□王 穎

(江西財(cái)經(jīng)大學(xué)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 江西 南昌 330000)

一般來講，平衡財(cái)政收支可以采用增加稅收、增發(fā)通貨或發(fā)行國債的辦法。但為了更有效管理政府債務(wù)、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建規(guī)范透明且具有約束力的政府融資機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)政平穩(wěn)地運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，防止地方政府債券泛濫，引導(dǎo)社會(huì)資金流向國家扶持的地區(qū)和行業(yè)，應(yīng)該基于我國國情及地方政府債務(wù)現(xiàn)狀，對地方政府債券的各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理，并注意各個(gè)環(huán)節(jié)之間相互關(guān)聯(lián)，避免管理政策之間的沖突。在政府債券管理工作中，發(fā)行方面的管理是最根源最重要的管理，但仍需要結(jié)合債務(wù)使用、風(fēng)險(xiǎn)管理、債務(wù)償還等多方面考量。我國政府債券發(fā)行思路的修改目的在于完善地方債發(fā)行機(jī)制，合理控制地方債發(fā)行節(jié)奏，賬務(wù)處理思路修改的目的在于降低融資成本、推進(jìn)發(fā)行速度。因此，雙管齊下才能合理控制發(fā)債規(guī)模，避免加重地方政府負(fù)擔(dān)，形成各級財(cái)政壓力。

1 政府債券發(fā)行的背景

國際環(huán)境方面，全球金融界都苦惱于如何規(guī)范有效地管理政府債務(wù)，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其在2008年國際金融危機(jī)之后，經(jīng)濟(jì)增長低而債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高已經(jīng)成為一種常態(tài)，各國政府頻繁遭遇債務(wù)危機(jī)，在構(gòu)建政府融資機(jī)制的問題上，不得不將提升財(cái)務(wù)透明度和約束力提上日程，否則難以保證國家財(cái)政的平穩(wěn)運(yùn)行，更何談經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。而且，受發(fā)展中國家近期的債務(wù)水平快速增長，各國對債務(wù)水平上升給予了更多地關(guān)注，按照國際清算銀行的統(tǒng)計(jì)，全球非金融部門債務(wù)與GDP之比，從2001年的173%已上升至2016年的223%，中國也加大了對債務(wù)水平包含政府債券的研究和重視。

國內(nèi)背景方面，我國地方債券發(fā)行解禁是在2009年，《國務(wù)院關(guān)于安排發(fā)行 2009年地方政府債券的報(bào)告》在全國人民代表大會(huì)上被通過，允許國家財(cái)政部門對地方債券進(jìn)行代發(fā)，通過債券籌措來的資金可以列入省級預(yù)算，幫助地方政府?dāng)U大融資渠道，且由于債券利率低于銀行貸款，大大降低了地方融資成本。接下來，2011年債券發(fā)行政策進(jìn)一步放寬，允許4個(gè)省市建立試點(diǎn)自發(fā)自還，到2013年，試點(diǎn)城市增加到6個(gè)，2014年增加到10個(gè)，2015年幾乎徹底放開，各省市地方政府均可以通過債券融資，地方政府債券的發(fā)行規(guī)模呈現(xiàn)了井噴式地增長。根據(jù)歷史數(shù)據(jù)，2009年，中央財(cái)政代發(fā)債券2 000億元，2010年這個(gè)數(shù)字幾乎沒有變化，2014年底，算上新發(fā)債券，全國地方債總額達(dá)到1.16萬億，到2015年，僅新發(fā)債券就有3.8萬億，2016年又新發(fā)6.04萬億，至2017年末，地方政府債券余額已達(dá)到 16.47萬億。地方政府債券的規(guī)模越是擴(kuò)張，地方財(cái)政的缺口就越大，且隨著債券規(guī)模的變化，各地政府的信用等級分化也比較嚴(yán)重，債券交易的透明度和流動(dòng)性都成了關(guān)注焦點(diǎn)。如果地方政府債券沒有根據(jù)市場和國情適時(shí)做出調(diào)整，不僅無法起到幫助地方政府舉債融資發(fā)展經(jīng)濟(jì)的作用，甚至其風(fēng)險(xiǎn)無法得到有效防范，地方債務(wù)很有可能在不久的將來出現(xiàn)失控[1]。

作為政府債務(wù)的重要組成部分，與中央政府發(fā)行的國債相比，地方政府債務(wù)具有舉債法律依據(jù)不同、功能目的不同、債務(wù)類型不同、償還方式不同等特點(diǎn)，因而其所引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)問題也更加隱蔽、化解難度更大。政府債券是地方政府舉債融資改革方向的主體，因此，應(yīng)該立足于我國國情，以地方政府債務(wù)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，對地方政府債券的各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理，并注意各個(gè)環(huán)節(jié)之間相互關(guān)聯(lián)，避免管理政策之間的沖突。債務(wù)管理不僅需要考慮發(fā)行本身的問題，還要結(jié)合債券使用和償還問題，來修正發(fā)行的思路。

2 我國政府債券修改的內(nèi)容

近年來，我國財(cái)政工作的指導(dǎo)思想是遵循黨中央和國務(wù)院的部署與決策，堅(jiān)持供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線不動(dòng)搖，實(shí)現(xiàn)財(cái)政工作的可持續(xù)發(fā)展。在這一思想指導(dǎo)下，政府債券的管理工作應(yīng)著重于拓展和深化地方債券功能，增強(qiáng)政府債券在金融市場上的調(diào)控作用。

具體來說，首先要充分發(fā)揮政府債券的職能，包括調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定金融市場、儲備貨幣資產(chǎn)等。其次是健全和完善政府債券市場的監(jiān)測機(jī)制，強(qiáng)化政府債券尤其是地方債券的統(tǒng)籌監(jiān)管工作。然后是推進(jìn)政府債券市場的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作，促進(jìn)國債預(yù)發(fā)行，推動(dòng)托管結(jié)算機(jī)構(gòu)和交易平臺互通互聯(lián)的市場架構(gòu)盡快成型。從多方面著手，有效防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，保持金融市場的健康穩(wěn)定[2]。

2.1 我國現(xiàn)行政府債券發(fā)行機(jī)制

我國政府債券歷史上，曾存在多種形式。第一種形式叫作國債轉(zhuǎn)貸。地方政府債券從建設(shè)國債轉(zhuǎn)貸而來，通常是長期債券。這種形式下，發(fā)行與償還流程分別如圖1和圖2所示。其潛藏的危險(xiǎn)是中央舉債、地方用款，權(quán)責(zé)不清，但中央財(cái)政負(fù)擔(dān)重、風(fēng)險(xiǎn)高。

圖1 發(fā)行流程

圖2 償還流程

第二種形式叫作中央政府代發(fā)。債券發(fā)行方雖然還是中央財(cái)政，但是償債主體被明確下來，由地方政府使用和償還，通過債券發(fā)行而來的資金需要列入省級地方預(yù)算，不做赤字。這種形式下，發(fā)行與償還流程分別如圖3和圖4所示。

圖3 發(fā)行流程

圖4 償還流程

第三種形式叫作地方政府自行發(fā)債。起初只選擇了財(cái)政實(shí)力雄厚的4個(gè)城市，作為債券發(fā)行試點(diǎn)，試點(diǎn)城市包括廣東省、浙江省、深圳市、上海市。這種形式下，發(fā)行與償還流程分別如圖5和圖6所示。

圖5 發(fā)行流程

圖6 償還流程

試點(diǎn)城市發(fā)行債券效果良好，進(jìn)而推廣到更多城市。2015年及以后，政府債券從性質(zhì)、發(fā)行方式和功能3個(gè)維度進(jìn)行重新分類[3]，如表1所示。對于2015年度以前發(fā)行的代發(fā)代還、自發(fā)代還等類型的地方政府債券，在銜接過程中，視作一般債券進(jìn)行還本付息

賬務(wù)處理。

2.2 我國政府債券發(fā)行思路的修改

2.1.1 地方債發(fā)行機(jī)制有待完善，放緩發(fā)行速度

地方政府發(fā)行債券時(shí)，應(yīng)尊重市場規(guī)律，結(jié)合銀行資金流動(dòng)性和其他債券的發(fā)行情況，綜合考慮設(shè)定科學(xué)合理的發(fā)債規(guī)模，并在當(dāng)前債務(wù)壓力過大的時(shí)候，適當(dāng)放緩發(fā)行速度。如果不考慮以上客觀條件，強(qiáng)制擴(kuò)大發(fā)行總量，隨意安排債券結(jié)構(gòu)，會(huì)對債券市場產(chǎn)生比較大的壓力，甚至?xí)绊懙絺袌龅恼＿\(yùn)行，從而使市場失去融資功能。

表1 地方政府債券的3個(gè)維度

2.1.2 通過市場機(jī)制對地方債進(jìn)行定價(jià)，提高政府債券質(zhì)押率

現(xiàn)在地方債流動(dòng)性弱，歸根到底是地方政府在發(fā)行利率上有行政干擾，發(fā)行價(jià)格低于市場價(jià)格。為提升其流動(dòng)性，應(yīng)該盡量減少這種干擾，才能通過發(fā)行利率來預(yù)測信用風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)政府債券逐步進(jìn)入有序的市場環(huán)境。并以促進(jìn)地方債作為抵押品的使用范圍，通過提高質(zhì)押率來提高流動(dòng)性。

2.1.3 擴(kuò)大債券發(fā)行品種及類型

目前政府債券的類型和品種還不夠豐富和靈活，妨礙了政府債券在金融市場上的活躍度，因此需要擴(kuò)大債券發(fā)行品種及類型，或者結(jié)合其他類型債券，提供更豐富的購買方式。

2.1.4 強(qiáng)化發(fā)債主體責(zé)任，有效增強(qiáng)債券市場投資者信心

當(dāng)前地方政府通過建立債務(wù)平臺方式將部分政府債務(wù)轉(zhuǎn)化為企業(yè)債券的形式，但目前出現(xiàn)了地方政府企業(yè)發(fā)展債嚴(yán)重違約的情況，企業(yè)債券市場嚴(yán)重違約的現(xiàn)狀已經(jīng)導(dǎo)致有的企業(yè)新發(fā)債券失敗，中央政府為保護(hù)債券市場通過了MLF（中期資金便利）可用債券作為抵押物等政策，為避免流動(dòng)性惡化，債券市場失去融資功能，地方政府通過債務(wù)平臺所發(fā)行的債務(wù)也應(yīng)當(dāng)進(jìn)行區(qū)分回收或背書、置換，以增強(qiáng)債券市場投資者信心。

3 政府債券賬務(wù)處理思路的修改

3.1 政府債券轉(zhuǎn)貸會(huì)計(jì)處理

新《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》引進(jìn)“雙分錄”之前，預(yù)算管理才是會(huì)計(jì)核算的主要目的，其記賬基礎(chǔ)是收付實(shí)現(xiàn)制，并不在資產(chǎn)負(fù)債表中體現(xiàn)政府的償債義務(wù)，因此從賬務(wù)上難以看到政府完整的資產(chǎn)及負(fù)債情況。以省級以上的入賬分錄為例：

借：國庫存款

貸：債務(wù)收入——一般/專項(xiàng)債券

由此才引入“雙分錄”，根據(jù)資產(chǎn)負(fù)債表平衡原則，將未來可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出的事項(xiàng)作為政府凈資產(chǎn)負(fù)項(xiàng)。會(huì)計(jì)核算基礎(chǔ)是收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制同時(shí)并行。上述的入賬分錄則應(yīng)做如下改變：

借：待償債凈資產(chǎn)——應(yīng)付短期/長期政府債券

貸：應(yīng)付短期/長期政府債券

省級以上政府以所發(fā)行的債券對下級政府進(jìn)行轉(zhuǎn)貸，或是地市政府收到轉(zhuǎn)貸資金對下次轉(zhuǎn)貸時(shí)：

借：債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出——一般/專項(xiàng)債券

貸：國庫存款

這一分錄體現(xiàn)了預(yù)算管理角度下債券資金的流動(dòng)方向，但未對債券到期時(shí)本級政府能夠收回的下級政府債券轉(zhuǎn)貸資金的權(quán)利予以體現(xiàn)。因此，運(yùn)用“雙分錄”記賬法。

借：應(yīng)收地方政府債券轉(zhuǎn)貸款——本金

貸：資產(chǎn)基金——應(yīng)收地方政府債券轉(zhuǎn)貸款

地市及以下政府收到上級轉(zhuǎn)貸的債券資金時(shí)賬務(wù)處理雙分錄為：

借：國庫存款

貸：債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入——一般/專項(xiàng)債券

借：待償債凈資產(chǎn)——應(yīng)付地方政府債券轉(zhuǎn)貸款

貸：應(yīng)付地方政府債券轉(zhuǎn)貸款——本金

雙分錄賬務(wù)處理適用于新增債券及公開招標(biāo)置換債券的發(fā)行及轉(zhuǎn)貸。對于定向發(fā)行的地方政府置換債券而言，由于其采用新債替換舊債、且不涉及實(shí)體的資金流動(dòng)，因此對于地市收到的定向置換債券在賬務(wù)處理時(shí)，應(yīng)同時(shí)確認(rèn)轉(zhuǎn)貸收支：對于歸屬于市本級的債券資金，在確認(rèn)轉(zhuǎn)貸收入的同時(shí)作還本支出；對于歸屬于區(qū)縣的債券資金，在確認(rèn)轉(zhuǎn)貸收入的同時(shí)作轉(zhuǎn)貸支出，且對該項(xiàng)定向置換債券中涉及的資產(chǎn)負(fù)債變動(dòng)作雙分錄處理。

地市在收到定向發(fā)行的置換債券時(shí)應(yīng)作如下會(huì)計(jì)處理：

借：債務(wù)還本支出（歸屬于本級債券資金）

債務(wù)轉(zhuǎn)貸支出（轉(zhuǎn)貸給下級政府的債券資金）

貸：債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入——一般/專項(xiàng)債券

同時(shí)：

借：待償債凈資產(chǎn)——應(yīng)付地方政府債券轉(zhuǎn)貸款

貸：應(yīng)付地方政府債券轉(zhuǎn)貸款——本金（本級+下級部分）

借：應(yīng)收地方政府債券轉(zhuǎn)貸款——本金（轉(zhuǎn)貸給下級政府的債券資金）

貸：資產(chǎn)基金——應(yīng)收地方政府債券轉(zhuǎn)貸款

3.2 政府債券置換會(huì)計(jì)處理

對于新增債券而言，無論是一般債券還是專項(xiàng)債券，在使用時(shí)均列線上支出科目，且按其功能用途款列一般公共預(yù)算本級支出或政府性基金本級支出。

借：一般公共預(yù)算本級支出/政府性基金本級支出

貸：國庫存款

而置換債券本質(zhì)是用新債替換原先未納入預(yù)算管理的存量債務(wù)，因此置換債券的成功發(fā)行相當(dāng)于用新發(fā)行的債券資金歸還了原先的政府存量債務(wù)的本金，其在列支環(huán)節(jié)使用的是線下的還本科目。其中專項(xiàng)置換債券的還本科目對應(yīng)到功能分類的具體政府性基金項(xiàng)目，一般置換債券使用“地方政府其他一般債務(wù)還本支出”科目。由于置換債券用于置換的是原先未納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，因此使用時(shí)雖然列還本支出，但不影響地方政府債務(wù)的存量余額，不需要進(jìn)行雙分錄核算。

公開招標(biāo)置換債券因涉及到具體的資金流動(dòng)，其在使用時(shí)作如下會(huì)計(jì)分錄：

借：債務(wù)還本支出

貸：國庫存款

一般情況下，定向置換債券是不作雙分錄的，因?yàn)椴簧婕百Y金流動(dòng)，只有在確定債務(wù)協(xié)議文件之后，在賬務(wù)處理中作收支對列即可。但也有特殊情況：定向置換債券中，影響債務(wù)余額的發(fā)行收入需要作雙分錄，因?yàn)榘l(fā)行置換債券將給地方財(cái)政帶來債務(wù)余額，其雙

分錄形式如下：

借：債務(wù)還本支出

貸：債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入

借：待償債凈資產(chǎn)——應(yīng)付地方政府債券轉(zhuǎn)貸款

貸：應(yīng)付地方政府債券轉(zhuǎn)貸款——本金

3.3 政府債券轉(zhuǎn)貸與置換的比較

轉(zhuǎn)貸模式相對于置換模式發(fā)行規(guī)模略小，推進(jìn)速度不夠快，相對來說，平均期限也更短一些，而且從中央轉(zhuǎn)貸到地方，加大了地方的融資成本，也將付出更多利息。此外，轉(zhuǎn)貸模式下，債務(wù)資金不在預(yù)算管理之內(nèi)，沒有顯示在報(bào)表上，資金使用主體和償還主體不明確，容易導(dǎo)致資金利用率低，一旦地方財(cái)政出現(xiàn)問題，也極易連累中央，致使中央財(cái)政壓力過大。

因此，置換模式更適宜成為我國政府債券中的主流。置換債券可以大規(guī)模發(fā)行，平均期限為中長期，最長的可以達(dá)到10年，發(fā)行利率行政指導(dǎo)性強(qiáng)，便于“以時(shí)間換空間”，快速推進(jìn)地方債的發(fā)展。

3.4 政府債券賬務(wù)處理思路的修改

3.4.1 加強(qiáng)對地方政府債券申報(bào)和發(fā)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管，重視后期及時(shí)還本付息

現(xiàn)在地方債券使用章程仍不夠完善，需要定量地分析政府綜合財(cái)務(wù)狀況和償債能力、上級政府規(guī)定的各地上年末債務(wù)余額、以及當(dāng)?shù)卣灸甓葌鶆?wù)余額限額，科學(xué)合理地對債券發(fā)行方式、發(fā)行種類、發(fā)行規(guī)模加以規(guī)劃。

申報(bào)發(fā)行要合規(guī)，加強(qiáng)監(jiān)管力度。債券融資用途更要明確、合理，不得隨意更改，保證債券資金被安全高效地加以利用，為按時(shí)還本付息奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，加快新債置換舊債的工作，因?yàn)樵谘胄谢鶞?zhǔn)利率持續(xù)下調(diào)的背景下，新債發(fā)行利率較舊債而言更低，以新債置換舊債，可以降低還息成本。

3.4.2 加強(qiáng)各個(gè)部門之間的溝通，確保賬面數(shù)據(jù)真實(shí)完整無誤

債務(wù)數(shù)據(jù)入賬，需要結(jié)合實(shí)際收入和轉(zhuǎn)出的債務(wù)資金數(shù)目、債務(wù)協(xié)議、債券發(fā)行計(jì)劃表。其中，實(shí)際收入和轉(zhuǎn)出的債務(wù)資金數(shù)目通常由國庫提供，協(xié)議及計(jì)劃表通常由債務(wù)管理部門提供。在定向置換債券入賬過程中，要尤其注意與債務(wù)管理部門之間的溝通，同步更新消息，避免在國庫部門沒有發(fā)生資金變動(dòng)的情況下，遺漏債券發(fā)行信息的更新，比如性質(zhì)、規(guī)模、時(shí)間，或者協(xié)議內(nèi)容等。確保賬面數(shù)據(jù)真實(shí)完整無誤，才能通過賬務(wù)管理規(guī)范政府債券的使用，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可以被預(yù)估和防范。

3.4.3 提升財(cái)務(wù)人員素質(zhì)，推廣雙分錄賬務(wù)處理模式，促進(jìn)收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制的共同實(shí)現(xiàn)

由于歷史原因，我國各級財(cái)政部門人員工作能力參差不齊，尤其基層財(cái)務(wù)人員缺乏科學(xué)持續(xù)的培訓(xùn)，雙分錄賬務(wù)處理能力不到位，再加上崗位變動(dòng)頻繁，不利于權(quán)責(zé)發(fā)生制的推進(jìn)，新總會(huì)計(jì)制度推行緩慢。因此，需要注重對各級財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)人員的繼續(xù)教育和實(shí)踐指導(dǎo)，幫助財(cái)務(wù)人員盡快上手，通過“傳幫帶”，共同應(yīng)對繁瑣的雙分錄記賬工作，保證資產(chǎn)負(fù)債信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，促進(jìn)收付實(shí)現(xiàn)制與權(quán)責(zé)發(fā)生制的共同實(shí)現(xiàn)。

3.4.4 監(jiān)督下級政府及時(shí)歸還本息，加大對拖欠逾期等行為的處罰力度，做好各級政府的信用評級工作

一般情況下，省級以上政府發(fā)行債券之后，在其強(qiáng)大的財(cái)政能力保證下，都可以如期歸還全額本息，但是部分地市級以下政府卻存在拖欠逾期的現(xiàn)象，其上級政府為了避免政府債務(wù)評級下降的情況，可能會(huì)為下級政府墊資，這樣做可以降低對整體信用評級的影響，但是卻嚴(yán)重?fù)p害了上級政府財(cái)務(wù)管理的透明度和安全性，也打亂了上級政府本來的資金安排，進(jìn)而影響到整個(gè)省份的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

為了督促地市級以下政府如期交還本息，應(yīng)建立健全證券管理制度，加大對拖欠逾期等行為的處罰力度，幫助地市級政府履行還本付息義務(wù)，保證地市級政府的信用評級良好，否則，一味墊資只會(huì)助長地市級政府的怠惰，加劇引發(fā)其道德風(fēng)險(xiǎn)。以福建省為例，先后出臺了兩份重要文件，詳細(xì)規(guī)定了對拖欠逾期行為的處罰辦法，一個(gè)文件是閩財(cái)債管[2016]31號文，另一個(gè)文件是閩財(cái)債管[2016]32號文，要求逾期利息翻倍，有效遏制了下級政府逾期超期歸還的現(xiàn)象。

4 政府債券修改的意義

在金融市場上，地方債的主要持有者是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，因此，地方債的發(fā)行狀況將對銀行產(chǎn)生較大影響。

首先，地方債利率較之國債略高，較之銀行貸款則顯然更低，持有低利率地方債過多，將會(huì)影響銀行收益。2015年之后，為響應(yīng)國務(wù)院號召，計(jì)劃利用3年時(shí)間置換掉存量地方債，這些地方債務(wù)總額達(dá)到14.34萬億元，全部是非債券方式所舉借的債務(wù)，分別于2015年、2016年、2017年置換了3.2萬億元、4.87萬億元、2.15萬億元，置換債券在2015年和2016年的發(fā)行比例超過80%，2017年超過60%，這樣，原本高利率的短期債務(wù)變成了低利率的長期債務(wù)，盡管2017年地方債發(fā)行利率已經(jīng)有所上升，但仍明顯低于銀行貸款，影響了銀行盈利能力[4]。不過，政府債券的根本保證是地方財(cái)政的預(yù)算收入，收入不同則利率不同，因而對銀行利益的影響也不盡相同，需要具體問題具體分析。

其次，地方債的發(fā)行也會(huì)對銀行的信貸結(jié)構(gòu)和資產(chǎn)流動(dòng)性產(chǎn)生影響?，F(xiàn)在我國政府債券主要還是置換債券，新增債券規(guī)模逐年增長，且增速較快，利率低、期限長，流動(dòng)性低，持有地方債的銀行將會(huì)被影響。因此，適時(shí)適當(dāng)修改地方政府債券發(fā)行思路，把握好發(fā)行規(guī)模、發(fā)行種類、發(fā)行速度和利率，將有利于整個(gè)金融行業(yè)的健康蓬勃發(fā)展。

賬務(wù)處理方式的變化與債券發(fā)行歷史之間的關(guān)系密不可分，我國政府債券在中央轉(zhuǎn)貸階段之后，還有代發(fā)代還和試點(diǎn)自發(fā)自還，真正開始全國性的地方債自發(fā)自還，是從2015年開始的。這意味著我國政府債券管理工作正在步入正軌，但是現(xiàn)階段仍需要解決好歷史遺留問題。歷史債務(wù)中，未被納入預(yù)算管理的政府債務(wù)，都需要通過置換債券加以過渡，將隱形債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性債務(wù)，便于管理和控制。但是收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)核算已經(jīng)難以滿足這個(gè)要求，不管是以中央財(cái)政為擔(dān)保，通過國債轉(zhuǎn)貸的手段來發(fā)行債券，還是以地方收入為擔(dān)保，通過地方融資平臺的手段來發(fā)行債券，收付實(shí)現(xiàn)制的會(huì)計(jì)核算都無法反應(yīng)出地方政府現(xiàn)有的債務(wù)規(guī)模和償債能力。新《財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)制度》引入雙分錄賬務(wù)處理方式，將從賬面信息中體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況，不僅不會(huì)影響預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，還很好的落實(shí)了權(quán)責(zé)發(fā)生制，完整體現(xiàn)了地方債務(wù)的財(cái)政狀況，提升了財(cái)務(wù)透明度，有助于地方政府債務(wù)的科學(xué)現(xiàn)代化管理。

5 結(jié)束語

為了有效管理政府債務(wù)、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、構(gòu)建規(guī)范透明具有約束力的政府融資機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)財(cái)政平穩(wěn)運(yùn)行和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，防止地方政府債券泛濫，引導(dǎo)社會(huì)資金流向國家扶持的地區(qū)和行業(yè)，應(yīng)該以我國國情及地方政府債務(wù)現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，對地方政府債券的各個(gè)環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理，并注意各個(gè)環(huán)節(jié)的相互關(guān)聯(lián)，避免管理政策之間的沖突。政府債券管理工作中，發(fā)行方面的管理是最根源最重要的管理，但仍需要結(jié)合債務(wù)使用、風(fēng)險(xiǎn)管理、債務(wù)償還等多方面考量。因此，不僅需要考慮發(fā)行本身的問題，還要結(jié)合債券使用和償還問題，來修正發(fā)行的思路。

但是本文認(rèn)為還存在許多不足和可以拓展的地方：一方面，除了發(fā)行思路和賬務(wù)處理思路，還需要對管理思路和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防等方面進(jìn)行研究；另外，我國各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡、還債能力和發(fā)展?jié)摿σ膊槐M相同，發(fā)行和賬務(wù)處理的思路也應(yīng)適應(yīng)當(dāng)?shù)鼐唧w情況，不能一概而論。