)案件展開調(diào)查，收集線索，再將符合處罰標(biāo)準(zhǔn)的案件移交至檢查部門，由檢查部門立案處罰。一方面有利于完善案件移交機(jī)制，另一方面有效避免重復(fù)辦案、重復(fù)取證等問題，提高執(zhí)法效率，防范潛在風(fēng)險(xiǎn)。

另外，在檢查部門對(duì)社會(huì)主體決定處罰，當(dāng)事人不配合的情況下，業(yè)務(wù)部門再次介入，提供各種政策和措施支持，如發(fā)放風(fēng)險(xiǎn)提示函、分類降級(jí)、關(guān)注名單等，一系列業(yè)務(wù)管理手段有效解決業(yè)務(wù)最末端檢查處罰缺乏抓手的困難，彌補(bǔ)執(zhí)法強(qiáng)制力保障不足的問題，提高外匯執(zhí)法效果。

四、審計(jì)啟示

（一）利用PDCA循環(huán)實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控能力的多層次提升

可以將外匯執(zhí)法內(nèi)部控制體系按照PDCA循環(huán)層次遞進(jìn)的理念劃分多個(gè)層次進(jìn)行設(shè)計(jì)，使PDCA循環(huán)既可以在具體業(yè)務(wù)外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)控制中實(shí)施，又可以在整個(gè)內(nèi)部審計(jì)體系中實(shí)施，真正實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)集成化的系統(tǒng)運(yùn)作機(jī)制，從各個(gè)層面上提升執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

（二）利用PDCA循環(huán)實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)的持續(xù)性

PDCA循環(huán)的真諦在于其動(dòng)態(tài)性，通過持續(xù)不斷地運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)質(zhì)量的提升。內(nèi)審部門應(yīng)在PDCA循環(huán)內(nèi)實(shí)現(xiàn)內(nèi)審的持續(xù)性，對(duì)外匯執(zhí)法防控能力進(jìn)行持續(xù)性評(píng)估，提升外匯執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防控能力。

（三）利用PDCA循環(huán)關(guān)注內(nèi)部審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，提高內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量

內(nèi)部審計(jì)本身存在風(fēng)險(xiǎn)，但體現(xiàn)得不明顯，如內(nèi)部審計(jì)由于沒有發(fā)現(xiàn)問題而被追責(zé)的事例較少。通過PDCA循環(huán)在整個(gè)內(nèi)部審計(jì)體系的運(yùn)用，有利于內(nèi)部審計(jì)部門重視審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，不斷拓展責(zé)任范圍，不斷提高審計(jì)技術(shù)，提升內(nèi)部審計(jì)人員綜合素質(zhì)，最終實(shí)現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)管理質(zhì)量的持續(xù)提升。

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